Выступление аудитора КСП П.В. Новикова

ВЫСТУПЛЕНИЕ АУДИТОРА
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
П.В. НОВИКОВА
Уважаемые коллеги!
Вашему вниманию предлагается текст выступления на тему:
«Представления и предписания контрольно-счетных органов,
порядок их вынесения и контроль за их исполнением».
Выступление имеет следующую структуру:
- рассмотрена сущность представлений и предписаний Контрольносчетных органов, а также законодательная база, на которой они основаны;
- приведен порядок оформления представлений и предписаний
Контрольно-счетной палаты Московской области, основанный на Стандарте
внешнего государственного финансового контроля СФК КСП-1 «Общие
правила проведения контрольного мероприятия»;
- проанализирована судебная правоприменительная практике по
данному вопросу;
- описан способ повышения эффективности контроля за исполнением
вынесенных предложений по устранению нарушений и учета результатов
проведенных
контрольных
мероприятий
с
применением
средств
автоматизации.
Обращаю внимание, что в выступлении по большей части рассмотрена
деятельность
Контрольно-счетной
палаты
Московской
области
и
нормативные акты, действующие в этом правовом поле. В свою очередь, мы
предлагаем взять за основу положения этого занятия и, с учетом
особенностей каждого муниципального образования, разработать или
отредактировать свои правовые и нормативные акты, регулирующие
затрагиваемые сегодня вопросы, или при необходимости выступить с
инициативой о внесении изменений в действующее законодательство
Российской Федерации и Московской области.
2
1. Сущность представлений и предписаний КСП.
Законом
Московской
области
от
12.11.2010
№
135/2010-ОЗ
«О Контрольно-счетной палате» (далее – Закон № 135/2010-ОЗ, Закон) на
Контрольно-счетную палату Московской области возложены надзорные
функции по осуществлению внешнего государственного финансового
контроля:
за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета
Московской области и бюджета Территориального фонда обязательного
медицинского страхования Московской области по объемам, структуре и
целевому назначению;
за использованием средств бюджета Московской области и бюджета
Территориального
фонда
обязательного
медицинского
страхования
Московской области, а также соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности
Московской области.
Законом № 135/2010-ОЗ предусмотрен механизм воздействия на
объекты контроля, допускающие нарушения бюджетного законодательства с
целью устранения выявленных нарушений и возмещения причиненного
ущерба.
Важнейшими
представления
и
из
инструментов
предписания
этого
механизма
Контрольно-счетной
палаты
являются
(далее
–
представления и предписания соответственно).
1.1 Представление КСП
Правовая природа представления отражена в статье 16 Федерального
закона от 07.02.2011 № 6 – ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) и в
статье 14 Закона № 135/2010-ОЗ, которая так и называется - Представление
Контрольно-счетной палаты.
В соответствии с частью 1 указанной статьи, в случае выявления
нарушений использования средств бюджета Московской области и бюджета
3
Территориального
фонда
обязательного
медицинского
страхования
Московской области по результатам проведенных контрольных мероприятий
Контрольно-счетная палата направляет руководителям объектов внешнего
государственного финансового контроля представление для принятия ими
мер по их устранению, по предотвращению нанесения материального ущерба
Московской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению
к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а
также для принятия мер по пресечению и предупреждению нарушений.
Частью 2 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что
Представление контрольно-счетного органа подписывается председателем
контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта
Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом
право подписывать представление контрольно-счетного органа (как субъекта
Российской Федерации, так и муниципального образования) может быть
предоставлено также аудиторам.
Статьей 14 Закона № 135/2010-ОЗ право подписи представления,
вынесенного
Контрольно-счетной
палатой
Московской
области,
предоставлено Председателю Контрольно-счетной палаты либо аудитору,
проводившему контрольное мероприятие.
В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской
Федерации представление рассматривается в установленные в нем сроки или,
если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения.
О принятых по представлению решениях и о мерах по его реализации
Контрольно-счетный орган уведомляется в письменной форме.
Практика нашей работы показывает, что, как правило, контрольносчётным органом устанавливаются сроки для устранения нарушений от
одного до четырех месяцев, так как значительная часть предложений требует
продолжительного
времени
(например,
процедура
государственной
регистрации прав собственности на объекты недвижимого имущества).
4
Указанный
вопрос
является
проблемным
для
всех
муниципальных
образований.
Возможность оспаривания вынесенного представления в судебном
порядке допускается частью 3 вышеуказанной статьи Закона.
Положения статьи 14 Закона определяют общие случаи направления
представлений: в отношении кого, кем и в каких целях они выносятся;
устанавливают порядок
рассмотрения и
уведомления
о результатах
рассмотрения вынесенных предложений, а также закрепляют возможность их
оспаривания в судебном порядке. В тоже время механизма вынесения
представления, его форму и содержание Закон № 135/2010-ОЗ не содержит.
