модели оптимизации образовательного законотворчества для
реклама
Инновационное социокультурное развитие и модель модернизации образовательной системы Российской Федерации Третьяков Дмитрий Анатольевич, Академический Международный Институт, e-mail: [email protected] Аннотация В статье проанализированы проблемы инновационного развития образовательной системы, рассмотрены задачи и механизмы модернизации и развития образования. Ключевые слова: инновации, образование, законодательство Abstract The problems of innovative development of educational system are analysed in the article, and also are considered tasks and mechanisms of modernization and development of education. Keywords: innovation, education, legislation В последнее время понятия модернизации и инновационного развития в общественной риторике зачастую отождествляются или используются в неразрывной связке. В действительности же это не верно. Сразу оговоримся: в данном случае политические и социокультурные инновации не рассматриваются сами по себе, хотя, конечно же, в широком плане об этом также можно достаточно много рассуждать и проводить соответствующие изыскания. Что следует понимать под моделью модернизации образовательной системы? Следует отметить, что сам термин «модель» является вполне корректным в следующей трактовке: в юридической литературе и нормативных правовых актах он чаще всего употребляется для того, чтобы определить существование разнообразия одного и того же политико-правового явления. Понятие «модель» применяют и к устоявшимся и определившимся явлениям с их выраженными особенностями, и к явлениям, находящимися в« стадии становления. В последних случаях понятие модели применяется и в поисковом, экспериментаторском варианте. Но при этом, безусловно, следует учитывать, что любая модель – это единство общего и особенного, объективного и субъективного, абстрактного и конкретного, организационно-структурного и функционального. Кроме того, необходимо иметь, в виду, что модель – это, как правило, абстракция, логическая схема, обладающая той или иной степенью формализации. Модель всегда относительна, и логические построения должны корректироваться реальным разнообразием взаимосвязей внутри самой национальной образовательной системы. Наконец, модель как логический метод изучения отражает сущность политикоправового феномена в статике, и, чтобы отразить его в динамике, надо говорить о процессе реализации особенностей деятельности образовательных организаций внутри образовательной системы. Модель – это совокупность теоретических основ и практических методов их реализации. Любая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируется с учётом принципа детерминированности, который (в данном случае) обозначает наличие особых задач, выделяемых посредством сформированного специального механизма и институализированных средств их реализации. Поскольку любая модель – это деятельностная система, то именно процесс этой деятельности позволяет чётко определить те сферы общественных отношений, в которых на практике осуществляется взаимодействие государственной власти и образовательных организаций. Исходя из сказанного, получается следующая формула взаимодействий: субъект – управляющее воздействие (в лице уполномоченных государственных органов в сфере образовательной деятельности) – объект. Регионы играют значительную роль в инновационном развитии образования, поскольку: реальная реформа не может ограничиваться единой программой действий по всей России в целом. Она не может всюду проводиться по одной и той же схеме, исходить из одинакового набора задач, средств, темпов ее осуществления; успешное проведение реформы возможно только при сочетании разнообразия конкретных подходов в отдельных регионах и единых принципов реформы; важное значение имеет образовательное законотворчество субъектов Федерации, которое является как фактором обогащения общефедерального законодательства об образовании, так и действенным инструментом развития образования в регионах. Сегодня, когда основы федерального и регионального законодательства во всех сферах общественной жизни приведены в соответствие, образовательное законотворчество регионов призвано решать три основные задачи: 1) восполнение пробелов законодательства применительно к образовательным потребностям регионов в пределах установленного разграничения полномочий; 2) экономическая и социальная поддержка образовательных систем регионов и отдельных образовательных учреждений; 3) опережающая постановка и решение задач инновационного развития образования в регионах. Поскольку реальные условия образовательной жизни регионов чрезвычайно многообразны, нет необходимости разрабатывать какую-либо единую модель законодательства образования для всех субъектов Федерации. Однако есть очевидная необходимость координационной и консультационной работы на федеральном и региональном уровнях в вопросах регионального образовательного законотворчества. Только при активном участии регионов в реформе образования возможно увидеть, поддержать и распространить наиболее ценные содержательные инициативы лучших учителей школ, преподавателей вузов. Только такие инициативы позволят сделать реформы реально инновационными, поднять качество образования на новый уровень. Вместе с тем, исторически сложились1 и продолжают сохраняться диспропорции в экономическом положении регионов, а равно и в образовательном потенциале, ведущие к «географическому» неравенству их образовательных возможностей. Это требует приоритетной поддержки образования в депрессивных регионах и выравнивания образовательного потенциала субъектов Российской Федерации. В этой связи отождествление инноваций и модернизации экономики особенно в целях настоящего исследования следует различать качественно, хотя их взаимосвязь в достижении целей инновационного развития несомненна. В этом ключе важно ясно осознавать, что модернизация сама по себе может быть основана не только на заимствованиях уже существующих технологий, но и вообще в отдельных случаях осуществляться лишь на основе организационных изменений. В ходе модернизации образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики, государство будет последовательно наращивать его финансовую поддержку до необходимой потребности. Важными элементами формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должны стать: введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса; разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ; Усанов В.