Актуальные вопросы деятельности аппарата военных атташе

Актуальные вопросы деятельности аппарата военных атташе Российской Федерации за рубежом
Иванов В.А., подполковник, адъюнкт кафедры военного права Военного университета
Российская Федерация как преемник бывшего СССР является членом многих международных
межправительственных организаций. Участие в них налагает на государство ряд обязанностей. Вместе с тем
выполнение международно-правовых обязательств возможно лишь путем переадресации конкретных прав и
обязанностей государственным органам и организациям, а также закрепления ряда такого рода компетенционных
признаков в нормативных правовых актах, организации их деятельности, направленной на выполнение в конечном
счете международно-правовых обязательств России. С этой целью за федеральными органами исполнительной власти
закрепляются определенные обязательства. Одним из приоритетных направлений такой деятельности выступает
сотрудничество с Организацией Объединенных Наций, которая уже более 60 лет является центром сосредоточения
усилий мирового сообщества в борьбе за мир и безопасность. На Министерство обороны Российской Федерации
возложено сотрудничество с рядом учреждений системы ООН. В статье рассматриваются отдельные направления
сотрудничества Российской Федерации с ООН, осуществляемые Министерством обороны Российской Федерации, их
современное состояние и перспективы развития.
Государство в международной организации может быть представлено постоянным представительством и миссией
наблюдателей. Их правовое положение определяется прежде всего положениями устава этой организации, нормами
Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями
универсального характера 1975 г., соглашениями о привилегиях и иммунитетах организации и в соответствии с
данными нормами внутригосударственными нормативными актами Российской Федерации, а в частности
утвержденным Указом Президента Российской Федерации Положением о Постоянном представительстве Российской
Федерации при международной организации от 29 сентября 1999 г. № 1316.
Министерству обороны Российской Федерации поручено сотрудничество с рядом организаций и
специализированных учреждений системы ООН. В соответствии с постановлением Правительства Российской
Федерации «Об утверждении межведомственного распределения обязанностей по обеспечению участия Российской
Федерации в международных организациях системы ООН» от 3 июня 2003 г. № 323 обязанности по участию
Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческих структурах ООН должны быть конкретизированы в
подзаконных актах Министерства обороны Российской Федерации. Это принципиально новая ситуация, когда
Министерство обороны Российской Федерации стало политическим органом взаимодействия по выполнению
международных обязательств. Новые проблемы требуют тщательного правового регулирования, закрепления за
структурами Министерства обороны Российской Федерации конкретных прав и обязанностей, организации
взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти (МИД, МЮ и др.).
В соответствии с новым межведомственным распределением обязанностей по обеспечению участия Российской
Федерации в международных организациях системы ООН на Министерство обороны Российской Федерации
возлагаются задачи по участию в следующих структурах ООН: 1) Международный уголовный суд; 2) Специальный
комитет по операциям и поддержанию мира; 3) Бюро ООН по обслуживанию проектов (ЮНОПС); 4)
Компенсационная комиссия (ККООН); 5) Комитет экспертов по перевозке опасных грузов и по глобальной
гармонизированной системе классификации и маркировке химических веществ; 6) Международная морская
организация (ИМО); 7) Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО); 8) Подготовительная комиссия
Организации по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ОДВЗЯИ); 9) Венская конвенция об
охране озонового слоя и Монреальский протокол о запрещении веществ, разрушающих озоновый слой.
Министерство обороны Российской Федерации участвует практически во всех подсистемах системы ООН, а
именно: в деятельности главных органов ООН — через участие в Специальном комитете по операциям и
поддержанию мира и Компенсационной комиссии (ККООН) в деятельности Совета Безопасности ООН, так как эти
международные организации являются вспомогательными органами Совета Безопасности ООН. В Генеральной
Ассамблее ООН — через участие в ОЗХО и в Подготовительной комиссии Организации по Договору о
всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.
Для качественного участия Министерства обороны Российской Федерации в организациях системы ООН
существует необходимость в том, чтобы при ММПО системы ООН, если их деятельность связана с военными
проблемами, обеспечить участие в деятельности этих организаций представителей Министерства обороны Российской
Федерации (фактически военных атташе), которые будут входить в состав Представительства Российской Федерации
при ООН, подчиняться полномочному представителю Российской Федерации и являться его военными советниками.
В юридической литературе вопрос о правовом урегулировании деятельности военных атташе разработан слабо.
Имеющиеся учебники по международному праву этого вопроса не касаются. Однако ознакомление офицеров
Вооруженных Сил Российской Федерации с функциями и правовым положением военных атташе представляет
несомненный интерес.
В соответствии с приказом министра обороны Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 92 введено в действие
Положение об Управлении внешних сношений Министерства обороны Российской Федерации. На это Управление
возложено руководство военно-представительской деятельностью аппаратов военных атташе, аккредитованных при
посольствах Российской Федерации за границей.
