Механизмы межсектрного взаимодействия в Москве и в

11.05.2000г.
МЕХАНИЗМЫ МЕЖСЕКТОРНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
в МОСКВЕ и в НЕКОТОРЫХ РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
Нодар Хананашвили, Фонд НАН, Москва.
Острота современной ситуации в социальной сфере России диктует
необходимость поиска новых, более эффективных форм расходования
средств, выделяемых государством на проведение социальной политики.
Одной из таких относительно новых для российской социальной политики
остается социальный заказ.
По своей экономико-правовой сути социальный заказ – один из
способов
оптимизации
управления
средствами
социальной
сферы,
построенный на программно-целевом подходе, конкурсной основе при
обязательной независимой экспертной оценке и привлечении к решению
социальных проблем организаций негосударственной некоммерческой
сферы (III сектора).
Механизмы социального заказа базируются на определенных
технологических принципах.
* открытость, целевой характер движения информации и
адекватность реакции власти;
*
конкурентность и конкурсность;
*
детальная проработка всех практических процедур и
формирование жестких критериев, норм, стандартов и их
совершенствование;
*
технологическая повторяемость процедур (возможность
распространения приобретаемого опыта на всю территорию России) и
учет региональных особенностей;
*
жесткая контрактная взаимозависимость, необходимость
осуществления экспериментальных (пилотных) проектов (программ) и
независимая внешняя оценка;
*
организационная и финансовая встраиваемость новации в
ныне действующую систему и обеспечение непрерывности процесса
подготовки кадров;
*
бюджетное программно-целевое со-финансирование;
*
социальное инвестирование и социальная прибыльность
*
поддержка гражданской инициативы и преодоление
социального и государственного иждивенчества
2
Более подробно суть названных принципов изложена и раскрыта в
недавней книге, посвященной проблемам российской государственной
социальной политики1.
В настоящее время социальный заказ в качестве пилотных проектов
проходит апробацию в нескольких российских регионах.
Продвижение
в
регионах
социального
заказа
может
быть
охарактеризовано следующей таблицей.
Таблица 1
ПРОДВИЖЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
О СОЦИАЛЬНОМ ЗАКАЗЕ
Состояние на 10.05.2000г.
№
Регион (субъект
федерации, город)
1.
2.
Москва
Нижегородская
область
С. – Петербург
Владимирская
область
г. Владимир
Томская обл.
Томск
Пермь
Тюменская обл.
Тюмень
Тольятти
Самарская обл.
Новосибирская
область
г. Омск
Екатеринбург
Волгоградская
область
Республика
Бурятия
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Тип
документа
(правового
акта)
Разработка
(органы
власти,
НКО)
Обсуждение в Принят
органах
власти
Закон
Закон
+
+
+
+
Положение
Закон
+
+
+
+
+
Положение
Закон
Положение
Положение
Закон
Положение
Положение
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Закон
+
Положение
Положение
Закон
+
+
+
+
+
+
Закон
+
Н.Хананашвили, В.Якимец. Смутные времена социальной политики в России.
– М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании»
(Фонд НАН), 1999, 240 стр.
1
Реализация
3
17.
18.
19.
20.
21.
22.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
Новгородская об.
г. Дубна М.о.
Ярославская обл.
Мурманская обл.
Амурская обл.
Благовещенск
Смоленская обл.
Кемеровская обл.
г. Вел. Новгород
Архангельская
область
Иркутская обл.
Калужская обл.
Нижний Тагил
Закон
Положение
Закон
Закон
Закон
Положение
Закон
Закон
Положение
Закон
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Положение
Закон
Положение
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
В различных регионах продвижением проектов занимаются, как
правило, те НКО, которые
А) обладают определенной степенью собственного развития,
достаточного для претензии на получение бюджетных средств на
выполнение определенных, востребованных властью социальных услуг или
Б)
выполняют
роль
регионального
или
межрегионального
ресурсного центра и считают эту задачу элементом своей ресурсной
миссии.
Нормативные правовые акты, принимаемые в регионах России, не
всегда жестко сориентированы только на социальный заказ и представляют
собой, как правило, достаточно пеструю картину возможных решений
социальных проблем. Разнятся как формы межсекторного взаимодействия
(социального партнерства), так и круг лиц, участвующих в выполнении
социально значимых услуг. В качестве исполнителей могут выступать и
НКО,
и
коммерческие
структуры,
и,
порой,
–
индивидуальные
предприниматели.
