Государственное агентство по охране окружающей среды и

Проект Концепции СУЛР
июль 2013
Проект
КОНЦЕПЦИЯ
СОВМЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМИ РЕСУРСАМИ
КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
1
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
Содержание:
1.
Введение
4
2.
Лесопользование и доступ к лесным ресурсам
7
3.
Определение СУЛР
7
4.
Цели СУЛР
7
5 . Основополагающие принципы СУЛР
8
5.1
Сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия
8
5.2
Устойчивое управление лесными ресурсами
9
5.3
Устойчивое лесопользование
9
5.4
Многоцелевое использование лесных ресурсов
9
5.5.
Платность лесопользования
10
5.6
Партнерство в управлении лесными ресурсами
10
5.7
Открытость и прозрачность
11
5.8
Снижение уровня бедности
11
5.9
Ориентация на долгосрочную перспективу
12
Заключение
12
2
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
Список сокращений:
АА
ГАООСЛХ
ГАМСУ
МО
Айыл Аймак – Сельская управа
Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики
Государственное агентство по делам местного самоуправления
и межэтническим отношениям при Правительстве Кыргызской
Республики
ГИС
Географические информационные системы
ГЛФ
Государственный лесной фонд = лесные территории в управлении ГАООСЛХ
ДРЛЭ
Департамент развития лесных экосистем ГАООСЛХ
КРЛО
Концепция развития лесной отрасли Кыргызской Республики
(2005-2025 гг.)
ЛК
Лесной кодекс Кыргызской Республики
ЛХП
План лесохозяйственной деятельности по управлению лесами
МГА
Местная государственная администрация
МСУ
Местное самоуправление
НДПЛ
Не древесные продукты леса
НЛП
НПД
Национальная лесная программа Кыргызской Республики
(2005 – 2015 гг.)
Национальный план действий лесного хозяйства Кыргызской
Республики (2006-2010 гг.)
ОВЛХ
Общинное ведение лесного хозяйства
ОМСУ
Органы местного самоуправления сообществ
ООПТ
Особо охраняемые природные территории
(заповедники, национальные парки)
ПП КР
Постановление Правительства Кыргызской Республики
ССУ
СУЛР
ТЕУ
УЛОУ
Совет совместного управления ОВЛХ – общественный орган
управления ОВЛХ
Новый подход социального лесного хозяйства - Совместное
управление лесными ресурсами
Территориальные единицы управления лесами ГАООСЛХ =
лесхозы, лесничества на самостоятельном балансе и др
Департамент лесоохотоустройства ГАООСЛХ
3
Проект Концепции СУЛР
1.
июль 2013
Введение
Леса являются национальным богатством Кыргызской Республики и
играют огромную роль в развитии экономики, улучшении условий
окружающей среды, повышении благосостояния и здоровья населения.
Они оказывают благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов, предохраняют почву от
ветровой и водной эрозии, а также являются источником частичного
удовлетворения потребностей населения республики в древесине и других продуктах леса. Согласно Конституции страны «леса, растительный и
животный мир являются исключительной собственностью Кыргызской Республики, используются в целях сохранения единой экологической системы
как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства».
В соответствии с Лесным кодексом КР все леса и земли, находящиеся в
государственной, коммунальной и частной собственности, предоставленные
для нужд лесного хозяйства, образуют единый лесной фонд и являются стратегическим объектом Кыргызской Республики.
Согласно материалов Национальной инвентаризации лесов Кыргызской
Республики, утвержденной Постановлением Правительства КР от 26 июля
2011 года № 407, площадь покрытая лесом (лесной фонд) составляет
1123045,2 га, или 5,62 % от общей территории страны (лесистость) из них:
- территория государственного лесного фонда и особо охраняемых природных территории (ГЛФ и ООПТ) - 846043,4 га или 4,23%
- вне территории ГЛФ и ООПТ - 277001,8 га или 1,39%.
Лесами Государственного лесного фонда управляет Государственное
агентство по охране окружающей среды и лесному хозяйству при Правительстве Кыргызской Республики (ГАООСЛХ).
