Document 4025309

Липски Станислав Анджеевич
заведующий кафедрой земельного права
Государственного университета по
землеустройству
Некоторые аспекты осуществления государственного земельного надзора как важного
элемента экологического контроля
Земля - это важнейшая составная часть окружающего нас мира, органически участвующая
во взаимоотношениях общества и природы.
Поэтому ключевой составляющей экологического контроля является контроль за охраной
и использованием земель.
Такой контроль имеет различные формы (государственный, муниципальный,
производственный, общественный).
В настоящее время наиболее эффективным и организованным является контроль в данной
области, осуществляемый со стороны государства (это относится не только к земле, но и к иным
природным ресурсам, окружающей среде в целом). Его организованность и традиции
обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной
экономики, исключительной государственной собственности на землю и иные природные
ресурсы, плановым ведением народного хозяйства.
Государственный земельный контроль (c 2011 года - надзор) – это деятельность
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти
направленная на
предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных земельным
законодательством, путем 1) организации и проведения проверок, 2) принятия мер по
пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный
контроль включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного
законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.
Характеризуя государственный земельный контроль как элемент системы управления
земельными ресурсами, необходимо отметить две специфических особенности формирования
современного российского земельного законодательства.
Первая (общемировая) тенденция состоит в том, что примерно с конца XIX столетия в
большинстве развитых государств в целях упорядочения использования земли, обеспечения ее
сохранности, повышения эффективности землепользования стали приниматься специальные
законы о земле. До этого периода в основе регулирования земельных отношений лежали
принципы
частного
права
неограниченная
частная
собственность,
свобода
предпринимательской деятельности, свобода договоров. При этом земля не выделялась из массы
прочих объектов имущественных прав, а в виде исключения земельные вопросы регулировались
отдельными нормами административного права.
Постепенное накопление массива таких законов привело к созданию в отношении земли
нового правового режима. При этом в употребление стал входить термин «земельное право» сначала по поводу относящихся к земле норм частного права, а затем – как к совокупности
частноправовых и публичноправовых норм, регулирующих правоотношения по поводу земли
(комплексное земельное право).
Вторая (отечественная) особенность заключается в том, что в качестве самостоятельной
отрасли земельное законодательство сформировалось в условиях СССР - в результате
национализации земли и ее полного исключения из гражданского оборота. При этом порядок
правового регулирования земельных отношений, носил публично-правовой характер.
Важнейшим этапом в формировании современного правового режима использования и
охраны земель стала земельная реформа начала 90-х годов ХХ века при которой:
произошло значительное перераспределение земель (от крупных сельскохозяйственных
предприятий в пользование населения);
монополию государственной собственности на землю сменило многообразие и
равноправие форм собственности. В результате кардинально изменился и характер присвоения и
распределения дохода, полученного благодаря использованию земли;
сформировались (помимо собственности) новые для отечественного землепользования
виды гражданско-правовых отношений по поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое
владение, сервитуты);
граждане и юридические лица, получили возможность самостоятельно совершать сделки с
землей (купля-продажа, аренда и др.);
одновременно с земельным реформированием была осуществлена реорганизация большей
части сельскохозяйственных предприятий, затронувшая 23,5 тыс. колхозов и совхозов, которые
получили значительно большую степень самостоятельности в хозяйственно-экономических
вопросах;
существенные перемены произошли и в способах управления земельными ресурсами (в
частности, его децентрализация, введена платность пользования землей).
Все это создало качественно новую ситуацию с точки зрения контроля за земельными
ресурсами. Ведь новая рыночная реальность и больший объем экономических свобод,
конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности на землю и иные природные
объекты еще больше подчеркивают необходимость надежного контроля за использованием и
охраной земель.
Сущность и формы земельного контроля, сложившегося в условиях СССР, не претерпели
существенных изменений за время реформ.
Однако к настоящему времени сложился ряд обстоятельств, обуславливающих
необходимость оптимизации контрольных функций государства в земельной сфере. В частности,
можно выделить четыре аспекта, связанные с дальнейшим совершенствованием
государственного земельного контроля.