Одним из примеров достаточно широкого по правовому охвату
документа можно привести московский законопроект «О взаимодействии
органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими
организациями».
В
настоящее
время
данный
проект
уже
принят
Московской городской Думой и вскорости должен быть подписан мэром.
Суть закона заключается в формировании возможно более широкого
4
перечня форм социального партнерства. Экономические – социальный
заказ, государственные гранты, внеконкурсное бюджетное субсидирование
деятельности НКО; информационные – создание системы взаимного
информационного обеспечения; организационные – формирование при
органах власти общественных советов широкого спектра действий:
экспертные, информационные, координационные и т.п.
В нескольких регионах России проходят пилотные проекты по
внедрению
социального
правоприменительную
заказа
практику
в
финансово-бюджетную
органов
власти
и
и
местного
самоуправления.
Владимир, Томск, Тюмень, Пермь, Екатеринбург, Тверь, Тольятти и
ряд других городов при поддержке Фонда Евразия реализуют данные
пилотные проекты, в результате которых на небольших финансовых
объемах будут опробованы конкурсные механизмы и возможность
привлечения негосударственных НКО к решению насущных проблем
российской социальной политики. На мой взгляд, именно эти пилотные
регионы могут стать «точками роста» для последующего продвижения
социального заказа в России.
В отличие от региональных властей, которые находятся ближе к
реальным проблемам населения, федеральные власти не воспринимают
необходимость принятия законопроекта о социальном заказе.
На законопроект этот правительства трех, а теперь, после
отрицательного заключения, подписанного В. Матвиенко, уже четырёх
составов (1995, 1996, 1997 и 1999 годов) давали свои отрицательные
заключения. Это заключение, полагаю, привело к тому, что в марте месяце
Госдума отклонила проект ФЗ «О государственном социальном заказе в
первом же чтении.
При этом основным аргументом «против» был тот, что данная сфера
законодательства уже отрегулирована Федеральным законом «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд».
Рассмотрим, так ли это.
В отличие от поставок и закупок, социальный заказ, семантически
близкий
закупкам,
содержит,
тем
не
менее,
и
в
этом
случае
5
принципиальные отличия. Эти отличия могут быть в виде небольшой
таблицы представлены следующим образом:
Таблица 2
СОПОСТАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
“О ПОСТАВКАХ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД”
и
проекта ФЗ
“О ГОСУДАРСТВЕННОМ СОЦИАЛЬНОМ ЗАКАЗЕ”
Элемент сравнения
Предмет регулирования
Осуществляемые действия
Субъект инициативы
ФЗ «О поставках
продукции для
федеральных
государственных нужд»
Поставка продукции
(обеспечение нужд)
Производство, продажа
Государство (органы
власти)
Форма заключаемого
договора
Организационно-правовая
форма юридического лица,
осуществляющего
реализацию закона
Уровень межсекторного
партнерства
Принципы (единицы)
измерения полученного
результата
Договор подряда
Структурированность и
независимость контроля
Отношение к процессу и
результату
Госконтроль за целевым
расходованием средств
Результат и его оценка
(аудит)
Как правило, бизнес
Партнерство I и II
секторов
Прибыль (рубли)
Проект ФЗ «О
государственном
социальном заказе»
Выполнение части
социальной программы
Оказание услуги
Может быть либо
государство, либо НКО,
либо граждане
Договор оказания
возмездной услуги
Как правило, НКО
Возможно партнерство
всех трех секторов
Социальный эффект
(снижение социальной
напряженности,
безработицы, детской
безнадзорности и
преступности и т.п.).
Независимая экспертиза
всего процесса
Процесс, ведущий к
результату и их
независимая экспертная
оценка
Настоящая таблица позволяет оценить, насколько различается ныне
действующее законодательство и предлагавшийся нами законопроект. И
эти отличия представлены, соответственно, в сфере (области):
6
а) предмета регулирования;
б) физической сущности производимых действий;
в) субъекта инициативы;
г) формы заключаемого договора;
д) организационно-правовых форм юридических лиц, реализующих
сравниваемые закон и проект;
е) принципов (единиц) измерения полученного результата;
ж) уровня межсекторного партнерства;
з) структурированности и независимости контроля;
и) отношения к процессу и результату.