А леса, вне территории ГЛФ находятся на землях в зоне ответственности органов местного самоуправления (ОМСУ) в 125 айыльных аймаках
граничащих с ГЛФ, на балансе которых они не значатся. Однако, управление
ими должны осуществляться ОМСУ(АА), которые являются потенциальными участниками лесных отношений.
Численность населения Кыргызской Республики на 2013 год составляет
5 млн. 695,6 тыс. человек (Нацстатком, 2013), из них в сельской местности
4
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
проживают более 3, 5 млн. человек, из которых внутри лесов -около 200
тыс. человек, а на расстоянии до 5 км от них проживает около 1 млн.человек
(КРЛО –до 2025 года). Все они тем или иным образом пользуются продуктами леса или участвуют в различных видах лесопользования, поэтому леса
играют важную роль в обеспечении этих людей средствами к существованию, и их роль постоянно растет в связи с чем растут и негативные
воздействия (нагрузка) на лесные ресурсы.
В лесном секторе республики насчитывается 91 территориальных единиц управления (лесхозы, ГНПП, лесничества и другие структуры), где работают 2670 человек, еще около 3 тыс. человек ежегодно привлекаются на
проведение сезонных работ (посадки, сбор плодов и т.п.)
Вклад лесного хозяйства в экономику страны, по данным Нацстаткома
КР, составляет всего 0,05 % ВВП страны.
Местное население уже участвует в управлении участками лесных земель ГЛФ через различные виды их аренды. Это аренда лесных пастбищ,
аренда участков поливных и богарных пашен, аренда под Общинное ведение лесного хозяйства (ОВЛХ). Лесопользователями государственного лесного фонда на сегодняшний день являются около 20 тысяч человек. Это
означает что в лесном секторе создано около 20000 рабочих мест в регионах.
Все они- лесопользователи на определенном лесном участке, поэтому они
должны быть ориентированы на развитие экономической устойчивости, соблюдением основных задач лесного хозяйства принципа сохранения и развития лесов и биоразнообразия.
Из всех видов аренды, ОВЛХ имеет проработанные принципы перспективного развития, предполагающие и направленные на устойчивость в
управлении и пользовании арендованным участком. Однако, использование
ОВЛХ одновременно с другими видами аренды в одних и тех же лесах сводит на нет все заложенные в подходе ОВЛХ принципы устойчивости. Поэтому назрела необходимость обосновать концептуальное использование лесных ресурсов и управление ими в целом, имея главной целью их сохранение
и стабильное развитие. Такой подход Совместного управления лесными ресурсами должен гарантировать: государству - сохранение лесных ресурсов,
местным сообществам - возможность получения дополнительных доходов на
решение социальных вопросов, а местным жителям – гарантированный, законный источник получения средств существования от использования лесных ресурсов.
На сегодняшний день система организации управления лесными ресурсами представляет собой потенциал конфликта интересов. На лесхозы воз5
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
ложены две противоположные функции: контроля и производства (который
не исполняется), то есть они являются и лесопользователями, и контролерами лесопользования.
Необходимо отметить еще один аспект, который связан с неразвитостью системы муниципального управления. Органы местного самоуправления местных сообществ, избранные местным населением для решения местных социальных проблем, имеют сегодня определенные полномочия в сфере
управления природными ресурсами. Однако они никак не участвуют и не
несут ответственности за устойчивость в управлении лесными ресурсами,
которыми пользуются члены местных сообществ. Это создает условия для
появления управленческих конфликтов и разногласий между органами лесоуправления и МСУ.
Определенный потенциал для конфликтов заложен и в нормативной
правовой базе, регулирующей правоотношения в лесном секторе, поскольку
там имеется ряд противоречий в нормативно правовых документах из-за недостатка отраслевых инструкций, руководств и положений раскрывающих и
устраняющих конфликтные ситуации.
