"Электронное правительство РФ".
advertisement
ДИСТАНЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБУЧЕНИЯ В КАДРОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОГРАММЫ «ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» Кричевский А.И. Сибирская академия государственной службы В докладе рассматриваются вопросы разработки в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» электронного правительства. Отмечаются недостатки на этапе проектирования работ и несоответствия основным принципам проектирования сложных информационных систем. Отдельно рассматривается необходимость разработки, как составной части проекта, системы обучения пользователей и предлагается построение этой системы на принципах предоставления образовательной услуги в электронном виде. В подавляющем большинстве стран сегодня развиваются проекты, которые можно объединить термином «e-government» (е-правительство), и мировые политические экономические выгоды лидеры от уже решений, получают ощутимые основанных на социально- преимуществах использования компьютерных технологий в государственном управлении. Электронное правительство становится важным направлением выработки комплексных стратегий и инструментов, которые принципиально изменят роль и функционирование традиционной администрации. Сегодня и в России имеются все основные предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и внедрения электронного правительства. Такие работы уже ведутся и прежде чем говорить об их эффективности необходимо проследить некоторую хронологическую последовательность в их становлении и развитии. Действительно, развитие электронного правительства является важным компонентом программ построения информационного общества. Впервые на государственном уровне проблема построения информационного общества и, как составной его части, электронного правительства была поставлена в Федеральной целевой программе «Электронная Россия». Считается, что главным стимулом для начала проработки ФЦП «Электронная Россия (20022010 гг.)» было участие России в работе саммитов «Группы восьми», где традиционно обсуждаются проблемы глобального развития и подписываются документы стратегического характера. В июле 2000 года на острове Окинава (Япония) состоялся очередной саммит «Восьмерки» на котором была подписана «Окинавская хартия глобального информационного общества». В качестве основной цели «Окинавской хартии» была заявлена ликвидация международного разрыва в области информации и знаний. Для решения этой проблемы лидеры стран, входящих в «Группу восьми» взяли на себя обязательства по реализации программ, направленных на развитие информационного общества. Для реализации взятых на себя Россией обязательств в начале 2001 года на основании распоряжения Правительства Российской Федерации была начата подготовка федеральной целевой программы «Электронная Россия» (распоряжение от 12 февраля 2001 года № 207-р). Через год - в январе 2002 года текст ФЦП был утвержден постановлением Правительства (постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65). Первоначальная редакция ФЦП «Электронная Россия» (а всего редакций ФЦП было три) предусматривала очень широкий набор целей и задач - от создания условий для развития демократии (равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное сообщество), до формирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли. В качестве важной задачи ставилось повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования ИКТ. Одним из первых нормативных документов принятых в рамках ФЦП «Электронная Россия» было постановление Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» (№ 98 от 12 февраля 2003 г.). Оно было принято как конкретизация основных положений Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» (был принят в 1995 г. и действовал до августа 2006 г.). В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственные органы обязаны создать собственные информационные ресурсы и предоставить условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов. Постановление № 98 также предписывало федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов (согласно Перечню, утвержденному этим Постановлением), а также регулярного размещения этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Перечень, утвержденный Постановлением N6 98, представляет особый интерес, поскольку он детально закрепляет те сведения, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальных сайтах государственных органов, входящих в число федеральных органов исполнительной власти. Перечень различных мероприятий по реализации ФЦП «Электронная Россия» можно продолжать, но уже ясно, что речь идет о создании сложнейшей корпоративной информационной системы, призванной обеспечить единое интегрированное информационное пространство для решения широкого комплекса функциональных задач на всех уровнях государственного и местного управления с использованием информационно-коммуникационных технологий. Однако, поскольку речь идет о создании корпоративной информационной системы, то при ее разработке должны использоваться уже отработанные и проверенные принципы проектирования и создания таких систем. И первое, что нужно делать – это провести реинжиниринг существующих процессов и регламентов в системе государственного управления. Только такой подход позволяет действительно повысить эффективность самого государственного управления на базе использования информационной системы. Однако отсутствие нормативной базы для реинжиниринга процессов управления в органах власти фактически не позволяло на первых этапах эффективно внедрять электронные государственные услуги и, в большинстве случаев, выполнялись инициативные и пилотные проекты, которые