Шебзухова Ф.Х. К истории законодательства о переселении

Шебзухова Ф.Х.
К ИСТОРИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЕРЕСЕЛЕНИИ ЗЕМЛЕДЕЛЬЧЕСКОГО
НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ (80-Е - НАЧАЛО 90-Х ГГ. XIX В.)
В 80-е - начало 90-х гг. XIX в. российское правительство приняло
и пыталось реорганизовать в жизнь ряд «Положений» и законов, которые, как предполагалось, должны были коренным образом изменить
жизнь всех разрядов крестьянства1. В частности широкое обсуждение
вызвала проблема урегулирования переселений, оценивавшаяся официальной властью в качестве одного из средств «поправления» крестьянского малоземелья. По заключению А.М. Анфимова, обезземеливание
или недостаточное наделение землей замедляло рост крестьянского
населения2. При этом из 23 млн. прироста сельского населения в пореформенный период только 3 млн. «переваривались» крупными городами, а остальная масса оставалась в деревне, увеличивая количество едоков на прежней площади надельной земли3. Особенно сильно малоземелье ощущалось в губерниях Центрально-Черноземного района и Малороссии.
В этой обстановке российское правительство вынуждено было сосредоточить усилия на разрешении проблемы аграрного перенаселения.
Речь идет, прежде всего, о попытке совершенствования переселенческой политики. До отмены крепостного права переселение могло совершаться только путем «вывода» крестьян помещиками на купленные
ими земли. Однако значительное количество частновладельческих крестьян «самовольно переселялись на свободные места, и правительство в
ряде случаев вынуждено было приписывать их к ближайшим к месту их
водворения обществам. Более упорядоченным был процесс, регулируемый законами переселения государственных крестьян.
С отменой крепостного права переселение крестьян не прекратилось. Ситуация значительно осложнялась тем обстоятельством, что
«Положением» 19 февраля 1861 г. признавалось право на переселение
лишь за незначительной частью крестьян, которые не получили надела
по реформе 1861 г. Однако, несмотря на установленный девятилетний
срок, запрещавший крестьянам покидать свои наделы, они на свой страх
и риск переселялись в разные районы страны4. К концу 70-х гг. размеры
самовольного переселенческого движения достигли угрожающих раз87
меров, составив до 40 тыс. в год, более того, тяга крестьян к переселению заметно усиливалась.
Изменения в переселенческой политике наметились лишь на рубеже 1870 – 1880-х гг. под воздействием усилившихся крестьянских выступлений. Показательно, что одними из первых забили тревогу земские
учреждения. Так, Воронежское земство в своем послании губернатору
писало: «… в сельском населении живет и питается вера в то, что рано
или поздно земля будет крестьянской. Что такая вера живет у бывшего
крепостного, есть факт. Никакими писаными актами разрушить эту веру
невозможно»5. Аналогичные соображения высказывались и другими
земствами.
Под давлением неблагоприятно складывавшейся обстановки, правительство вынуждено было признать необходимость обсуждения переселенческого вопроса с приглашением «заинтересованной в том общественности». Разработанный в 1881 г. Министерством государственных
имуществ проект закона о переселении, рассчитывал «дать выход на
окраины некоторой части крестьянства, испытывавшей особенно
острую земельную нужду». Согласно закону право на переселение получали безземельные и малоземельные крестьяне, владевшие не более
1/3 надела, определенного Положением 1861 г. При этом, с целью
предотвращения возможности массового переселения крестьян увольнение из сельского общества не должно было превышать половины
наличного числа душ.
Комитет министров, не дождавшись утверждения данного законопроекта, в срочном порядке принял «Временные правила» о переселении крестьян, которые и были введены в действие 10 июля 1881 г. В соответствии с новыми правилами, переселение допускалось только с разрешения министра внутренних дел и министра государственных имуществ. При этом само разрешение выдавалось просителю только в случае, если «его вынуждало к тому экономическое положение». Такая постановка вопроса открывала широкий простор для произвола властей
при переселении. Ограничивались права крестьян и по устройству на
новом месте. Участки должны были отводиться лишь в краткосрочное
пользование (от 6 до 12 лет) размерами не более 8 десятин на душу6.
Наряду с этими мерами продолжалась подготовка закона о переселении крестьян. В сущности, это был проект планомерного переселения
беднейшей части крестьянства из центральных губерний Европейской
России практически без какой-либо помощи со стороны государства.
