юрист Различные государственные органы, особенно те, ... стоит обеспечение экономической безопасности, всегда ...
advertisement
А. ЩЕДРИН, юрист ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ФУНКЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Различные государственные органы, особенно те, в числе задач которых стоит обеспечение экономической безопасности, всегда были и остаются на острие всех общественных процессов. Например, в деятельности правоохранительных и контролирующих органов, как в зеркале, отражаются все социальные и экономические противоречия, достижения и недостатки государственного управления и экономического развития страны. Поэтому руководители самых различных исполнительных органов федерального и местного уровней должны быть не только профессионалами, но и руководителями-стратегами, хорошо осознающими роль своих подразделений и собственную роль в обществе. Иначе говоря, федеральные и местные органы исполнительной власти были и остаются реальными участниками управления социальными и экономическими процессами в стране. Многочисленные исследования показывают, что задачи обеспечения экономической безопасности в значительной степени реализуются через механизмы социального управления. Для того чтобы показать, как это может и должно делаться, необходимо уточнить понятие «социальное управление». Дело в том, что проблема социального управления, в частности участия в нем органов государственной власти, весьма сложна. Современная теория управления социальными и экономическими процессами базируется на фундаментальных работах классиков теории управления. Одним из первых попытку систематизировать управленческие идеи и составить их перечень предпринял шведский ученый Бенгт Карлоф1, чьи выводы начали использовать и другие авторы. Так, А. Файоль2 выделял 14 принципов, применимых, по его мнению, ко всем сферам административной деятельности, основными среди которых являются: разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядительства, централизация, вознаграждение. Гаррингтон Эмерсон3 выделил такие принципы, как точно поставленные цели, здравый смысл, быстрый, надежный, точный и постоянный учет, нормирование, стандартные инструкции. В теории социального управления, например, И.М. Слепенковым и Ю.П. Авериным4 предложены такие принципы, как политический подход, объективность, комплексность и системность, демократический централизм, гласность. 1 Карлоф Бенгт. Деловая стратегия: концепция, содержание, символы. М., 1991. С. 31–37. 2 Файоль А. Управление – это наука и искусство. М.: Республика, 1992. С. 21. 3 Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М., 1992. С. 30. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М.: Высшая школа, 1990. С. 76–93. 4 В начале 80-х годов прошлого столетия И.С. Мангутов5 предпринял попытку собрать и обобщить имеющиеся определения термина «управление». Всего их набралось более 100 вариантов. Так, Ю.О. Любович6 это понятие трактует как особого рода деятельность руководящего, организаторского и административного характера, осуществляемую в рамках каждой, постоянно действующей, целенаправленной системы коллективного труда. В.И. Терещенко7 считает, что управление – это совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенной цели. В.Г. Афанасьев8 под социальным (общественным) управлением понимает воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасли экономики, предприятия и т.д.) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели. Отсюда можно сделать самый предварительный вывод: управление в широком понимании представляет собой целенаправленное воздействие на любой объект или процесс, в результате которого происходит изменение направления, скорости и интенсивности, а также иных характеристик или параметров его движения или состояния. Приведенные выше определения понятия управления и его принципы в той или иной степени справедливы, однако применительно к предмету нашего исследования важно сделать акцент на том, что конкретной целью управления является достижение наилучших результатов деятельности, а посредством управления оказывается влияние на процесс выполнения поставленных задач на всех этапах – на стадии планирования, как перспективного, так и текущего, в процессе исполнения и контроля над исполнением. Все это имеет непосредственное отношение к социальному управлению, которое предполагает субъективную деятельность людей, основанную на познании общественных законов окружающего мира. В этом смысле интересно определение профессора А.А. Крылова, который связывает социальное управление с противоречивостью общественного развития и называет его той «изюминкой», которая делает противоречия либо позитивными, либо негативными9. В большинстве стран социальное управление запрещено законом или, по крайней мере, сильно ограничено. И все-таки участие органов государственной власти в социальном управлении в нашем обществе – это действительность. Она состоит в том, чтобы на основе объяснения происходящего добиться Мангутов И.С., Уманский Л.И. Организатор и организаторская деятельность. Л.: Издательство ЛГУ, 1975. С. 68–101. 