Указом Президента Российской Федерации «Об учреждении аппаратов военных атташе при посольствах
Российской Федерации в Азербайджанской Республике, Республике Армения, Республике Беларусь, Республике
Казахстан, Кыргызской Республике, Республике Молдова, Туркменистане и Республике Узбекистан» от 3 апреля 1995
г. № 335 учреждены аппараты военных атташе при посольствах Российской Федерации в составе военного (он же —
военно-воздушный и военно-морской) атташе; старшего помощника военного атташе; помощника военного атташе в
Азербайджанской Республике, Республике Армения, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской
Республике, Республике Молдова и Республике Узбекистан. В Туркменистане аппарат военных атташе образуют
военный (он же — военно-воздушный) атташе и старший помощник военного атташе. Увеличена общая численность
военнослужащих и гражданского персонала аппаратов военных атташе при посольствах Российской Федерации за
границей на 23 единицы.
Указом Президента Российской Федерации «Об учреждении аппаратов военных атташе при посольствах
Российской Федерации в Республике Колумбии и в Республике Эквадор» от 21 апреля 1998 г. № 428 учреждены
аппараты военного атташе при Посольстве Российской Федерации в Республике Колумбии и при Посольстве
Российской Федерации в Республике Эквадор в составе: военный (он же — военно-воздушный и военно-морской)
атташе; помощник военного атташе; сотрудник аппарата военного атташе.
Учреждение аппаратов военных атташе при посольствах Российской Федерации в Республике Колумбии и в
Республике Эквадор осуществлено в пределах общей штатной численности военнослужащих и гражданского
персонала аппаратов военных атташе при посольствах Российской Федерации за границей. В других указах
Президента Российской Федерации такой информации нет (см.: Указ Президента Российской Федерации «Об
учреждении аппарата военного атташе при Посольстве Российской Федерации в Ирландии» от 1 августа 2003 г. №
865, Указ Президента Российской Федерации «Об учреждении аппаратов военных атташе при посольствах
Российской Федерации в Республике Словении и в Боснии и Герцеговине» от 24 октября 2003 г. № 1226, Указ
Президента Российской Федерации «Об учреждении аппарата военного атташе при Посольстве Российской
Федерации в Республике Сенегал» от 2 декабря 1998 г. № 1452).
Приказом министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. № 170 (с изменениями от 27 мая 2004 г.)
утверждена Инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, в соответствии с
которой служебная переписка с учреждениями и гражданами (подданными) иностранных государств, а также с
представительствами Российской Федерации за границей ведется через Главное управление международного военного
сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации и Управление внешних сношений Министерства
обороны Российской Федерации (п. 7). Служебная переписка с должностными лицами министерств обороны
(вооруженных сил) иностранных государств ведется через Главное управление международного военного
сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации, главные управления Генерального штаба
Вооруженных Сил Российской Федерации и Управление внешних сношений Министерства обороны Российской
Федерации (п. 8). Служебная переписка с учреждениями и организациями иностранных государств, международными
организациями, ведающими обеспечением безопасности мореплавания и изучением морей и океанов, по вопросам
безопасности судоходства и организационно-техническим вопросам, касающимся гидрографии, океанографии,
морской картографии и навигационного оборудования морей, ведется Главным управлением навигации и
океанографии Министерства обороны Российской Федерации непосредственно (п. 9).
Военные, военно-воздушные и военно-морские атташе входят в состав посольств и миссий. Они представляют
вооруженные силы своего государства перед вооруженными силами страны пребывания и призваны помогать
дипломатическим представителям советами и консультациями.
Военные атташе назначаются из числа офицеров, имеющих высшее образование (военное) 1. Правовое положение
военных атташе в разных странах различно 2.
Кандидатуру на пост военного атташе предлагает Министерство обороны Российской Федерации и сообщает об
этом Министерству иностранных дел Российской Федерации. Положение о дипломатических и консульских
представительствах иностранных государств на территории Советского Союза от 23 мая 1966 г. устанавливает, что
«на назначение того или иного лица в качестве военного, военно-морского и военно-воздушного атташе должно быть
получено согласие дипломатическим путем» (ст. 6). Ранее эта норма была закреплена в Венской конвенции 1961 г. о
дипломатических сношениях, ст. 7 которой гласила: «что касается военных, морских и авиационных атташе, то
государство пребывания может предложить, чтобы их имена заранее сообщались на его одобрение». Согласие
государства запрашивается также на помощников и заместителей военного атташе. По прибытии в страну пребывания
военный атташе представляется военному министру и министру иностранных дел.