Поэтому, в целях установления общих правил, требований и процедур
осуществления контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой
Московской
области
финансового
контроля
принят
Стандарт
СФК
КСП-1
внешнего
«Общие
государственного
правила
проведения
контрольного мероприятия» (далее – Стандарт), в котором содержится
определение, порядок оформления и форма представления. Муниципальные
образования также могут разработать свои стандарты, в котором будут
определены формы служебных документов контрольно-счетных органов.
Стандарт утвержден распоряжением Контрольно-счетной палаты
Московской области от 27 мая 2013 г. № 24-Р .
В соответствии с пунктом 6.4.1. Стандарта
документ,
содержащий
обязательные
к
представление - это
рассмотрению
предложения
Контрольно-счетной палаты органам государственной власти Московской
области и государственным органам Московской области, органам местного
самоуправления
муниципальных
образований
Московской
области,
государственным учреждениям и организациям о принятии мер по устранению
выявленных
нарушений,
по
предотвращению
нанесения
ущерба
или
возмещению причиненного ущерба, по привлечению к ответственности
должностных лиц, виновных в нарушениях, а также мер по пресечению и
предупреждению нарушений.
5
Представление Контрольно-счетной палаты оформляется по форме
согласно
приложению
№ 18
к
Стандарту
и
содержит
следующую
информацию:
исходные данные о контрольном мероприятии (основание для его
проведения, наименование контрольного мероприятия, а также объектов
контроля и проверенный период при их отсутствии в наименовании
контрольного мероприятия);
выявленные факты нарушений и недостатков, устранение которых
входит в компетенцию адресата, которому направляется представление, с
указанием конкретных статей законов и (или) пунктов иных нормативных
правовых актов, требования которых нарушены;
предложения об устранении выявленных нарушений, взыскании
средств бюджетов Московской области, а также бюджета Территориального
фонда обязательного медицинского страхования, использованных не по
целевому назначению, и привлечении к ответственности лиц, виновных в
нарушении законодательства Российской Федерации и Московской области,
рекомендации по устранению выявленных недостатков, сроки принятия мер
по устранению нарушений и недостатков, а также представления ответа по
результатам рассмотрения представления.
6
Рис. 1. Форма представления Контрольно-счетной палаты Московской области.
При выявлении ущерба, причиненного бюджету Московской области,
бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования
Московской
области,
имуществу,
находящемуся
в
собственности
Московской области в представлении Контрольно-счетной палаты дается
оценка ущерба и предлагается принять меры по возмещению причиненного
ущерба. Зачастую в процессе проверки выявляется ущерб не только
Московской области, но и другим бюджетам бюджетной системы
7
Российской Федерации (практически все программы Московской области
предусматривают софинансирование мероприятий из различных источников
и бюджетов). В этом случае в представлении необходимо указывать: какая
сумма ущерба подлежит возмещению в соответствующий бюджет, код
доходов соответствующего бюджета, а также наименование администратора
доходов по данному источнику.
Включение
в
представление
информации
о
коде
доходов
соответствующего бюджета и наименование администратора доходов не
является обязательным условием, в то же время отсутствие в представлении
указанной информации приводит к затягиванию возврата средств в
соответствующие бюджеты. Так например, в 2013 году администрация
Мытищинского муниципального района, пытаясь исполнить представление
Контрольно-счетной палаты, в котором предлагалось возместить в бюджет
Московской области средства, направленные на социальную выплату
молодым семьям, неправомерно признанным нуждающимися в улучшении
жилищных
неоднократно
условий
без
обращалась
указания
в
соответствующих
Министерство
строительного
реквизитов,
комплекса
Московской области, чтобы получить соответствующие реквизиты и код
дохода. В итоге средства в бюджет Московской области возвращены только
после получении соответствующих реквизитов от Министерства в результате
продолжительной
переписки
с
ним
Администрации
муниципального
образования и дополнительного нашего участия.
Объем текстовой части представления Контрольно-счетного органа
зависит от количества и содержания выявленных нарушений и недостатков,
но, как правило, не превышает пяти страниц.
Вследствие отсутствия на законодательном уровне требования о
неукоснительном
выполнении
объектами
контроля
предложений
устранению выявленных нарушений, представление сегодня
нормативным правовым актом.
по
не является
8
Обязанности объектов контроля исполнять вынесенные представления
не содержится в положениях Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
То,
что
представление
носит
больше
не
императивный,
а
рекомендательный характер, находит свое подтверждение в судебной
практике. Суды в большинстве случаев рассматривают представления как
ненормативные правовые акты. Так, например, Федеральный арбитражный
суд
Северо-Кавказского
Контрольно-счетной
округа,
палаты
рассмотрев
Республики
кассационную
Адыгея,
указал
жалобу
в
своем
постановлении, что представление счетной палаты является ненормативным
актом государственного органа, это нашло подтверждение и в других судах.