5 Любович Ю.О. Организация управления промышленным производством как научная дисциплина. М., 1968. С. 54, 55. 6 7 Терещенко В.И. Организация и управление.- М., 1965. С. 12. 8 Афанасьев В.Г. Научно-техническая революция, управление, образование. М., 1972. С. 37. См.: Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: Дисс. … докт. экон. наук. М.: Академия МВД России, 1993. С. 46. 9 значительного сокращения тех огромных материальных и моральных издержек, которые несет страна в связи с проводимыми реформами, охраной общественного порядка, обеспечением общественной безопасности и т.п. Известно, что с переходом общества к рыночной социальноэкономической системе трансформируется мораль, принципы социальной и экономической жизни. Однако объективное противоречие между явлением и сущностью происходящих процессов остается. Поверхностный взгляд на реформы создает впечатление, что кто-то специально разваливает экономику, устраивает инфляцию, несправедливо проводит приватизацию, потворствует вывозу из страны ресурсов. На этом фоне, естественно, процветает преступность: хищения, спекуляция, различные махинации с денежными и материальными ресурсами. Иногда кажется, что намеренно не принимаются давно назревшие новые законодательные акты. Поэтому успешно бороться с преступностью, наводить в стране порядок, обеспечивать безопасность нет необходимости, да и невозможно. Такие настроения в сознании государственных служащих, к сожалению, не редкость. А глубинной причиной их является все еще низкий мировоззренческий уровень многих сотрудников самых различных государственных и муниципальных органов, их неспособность отличить форму от содержания и сущности происходящих процессов. Это усугубляется чрезмерно высоким уровнем идеологизации деятельности различных организаций исполнительной власти, хотя формально они уже почти десять лет работают вне политики. Сильна и приверженность прежним стереотипам. Недопонимание многими сотрудниками государственных органов власти движущих сил современных процессов усугубляется и тем, что сама деятельность государственных органов и федерального, и местного уровней всегда была противоречивой. Например, официально декларировалось, что, допустим, задача органов внутренних дел – обеспечивать правопорядок и бороться с преступностью; на деле же органы внутренних дел занимались и такими видами деятельности, которые к правопорядку отношения не имели: надзором за техническим состоянием транспортных средств, паспортным учетом, лечением наркоманов и алкоголиков, надзором за санитарным состоянием территорий, воспитанием несовершеннолетних и т.д. Таким образом, местные органы власти «спихивали» на органы внутренних дел массу задач, большинство из которых для органов внутренних дел были внешними, функционально и имманентно им не присущими. Поэтому эти проблемы и не решались, ибо они не могли быть решены органами внутренних дел. Однако есть и противоположные примеры. Так, региональные антимонопольные комитеты, созданные в начале 90-х годов для обеспечения и контроля конкуренции и упорядочения деятельности всевозможных монополистов, до сих пор не выполняют своего предназначения. Анализ их деятельности показывает, что во многом этому способствуют местные органы власти, которые не заинтересованы в преодолении монополистических тенденций, прежде всего в экономической сфере, а также в других сферах жизни общества10. Речь в данном случае идет о том, что существуют противоречия разного уровня, сущностей разного порядка и в социальном управлении проявляются они по-разному. Например, неудовлетворительное техническое состояние транспортных средств, что влияет на безопасность дорожного движения, является не результатом грубого нарушения правил дорожного движения или плохого надзора на ними, а следствием глубокого кризиса социальноэкономической системы, который просто вынуждает латать то, что давно пора выбросить, либо закрывать глаза на нарушения, угрожающие безопасности движения. Это внешнее для правоохранительных органов противоречие, естественно, не может быть разрешено работниками ГИБДД, и не случайно надзор за техническим состоянием транспортных средств превратился либо в формальную процедуру, либо в условие для вымогательства и взяточничества. Таким образом, нарушение общей гармонии в экономической и социальной политике центра и регионов, наличие сильных противоречий между центром и регионами, которые могут выражаться в самых различных формах, снижают уровень экономической безопасности страны в целом и каждого из ее регионов в частности. Противоречия всегда, с одной стороны, деструктивны, а с другой – закономерно ведут к общественному прогрессу. При этом социальному управлению отводится роль той «изюминки», которая делает противоречия либо позитивными, либо негативными. Здесь прослеживается идея о том, что социальное управление как субъектная упорядочивающая деятельность людей, основанная на познании общественных законов окружающего мира, есть закономерность высшего порядка. Говоря о социальном управлении, нельзя недооценивать один чрезвычайно важный аспект