объемом не менее 3

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ В РОССИЙСКОМ КОНТРОЛЕ СЛИЯНИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРЯМОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Анастасия Редькина,
НИУ ВШЭ-Пермь, Россия,
[email protected], [email protected]
Ключевые слова: контроль слияний, корректирующие предписания
Контроль
слияний
(сделок
экономической
концентрации)
является
одной
из
традиционных составляющих «жесткого ядра» антитраста. Такой контроль представляет собой
набор инструментов для отбора «полезных» (с точки зрения общества) сделок и отсева
«вредных» для конкуренции, то есть тех, что сокращают число эффективных конкурентов,
снижают стимулы к инновациям или существенно повышают барьеры входа. Поскольку
очевидно, что сделки могут одновременно иметь полезные и вредные последствия задача отбора
часто не имеет однозначного решения. Для повышения эффективности контроля слияний
используются условные разрешения сделок: антимонопольный орган дает разрешение на
проведения сделки при условии выполнения участниками требований, в России они
оформляются в виде предписаний Федеральной антимонопольной службы РФ (далее – ФАС).
Предписания в идеале должны нивелировать опасные для конкуренции последствия сделки при
сохранении
синергии,
Корректирующие
то
требования
есть
корректировать
делятся
на
2
влияние
группы:
сделки
структурные
на
конкуренцию.
и
поведенческие.
Поведенческие требования направлены на коррекцию поведения компаний на рынках после
сделки, структурные имеют своей целью повлиять на структуру собственности компании,
перераспределить активы между фирмами, работающими на рынке. Очевидной особенностью
корректирующих
требований
является
то,
что
этот
инструмент
антимонопольного
регулирования позволяет антимонопольному органу напрямую вмешиваться в деятельность
отдельных компаний и рынков, скорее выполняя функции, которые традиционно ассоциируются
у экономистов с отраслевым регулятором. На возможности и потенциальные риски (прежде
всего порождение неэффективностей – провалов регулятора) подобного поведения указывали в
своих работах рубежа веков как американские ([Balto, 2000]), так и европейские (см. например
[Motta and etc, 2002], [Lyons, 2004]) специалисты в области антитраста.
Сегодня у исследователей появилась возможность проанализировать первые результаты
использования корректирующих предписаний «молодого» (в масштабах историй антитраста)
ФАС РФ, который к тому же не сразу (спустя примерно десятилетие после создания) стал
использовать этот потенциально мощный инструмент антимонопольного контроля слияний, что
и определяет актуальность представленной работы. Целью работы стало эмпирическое
1
исследование особенностей использования корректирующих предписаний в российской
практике антимонопольного регулирования в 2008-2012 гг. Новизна работы определяется
следующими основными результатами.
1.
Дана характеристика корректирующих условий как инструмента регулирования рынка
и/или поведения компаний на нем
2.
Проведен обзор работ, в которых обсуждаются подходы к оценке качества
корректирующих условий, как зарубежных, так и российских авторов. На основании
проведенного анализа и исходя из доступности данных предложена система критериев для
оценки качества использования этого инструмента регулирования в российской практике
контроля слияний.
3.
Сделана
попытка
дать
комплексную
характеристику
практики
использования
корректирующих условий ФАС РФ и выявить потенциальные источники риска при их
использовании.
Судя по программным документам ФАС РФ увеличение доли условных разрешений сделок
экономической концентрации является одним из целевых показателей, а, следовательно, может
быть
использовано
как
один
из
критериев
эффективности
работы
российского
антимонопольного органа в этом направлении антимонопольного регулирования. Однако
качество регулирования с точки зрения экономического анализа вряд ли можно свести только к
процентным показателям. Ключевую роль играет содержание предписаний, еще точнее
выяснение того, какие стимулы эти предписания создают для участников рынка и каким
результатам приводит регулирующее воздействие. Очевидно, что решение этой задачи
напрямую требует анализа отдельной сделки на конкретном рынке, и примеры таких
зарубежных исследований известны, проводились они национальными антимонопольными
органами, обладающими ресурсами и доступом к информации. В этой работе предпринята
попытка подойти к задаче оценки эффективности регулирующего воздействия другим путем –
выявить
потенциальные
источники
риска
(следовательно,
неэффективности)
в
ходе
использования корректирующих условий. Основой для этого послужило, во-первых, обобщение
выводов, полученных другими российскими исследователями, во-вторых, собственные
исследования автора. Информационной базой для собственного эмпирического исследования
послужили данные о сделках, которые с 2008 по 2012 год были одобрены ФАС РФ с
выставлением требований как поведенческого, так и структурного характера. Собранная
информация
позволяет
провести
качественный
анализ
результатов
использования
интересующего нас инструмента регулирования, вывить основные тенденции и особенности
применения этого инструмента регулирования в российской практике.
2
4.
Впервые проведен кейс-анализ результатов применения структурных корректирующих
требований к участникам сделок, выставленных ФАС РФ.
В конце 2006 года с вступлением в действие нового российского закона «О защите
конкуренции» были существенно расширены возможности антимонопольного органа применять
условия для коррекции сделок, а именно – появилась возможность выставлять
перед
участниками структурные требования. Согласно Докладу ФАС РФ «О состоянии конкуренции в
Российской Федерации» (далее - Доклад) за 2007 год первые такие предписания были выданы в
первый же год, однако в открытом доступе (на официальном сайте ФАС РФ) нет текстов этих
предписаний и даже информации о сделках, рассмотрение которых сопровождалось выдачей
этих предписаний. Поэтому первые, доступные для анализа сделки датируются 2008 годом.
Всего по данным ежегодных Докладов в период 2008-2011 гг было одобрено около 40 сделок с
выдачей предписаний «после выполнения определенных условий» (так называются на
российском «антимонопольном языке» структурные условия). При этом доступны тексты
решений и предписаний по 18 сделкам (5 сделок в 2008 года, 3 – в 2009, 8 и 2 – в 2010 и 2011
соответственно). Результаты регулирующего воздействия можно попытаться оценить для сделок
2008, 2009 и частично 2010 гг, поскольку истек срок, отведенный для выполнения условий.
Участники
этих
сделок
относятся
к
отраслям
топливно-энергетического
комплекса,
телекоммуникаций и страхования. Для 11 сделок удалось проследить историю сделки и найти
информацию по результатам исполнения предписаний. Наиболее полная картина сложилась по
ТЭК (понятно «судьба» всех сделок 2008-2010, есть информация об аналогичных предписаниях
за 2011 и 2012 гг).
Можно сделать следующий вывод по результатам проведения кейс-анализа. Приходится
скорректировать задачу, поставленную изначально – рано говорить об оценке эффективности
структурных предписаний в российской антимонопольной практике в традиционном смысле:
как повлияли требования на участников сделки, потребителей конкурентов, состояние
конкуренции на рынке, необходимо обсудить причины того, почему этот инструмент в
основном не работает1 – не оказывает воздействия на участников сделок. Автором обсуждается
две гипотезы: влияние кризиса и комплекс причин, которые можно объединить под условным
названием «институциональная гипотеза».
В заключении автор формулирует ряд вопросов, требующих дальнейшего изучения и
обсуждения в профессиональном сообществе,
в частности для формализации правил
разработки корректирующих условий (guidances)
1
есть единичные реализованные предписания
3