Е. Образование и закон в России начала XXI в. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 12. 1 создание системы государственного образовательного кредитования субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими профессионального образования; выделение средств на развитие образования из бюджетов всех уровней, включая средства на приобретение учреждениями образования учебно-лабораторного оборудования и информационно-вычислительной техники, развитие библиотек и информационных ресурсов, а также на повышение квалификации преподавателей; достижение прозрачности межбюджетных отношений в части, касающейся финансового обеспечения образования; развитие механизмов финансовой Федерации и муниципальных образований с поддержки субъектов Российской учетом требований модернизации образования; обеспечение целевого использования средств, выделяемых на нужды образования из бюджетов разных уровней; стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования; переход к финансированию учреждений профессионального образования на контрактной основе; учреждений нормативно-правовое образования, в обеспечение том числе на экономической основе самостоятельности увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций; заведений последовательная реализация принципа экономической автономии учебных при введении казначейской системы учета внебюджетных средств образовательных учреждений; обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности; создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования; систематизация льгот, в том числе налоговых; расширение на базе образовательных учреждений дополнительных платных образовательных услуг, в том числе для населения, как средства удовлетворения повышенного образовательного спроса и как внутреннего ресурса финансирования образовательных учреждений, стимулирования инновационных образовательных процессов; местности) создание на базе образовательных учреждений (особенно в сельской культурно-образовательных, оздоровительных центров; учебно-производственных, медико- поддержка профильного учебного производства на базе образовательных учреждений; предоставление возможности использовать средства Федеральной программы развития образования для финансирования программ развития всех типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений на условиях софинансирования из соответствующих бюджетов. Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг должна создать основу для привлечения дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов. С позиций современных задач рассматривать модернизацию изолированно от инновационного развития институтов образования уже не представляется возможным. Инновационная экономика знаний и потребность в ее развитии не возникли в недрах современной России. Более того, таких потребностей современная российская промышленность не испытывает даже в момент ощутимой нехватки потенциала советского наследия. Мы в данном случае идем от обратного: если на Западе инновации стали следствием развития реального производства и резкого роста на его основе уровня жизни и развития социокультурной сферы и науки, то в современной России основная потребность в развитии инновационной экономики вызвана эффектом глобализации и геополитическими факторами. В силу них изолированное развитие страны на собственном фундаменте и на уровне собственных ориентиров уже невозможно. Не войдя в число держав, имеющих инновационную экономику, уже невозможно сохранить свое место в мире и обеспечить достойный уровень жизни населения. В этом случае возникает множество угроз, в том числе национальному суверенитету, избежать которые можно лишь на пути ускоренного инновационного развития. И здесь не следует уповать на благоприятную ситуацию с ценами на энергоносители. Этими доходами современные вызовы и угрозы не нейтрализовать. Напротив, наличие временных сырьевых преимуществ является, пожалуй, главным ресурсом ускоренного инновационного развития. Органы исполнительной власти в сфере образования наделены правом устанавливать дополнительные по отношению к федеральным требования, предъявляемые к образовательным учреждениям, в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования информационное учебных и помещений. В обязанности учебно-методическое этих обеспечение органов входит подведомственных образовательных учреждений с учетом федеральных перечней учебников. На региональном уровне ведется подготовка, переподготовка, повышение квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений, в том числе муниципальных. В большинстве субъектов Федерации существуют собственные законы в области образования. Например, в г. Москве приняты и действуют Законы г. Москвы от 20 июня 2001 г. № 25 «О развитии образования в городе Москве» и от 10 марта 2004 г. № 14 «Об общем образовании в городе Москве»2; в Московской области – Закон Московской области от 30 апреля 2009 г. № 41/2009-ОЗ «Об образовании»3. В этих законах, как и в аналогичных актах других субъектов, полномочия органов государственной власти в сфере образования не только уточнены и конкретизированы, но и связаны со всей системой нормативного