рассматриваемой проблемы – экономический. Дело в том, что посягательство на экономический порядок – это та действительность, от которой нельзя уйти и которую нельзя не учитывать в управлении деятельностью сотрудников различных органов исполнительной власти. Чтобы прояснить этот вопрос, следует сделать небольшое историческое отступление. Еще в начале 80-х годов вопрос о сущности и содержании управления решался довольно просто. Считалось, что истинно научное управление социальноэкономическими процессами возможно лишь при социализме, основанном на общественной собственности на средства производства, централизованно управляемом из единого народнохозяйственного центра, где отсутствуют антагонистические классы, серьезная социально-экономическая дифференциация, господствует принцип социалистической социальной справедливости, а товарно-денежные отношения играют строго ограниченную роль. В такой социально-экономической системе управление может и должно охватывать все сферы общественной жизни, вплоть до культуры и искусства. См.: Михайлов А. ФПГ: принципы антимонопольного контроля // Российский экономический журнал. 1998. № 11, 12. 10 Четкой была и сама цель социального управления – построение нового, гармоничного, справедливого общества11. Особое внимание уделялось исследованиям проблем управления, его границ, предметов, субъектов и объектов, принципов и методов. Но самое главное – социальное управление не предполагало никаких допусков в поведении объектов управления, будь то отдельные граждане, их формальные или неформальные объединения или какие-либо социально-экономические общественные структуры. В этих условиях государственные исполнительные органы как субъект управления были превращены в элемент политической системы и подчинялись формально закону, а реально – политической власти. Уже в конце 70-х годов советские ученые интересовались, писали и пытались применить на практике некоторые результаты западной науки управления. Так, в 1977 г. группой ученых был подготовлен курс «Общая теория управления в сфере правопорядка», в рамках которого изучались и современные буржуазные теории управления – «Эмпирическая школа», школа «Социальных систем», «Новая школа» науки управления, концепция «Революции управляющих» и некоторые другие. Позитивным в данном случае было то, что все эти концепции изучались с позиций не голой критики, а поиска полезного и возможного применения в нашей действительности, в частности в деятельности правоохранительных органов. Современные исследования проблем социального управления приводят к неожиданным выводам. Так, профессор А.Н. Роша в одной из своих работ на основе анализа большого количества современной зарубежной информации сделал вывод о том, что «социальное» управление (т.е. управление обществом) в принципе невозможно, так как гражданское общество в развитых странах мира не может (и не должно) управляться из какого-то одного центра. Законодательством многих стран социальное управление просто запрещено. Суверенитет личности, большие права городов, областей, графств, штатов не дают возможности государству и местным органам власти, а тем более правоохранительным органам, вмешиваться в социальные процессы. Государство и его структуры выступают лишь в роли «ночного сторожа»12. Наконец, как показала история, тотальное и постоянное вмешательство государства в социально-экономические процессы вредно и неэффективно, ибо доказано, что эффективность управления обратно пропорциональна его масштабности и интенсивности. Управлять можно, но умеренно и ненавязчиво. В современной России, независимо от общественного мнения, государственные органы влияют на многие социальные процессы. И даже демократические реформы не лишили федеральные и местные органы возможности сдерживать или ускорять многие социальные процессы. Подробный анализ этих идей приведен в многочисленных работах конца 80-х – начала 90-х годов. См., напр.: Роша А. Введение в теорию организации управления. М.: Академия МВД России, 1992. С. 4, 5; Крылов А. Указ. соч. 11 12 См.: Роша А.Н. Указ. соч. С. 4, 5. Если говорить о современном состоянии социального управления, то здесь можно выделить несколько специфических особенностей. Прежде всего сегодня налицо все признаки кризиса управления. Всесторонний анализ самых различных сфер жизни общества свидетельствует о том, что к настоящему времени не осталось ни одной государственной структуры, не утратившей в той или иной степени своей власти и не лишившейся реальных рычагов воздействия на социально-экономические процессы. Принимаются вполне радикальные законы и постановления, утверждаются программы, но на всех уровнях механизм управления не работает. Современный кризис государственного управления является следствием действия как объективных, так и субъективных факторов. Во-первых, резко упал уровень ответственности как верхних, так и нижних звеньев системы управления, игнорируются права, распадается система учета и контроля, все еще сильны политические приоритеты в ущерб экономическим интересам личности и государства, отсутствует обратная связь. Во многих государственных