Коротко охарактеризую отличия (ж) и (и), поскольку остальные –
значительно более просты для понимания.
ж) При осуществлении поставки продукции (выполнении работ)
бизнес (I сектор) содействует государству (II сектор) в получении
требуемой продукции (выполнении работ). Социальный заказ по существу
является формой взаимодействия всех трех секторов, когда Исполнитель
(как правило, представитель III сектора) для выполнения государственного
социального заказа, утвержденного органами власти (I сектор) может
привлечь средства или какие-либо иные ресурсы бизнеса (II сектор). В этом
и есть сущность социального партнерства.
и) Если поставка товаров или выполнение работ – завершены, нас, в
общем-то, не беспокоит, как достигнут требуемый нам результат. Нас не
волнует процесс (разумеется, в рамках законодательства РФ). Именно здесь
и заключено принципиальное «процессинговое» отличие, которого до сих
пор не видят в Правительстве.
Немного поясню мысль. Федеральный Закон «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации»2 не имеет ничего общего с
основами правового регулирования программных оценок. Закон относится
только к оценке объектов недвижимости (максимум, на что могут
рассчитывать его пользователи, - это вопросы оценки стоимости
интеллектуальной собственности).
2
Собрание Законодательства РФ, 1998, №31, ст.3813.
7
Значит, никого и не интересует сам процесс выполнения каких бы то
ни было программ. Кстати, поэтому (в том числе) они у нас и не
выполняются.
Не стану углубляться в вопросы, связанные с программными
оценками. Однако, на примере ранее приведенного сравнения Закона «О
поставках…» и проекта о социальном заказе могу показать, как далеки они
друг от друга именно на основании различия в отношении процесса и
результата.
Что такое процесс, приводящий к результату? Это, например,
воспитание ребенка (пусть будет мальчик). Если вам не важен процесс, то
достаточно будет сказать, что в качестве результата по окончании школы
мы должны получить существо мужского пола, 16 лет, 60 кг веса и ростом в
170 см. Как Вам результат? Устраивает? А теперь представьте, что это
Ваш ребёнок... Так вот, услуга по воспитанию ребенка именно этим и
отличается, скажем, от подряда на откорм скота или на поставку лекарств,
продуктов питания или работы по строительству или ремонту дороги.
Поэтому и нормы эти – должны различаться!
Следовательно, никакая ссылка на уже, якобы, существующую
урегулированность
процедур
социального
заказа
через
механизмы,
прописанные в ФЗ «О поставках...», не может быть признана обоснованной.
В качестве доказательства достаточно сказать, что таким образом (т.е.
опираясь на нормы ФЗ «О поставках...») ни одна негосударственная НКО
средств по конкурсному механизму не получала!
Второй аргумент, используемый чиновниками федерального уровня
(смею уверить, объем общения с ними достаточен для подобных
рассуждений и обобщений), состоит в том, что, мол, в регионах-то уже
внедряют социальный заказ, поэтому наши (федеральные) усилия и не
нужны. Более того, такой закон, якобы, противоречил бы статьям
Конституции, определяющим пределы ведения Федерации, пределы
совместного ведения и ведение самих субъектов РФ (статьи 71-73)3. Для
того чтобы снять недопонимание, процитирую три подпункта (д, е, ж)
Конституция Российской Федерации. – М.: Юридическая литература, 1993. –
64 стр.
3
8
пункта 1 статьи 72 Конституции РФ. Очевидно, что эти позиции
непосредственно относятся к теме социального заказа:
«1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации находятся:
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая
социальное обеспечение;».
Тот факт, что предмет регулирования находится в совместном
ведении, устанавливает, согласно части 2 статьи 76 Конституции РФ, что:
«2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации».
Нужны ли ещё на эту тему какие-то комментарии? Один – нужен
точно!
На мой взгляд, проблема данного законопроекта вообще лежит вне
профессиональной сферы и является проблемой нежелания со стороны
чиновников обеспечить достаточную степень прозрачности для общества
расходных финансовых потоков социальной сферы.
Во всяком случае, сегодня прежняя аргументация изменилась.
Сегодня федеральные чиновники говорят о том, что федеральный закон и
не нужен, поскольку, дескать, процесс и так идет в регионах и на местном
уровне. Однако очевидно, что налицо – очередная отговорка, способ
«уберечь свою вотчину» от постороннего взгляда.