В то же время можно отметить отсутствие единства судей при оценке
правоприменительной практики по данному вопросу. Так Федеральный
арбитражный суд Уральского округа отметил, что поскольку в компетенцию
Контрольно-счетной
палаты
Пермской
области
входит
проведение
контрольных мероприятий в органах государственной власти и местного
самоуправления в части использования средств областного бюджета,
внесенные ею представления для принятия мер по устранению выявленных
нарушений обязательны для исполнения. Но, следует отметить, что это
единичный случай.
Таким образом очевидно, что назрела объективная необходимость
скорейшего внесения изменений в Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Соблюдая принцип федерализма, данный закон должен
однозначно
закрепить обязательность исполнения представлений контрольно-счетных
органов.
В отличие от представления, другой документ – предписание, не
вызывает споров об обязательности исполнения. Обязательность исполнения
9
предписания установлена статьей 16 Федерального закона № 6-ФЗ и статьей
15 Закона № 135/2010-ОЗ.
В соответствии с частью 1 статьи
15 Закона № 135/2010-ОЗ, при
выявлении в ходе контрольного мероприятия нарушений использования
средств бюджета Московской области и бюджета Территориального фонда
обязательного медицинского страхования, требующих безотлагательных мер
по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования
проведению
контрольного
должностными
мероприятия
лицами
Контрольно-счетной
Контрольно-счетная
палата
палаты
направляет
руководителям объектов внешнего государственного финансового контроля
предписание.
Частью 2 статьи 15 Закона № 135/2010-ОЗ определено, что
предписание подписывается
только Председателем Контрольно-счетной
палаты и исполняется в указанный в предписании срок или, если срок не
указан, в течение 20 дней со дня его получения. Аналогичные положения
содержатся и в статье 16 Федерального закона № 6-ФЗ и в полной мере
относятся к контрольно-счетным органам муниципальных образований.
О принятом по предписанию решении и о мерах по его реализации
Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона № 135/2010-ОЗ,
предписание, как и представление, может быть оспорено в судебном порядке.
Аналогично представлению, определение, порядок оформления и
форма
предписания
установлены
Стандартом.
В
соответствии
с
пунктом 5.4. Стандарта предписание – это документ, содержащий
обязательные для исполнения требования Контрольно-счетной палаты,
направляемый руководителю объекта контрольного мероприятия в случаях:
создания препятствий для проведения контрольного мероприятия;
выявления в ходе контрольного мероприятия нарушений, требующих
безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.
10
Предписание Контрольно-счетной палаты по фактам создания на
объекте контрольного мероприятия препятствий в проведении контрольного
мероприятия оформляется по форме согласно приложению № 14 к Стандарту
и содержит:
исходные данные о контрольном мероприятии (основание для его
проведения,
наименование
контрольного
мероприятия,
наименование
объекта контрольного мероприятия и проверяемый период при их отсутствии
в наименовании контрольного мероприятия, а также сроки проведения
контрольного мероприятия);
конкретные факты создания на объекте контрольного мероприятия
препятствий инспекторам в проведении контрольного мероприятия;
требование незамедлительного устранения указанных препятствий в
проведении контрольного мероприятия и принятия мер в отношении
должностных лиц объекта контрольного мероприятия, препятствующих
работе инспекторов;
срок исполнения предписания Контрольно-счетной палаты.
11
Рис. 2. Форма предписания Контрольно-счетной палаты Московской области
(в случае создания препятствий для проведения контрольного мероприятия).
Предписание Контрольно-счетной палаты по фактам выявленных на
объекте контрольного мероприятия нарушений, требующих принятия мер по
их устранению и безотлагательного пресечения противоправных действий, (в
том числе в случае неведения или запущенности бюджетного или
бухгалтерского учета объектом контрольного мероприятия) оформляется по
форме согласно приложению № 15 к Стандарту и содержит:
12
исходные данные о контрольном мероприятии (основание для его
проведения,
наименование
контрольного
мероприятия,
наименование
объекта контрольного мероприятия и проверяемый период при их отсутствии
в наименовании контрольного мероприятия, а также срок проведения
контрольного мероприятия);
нарушения, выявленные на объекте в ходе проведения контрольного
мероприятия, которые наносят ущерб, с указанием статей законов и (или)
пунктов иных нормативных правовых актов, требования которых нарушены;
оценку ущерба, причиненного бюджету Московской области, бюджету
Территориальному
Московской
фонду
области,
обязательного
имуществу,
медицинского
находящемуся
в
страхования
собственности
Московской области, по вскрытым фактам нарушений;
требование о безотлагательном пресечении и незамедлительном
устранении выявленных нарушений и принятии мер по возмещению ущерба;
требование о восстановлении бюджетного или бухгалтерского учета в
случаях отсутствия или нарушения правил бюджетного или бухгалтерского
учета на объекте контроля;
срок исполнения предписания Контрольно-счетной палаты.