организациях это проявляется в недисциплинированности сотрудников, игнорировании указаний вышестоящих инстанций, участии, несмотря на соответствующий запрет, в политических акциях и предпринимательской деятельности. Во-вторых, формирование новых структур, основанных на экономическом интересе, опередило процессы трансформации государственного управления и общественного контроля. Вместо самоуправления и надежных горизонтальных связей сегодня господствует анархия, организационный хаос, который только обостряет социально-экономический кризис. Наглядным примером проявления подобных тенденций является необоснованная коммерциализация деятельности государственных учреждений различных уровней. В-третьих, государственные структуры самоустраняются от разрешения проблем, с которыми в любых социально-экономических системах могут справиться только они, либо вся их деятельность сосредоточивается на реализации корпоративного интереса, а не социального заказа, ради которого они созданы. Так, открыв простор развитию предпринимательства, государство самоустранилось от формирования рыночной инфраструктуры (кредитнобанковской системы, страхования, аудита, коммуникаций и т.п.). В результате стали возможны массовые мошенничества в отраслях рыночной инфраструктуры, организаторы которых не несут никакой ответственности и от которых страдают миллионы граждан. В-четвертых, отсутствие четкого законодательства, адекватного специфике современного российского рыночного общества, вызывает дублирование, подмену ролей и функций, наконец, возможность безнаказанно уходить от исполнения своих служебных обязанностей. Наглядным примером в данном случае может служить отнюдь не радужная картина в сфере организации социального обеспечения граждан, здравоохранения, борьбы с преступностью. Многие государственные служащие жалуются на отсутствие законов, статей в уголовном и гражданском законодательстве, предусматривающих ответственность за те или иные правонарушения. Хотя специалисты, например, по уголовному праву и уголовной политики считают, что даже Уголовный кодекс, принятый в 1961 г., в котором не было многих понятий, адекватных современной действительности, давал возможность привлекать к ответственности правонарушителей. Из изложенного следует, что сегодня целесообразно говорить не об отрицании социального управления, а о кризисе социального управления и его новой роли в обществе рыночного типа. Выход из кризиса социального управления – это вопрос тактики. Что же касается проблемы новой роли социального управления в обществе рыночного типа, то в связи с этим необходимо отметить, что центр тяжести в социальном управлении перенесен из сферы организационной и технологической в сферу политическую, что проявилось в средоточии всего управления на управлении выборами, собственностью, финансами и другими процессами, так или иначе влияющими на власть различных социальных групп. Но это опять же явление временное. Действительная сущность социального управления, думается, наиболее четко была сформулирована Фридриком фон Хайеком: «Если человек не хочет принести больше вреда, чем пользы в своих попытках улучшить социальный порядок, он должен усвоить следующее. Как и в других областях, где преобладает сложный тип организации, в социальной области он не может овладеть полным знанием, которое позволило бы ему стать хозяином положения, а следовательно, будет опираться на то знание, которое имеет. Он должен подходить к общественным феноменам не как ремесленник, формирующий изделия, а как садовник, создающий условия для роста растений. Существует опасность, что при бьющем через край ощущении своих растущих возможностей... человек будет направлять усилия на подчинение себе не только природы, но и общества, с тем, чтобы поставить под контроль человеческую волю. Осознание непреодолимой ограниченности знания должно прибавить скромности обществоведу и удержать его от участия в фатальной для человека борьбе за контролируемое общество, борьбе, которая сделает его не только тираном по отношению к другим людям, но и разрушителем цивилизации, которая выросла на свободных действий людей, а не по проекту кого бы то ни было»13. Речь здесь не идет о том, что Ф. Хайек исключает возможность какихлибо преобразований в социально-экономической области. Просто каждый, кто собирается предпринимать решительные действия, должен понимать принципы и закономерности функционирования системы, а также то, что представления о них могут быть ошибочными. Социальная система – это живой организм, а любые улучшения должны «вплетаться» в функционирующее целое, охватить и тем более конкретизировать и контролировать которое во всей полноте человек вряд ли способен, он может лишь содействовать развитию его отдельных сторон в меру имеющихся у него представлений об этом организме. Понятно, что представления различных государственных органов и, тем более, отдельных их сотрудников о существе происходящих в обществе 13 Hayek F. The pretence of knowiadge. nobel memorial lekture. The essence of Hayek. P. 276. процессов весьма ограниченны, если не сказать больше – субъективны