88
Проект комиссии обсуждался на заседании «сведущих людей» в 1881 –
1882 гг. При этом совещание различало два вида переселений: вопервых, переселение «на свой страх и риск», когда переселенцам предусматривалось предоставление только «свободы от всяких сборов за проезд по шоссейным дорогам; во-вторых, переселение с «пособием» малоземельных крестьян, хозяйство которых признавалось «пришедшим в
упадок». Совещание ничего не сделало для того, чтобы расширить льготы переселенцам. Согласно его заключению, поощрение переселений не
должно было входить в планы правительства, а лишь способствовать
выходу недовольных на свободные земли.
В начале 1884 г. произошел поворот в переселенческой политике
правительства: Министр внутренних дел Д.А. Толстой представил доклад, содержание которого красноречиво свидетельствовало о невозможности издания единого закона о переселениях всех крестьян, так как
правительство не располагало достаточным количеством годных к заселению свободных земель. По заключению министра, переселение могло
быть допущено только в 7 губерниях черноземной полосы, трех малороссийских и двух волжских7.
Новым шагом стал проект «Правил о переселении земледельческого населения на казенные земли», которые Д.А. Толстой представил
в Государственный совет в марте 1889 г. Проект не вносил ясности в
определение категории крестьян, имевших право на переселение. Казенные земли для переселенцев в Европейской части страны предполагалось отводить во временное пользование и предоставлять их в надел
лишь по окончании арендного срока8. Предлагалось и предоставление
переселенцам некоторых льгот: по уплате казанных платежей, отбыванию воинской повинности, удешевление проезда по железной дороге,
ссудам на первоначальное обзаведение и покупку леса.
Однако даже в таком виде законопроект оказался радикальным
для членов Государственного совета, которые признали его «непригодным» и дающим слишком большие льготы переселенцам. Было решено
внести в законопроект ряд изменений. Во-первых, самовольных переселенцев предлагалось возвращать с помощью полиции на прежнее место
жительства. Во-вторых, выдача разрешений переселенцам ставилась в
зависимость от наличия сведений о свободных земельных участках. Втретьих, запрещалось отчуждение предоставленных в постоянное пользование казенных земель.
89
Во избежание превратных толкований выражение «об отводе земель в надел» заменялось выражением «в бессрочное пользование». Табель с точным указанием высших размеров надела для разных местностей Европейской России решено было устранить, указав лишь, что
нарезка участков будет производиться в размере, определяемом «по соображениям с местными условиями земледелия и производительности
почвы»9.
13 июля 1889 г. законопроект получил статус государственного
закона о переселениях. Его основа изменениям не подверглась и повторяла положения проекта: крестьянам воспрещалось переселяться по
своему усмотрению, а за администрацией сохранялось право в каждом
отдельном случае решать вопрос о праве и условиях переселения10.
Издание нового переселенческого закона не улучшило положения
крестьян, переселявшихся на новые земли. Ходатайства крестьян могли
быть теперь в любое время отклонены под предлогом отсутствия свободных земельных участков. Более того, согласно новым установлениям, многим переселенцам, не дождавшимся разрешения, грозило возвращение на прежнее место жительства. Поземельное устройство не
было точно определено, а размеры участков в большинстве случаев
устанавливались по усмотрению местного начальства. Отчуждение и
отдача в залог переселенческих участков были запрещены, возможность
получения переселенческих пособий оказалась мало вероятной11.
Но введенные ограничения не могли остановить крестьян. По данным официальной статистики, на основании нового закона до 1892 г.
Министерство внутренних дел выдало разрешений на переселение в
разные местности 17 289 семьям. Тем не менее, продолжались и самовольные переселения, составившие в начале 90-х гг. от 60 до 90% переселенческого движения в Сибирь, не говоря уже о таких районах, как
Кубань, где переселение было исключительно самовольным12.
Положение крестьян, вынужденных в силу крайней земельной
бедности искать лучшей доли, было крайне сложным. Зачастую слова
«переселенец» и «нищий» воспринимались как синонимы. Для заведения хозяйства семье на новом месте необходимо было иметь как минимум 140 – 150 руб. Между тем более 60% переселенцев имели не более
10 руб. или вообще не имели никаких средств13.