В структурном отношении аппарат военного атташе — это часть (отдел) дипломатического представительства 3, а
сотрудники аппарата военного атташе — это часть персонала дипломатического представительства. Находясь в
1
Так, в Соглашении в форме обмена нотами между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Колумбии о взаимном
учреждении аппаратов Военных атташе при Посольстве Российской Федерации в Республике Колумбии и при Посольстве Республики Колумбии в
Российской Федерации (Москва, 10 марта 1998 г.) указано, что «Правительство Российской Федерации и Правительство Республики Колумбии
соглашаются на основе принципа взаимности на учреждение на постоянной основе Военных атташатов, которые будут представлять все виды
вооруженных сил, при Посольстве Российской Федерации в Республике Колумбии и при Посольстве Республики Колумбии в Российской
Федерации. Соответствующие атташаты будут возглавляться старшими офицерами в звании не ниже полковника (капитана 1 ранга) и включать в
свой состав помощника Военного, Военно-воздушного и Военно-морского атташе в звании старшего офицера не ниже майора (капитана 3 ранга) и
вспомогательного сотрудника на уровне младшего офицера. Имена и послужные списки Военного, Военно-воздушного и Военно-морского атташе,
его помощника и сотрудника аппарата будут сообщаться заранее по дипломатическим каналам. Военный, Военно-воздушный и Военно-морской
атташе, его помощник и сотрудник будут дополнительно включены в общий список работников соответствующих посольств. С учетом этого общая
численность персонала в Посольстве Российской Федерации в г. Боготе и Посольстве Республики Колумбии в г. Москве будет увеличена на две
дипломатические и одну административную должность. Перемещение Военного, Военно-воздушного и Военно-морского атташе, его помощника и
сотрудника по стране пребывания, а также их сношения с военными и гражданскими властями будут осуществляться в соответствии с правилами,
касающимися военных представителей, а также другими законодательными актами страны пребывания, с соблюдением при этом принципа
взаимности. Учреждение аппаратов Военных атташе будет осуществлено одновременно в г. Санта-Фе-де-Богота и г. Москве. Любые другие
вопросы, связанные с их деятельностью, будут рассматриваться по дипломатическим каналам».
2
Например, в Англии, Франции и Италии они подчинены послу и работают под его руководством. В Финляндии, Греции, некоторых странах
Латинской Америки они подчинены непосредственно военным ведомствам, а с послами лишь консультируются. Военные атташе США работают
под руководством посла, но все задания получают непосредственно от военного министерства.
составе дипломатического представительства, военный атташе в своей служебной деятельности подчиняется
военному ведомству своей страны; в вопросах же общеполитических военный атташе работает под руководством
дипломатического представителя (посла). Военный атташе является советником посла по военным вопросам.
Дипломатический ранг военного атташе и его сотрудников определяется национальным законодательством. В
зависимости от военных чинов и званий военного атташе и его сотрудников они приравниваются к поверенным в
делах, советникам и секретарям дипломатического представительства.
Все военные атташе в стране пребывания аккредитуются при военном ведомстве. Совокупность военных атташе
составляет корпус военных атташе, во главе которого стоит старейшина. Старейшиной является, как правило,
старший по рангу, а при равных рангах — первый по времени прибытия в данное государство. Корпус военных
атташе, так же как и дипломатический корпус, имеет представительский характер: присутствует на военных маневрах,
парадах и т. д. Старейшина корпуса представляет военных атташе перед военным ведомством (военным министром).
Порядок сношения военного атташе с военными властями страны пребывания устанавливается национальным
законодательством. Так, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г.
«порядок сношений командования Вооруженных Сил СССР с иностранными военными и военно-морскими атташе,
находящимися на территории СССР, устанавливается Советом Министров СССР по представлению Министерства
вооруженных сил СССР (в настоящее время — Министерство обороны Российской Федерации. — Прим. авт.) и
Министерства иностранных дел СССР» (ст. 3). Военные атташе сносятся с военными властями страны пребывания с
помощью отдела внешних сношений военного ведомства. В этом отделе военный атташе получает различные
справки, материалы, печатные издания, а также разрешения на посещение воинских частей, военных учебных
заведений, учений, маневров и др. При посещении воинских частей военного атташе, как правило, сопровождает
сотрудник отдела внешних сношений военного ведомства.
Военные атташе осуществляют связь между военными ведомствами обеих стран, ведут переговоры, в том числе о
военных поставках, наблюдают за выполнением этих поставок 4, представляют свою страну на смотрах, маневрах,
парадах, собирают легальным путем необходимые сведения и информацию о вооруженных силах страны пребывания.
Военные атташе инструктируют военнослужащих, которые находятся в заграничной командировке и обязаны
представляться военному атташе и выполнять его распоряжения. Во время войны союзные государства обмениваются
специальными военными атташе, которые состоят при главных ставках.
