Вопросы обеспечения доступа пользователей к архивным

Новокрещенова Е.Н.
заместитель директора ГБУ «ГАОО»
по научно-методической работе
Вопросы обеспечения доступа пользователей
к архивным документам ГБУ «ГАОО»
Должны ли мы на общий суд
Тащить все зло,
Иль чтоб, по-старому, под спуд
Оно легло?
Народу грамотность — вредна
Или добро?
В семействе женщина — жена?
Или ребро?
Созрел ли к пище каждый рот?
Да или нет?
Так вопрошает каждый год семь тысяч лет
(Курочкин В.С., 1860)
Внимание к проблемам архивов на современном этапе проявляется в
общественном сознании прежде всего при попытке определить и оценить состояние
с обеспечением доступа в архивы пользователей, реализующее их конституционное
право на информационный ресурс. Именно доступ к архивным документам и их
использование – это основные понятия, в которых сталкиваются государственные,
корпоративные интересы и интересы личности, общества. Но далеко не всегда
«интересы» той и другой стороны могут быть подкреплены нормами закона в силу
их неизбежной субъективности и почти повсеместного несовершенства. По этой
причине конфликт пользователей архивной информацией и их распорядителейархивистов неотвратимо неизбежен. Именно использование архивных документов,
понимаемое прежде всего как доступ, а доступ, трактуемый как ограничение на
использование, равно как и снятие такого ограничения, является одной из
существенных проблем архивной службы не только регионального, но и
федерального уровня.
Перестройка в исторической науке способствовала тому, что было начато
изучение новых проблем и тем, освоение ранее недоступных или невостребованных
документальных комплексов. В числе новых тем можно выделить историю
российского предпринимательства и российского бизнеса, историю принятия
решений на различных уровнях власти, начиная с губернской, и заканчивая
высшими органами государственной и политической власти. Принятие
законодательных актов о реабилитации жертв политических репрессий и народов,
выселенных с постоянных мест проживания в годы войны и в послевоенный период,
активизировали использование документов, связанных как с проведением
репрессий, так и с судьбой этих народов в период высылки и возвращения на
родину. Значительно возросло количество индивидуальных пользователей,
2
осуществляющих генеалогические исследования о своих предках.
Именно поэтому, в связи с активизацией использования документальных
комплексов и расширением базы ретроспективной информации, проблема доступа к
архивным документам неоднократно поднималась в публикациях руководителей
Росархива, теоретиков и практиков архивной отрасли, пользователей. В этих работах
обозначен ряд болевых точек, но проблемы и вопросы остаются как у архивистов,
так и у пользователей. Мы не претендуем на охват всех проблем доступа, лишь
попытаемся заострить внимание коллег на существующих различиях в
интерпретации законодательства и сложившейся практике использования
архивистами норм смежных отраслей.
Основная задача законодательства – обеспечить соблюдение необходимого
баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере.
Задача архива – выстроить деятельность в соответствии с законом.
Действующее в настоящее время в Российской Федерации архивное
законодательство включает в себя ряд законов и подзаконных актов, регулирующих
различные аспекты доступа к архивной информации (в том числе вопросы
ограничения такого доступа). Основным законодательным актом в архивной сфере
является Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», который
устанавливает основы правового регулирования доступа к архивным документам. В
соответствии со ст. 25 данного закона, ограничен доступ к документам, содержащим
сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также
сведения, создающие угрозу для его безопасности. Отметим, что термины
«конфиденциальность» и «персональная информация» в этом законе не
интерпретируются. В 2006 г. были приняты «Закон об информации,
информационных технологиях и защите информации» и «Закон о персональных
данных». В каждом из них оговорено, что они не распространяются на деятельность
архивов: в одном речь идет о том, что «не может быть ограничен доступ к
информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов», а в
другом, что действие закона не распространяется на отношения, возникающие при
«организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих
персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и
других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле
в Российской Федерации».