В социальном отношении подавляющее большинство переселенцев принадлежало к малоимущим слоям деревни. Примечательно, что
их социальный состав в значительной степени зависел от намеченного
90
маршрута. Если отдаленные районы, в частности Дальний Восток, привлекали в основном среднесостоятельных крестьян, то южно-уральские
степи, Северный Кавказ, Поволжье, Сибирь и Казахстан заселяли преимущественно бедняки. При этом «общей тенденцией вне зависимости
от региона формирования переселенческих континентов было увеличение с каждым пореформенным десятилетием среди аграрных мигрантов
удельного веса сельской бедноты»14.
История крестьянских переселений оказалась тесно связанной с
деятельностью Комитета Сибирской железной дороги, образованного в
1892 г. Строительство железной дороги потребовало заселения огромной территории. Инициатор и горячий поборник строительства железных дорог в России С.Ю. Витте писал: «Как это ни удивительно, но
несомненно, что еще в 1898 г.в связи с сооружением Сибирской дороги,
мною был поднят вопрос о переселении, т.е. о том, чтобы дать возможность безземельному крестьянству двинуться по направлению к Дальнему Востоку и засеять сибирские пустыни...»15 .
Показательно, что подобные настроения в отношении использования возможностей железных дорог царили и в начале 1890-х гг. Основные доводы против них сводились к тому, что «такая мера удорожит
труд по обработке земли в помещичьих имениях, следовательно, мера
эта не выгодна всем частным собственника, а, с другой стороны, она
способна дать крестьянству такие стремления к вольностям, которые, по
мнению помещиков, вредны не только для них, но и для самих крестьян»16.
Таким образом, длительный период принятия «Правила о переселении земледельческого населения на казенные земли», утвержденных
13 июля 1889 г. объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, переселенческая политика правительства в рассматриваемый период все более
попадала под воздействия административного произвола. Во-вторых, в
ее осуществлении правительство столкнулось с оппозицией дворянства,
боявшегося потери рабочих рук и «обезлюдения поместий». В-третьих,
правительство встретило сильное противодействие со стороны самого
крестьянства, отказывавшегося по вполне обоснованным причинам
осваивать отведенные ему в Сибири земли. Несмотря на указанные
осложняющие обстоятельства, к концу XIX в. правительству удалось
расселить часть наиболее нуждавшегося в земле крестьянства, тем самым несколько снизить накал социальных противоречий в деревне.
91
Примечания.
1. «О переводе крестьян на обязательный выкуп» от 28 декабря 1881 г. //
Полные собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ). Т. I. № 573;
«Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. //
ПСЗ РИ. Т. 9 № 6196; «Правила о переселении землевладельческого
населения на казенные земли», утвержденные 13 июля 1889 г. // Собрание узаконений и распоряжений о переселении. СПБ., 1901. Вып.
8. С. 14-24.
2. Анфимов А.М. Крестьянское хозяйство Европейской России. 18811904. М., 1980. С. 10.
3. Рындзюнский П.Г. Крестьяне и город в капиталистической России
второй половины XIX в. (Взаимоотношения города и деревни в социально-экономическом строе России). М., 1983. С. 39.
4. Якименко Н.А. О социальном составе крестьян-переселенцев в России
80-х годов XIX-начало XX вв. // Отечественная история, 1993. № 1.
С. 174.
5. Кобытов П.С., Козлов В.А., Литвак Б.Г. Русское крестьянство духовного освобождения. М., 1988. С. 25-26.
6. Анфимов А.М. Указ. соч. С. 144.
7. Якименко Н.А. Указ. соч. С. 175.
8. Анфимов А.М. Указ. соч. С. 91.
9. Брусникин Е.М. Переселенческая политика царизма в конце XIX в.
М., 1991. С. 32.
10. «Правила о переселении земледельческого населения на казенные
земли» утвержденные 13 июля 1889 г. // Сборник узаконений
распоряжений о переселении. Спб., 1901. Вып. 8. С. 14-24.
11. Там же. С. 16-17.
12. Якименко Н.А. Указ. соч. С. 176.
13. Анфимов А.М. Указ. соч. С. 101, 103.
14. Якименко Н.А. Указ. соч. С. 179.
15. Витте С.Ю. Избранные воспоминания 1849 – 1911. М., 1991. С. 514.
16. Якименко Н.А. Указ. соч. С. 179.
92