В соответствии с Национальной Стратегией устойчивого развития
страны КР на период 2013-2017 гг. утвержденной Указом Президента КР от
21 января 2013 за № 11 одним из направлений новой государственной
политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности является участие всех групп интересов в принятии решений по
вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования
как на национальном, так и на местном уровнях. Кыргызстан выразил
приверженность устойчивому развитию на долгосрочную перспективу через
продвижение приоритетов «зелёной экономики», которые сочетают рост
доходов и занятости населения за счет внешних и внутренних «зеленых»
инвестиций. В стратегии «зелёной» экономики делается упор на ресурсосбережении, повышении производительности труда, и рентабельных путях
смягчения давления на окружающую среду для перехода к новым схемам
роста, не переступающим через критические местные, региональные и
глобальные экологические пороги устойчивости. Учитывая, что Кыргызстан
располагает определенным потенциалом природных ресурсов для
низкоуглеродного развития, уровень бедности населения горных территорий
и социальная напряжённость могут быть снижены за счёт создания
«зелёных» рабочих мест.
В этой связи разработан данный документ с целью разъяснения сути
подхода СУЛР и его принципов, которые задают единый формат всем видам
6
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
лесных отношений и лесопользования и рамки совместного устойчивого ведения лесного хозяйства.
2. Лесопользование и доступ к лесным ресурсам
Основные виды лесопользования и доступ к лесным ресурсам в Кыргызской Республике обеспечиваются через арендные отношения, устанавливаемыми между лесовладельцами (лесхозами/айыльными аймаками) и лесопользователями, представленными физическими лицами или группой лиц
или юридическими лицами.
Основными документами, регулирующими правоотношения аренды и
пользование в лесном секторе Кыргызской Республики являются Гражданский, Земельный и Лесной кодексы, а также другое земельное законодательство. Существуют два Положения, регулирующие доступ местного населения к лесным ресурсам, утвержденные Постановлениями Правительства КР
от 19 октября 2007 года N 482, от 27 июля 2001 года N 377.
Участие органов МСУ в управлении природными ресурсами определяется Конституцией КР, упомянутыми выше нормативными правовыми документами, Законом КР «Об МСУ», Законом КР «О МГА» и другим нормативно-правовыми актами.
3. Определение СУЛР
Совместное управление лесными ресурсами - это подход управления лесными ресурсами на основе многостороннего партнерства между территориальными структурами Государственного органа исполнительной власти по реализации политики и регулированию отношений в сфере охраны
окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования, органами местного самоуправления, местными сообществами
и другими заинтересованными сторонами, основанном на соглашении о сотрудничестве, в котором четко определены права, обязанности и ответственности каждой из сторон.
4. Цель СУЛР
Обеспечение партнерства местного населения, местных сообществ,
ОМСУ и ТЕУ лесной отрасли на основе совместной ответственности за достижение устойчивого управления и использования многофункциональных
свойств лесных ресурсов в целях повышения занятости, сокращения уровня
бедности и повышении благосостояния местного населения путем вовлече7
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
ния всех заинтересованных сторон в СУЛР на основе распределения доходов
соразмерно внесенному вкладу и без нарушения устойчивости лесных экосистем.
5 . Основополагающие принципы СУЛР
Конечной целью подхода СУЛР в лесоуправлении является обеспечение
устойчивости развития лесных экосистем. Принципы, определяющие развитие этого подхода включают следующие аспекты: экология, экономика и социальная сфера.
Принципы определяют развитие подхода СУЛР, обуславливая при этом
особое значение данного подхода в следующих сферах:
 Экология
− Сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия
− Устойчивое управление лесными ресурсами
− Устойчивое лесопользование
 Экономика
− Многоцелевое использование лесных ресурсов
− Платность природопользования
 Социальная сфера
− Социальное партнерство в управлении природными ресурсами
− Открытость и прозрачность
− Снижение уровня бедности
− Ориентация на долгосрочную перспективу
5.1 Сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия
Сегодня антропогенная нагрузка на лесные ресурсы растает из-за социально-экономического развития населения. Поэтому незаконные лесопользования, включая самовольные рубки, которые являются одной из проблем.
Данный принцип направлен на сохранение лесных ресуров и биоразнообразия и предотвращение уменьшение площадей и ухудшения состояния лесных экосистем.
8
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
5.2 Устойчивое управление лесными ресурсами
Лес - это уникальный самовозобновляющийся природный ресурс, который при умелом, квалифицированном управлении поможет решать многие
социально-экономические вопросы развития.