13
Рис. 3. Форма предписания Контрольно-счетной палаты Московской области
(в случае выявления в ходе проведения контрольного мероприятия нарушений,
наносящих прямой непосредственный ущерб и требующих безотлагательного
пресечения).
Следует обратить внимание, что в соответствии со статьей 15.11
Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях
(Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ, далее – КоАП), грубое
нарушение
правил
ведения
бухгалтерского
учета
и
представления
бухгалтерской отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных
14
документов влечет наложение административного штрафа на должностных
лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.
В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП уполномоченные
должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации
вправе
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6 КоАП.
Обращаю ваше внимание, что право на составление протоколов об
административных
правонарушениях
сотрудникам
контрольно-счетных
органов муниципальных образований не предоставлено. Но вы можете в ходе
проведения проверок Контрольно-счетной палатой Московской области (как
совместных, так и отдельных) «подсказать» нам о нарушениях и
поучаствовать в составлении протоколов. Кроме того, при выявлении в ходе
контрольных мероприятий
административных правонарушений, вы как
сотрудники контрольно-счетных органов, вправе направить материалы
проверки в органы, правомочные возбуждать административные дела.
Следует сказать, что Контрольно-счетная палата активно использует
указанную возможность. Так, при проведении в Министерстве транспорта
Московской области и филиалах ГУП МО «МОСТРАНСАВТО» проверки
результативности использования средств бюджета Московской области,
выделенных на организацию транспортного обслуживания населения,
Контрольно-счетной
палатой
Московской
области
выявлен
ряд
правонарушений, за совершение которых Законом Московской области
№ 170/2006-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения
на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской
области» предусмотрена административная ответственность. В связи с тем,
что полномочия по составлению протоколов и рассмотрению дел об
административных правонарушениях в указанной сфере возложены на
Министерство транспорта Московской области, нами в целях оформления
протоколов
об
административных
правонарушениях
и
привлечения
виновных должностных лиц к ответственности установленным порядком,
материалы проверки переданы в Министерство транспорта Московской
15
области. Рассмотрев обращение Контрольно-счетной палаты Московской
области,
Управлением
контроля
Министерства
регионального
транспорта
административно-транспортного
Московской
области
вынесены
определения о возбуждении в отношении должностных лиц филиалов
ГУП МО «МОСТРАНСАВТО» дел об административных правонарушениях.
Обращаю особое внимание представителей контрольно-счетных органов
городских округов Химки и Балашиха, а также городских поселений Ногинск
и Люберцы на отмеченный факт некачественного выполнения перевозчиками
транспортной работы, так как именно у транспортных организаций,
расположенных в указанных муниципальных образованиях, выявлены
нарушения, за которые предусмотрена административная ответственность. С
большой долей вероятности можно утверждать, что и при выполнении
муниципальных контрактов перевозчики (в том числе филиалы ГУП МО
«МОСТРАНСАВТО») допускают аналогичные нарушения в организации
транспортного
обслуживания,
а
именно
невыполнение
заданного
контрактами объема транспортной работы, а также неправомерная замена
автобусов большой и особо большой вместимости на автобусы малой
вместимости. Разве может автобус малой вместимости, по типу «маршрутки»
на 13-15 мест, быть полноценной заменой предусмотренного контрактом
автобуса большой и особо большой вместимости, по типу «гармошки» на
100-120 мест? Вот где поле деятельности контрольно-счетных органов!
Подводя итог, следует отметить, что по виду и содержанию
предписание и представление схожи. Вместе с тем, они имеют различную
правовую природу и последствия.
Сравним наиболее общие положения, содержащиеся в предписании и
представлении:
Предписание
Представление
Факты (перечень), выявленных в результате контрольного мероприятия
фактов нарушений требований бюджетного законодательства Российской
Федерации, с указанием содержания нарушения, оценки причиненного ущерба,
совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием
денежных средств), нормативных правовых актов, положения которых
нарушены, документов, подтверждающих нарушение
16
Предложения
по
незамедлительному
устранению
выявленных
в
результате
контрольного
мероприятия
нарушений
или
устранения
препятствий
для
проведения
контрольного мероприятия
Предложения для принятия мер
по
устранению
выявленных
нарушений
и
недостатков,
привлечению к ответственности
должностных лиц, виновных в
нарушении
законодательства
Российской Федерации и Московской
области
Срок
для
рассмотрения
представления
и
принятия
соответствующих
мер
по недопущению в дальнейшем
совершения
указанных
в
представлении
нарушений
требований
бюджетного
законодательства
Российской
Федерации
Направляется в соответствии с
решением Коллегии Контрольносчетной палаты и подписывается
Председателем Контрольно-счетной
палаты или, при предоставлении
такого
права
Законом
(муниципальным
нормативным
правовым
актом),
Аудитором
Контрольно-счетной палаты.