и предвзяты. А их возможности влиять на общественные процессы нередко достаточно большие. Поэтому конкретная деятельность государственных органов должна быть четко ограничена законом, ни о каком социальном управлении, социальном экспериментировании речи не должно идти. Другое дело, что, рассматривая деятельность того или иного ведомства на уровне государства как элемента государственной политики, не следует забывать о косвенной возможности его участия в социальном управлении, естественно понимаемом в соответствии с новым мышлением. Не органы, например, здравоохранения, образования или правоохранительные органы должны управлять обществом, – пусть даже косвенно, а значит заставлять кого-то что-то делать, – а государство должно корректировать развитие тех или иных сфер общества. Конкретное ведомство создает и существует исключительно для того, чтобы выполнять конкретный социальный заказ общества, а социальный заказ, как писал русский философ Н.А. Бердяев, означает принуждение. Таким образом, государство создает и заставляет своих представителей обслуживать граждан – вот условная схема участия государственных органов в социальном управлении. Никакой инициативы по проведению социально-экономических экспериментов государственные органы не должны проявлять. Лишь на высшем уровне управления могут существовать научно-практические структуры, разрабатывающие политические и социальные прогнозы и предложения экономического, правового и социального характера для директивных и законодательных органов. Конечно, это задача прежде всего социальных и экономических институтов, правотворческих ведомств, общественных организаций. Роль же государственных органов среднего и местного уровней в этой деятельности сводится лишь к информационному обеспечению. Дело в том, что многие государственные органы обладают уникальной информацией о процессах, происходящих в обществе, в его социальной и экономической сферах. Эта информация в условиях, когда социологические исследования в нашей стране только разворачивались, может стать единственной реальной базой для принятия принципиальных и неотложных экономико-правовых решений. Особенно велика в этом роль местных органов власти, которые, обладая сильно разветвленной территориальной структурой, без особых затрат могли бы собирать большой массив социологической информации, на базе которой можно давать социальные и экономические прогнозы. Таким образом, любые сложные социально-экономические явления, в том числе обеспечение экономической безопасности, являются результатом совокупности процессов, происходящих одновременно во многих сферах жизни общества. Поэтому нельзя ликвидировать проблемы простыми решениями. Необходимо выявить всю гамму взаимосвязей того или иного явления с другими сферами жизни общества и действовать одновременно по всем направлениям. Общество необходимо «очистить», вывести на новый качественный уровень сразу, одновременно по всем направлениям, как бы тяжело это ни было. Кризис не может проявляться только в экономической или правовой сферах. Кризис – явление всеобъемлющее, просто он проявляется в различных сферах жизни по-разному. Таким образом, государство и его многочисленные органы, осуществляя в той или иной степени функции социального управления, обязаны создавать нормальные условия воспроизводства и позитивного развития социальных отношений. Сюда включается целый комплекс мер организационно-правового и экономического характера, например: поддержание минимальной экономической базы для обеспечения общества всем необходимым, поддержание государственного суверенитета и самостоятельности его развития, развитие в позитивном направлении международных отношений, полноценное участие страны в мировом разделении труда, в специализации и кооперации производства, в мировой торговле, международной финансовой и банковской системах, важнейших рынках товаров и услуг, ценных бумаг, самозащита и саморазвитие страны как единого многонационального государства. Все это можно назвать социальным заказом общества, который государство обязано выполнять. Нетрудно заметить, что содержание такого социального заказа корреспондирует определению экономической безопасности: экономическая безопасность – это условия устойчивого воспроизводства субъектов экономических отношений. Поэтому обеспечение экономической безопасности может и должно входить в число функций социального управления. Эта идея подтверждается практикой государственного управления. Несмотря на то что государственное управление в последнее десятилетие развивается в сторону разгосударствления, т.е. передачи части своих функций иным субъектам общества, в стране создана целая система специальных органов, призванная обеспечивать национальную безопасность, в том числе экономическую. В то же время государство не лишает других субъектов общества возможности самим участвовать в разрешении данной проблемы. Действующее законодательство оставляет большой простор гражданам, юридическим лицам, местным органам власти, общественным формированиям в разрешении проблемы обеспечения своей экономической безопасности.