Поскольку лес является частью более обширной природной среды, то
именно по этой причине планирование управления лесными ресурсами и их
использования должно осуществляться в более широком аспекте с учетом
общих моделей землепользования. Взаимные интересы и ответственность
необходимо четко определить в соглашении и подробно отразить в комплексном плане местного развития с учетом устойчивости управления природными ресурсами.
Учитывая многофункциональность леса, следует определить характерные особенности, продуктивные возможности и специфическую ценность
леса. Выбор лесных площадей для СУЛР определяет необходимость сотрудничества всех заинтересованных сторон с целью выработки общей стратегии
лесоуправления на этих участках.
5.3 Устойчивое лесопользование
Лесопользование является одним из источников существования и обеспечения жизнедеятельности местного населения.
Организация устойчивого лесопользования сократит давление на лесные
ресурсы. Совместная работа лесных учреждений и органов местного самоуправления по СУЛР должна начинаться в направлении обмена информацией и распространения ее среди местного населения в дальнейшем должна
стать системной и регулярной.
5.4 Многоцелевое использование лесных ресурсов
Многофункциональность лесных ресурсов создает возможности развития местной экономики. Разнообразие лесных продуктов и услуг способствует появлению различных производств, связанных с заготовкой и переработкой продуктов леса, а также различными видами лесных пользований. В
связи с чем, местное население получит новые возможности трудоустройства в этой сфере.
Разделение контрольно-регулирующих и хозяйственных функций, приведет к переориентации территориальных подразделений лесоуправления
для регулирования и контроля лесопользования и расширению возможностей
организации новых рабочих мест.
9
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
Возможность создания новых производств напрямую зависит от совместных усилий лесных учреждений и ОМСУ, которые должны организовать частный сектор лесопользователей, чтобы обеспечить законность его
деятельности и равные и справедливые возможности доступа к природным
ресурсам.
СУЛР предусматривает создание насаждений быстрорастущих пород на
частных и муниципальных землях как дополнительного сырьевого источника. Организация и расширение таких насаждений снизит давление человека
на леса и сократит уровень деградации лесных экосистем.
5.5. Платность лесопользования
Принцип платности за природопользование должна быть обязательной,
которая обеспечит экономическую базу и устойчивость государственного
управления лесными ресурсами.
Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных билетов и арендной платы. Часть этих средств направляется на финансирование
мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов.
Систему платежей за пользование лесными ресурсами, условия и порядок
их взимания устанавливает Правительством Кыргызской Республики.
Одним из финансовых механизмов для обеспечения устойчивого лесопользования является платность за экосистемные услуги (ПЭУ). Плата за
услуги экосистем потенциально является экологически эффективным, экономически рентабельным и содействующим социальной справедливости
средством комплексного управления лесными ресурсами.
5.6 Партнерство в управлении лесными ресурсами
В Концепции развития лесной отрасли Кыргызской Республики отмечается, что лесохозяйственная деятельность не может осуществляться без учета
нужд лесопользователей. Партнеры, заинтересованные в лесопользовании
должны участвовать в процессе принятия решений по управлению и использованию лесных ресурсов.
Задачами партнерства в управлении лесами является:
− возможность участия представителей заинтересованных сторон на разных этапах лесоуправления и в принятии решений;
− усиление поддержки местным населением решений лесоуправления;
− повышение ответственности всех участников процесса за состояние
лесных ресурсов
− создание возможности обсуждения и обмена идеями по устойчивому
лесоуправлению между партнерами
10
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
− предотвращения появления спорных ситуаций в лесопользовании.
Преимуществами партнерства является
− для лесхозов наличие мотивированной группы местных жителей, выполняющих лесные работы. Положительные результаты таких лесопользователей окажут благотворное влияние на остальных членов
сельской общины.
− для ОМСУ - участие в процессах принятия решений, наличии экономического интереса для решения социальных вопросов.
− для местных сообществ – обеспечение устойчивости природных ресурсов, наличие продуктов леса и других связанных с лесом компонентов
(биоразнообразие, вода, воздух, рекреация и т.п.), которые вносят важный вклад в повышении благосостояния общества.