Сроки
принятия
незамедлительных
мер
по
устранению выявленных ревизией
(проверкой) нарушений требований
бюджетного
законодательства
Российской
Федерации
или
незамедлительного
устранения
препятствий
для
проведения
контрольного мероприятия
Подписывается Председателем
Контрольно-счетной палаты или его
заместителем (в контрольно-счетных
органах муниципальных образований
ситуация аналогичная).
Таким образом, представление, в отличие от предписания, носит
рекомендательный характер, единственным требованием, содержащимися в
нем, является предложение сообщить КСП о его рассмотрении и устранении
нарушений в определенный в нем срок.
Использование же предписания необходимо для принудительного
прекращения
в
полном
объеме
всей
противоправной
деятельности,
посягающей не только на частные, но и на публичные интересы.
Судебное оспаривание представлений и предписаний
По данным контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных контрольно-счетных органов, значительное
количество вынесенных представлений и предписаний явились предметом
судебных разбирательств. В ряде случаев представления и предписания были
17
опротестованы арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Следует
отметить, что в Московской области, в отличие от других субъектов
Российской Федерации, не было до настоящего времени примеров
оспаривания в судах представлений Контрольно-счетной палаты Московской
области. Пример оспаривания нашего акта проверки, в том числе акта
контрольного обмера (филиал ГУП «Мострансавто», г. Королев) успехом не
увенчался. Фирма, выполняющая строительные работы, обратилась в
арбитражный суд с иском о признании акта контрольного обмера
недействительным. Но после проведенной нами работы, заявление фирмой
было отозвано, а деньги возвращены. В настоящее время выполнение
предложений, указанных в представлении по данному вопросу, проверяется в
ГУП МО «МОСТРАНСАВТО». Следует отметить, что акт контрольного
обмера,
составляемый
сотрудниками
Контрольно-счетной
палаты
Московской области, установлен пунктом 5.3.12 Стандарта, а его форма
приведена в приложении 12 к Стандарту. Благодаря этому исключаются
споры с объектами контроля о его правомочности. Контрольно-счетным
органам необходимо это взять на вооружение.
С
информацией
представлений
о
причинах
контрольно-счетных
опротестования
органов
можно
предписаний
и
ознакомиться
на
официальном интернет - сайте АКСОР и в научно-методическом пособии
«Реализация Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (автор заместитель
директора
Государственного
научно-исследовательского
института системного анализа Ю.А. Крохина), других публикациях.
Изучение такой информации крайне важно для каждого сотрудника
Контрольно-счетных органов. Правильно сделанные на ее основе выводы
позволяют не допускать в своей деятельности таких нарушений и
недостатков.
Вынесение представлений и предписаний.
18
Большой объем оспариваемых в судебном порядке представлений и
предписаний, отчасти вызван существенной недоработкой контрольных
органов
при
проведении
контрольных
мероприятий
и
вынесении
представлений или предписаний.
Представления и предписания Контрольно-счетной палаты Московской
области выносятся на основании Закона № 135/2010-ОЗ и в соответствии с
положениями Стандарта внешнего контроля.
Порядок вынесения представлений.
В соответствии со Стандартом внешнего контроля вынесению
представления предшествует большой объем работы.
Опираясь
на
акт
контрольного
мероприятия,
предложения
по
устранению нарушений с указанием адресата и сроков реализации
предложений отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия.
Отчет и конкретные предложения по устранению выявленных
нарушений рассматриваются на заседании Коллегии Контрольно-счетной
палаты.
В
муниципальных
предусмотрено,
утверждается
Отчет
по
Председателем,
образованиях
результатам
который
проведение
контрольного
самолично
Коллегий
не
мероприятия
определяет
кому
направляются представления и предписания для устранения выявленных
нарушений.
Представление Контрольно-счетного органа направляется в адрес
объекта контрольного мероприятия не позднее пяти рабочих дней со дня
утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия. О принятых
по представлению решениях и о мерах по его реализации руководитель
объекта контрольного мероприятия уведомляет Контрольно-счетный орган в
письменной форме в течение месяца со дня его получения (о чем отмечено
выше), если контрольно-счетным органом не установлен иной срок.