1. Продолжение ухудшения состояния окружающей среды и значительно возросшая
степень самостоятельности землепользователей обуславливают необходимость принятия мер по
усилению государственного земельного и экологического контроля и повышению
ответственности за земельные правонарушения.
Так, в настоящее время рассматриваются вопросы усиления меры ответственности за
уничтожение плодородного слоя почвы, за порчу земель в результате нарушения правил
обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами. При
этом вполне уместно дифференцировать такую ответственность в зависимости от площади
земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства, с тем,
чтобы размер штрафа за нарушение на площади в несколько соток отличался от наказания за
нарушение, связанное с десятками гектаров.
2. За время реформ возникли новые обстоятельства, в том числе такой перекос
«свободного» земельного рынка как приобретение земли в качестве капитала без цели ее
сельскохозяйственного использования - имея в виду последующую перепродажу (когда цена на
землю вырастет).
Начиная с 1994 года в отечественном законодательстве закреплены три признака
ненадлежащего использования земельных участков, при которых допускается их
принудительное изъятие: 1) неиспользование в течение 3 и более лет; 2) существенное снижение
плодородия, 3) значительное ухудшение экологической обстановки.
Однако реализовать на практике принудительное изъятие долгое время было
затруднительно, в том числе и в силу того, что приведенные выше признаки ненадлежащего
использования не имели четко установленных количественных и качественных характеристик,
процедуры их выявления, а также последовательности применяемых санкций. В настоящее время
такие признаки и критерии определены. Установление факта ненадлежащего использования
(соответствия таким признакам и критериям) будет выявляться в ходе проверок в рамках
государственного земельного контроля.
Также следует рассмотреть возможность выявления случаев ненадлежащего
использования на основании данных дистанционного зондирования (мониторинг земель).
В отношении правонарушителей законодательством предусмотрен двухстадийный
механизм:
на первой стадии органами государственного земельного контроля будут выноситься
предупреждения о возможном прекращении прав на землю и накладываться штрафы, которые
должны понудить собственника к более рациональному использованию участка либо к его
отчуждению (за 2010 год Росреестром вынесено более 1 тыс. таких предупреждений, в 200-х
случаях впоследствии права на землю были прекращены);
на второй стадии (после назначения административного наказания), если правонарушения
не устранены в срок, установленный вынесенным предупреждением, орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в суд с требованием об изъятии
земельного участка и о его продаже с публичных торгов. Средства, вырученные от продажи
участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или
муниципальную собственность (если торги не состоялись и участок приобретен по начальной
цене торгов), будут выплачены бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов
на подготовку и проведение торгов.
3. Требуется оптимизация организационного механизма осуществления земельного
контроля, в частности, взаимодействия между формально осуществлющими такой контроль
Росреестром Росслельхознадзором и Росприроднадзором, а также иными федеральными
органами исполнительной власти - Ростехнадзором, Роснедрами, Росводресурсами, Рослесхозом.
В частности, следует обратить внимание на такой аспект земельного контроля как
внеплановые проверки, в том числе в случае получения от органов, организаций и граждан
документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений
земельного законодательства.
Но в настоящее время нет четкого разделения компетенции контролирующих служб,
например, в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Соответственно и
информация от граждан или иных лиц может поступать в различные контролирующие органы.
4. Идет процесс дебюрократизации экономики и общественной жизни, ослабления
ненужного, излишнего вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, в том
числе в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" (2008).
В частности, основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального
контроля в настоящее время являются:
- презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
- открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется, информации об организации и
осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), о правах и об
обязанностях проверяющих органов и их должностных лиц;
- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного
индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля (надзора) проверок
исполнения одних и тех же обязательных требований;
- ответственность органов государственного и муниципального контроля (надзора) и их
должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении
контроля (надзора);
- финансирование мероприятий по контролю за счет средств соответствующих бюджетов
и недопустимость взимания с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за
проведение мероприятий по контролю.
Характеризуя перспективы развития государственного земельного надзора, необходимо
отметить, что система государственного управления земельным фондом совершенствуется,
отражая процессы, развивающиеся в экономике и общественной жизни. Основные направления
государственной политики по управлению земельным фондом определены в Основах
государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 2017 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012
г. №297-р. При этом в качестве одной из основных задач государственной политики определено
обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охрана земель.