в этот период продвигали отдельные органы власти и структуры государственного управления. И все же, несмотря на все организационные трудности, само утверждение и начало выполнения ФЦП «Электронная Россия» явилось серьезным стимулом для начала проработки проектов развития информационного общества и электронного правительства на федеральном и региональном уровнях. Естественно, после первых шагов остро встала проблема определения приоритетов при реализации программ нацеленных на совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ. Отчетливо проявились недостатки обеспечения межведомственного информационного взаимодействия, которые и вызвали острую необходимость определения приоритетов на государственном уровне. Также существенной проблемой, которая проявилась на первых этапах, являлась традиционная оторванность программ информатизации от целей и задач государственного управления. Первые позитивные сдвиги в этом вопросе были обозначены в 2005 -2006 гг. после старта Административной реформы и включением задач развития электронного правительства в качестве одного из ее компонентов. Здесь следует остановиться подробнее. Опыт разработки аналогичных программ за рубежом позволил сформировать основную терминологию и выработать определения, которые стали использоваться многими странами. Например, на уровне Европейского сообщества было принято следующее определение электронного правительства: Электронное правительство: «применение информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками с целью повышения качества государственных услуг и демократических процессов, укрепления поддержки политики государства». Впоследствии, в концепции формирования электронного правительства в РФ было принято аналогичное определение: Электронное правительство: «новая форма организации деятельности органов государственной применения власти, обеспечивающая информационно-коммуникационных за счет технологий широкого качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Нетрудно видеть, что данные определения, по существу задают и последовательность действий, а именно, проведение реорганизации процессов в органах государственного управления (выполнение процедуры реинжиниринга) в целях создания новой формы организации деятельности, учитывающей возможности применения ИКТ, и далее непосредственно комплексная информатизация в органах государственной власти. К сожалению, эта правильная последовательность была нарушена. Ниже на рисунке 1 приведена в привязке к временной оси последовательность действий по реализации ФЦП «Электронная Россия». Концепция ЭП Стратегия развития ИО Концепция региональной информатизации Концепция административной реформы Концепция использования ИКТ в деятельности ФОГВ Пилотные проекты по внедрению ЭП Первая редакция ФЦП ЭР Вторая редакция ФЦП ЭР Третья редакция ФЦП ЭР ФЦП «Электронная Россия» до 2010 года 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Рис. 1 Последовательность работ по реализации ФЦП Из рисунка видно, что работа по реорганизации и совершенствованию деятельности началась существенно позже в рамках административной реформы. Более того, опять же опыт разработки электронного правительства в других странах говорит о то, что электронное правительство является инструментом достижения целей административной реформы. Очевидно, поэтому и появлялись разные варианты (редакции) ФЦП «Электронная Россия», которые отражали постепенное погружение в проблему и осознание вполне очевидных положений: создание такой сложной корпоративной информационной системы есть проблема системная. К сожалению, на это уходило время и процесс перехода на оказание государственных услуг в электронном виде существенно затягивался. Как во всякой сложной информационной системе мы должны и к ее созданию также подходить системно и учитывать, что подобные системы являются автоматизированными, и их функционирование требует участия человека (пользователя). Более того, от профессионального уровня пользователя в значительной степени зависит эффективность применения такой информационной системы. Поэтому к кадровому обеспечению электронного правительства предъявляются новые более высокие требования. Следует отметить, что задача повышения уровня подготовки и переподготовки кадров за счет совершенствования образования на базе информационно-коммуникационных технологий была обозначена в первой редакции ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)». Однако, пятое направление Программы — «Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных на мероприятия Федеральной образовательной пользователей» — целевой информационной было программы среды ориентировано «Развитие (2001 — единой 2005 годы)» и не предусматривало использования технологий дистанционного обучения для повышения квалификации государственных служащих. К настоящему времени уже общепризнано, что дистанционное обучение является важной составляющей системы образования. Развитие информационно-коммуникационных технологий позволяет распространять знания с использованием более эффективных методов и технологий обучения. Указ Президента РФ № 1474 от 28 декабря 2006 года «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» дистанционных распространяет образовательных возможности технологий применения и на государственных гражданских служащих. Этот Указ закладывает нормативное правовое обоснование под служащих. систему Однако дистанционного существующая обучения система государственных дополнительного профессионального образования пока еще не готова к быстрому внедрению новой системы образования. Дистанционное обучение отличается от очного обучения, как по процедуре обучения, так и по требованиям, предъявляемым к образовательным