Порядок вынесения предписаний.
19
Предписания выносятся в случаях создания препятствий инспекторам
Контрольно-счетной палаты в проведении контрольного мероприятия, а
также
при
выявлении
фактов
нарушений,
требующих
принятия
незамедлительных мер по их устранению и безотлагательного пресечения
противоправных действий (на этом я уже останавливался ранее, когда мы
рассматривали положения статьи 15 Закона 135/2010-ОЗ, но здесь важно
понимание целостности алгоритма вынесения предписания). В тоже время
при выявлении ущерба, в соответствии с Бюджетным Кодексом необходимо
выносить предписание, а в соответствии Федеральным законом № 6-ФЗ в
этом случае выносится представление
по устранению выявленных
нарушений и недостатков. Поэтому сегодня необходимо выходить с
законодательной инициативой о разрешении данных противоречий.
В случаях отказа должностных лиц объекта контрольного мероприятия
в допуске группы инспекторов на объект или в создании необходимых
условий для работы инспекторов руководитель контрольного мероприятия
незамедлительно
оформляет
акт
по
фактам
создания
препятствий
инспекторам Контрольно-счетной палаты в проведении контрольного
мероприятия.
На основании акта подготавливается предписание Контрольно-счетной
палаты по фактам создания на объекте контрольного мероприятия
препятствий в проведении контрольного мероприятия. Например, при
проверке в городском округе Балашиха сотрудники КСП встретили
препятствия со стороны руководителей администрации, но ограничились
составлением акта и предоставлением информации в адрес главы городского
округа
Балашиха
и
Председателя
Московской
областной
Думы.
Предписание не составлялось, так как Главой городского округа были
приняты незамедлительные меры по устранению нарушений. Образец акта
приведен на рис. 4.
20
Рис. 4. Образец Акта создания препятствий инспекторам Контрольно-счетной
палаты Московской области при проведении контрольного мероприятия.
При выявлении в ходе проведения контрольного мероприятия
нарушений, требующих принятия незамедлительных мер по их устранению и
безотлагательного пресечения противоправных действий, наносящих прямой
непосредственный ущерб и содержащих признаки состава преступления,
руководителем контрольного мероприятия незамедлительно оформляется акт
по указанным фактам в двух экземплярах. Один экземпляр акта передается
21
под расписку руководителю проверяемого объекта или уполномоченному им
должностному лицу с требованием предоставить письменные объяснения по
выявленным нарушениям и принять необходимые меры по пресечению
противоправных
действий.
В
случае,
если
руководитель
объекта
контрольного мероприятия или уполномоченное им должностное лицо
отказывается от принятия мер по устранению выявленных нарушений, акт в
течение одного рабочего дня с момента его составления направляется
аудитору Контрольно-счетной палаты, ответственному за проведение
контрольного
мероприятия.
Аудитор
Контрольно-счетной
палаты
по
согласованию с Председателем Контрольно-счетной палаты должен принять
необходимые меры по устранению выявленных нарушений и пресечению
противоправных
действий
в
соответствии
с
действующим
законодательством. На основании акта в течение трех рабочих дней
подготавливается
и
направляется
руководителям
объектов
контроля
предписание Контрольно-счетной палаты по форме согласно приложения
№ 14 Стандарта.
Во всех случаях оформления предписания, в соответствии со
Стандартом, до его направления в течение одного рабочего дня проводится
его правовая экспертиза. В соответствии с пунктом 4 статьи 270.2
Бюджетного Кодекса неисполнение предписаний органа финансового
контроля является основанием для обращения уполномоченного правовым
актом местной администрации муниципального органа в суд с исковыми
заявлениями о возмещении ущерба.
Контроль за исполнением представлений и предписаний
Важнейшим направлением деятельности Контрольно-счетных органов
является
организация
и
осуществление
контроля
за
исполнением
представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты, а также
устранением выявленных нарушений.
В соответствии с требованиями пункта 3.2. Регламента Контрольносчетной палаты аудиторы в рамках компетенции организуют контроль за
22
исполнением представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты,
взаимодействуют с главными распорядителями бюджетных средств в
порядке
получения
информации
о
ходе
исполнения
вынесенных
предложений по устранению нарушений, выявленных в ходе контрольных
мероприятий.
Аналогичные требования по обеспечению контроля за исполнением
представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты содержатся в
должностных регламентах начальников инспекций и других должностных
лиц, ответственных за ведение учета и предоставление отчетности о
результатах
контрольной
и
экспертно-аналитической
деятельности.
Естественно и вы должны у себя это учитывать и доработать регламенты
должностных лиц Контрольно-счетных органов.