правового регулирования субъектов Федерации. Возвращаясь к федеральному законодательству, остановимся на Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Эта подсистема образования выделена законодателем в качестве особой. Поэтому в Федеральном законе специально урегулированы вопросы управления, где определены полномочия органов государственной власти. К полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского профессионального образования отнесено принятие федеральных законов в области высшего и послевузовского профессионального образования и внесение изменений в соответствующие законы; установление уровней высшего и послевузовского профессионального образования; ратификация международных договоров Российской Федерации, регулирующих вопросы высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон № 125-ФЗ содержит обширный перечень полномочий Правительства Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, что намного четче, чем это было сделано в Законе РФ «Об образовании», отграничивает эти полномочия от полномочий Министерства образования и науки. Назовем те, что и масштабными: 2 3 Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. № 87. представляются наиболее значимыми участие в разработке и реализация государственной политики в указанной области, издание нормативных правовых актов, определяющих функционирование системы высшего и послевузовского профессионального образования; заключение и реализация межправительственных договоров, регулирующих вопросы высшего и послевузовского профессионального образования; установление порядка лицензирования деятельности высших учебных заведений, научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, их государственной аккредитации; создание, реорганизация и ликвидация федеральных государственных высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; определение порядков разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, установления перечня направлений подготовки (специальностей) высшего и послевузовского профессионального образования; утверждение перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) «специалист»; установление порядка приема граждан в государственные высшие учебные заведения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, и высшие учебные заведения, реализующие образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну. Из этого перечня явно следует, что в принципиальных вопросах уровень управления в подсистеме высшего и послевузовского образования выше, чем в других подсистемах российского образования. В Федеральном законе № 125-ФЗ по отношению к Закону «Об образовании»4 уточнены полномочия системы органов Министерства образования и науки Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования. Сюда, в частности, включено: установление федеральных государственных требований к основным образовательным программам послевузовского профессионального образования (для обучающихся в аспирантуре, адъюнктуре), а также утверждение положений об итоговой государственной аттестации студентов и об экстернате в высших учебных заведениях; Усанов В.Е. Юридические формы взаимодействия образовательных и научных организаций. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 3. 4 разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования, организация издания учебной литературы и производства учебно-наглядных пособий; содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в области высшего и послевузовского профессионального образования; определение порядка подтверждения документов государственного образца о высшем или послевузовском профессиональном образовании, об ученых степенях и ученых званиях, порядка признания и установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств о высшем или послевузовском профессиональном образовании, об ученых степенях и ученых званиях; участие в работе федеральных органов исполнительной власти по определению объема бюджетного финансирования, направляемого на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников, научно- педагогических работников, в том числе научных работников, развитие науки, а также участие в разработке федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений; утверждение положений о подготовке научно-педагогических работников, в том числе научных, и о порядке замещения должностей научно-педагогического персонала; координация деятельности высших учебных заведений, отраслевых систем высшего и послевузовского профессионального образования по определению объемов и структуры подготовки специалистов, организация межотраслевой и межрегиональной кооперации в этой области; прогнозирование профессионального развития образования, сети согласование учреждений создания системы новых высшего федеральных государственных учреждений системы высшего профессионального и соответствующего дополнительного образования; Итак, политические ориентиры на формирование новой экономики не имели под собой реального внутреннего основания. На уровне идей необходимость этого была понятна, однако реальная отдача сырья перекрывала весь негатив от устоявшихся векторов развития. Внешнее же давление, побудившее руководство страны декларировать курс на инновационное развитие, как раз и повлекло за собой обратную логику становления инновационных ориентиров в современной России. Вместо приоритетного развития реального сектора на поверхности и в приоритетном положении оказалось инновационное развитие как таковое. В ходе формирования политики инновационного развития в 2000-х годах это ясно прослеживалось концептуальных и руководящих политических документах. В них сырьевая направленность экономики внешне осуждалась, однако альтернатив ей в виде преимущественной модернизации реального сектора сделано не было. Речь шла о том, чтобы этот бесспорно