учреждениям и самим обучающимся государственным служащим, а также процессу сопровождения (поддержки) обучения, промежуточному и итоговому контролю знаний. Во второй редакции ФЦП «Электронная Правительства РФ № 502 от 15 августа мероприятие — «Формирование 2006 г) единых Россия» (постановление обозначено требований отдельное к уровню профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования современных информационных и коммуникационных технологий, разработка программ повышения квалификации в этой сфере». Целью данного мероприятия является создание условий для обеспечения необходимого уровня профессиональной подготовки в сфере использования современных информационных и коммуникационных технологий работников органов государственной власти. В рамках указанного мероприятия предполагается разработать единые требования к уровню профессиональной подготовки работников органов государственной власти в области использования современных информационных и коммуникационных технологий, методику оценки их квалификации в этой сфере, рекомендации по организации процесса аттестации и подготовки программы в этой области, повышения а также квалификации, сформировать соответствующие подготовки и переподготовки государственных гражданских служащих. В 2006 — 2008 гг. были реализованы три проекта, направленные на формирование государственных и развитие системы и муниципальных служащих дистанционного по вопросам обучения мероприятий административной реформы и электронного правительства. Перечень проектов: 2006 г. «Создание информационной системы, поддерживающей процессы дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих по вопросам мероприятий административной реформы» 2007 г. «Развитие информационной системы дистанционного обучения государственных служащих в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении» 2008 г. «Развитие информационной системы дистанционного обучения государственных служащих в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении» Анализ реализации данных проектов показывает, что они, по существу, реализуют традиционные подходы к образованию с использованием дистанционных технологий. На наш взгляд, здесь необходим совершенно новый подход к организации самой системы обучения и переподготовки. Речь идет о том, что мы должны готовить пользователей сложной корпоративной информационной системы, ориентированной на предоставлении государственных услуг в электронном виде на разных уровнях иерархии органов государственной власти. Причем это пользователи двух видов: те, кто обеспечивает предоставлении услуг и те, кто эти услуги получает при помощи информационно-коммуникационных технологий. При этом организация процесса получения знаний по вопросам работы с информационной системой должна строиться на принципах предоставления образовательной услуги с помощью тех же самых информационных технологий, т.е. в дистанционной форме. Причем, спектр этих услуг должен быть достаточно широким: (компьютерный ликбез) специальным вопросам до от общих конкретных работы с вопросов консультационных конкретными приложениями реальной информационной применения услуг ИКТ по функциональными системы. Естественно, чтобы обеспечить такой спектр образовательных услуг необходимо саму систему обучения интегрировать с разными приложениями корпоративной информационной системы. Понятно, что такая интеграция должна быть детально проработана. При этом процесс интеграции должен быть двухсторонним. С одной стороны от образовательного компонента и с другой стороны от конкретных функциональных систем корпоративной информационной системы, в которые должна быть встроены соответствующая обучающая и консультационная (помощь) компоненты. Организация системы должна быть удобна для обучающегося, т.е. исповедовать тот же принцип, что и система оказания государственных услуг. Для гражданина (юридического лица) система (электронное правительство) должна действительно выглядеть как «одно окно», обратившись в которое можно получить любую государственную услугу из опубликованного перечня. Получателю услуги государственного совершенно (муниципального) безразлично, ведомства от какого (службы, конкретно подразделения) исходит эта услуга. Этот же принцип должен распространяться и на получения образовательной услуги. Обучающийся обращается к системе и получает необходимую ему услугу из достаточно широкого спектра. Единственно, в чем будет иметь место отличие, это возможность обучающемуся самому в интерактивном режиме формировать структуру этой услуги (формировать образовательную траекторию), Естественно, для этого система обучения должна строиться по модульному принципу и обеспечивать формирование услуги из разного набора модулей. Понятно, что в рамках ФЦП «Электронная Россия» многие вопросы разработки электронного правительства не нашли должного решения. Это на наш взгляд касается и системы обучения пользователей. На смену ФЦП «Электронная Россия» с 2011 года придет ФЦП «Информационное общество», которая является ее приемником и будет реализовывать «Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации» (принята 7 февраля 2008 года). Будем надеяться, что в рамках этой программы вопросы системного применения дистанционных образовательных технологий для подготовки кадров (пользователей) электронного правительства найдут достойное место. Поскольку в рамках ФЦП «Электронная Россия» не в полной мере решены вопросы корректировки законодательной базы и различных нормативно-правовых актов для перехода в полном объеме на предоставление государственных услуг в электронном виде, то при продолжении этой работы можно было бы решить окончательно дистанционных образовательных технологий. вопросы и по легализации