За весь период деятельности Контрольно-счетной палаты в целом и
Инспекции
№
4
(осуществляющей
контроль
в
сфере
экономики,
строительства, жилищно-коммунального хозяйства и охраны окружающей
среды) в частности использовались предоставленные законодательством
возможности по устранению выявленных финансовых нарушений, на
которых останавливались выше.
Следует отметить, что нормативными правовыми актами Российской
Федерации предусмотрена и крайняя мера воздействия органов внешнего
контроля на должностных лиц объектов контроля, не выполняющих в
установленный срок законное предписание органа, осуществляющего
государственный контроль. В соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП
указанное деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в
размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной
тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на
юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Вы должны
своим руководителям разъяснять, что все, что предписано необходимо
выполнять.
23
Безусловно, данная мера является крайней, и Контрольно-счетной
палатой Московской области ранее не применялась, но в настоящее время
сложилась
ситуация,
когда
отдельные
объекты
контроля
иногда
категорически не хотят исполнять вынесенные предложения по результатам
проверки. Так вынесенное по результатам проверки ДЦП «Жилище» в
сельском поселении Пешковское Солнечногорского муниципального района
Московской области представление Контрольно-счетной палаты Московской
области от 23.10. 2013 № КСП-977до настоящего времени не исполнено. В
представлении предлагалось сельскому поселению в срок до 10.12.2013
возвратить в бюджет средства в сумме 1342,0 тыс. рублей, неправомерно
перечисленные подрядной организации за работы которые фактически не
выполнялись. Пытаясь уйти от ответственности, глава сельского поселения
Пешковское, создал условия, при которых акт контрольного обмера,
подтверждающий, что работы фактически
не выполнялись,
остался
неподписанным со стороны администрации сельского поселения - оформил
«задним числом» распоряжение об убытии в отпуск должностного лица,
которое две недели принимало участие в контрольном обмере выполненных
и оплаченных работ.
Мы были вынуждены передать в органы внутренних дел копию данного
распоряжения, с просьбой проверить факт превышения должностных
полномочий со стороны главы сельского поселения. На обращение КСП 6
февраля 2014 года пришло постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела по причине отсутствия в деянии главы сельского поселения
состава преступления. В постановлении указывалось, что КСП имеет право
его опротестовать, что и было использовано при подаче 12.02.2014
соответствующей
жалобы
на
имя
прокурора
Московской
области.
Рассмотрев жалобу, 26.02.2014 органы прокуратуры проинформировали
КСП, что материалы переданы на рассмотрение Солнечногорскому
городскому прокурору. Солнечногорская городская прокуратура 4 марта
2014
года
приняла
решение
о
полном
удовлетворении
жалобы.
24
Руководителем следственного отдела по г. Солнечногорску главного
следственного управления СК РФ по Московской области принято решение о
возбуждении
уголовного
предусмотренного
ч.4
дела
ст.159
по
УК
признакам
РФ.
Так
преступления,
как
статьей
4.5 КоАП установлено, что Постановление по делу об административном
правонарушении не может быть вынесено по истечении двух (трех - при
рассмотрении дела судьей) месяцев, привлечь должностных лиц к
административной
ответственности
не
представляется
возможным.
Дальнейшее рассмотрение этого дела будет производиться только в рамках
уголовного производства.
С каждым годом объем контрольной деятельности Контрольносчетных органов стремительно увеличивается. Возрастает не только
количество проводимых контрольных мероприятий и участвующих в них
объектов контроля, но и, как следствие, количество выявленных нарушений,
подлежащих устранению. Мы набираемся опыта в проведении контрольных
мероприятий и как следствие, повышается эффективность нашей работы и
улучшаются показатели нашей работы. Не всегда объектами контроля
выполняются предложения по устранению выявленных нарушений в полном
объеме
и
в
установленные
Представлением
сроки.
Ситуация
с
невыполнением (или не полным выполнением) предложений по устранению
нарушений начинает принимать форму снежного кома: информации все
больше и больше, идет переписка, добавляются новые обстоятельства и так
далее. Сегодня практически невозможно контролировать выполнение
предложений по устранению нарушений в «ручном режиме».
В этой ситуации возникла объективная необходимость автоматизации
учета устранения объектами контроля выявленных нарушений, указанных в
Представлении и Предписании Контрольно-счетных органов – здесь я имею
в
виду
«полноценных»
органов
с
большим
объемом
контрольной
деятельности (Подольск, Мытищи и т. д.). Автоматизация учета позволит
25
получать информацию о степени выполнения предложений в режиме
реального времени.