необходимый этап модернизации уже существующего потенциала сразу заменить на экономику инноваций, опираясь при этом на огромные финансы, получаемые от сырьевого и прежде всего нефтегазового сектора экономики. На сегодняшний момент такой подход, который, следует отметить, в той или иной мере был реализован в действительности и привел к ситуации, когда в России своего рода формально существует скопированная с западных образцов инфраструктура национальной инновационной системы, однако сама она фактически не работает и уже тем более не обеспечивает формирования и бурного развития экономики знаний. Многие эксперты сходятся во мнениях, что происходит это не только из-за перекосов в структуре экономики, но и из-за ее тотальной невосприимчивости к инновациям. Для бизнеса и руководителей промышленных предприятий внедрять у себя инновации затратнее, чем эксплуатировать имеющийся потенциал. Ведь по большому счету достичь массового производства конкурентоспособной наукоемкой промышленности они в одночасье не могут. Для этого нужны годы и даже десятилетия. Рассчитывать на столь долговременную перспективу в весьма неустойчивой и подверженной рискам российской экономике никто не станет. И самое главное, чтобы внедрять инновации необходимо соответствующее им техническое и технологическое обеспечение, которого давно уже нет. А чтобы оно появилось необходимо осуществить как раз то, что именуется ныне модернизацией. Итак, прежде чем всерьез заниматься инновациями, необходимо осуществить масштабную модернизацию. Совместимо ли одно с другим? Очевидно, что в решении отдельных проблем и задач при соответствующей финансовой поддержке такой подход может быть реализован. Однако в масштабе всей экономики задачи модернизации онтологически первичней, чем инновационное развитие, которое возможно лишь на весьма высоком технологическом фундаменте. При отсутствии реального инновационного спроса со стороны отечественной экономики, который либо крайне низок, либо вовсе отсутствует, широкий инновационный процесс невозможен. Все отечественные инновации, не получив внутреннего спроса, в конце концов становятся экспортным товаром либо вообще не приобретают товарной формы и просто уходят за границу. Об этом свидетельствует и опыт развитых стран, где инновационная экономика и сопутствующие им НИС начали формироваться в конце прошлого века на базе высочайших достижений в технологической сфере и организации производства. НИС же даже теоретически сами по себе являются инновациями, изобретенными американскими гуманитарными технологами на волне промышленной революции. Значимость инновационного развития по-настоящему была осознана властью уже в начале 2000-х годов, когда сырьевая экономика создала видимость экономического процветания и надежду на то, что именно сырьевая основа может послужить фундаментом инновационного развития. Задачи модернизации реального сектора в данном случае отошли на второй план. Была выработана и начала реализовываться политика формирования НИС, однако опыт показал, что без модернизации всей промышленности созданная за десять лет инновационная инфраструктура работает вхолостую. Отсюда и провозглашенный Президентом РФ курс на модернизацию, который пока еще неясен и не отделяется от так и не ставших результативными попыток ускоренного инновационного развития. Подводя под этими выкладками некий промежуточный итог, следует подчеркнуть, что в России в настоящее время есть инновационная инфраструктура, которая слабо востребована и ограничена по своему влиянию в сфере образования и реализации образовательных технологий в силу отсталости самой образовательной системы, а также иных институтов гражданского общества, промышленности и невосприимчивости бизнеса и политических элит к инновациям и недостаточного осознания ими приоритетов инновационного развития. Существует основанная на быстро стареющем, а в большинстве случаев – просто изношенном советском техническом и технологическом наследстве промышленность, которая требует быстрейшей модернизации. Между ними – по существу пропасть, для преодоления которой нужны гигантские ресурсы, политическая воля и инструменты ее реализации. Очевидно, что решение этой задачи стало насущной необходимостью. Это – не вопрос престижа и не вопрос выбора. От решения этой эпохальной задачи зависит существование и место России в современном мире, ее будущее. Невостребованность созданных в первое десятилетие 2000-х годов элементов НИС вовсе не означает, что созданы они были напрасно. Не имея скорых перспектив в масштабах всей экономики, эти инновационные образования могут быть использованы на территориальном и региональном уровнях, что, в общем-то, и происходит сегодня. Представляется, что и в таком качестве инновационная инфраструктура должна развиваться и накапливать необходимый опыт и потенциал. В случае реальных действий по ускоренной востребованы. модернизации экономики, эти институты могут быть быстро В самом общем виде к числу главных задач системного управления в сфере инновационного социокультурного развития образования относятся: управление функционированием образовательных систем (подсистем) различного уровня и масштабов; системное управление образованием посредством преобразования образовательных систем; управление образованием посредством синтеза (созидания) образовательных систем; преодоления информационной недостаточности в процессе системного управления образованием. Литература 1) Усанов В.Е. Образование и закон в России начала XXI в. // Журнал научно- педагогической информации. 2010. № 12. 2) Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. 3) Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. № 87. 4) Усанов В.Е. Юридические формы взаимодействия образовательных и научных организаций. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 3.