Представительская функция заметно расширяется в военное время, когда военные атташе непосредственно (а не
через посла) участвуют в переговорах с представителями страны пребывания (например, в союзном государстве) о
координации действий. Военные атташе, находящиеся во время войны в нейтральном государстве, наблюдают за
соблюдением им нейтралитета. Значительный круг обязанностей возлагается на военных атташе в связи с
пребыванием военных кораблей его страны во внутренних и территориальных водах страны пребывания 5.
Важной функцией, которую выполняет военный атташе, является сбор информации об армии страны, где он
работает. Военный атташе должен в любое время предоставить послу все необходимые сведения о вооруженных
силах страны пребывания, о военном значении тех или иных событий во внутренней жизни государства. В связи с
выполнением функции по сбору информации об армии страны пребывания возникает вопрос об источниках
получения такой информации. Деятельность военного атташе должна соответствовать общепризнанным нормам и
принципам международного права, согласно которым сбор подобной информации должен осуществляться только
легальными средствами. Сотрудники военного атташе обязаны уважать законы и обычаи страны пребывания, не
вмешиваться в ее внутренние дела. Помимо официальных источников, военный атташе ведет личные наблюдения; с
этой целью он присутствует на военных учениях и маневрах, парадах, посещает военные объекты, совершает поездки
по стране с разрешения военного ведомства.
Иммунитеты и привилегии военного атташе определяются его правовым положением как составной частью
дипломатического представительства. Как общее правило, все военные атташе пользуются льготами и иммунитетами
дипломатических работников, т. е. неприкосновенностью личности, жилища и корреспонденции; военный атташе
не может быть привлечен к ответственности в порядке уголовной или гражданской подсудности; военный атташе
освобождается от личного вызова в суд в качестве свидетеля; ему предоставляются «льготы вежливости».
Вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей, согласно действующим законам и
международным договорам, в случае совершения этими лицами преступления на территории Российской Федерации
решается дипломатическим путем (ч. 4 ст. 11 УК РФ).
Личной неприкосновенностью и иммунитетом от уголовной ответственности пользуются: глава дипломатического
представительства (посол, посланник, поверенный в делах), советник, торговые представители и их заместители;
военные, военно-полевые и военно-воздушные атташе и их помощники; первый, второй и третий секретари, атташе и
3
Постановлением Правительства Российской Федерации «О схеме должностных окладов в иностранной валюте работников аппаратов военных,
военно-воздушных и военно-морских атташе при посольствах Российской Федерации за границей» от 13 августа 1996 г. № 959 (с изменениями от
10 октября 2000 г.). утверждена схема должностных окладов в иностранной валюте работников аппаратов военных, военно-воздушных и военноморских атташе при посольствах Российской Федерации за границей. Указаны следующие должности работников аппаратов военных атташе:
атташе по вопросам обороны; военный, военно-воздушный, военно-морской атташе; старший помощник военного, военно-воздушного, военноморского атташе; помощник военного, военно-воздушного, военно-морского атташе; старший сотрудник; сотрудник; младший сотрудник
(военнослужащий); младший сотрудник (гражданский); рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий; машинистка; официант,
подсобный рабочий, уборщик производственных и служебных помещений.
4
Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» от 19 июля 1998 г. № 114ФЗ.
5
См. приказ министра обороны Российской Федерации 1996 г. № 360.
секретарь-архивариус, а также члены их семей, не являющиеся гражданами Российской Федерации и проживающие с
ними совместно6.
Финансирование расходов, связанных с учреждением аппаратов военных атташе при посольствах Российской
Федерации в иностранных государствах, осуществляется в пределах ассигнований в рублях и иностранной валюте,
предусматриваемых Министерству обороны Российской Федерации в федеральном бюджете.
Анализ норм действующего законодательства, регулирующего общественные отношения в области защиты
государства (деятельность Министерства обороны Российской Федерации по обеспечению участия России в
международных организациях системы ООН) показывает, что большая часть нормативно-правового материала в той
или иной мере устарела, неадекватно отражает социальные процессы, существуют пробелы и несогласованность
правовых предписаний.
Российское военное законодательство нуждается в совершенствовании, поскольку новеллы, введенные
постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении межведомственного распределения
обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН» от 3
июня 2003 г. № 323, должны быть конкретизированы в подзаконных актах Министерства обороны Российской
Федерации.
В настоящее время необходимо утверждение Правительством Российской Федерации Положения об военном
атташе, обеспечивающем участие России в международных организациях системы ООН в составе дипломатических
представительств Российской Федерации за рубежом, в частности в странах, где находятся штаб-квартиры
вышеперечисленных международных организаций. Важным условием должно быть увеличение численности
сотрудников аппарата военных атташе, а не возложение новых обязанностей на уже имеющихся сотрудников.
6
Курс уголовного права. Том 1. Общая часть. Учение о преступлении / Под ред. доктора юридических наук, профессора Н.Ф. Кузнецовой,
кандидата юридических наук, доцента И.М. Тяжковой). М., 2002.