5.7 Открытость и прозрачность
Работа на основе партнерства требует равного доступа к информации: о
лесных ресурсах, возможностях развития СУЛР, о соответствующих законодательствах, о правах и обязанностях партнеров, о событиях в лесном секторе, о системе разрешения возникающих конфликтов и т.д.
Прозрачность, обеспечиваемая равным доступом к соответствующей
информации имеет два уровня: на уровне широкой общественности и на
уровне непосредственных участников процесса (конкурсы, тендеры).
Местное население имеет равные возможности участия в СУЛР.
5.8 Снижение уровня бедности
Снижение уровня бедности является одним из приоритетов Правительства Кыргызской Республик и СУЛР может быть использовано в качестве
одного из инструментов сокращения уровня бедности в лесном секторе.
С целью усиления социального компонента в ведении лесного хозяйства
органы местного самоуправления должны использовать свое положение и
продвигать использование потенциала СУЛР в качестве метода снижения
уровня бедности населения, проживающего на их территории.
ОМСУ в качестве равноправных партнеров процесса СУЛР должны целевым образом использовать получаемый от соглашений доход для социального развития своих территорий и улучшения благосостояния сообщества.
11
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
5.9 Ориентация на долгосрочную перспективу
Данный принцип применительно к лесному хозяйству предполагает
долгосрочную направленность управления лесными ресурсами, ориентированную на сохранение потенциала лесных ресурсов во временной перспективе.
Неистощительное лесопользование должно продвигаться всеми участниками процесса СУЛР, обеспечивая устойчивость лесных экосистем.
Специфичные знания о том, каким было лесопользование в прошлом
учитываются при принятии управленческих решений и при проведении мониторинга лесных участков, находящихся в СУЛР. Вовлечение в процесс ведения лесного хозяйства молодежи гарантирует долгосрочную поддержку
решений, принимающихся в рамках СУЛР.
Заключение
Необходимость разработки и принятия данной концепции связано в соответствии с реализацией Национальной Стратегией Устойчивого Развития
на 2013-2017 годы, утвержденной Президентом КР 21.01.2013 года и соответствующими нормативными правовыми документами лесного хозяйства
Кыргызстана, где определены задачи необходимости участия местного населения в ведении лесного хозяйства, для чего необходимо внедрение подхода
СУЛР. Концепция СУЛР закладывает основу достижения одной из целей
экологической безопасности страны по внедрению интегрированного управления природными ресурсами.
Динамика социального развития, политические и экономические перемены и вызовы, имеющие место в Кыргызстане, оказывают влияние на развитие различных подходов ведения лесного хозяйства с участием местного
населения. Региональные различия лесов и разные потребности местного
населения в лесопользовании диктуют необходимость определенной гибкости в практической реализации подходов участия местных сообществ в
управлении лесами. Во всех случаях должны применяться одни и те же основополагающие принципы, которые бы обеспечили достижение баланса интересов заинтересованных сторон в устойчивом управлении и использовании
лесных ресурсов Кыргызской Республики.
Концепция Совместного управления лесными ресурсами КР является
основой для разработки правовых инструментов по внедрению устойчивого
управления лесными ресурсами, в том числе станет основой для реформиро-
12
Проект Концепции СУЛР
июль 2013
вания всей системы лесоуправления республики. Разделение контрольнорегулирующих и хозяйственных функций, приведет к переориентации территориальных подразделений лесоуправления для регулирования и контроля лесопользования и расширению возможностей организации новых рабочих мест.
Для того, чтобы идеи и принципы СУЛР были успешно воплощены на
практике необходимо одинаковое понимание сути самого подхода всеми
группами интересов. Это потребует большой работы с местными сообществами, ОМСУ и ТЕУ лесного сектора. Начальным этапом этой работы является разработка стратегии и плана действий, которая будет отражать единое
понимание и принципы подхода СУЛР. Данная концепция устанавливает
рамки подхода СУЛР, однако не ограничивает его будущее развитие. В будущем, возможно, потребуются определенные изменения подхода и его
адаптация к меняющимся социально-экономическим условиям, потребностям
и ожиданиям общества.
13