Кроме того, приказом Министерства культуры Российской Федерации
от 3 июня 2013 г. утвержден Порядок использования архивных документов в
государственных и муниципальных архивах Российской Федерации (далее –
Порядок). В нем определено, что пользователь вправе получить «дела, документы,
содержащие сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни
при наличии письменного разрешения гражданина, а после его смерти – с
письменного разрешения наследников данного гражданина до истечения 75 лет со
дня создания документов». Характеристика понятий «личная и семейная тайна» в
содержании Порядка отсутствует. Указание на то, что архивы вправе разрабатывать
собственные документы, регламентирующие пользование делами в читальных залах
и не противоречащие настоящему Порядку, способствует тиражированию множества
несогласованных правил с отсутствием единых требований к организации доступа
3
пользователей к архивной информации.
К перечисленным нормативным правовым актам чаще всего приходится
обращаться исследователям и пользователям архивов для решения правовых
вопросов, возникающих в связи с необходимостью получения доступа к архивным
документам и реализации своего права на свободное получение информации. Между
тем складывающаяся практика применения этих правовых актов выявила ряд
проблем в толковании их норм.
В качестве наиболее общих можно обозначить следующие проблемы в области
применения архивного законодательства: необоснованное ограничение доступа к
архивным документам со ссылкой на государственную тайну, основанное на
неоднозначном толковании правоприменительными органами некоторых норм
Закона РФ «О государственной тайне»; необоснованное ограничение доступа к
архивным документам со ссылкой на «личную и семейную тайну» при отсутствии
законодательных критериев отнесения информации к указанным видам тайн;
установление на уровне подзаконных актов ограничений на доступ к архивной
информации, не предусмотренных федеральными законами.
Далее представим практический анализ обозначенных выше проблем.
Биографическая справка всегда являлась одним из распространенных видов
предоставления архивной информации. В последние время ситуация стала
приобретать некий налет двусмысленности. В ст. 3. Закона «О персональных
данных» дано определение персональных данных, в которое включен широкий круг
сведений о субъекте персональных данных (ч.1), оговорен режим их
конфиденциальности (ч.10), а также сказано, что некоторые персональные данные
могут быть общедоступными в силу того, что на них «в соответствии с
федеральными
законами
не
распространяется
требование
соблюдения
конфиденциальности» (ч.12). Поскольку в законе четкая грань между
конфиденциальными и общедоступными персональными данными не проведена,
любые биографические сведения понимаются, на всякий случай, как
конфиденциальные, что зачастую приводит к отказу в доступе к ним. Уже
проблематичным выглядит продолжение работ по созданию биографических
справочников о Героях Советского Союза, кавалерах ордена Славы, эвакуированных
и репрессированных гражданах, областных Книг памяти и т.д., где традиционно
приводился широкий спектр биографических сведений, включая дату и место
гибели.
Таким образом, налицо конфликт между отраслевыми нормами права. Неясно,
каким законом следует руководствоваться архиву в случае продолжения работы по
созданию биографических и иных энциклопедических изданий: «Об архивном деле»
или «О персональных данных». Если приоритет останется за Законом о
персональных данных, то неминуемо должно ограничиться распространение
биографической информации в обществе. Поэтому либо практика архивов должна
быть приведена в соответствие с законодательной базой архивной отрасли, либо
законодательная база отрасли должна учесть существующую практику.
Следующей не менее важной проблемой, выявленной в практике применения
архивного
законодательства,
является
проблема
ограничения
доступа
исследователей к архивным документам под предлогом личной и семейной тайны
4
при отсутствии в законодательстве четкого определения понятия «личная и семейная
тайна». В соответствии с ч. 3 ст. 25 Федерального закона «Об архивном деле в
Российской Федерации», ограничение на доступ к архивным документам,
содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а
также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75
лет со дня создания указанных документов. С письменного разрешения гражданина,
а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина
ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и
семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие
угрозу для его безопасности, может быть отменено ранее чем через 75 лет со дня
создания указанных документов. Казалось бы, данная норма Федерального закона
«Об архивном деле в Российской Федерации» устанавливает вполне обоснованное с
точки зрения ст. 23 Конституции РФ ограничение на доступ к архивным документам
в целях защиты личной и семейной тайны и тайны частной жизни граждан. Однако
ситуация с применением данной нормы складывается неоднозначно в связи с тем,
что в настоящее время в архивном и ином законодательстве отсутствует четкое
определение понятия «личная и семейная тайна». Вследствие этого на практике
достаточно часто возникают случаи необоснованного ограничения доступа
пользователей к архивным документам под предлогом того, что понятие «личная и
семейная тайна» толкуется работниками архивов произвольно ввиду отсутствия
установленных законодательством критериев, по которым можно было бы отнести
ту или иную информацию к «личной и семейной тайне».