Используя программу по учету нарушений, сотрудники КСО смогут на
более качественном уровне осуществлять следующие функции:
- контролировать выполнение Плана работы Контрольно-счетного
органа в разрезе его пунктов, наименований мероприятий, объектов
контроля, ответственных
должностных
лиц
и
периодов
проведения
контрольных мероприятий;
- вести учет результатов контрольных мероприятий, проведенных в
соответствии с Планом работы в разрезе каждого контрольного мероприятия
и объекта контрольного мероприятия с указанием фактических сроков
проведения
контрольного
мероприятия,
общего
числа
(количества)
выявленных нарушений на объекте контроля, в том числе устраненных и не
устранённых на текущую дату;
- систематизировать информацию, касающуюся объекта проверки и
результатов
проведенного
контрольного
мероприятия,
в одном месте всегда будут находиться наименование проверки, объекта
контрольного мероприятия, фактические сроки проведения контрольного
мероприятия, информация об оформленных Актах проверки, Представлении,
Предписании, а так же о переписке по вопросам проверки с объектом
контроля и правоохранительными органами;
- получать наглядную информацию в режиме реального времени об
устранении объектами контроля выявленных нарушений, указанных в
вынесенном Представлении в разрезе каждого пункта;
- получать информацию о выявленных нарушениях, устраненных в
ходе проверки на каждом объекте контрольного мероприятия;
- систематизировать информацию о каждом нарушении, отраженном в
Представлении
с
отражением
краткой
характеристики
выявленных
нарушений, мер, предлагаемые к устранению, классификации нарушений и
его сумме, а так же сроков, до которых объекты контроля должны
26
рассмотреть и проинформировать Контрольно-счетный орган о результатах
рассмотрения Представления, фактическая дата поступления информации об
устранении нарушений;
- выводить сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий с
детализацией до каждой проверки и объекта контрольного мероприятия по
выявленным и устраненным нарушениям в формате MS EXCEL.
Буквально на прошлой неделе разработан новый Порядок подготовки
отчетности в Контрольно-счетной палате Московской области. В новом
Порядке особое, более пристальное внимание уделено учету выявленных и
устраненных нарушений – разработаны дополнительные приложения, в
которых отражаются выявленные нарушения в разрезе классификации
нарушений, а также сведения об устраненных нарушениях в разрезе способов
устранения. Уже сегодня вся информация, необходимая для составления
отчетности КСП (в разрезе выявленных и устраненных нарушений)
содержится в сводных отчетах программы. В ближайшей перспективе мы
надеемся, что необходимые приложения
к отчетности
КСП будут
формироваться непосредственно посредством программы учета нарушений.
Над разработкой программы по учету нарушений, позволяющей
выполнять указанные функции, в настоящий момент трудятся сотрудники
Инспекции № 4 Контрольно-счетной палаты Московской области. После
подтверждения эффективности работы программы на практике, вы сможете
взять ее за основу при разработке аналогичных программ в своих
муниципальных образованиях.
Анализ исполнения представлений и предписаний Контрольно-счетной
палаты в 2013 году (в том числе проводимый в ходе контрольных
мероприятий
представлении)
по
проверке
показал,
выполнения
что
ряд
предложений,
представлений
указанных
в
рассматривался
с
нарушением установленных сроков, а заявленные органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления действия по устранению
27
недостатков, выявленных Контрольно-счетной палатой, впоследствии не
выполнялись.
Практика
привлечения
к
дисциплинарной
и
административной
ответственности должностных лиц объектов контроля за несвоевременное
рассмотрение и принятие мер по представлениям Контрольно-счетной
палаты в соответствии с нормами КоАП РФ недостаточная. В связи с этим
ранее нами предложено выступить с инициативой о внесении изменений в
Закон № 135/2010-ОЗ в части, касающейся принуждения руководителей
объектов контроля не только рассматривать, но и устранять выявленные в
процессе проверки нарушения.
Кроме того, в качестве информации, довожу до вашего сведения, что в
2013 году Контрольно-счетной палатой Московской области направлено в
правоохранительные органы 16 материалов по результатам проведенных
контрольных
мероприятий.
На
основании
этих
материалов
правоохранительными органами возбуждено 39 уголовных дел.
Благодаря
совместным
усилиям
Контрольно-счетной
палаты
и
правоохранительных органов удалось создать систему взаимодействия по
борьбе с неправомерным и нецелевым использованием бюджетных средств,
которая в настоящее время будет совершенствоваться.
Свое немалое влияние на устранение выявленных нарушений
оказывают
своевременно
представления.
Но
этим
вынесенные
и
деятельность
правильно
контрольных
оформленные
органов
не
ограничивается. Сегодня складывается ситуация, когда контрольно-счетным
органам необходимо буквально «добиваться» выполнения указанных в
представлении или предписании нарушений. В этой связи мы все больше
уделяем
внимание
ответственности
работе
по
должностных
контрольно-счетных органов.
привлечению
лиц,
к
административной
невыполняющих
предписания