В соответствии с законом, ограничен доступ к документам и сведениям,
создающим угрозу для безопасности гражданина. Такая формулировка слишком
расплывчата хотя бы потому, что угроза безопасности может содержаться в
совершенно безобидных сведениях, в т.ч. списках награждённых орденом Ленина.
Простыми и ясными будут отдельные случаи, хотя трудно себе представить, что
криминальные структуры при обращении в архив назовут истинные цели
(ограбление всех, у кого имеются награды из драгметаллов). Поскольку трудно
предсказать, как пользователь распорядится полученными сведениями, проще
отказать в доступе к документам. Но подозрительность неизбежно будет подрывать
имидж архива. На наш взгляд, правильнее легитимно решить вопрос об
ответственности пользователя за то, как он распорядится архивной информацией.
В последние годы выявляется новое качество архивной документированной
информации – ее инструментальный, прикладной характер. С её помощью
защищают социальные права, субъекты судебных процессов добиваются
имущественного интереса. В этом проявляется иное свойство архивной
документированной информации – быть способом достижения социальной,
имущественной (законной или незаконной) и криминальной цели, что ставит новые
проблемы. Развитие института частной собственности и существующий механизм
регистрации недвижимости привели к росту числа «имитаций» (подделок) архивных
справок, предъявляемых гражданами в органы регистрации. Следовательно, на
наших глазах вызревает еще одна проблема, связанная теперь уже с защитой
архивной информации.
Специалисты по информационному праву и архивисты говорят о
5
необходимости установить общие основания и выработать единые правила доступа.
Однако современная практика далека от этого. Недавно в читальном зале
ГБУ «ГАОО» пришлось слышать обмен мнениями между исследователями о работе
архивистов соседних областей: «В одном архиве по Вашей теме выдадут все, в
другом ничего, а в третьем – половину из того, что вы запросили». Таким образом,
пользователям понятно, что решение по вопросам предоставления информации
принимается в каждом случае индивидуально. И у них появилось ощущение, что
доступ к документам ограничен, а вопрос выдать или не выдать какой-либо
документ 75-летнего отрезка истории стал решаться субъективно, если не
произвольно.
Ввиду этого архив выступает не только субъектом, но и, в ходе обмена
мнениями пользователей, объектом информации. Предоставление документов
воспринимается ими как нечто рядовое, должное, а отказ – как ограничение прав.
Если о том, что архив защитил чьи-то законные интересы, не знает даже сам субъект
данных (в терминах «Закона о персональных данных»), то о том, что архив не выдал
пользователю документы, и тем самым ограничил его право на информацию, знает
все окружение пользователя. Еще один аспект: за постсоветские годы резко вырос
поток пользователей, в т.ч. тех, кто самодеятельно занимается историей своей семьи.
Но возросло ли в читальных залах количество столов? Или же архивы, отмечая рост
пользователей, упорядочили длинную очередь и увеличили количество выдаваемых
документов? Перечень ситуаций взаимного непонимания архивистов и
пользователей можно продолжить.
В заключение отметим, что в сфере предоставления информации налицо
конфликт федеральных и отраслевых норм; заимствования терминологии и практики
смежных отраслей. На наш взгляд, решение проблемы лежит именно в преодолении
имеющихся противоречий. Что касается архивной службы, анализ ситуации
позволяет сделать вывод, что принципиальные изменения в обеспечении
беспрепятственного доступа пользователей в читальные залы государственных
архивов, создании комфортных условий их работы, в том числе в удобные для них
часы, возможны лишь при условии расширения площадей архивных зданий за счет
нового строительства, укрепления кадрового состава архивов на всех участках работ,
связанных с обеспечением деятельности читальных залов, улучшения их
материально-технического оснащения.