Газдаров Т. * Председатель Правительства субъекта РФ

Т. ГАЗДАРОВ,
студент 4-го курса юридического факультета
Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л Хетагурова
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РФ –
ЮРИДИЧЕСКИЙ МИФ ИЛИ НЕЗАКОННАЯ РЕАЛЬНОСТЬ?
Правоведы и политики давно подмечают, что Россия лидирует по числу
проводимых реформ. Одной из таких реформ является процесс нахождения
оптимального варианта системы государственных регионов.
Казалось бы, федеративная реформа должна была закончена
с
принятием Конституции РФ, однако именно после этого началась активная
фаза поиска такой оптимальной системы региональных органов.
В ныне действующей Конституции, в отличие от прежней, не
содержится специальной главы о региональных органах власти. Поэтому
реформа
таких
федеративных
отношений
проводится
на
основе
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принципах…»)1.
Данный Закон регламентирует три основных блока отношений:
организацию парламентских и исполнительных органов, а также порядок
разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее
субъектами. Но мы обратим
внимание лишь
на проблему организации
высших исполнительных органов субъектов
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах…» и практикой в субъектах
существует высший исполнительный орган. Как правило, он признается
коллегиальным, и, как любой коллегиальный орган, он должен иметь
единоличного руководителя. Здесь и начинается путаница.
Федеральный закон ввел понятие «высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
1
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
государственной власти субъекта Российской Федерации)». Из этого
определения и из смысла норм Закона вытекает, что таким руководителем
коллегиального органа является высшее должностное лицо субъекта, т.е.
глава субъекта2.
Закон не устанавливает другую руководящую должность в этом высшем
исполнительном органе. Косвенные указания есть, но они не могут быть
признанным доказательством легитимности другого руководителя высшего
исполнительного органа. Несмотря на это, некоторые регионы все-таки ввели
должность председателя правительства наряду с высшим должностным
лицом. Цель нашей статьи – показать незаконность этих должностей.
В качестве аргумента за дополнительную руководящую должность в
высшем исполнительном органе (председателя правительства субъекта РФ)
может выступать следующая норма. В соответствии со ст. 19 п. 9 ФЗ «Об
общих принципах…» Президент Российской Федерации назначает временно
исполняющего
обязанности
высшего
должностного
лица
субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до
вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации).
Из смысла данной нормы следует, что таким лицом – и.о. главы
субъекта, может быть тот самый председатель правительства субъекта РФ.
Однако, согласитесь, вводить отдельную должность на случае мажора не
следует.
Факт отсутствия должности председателя правительства субъекта РФ
подтверждается и в конкретизирующих данный Закон актах. Согласно ст. 2.1
Сегодня в каждом субъекте наименование главы субъекта определятся по-своему. Мы
взяли общее понятие – глава субъекта.
2
ФЗ «Об общих
принципах…», перечень типовых государственных
должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом
Российской Федерации. Последний раз такой акт Президент издал 4 декабря
2009 г. в форме Указа.
Указ устанавливает следующие должности:
1. Первый заместитель, заместитель высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта Российской Федерации.
2. Член высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации.
3.
Председатель
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Первый заместитель, заместитель председателя законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
5. Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии)
законодательного
(представительного)
органа
государственной
власти
субъекта Российской Федерации.
6.
Депутат
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
7.
Председатель
конституционного
(уставного)
суда
субъекта
Российской Федерации.
8. Заместитель председателя конституционного (уставного) суда
субъекта Российской Федерации.
9. Судья конституционного (уставного) суда субъекта Российской
Федерации.
10.
Председатель
избирательной
комиссии
субъекта
Российской
Федерации.
11. Заместитель председателя избирательной комиссии субъекта
Российской Федерации.
12. Секретарь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
13. Член избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с
правом решающего голоса.
14. Председатель, заместитель председателя контрольно-счетного органа
субъекта Российской Федерации.
15. Аудитор (член) контрольно-счетного органа субъекта Российской
Федерации.
16.
Уполномоченный
по
правам
человека
(ребенка,
коренных
малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации.
17. Мировой судья3.
Как видно, и этот акт, во-первых, не устанавливает должность
председателя правительства субъекта, во-вторых, как и Закон, передает
функцию управления высшим исполнительным органам главе субъекта.
Можно подчеркнуть, что и ФЗ «Об общих
принципах…», и Указ
Президента носят общий характер и субъекты могут вводить такие
должности, как председатель правительства. Однако в этом случае нет
смысла в действии ст. 77 Конституции, которая гласит, что система органов
государственной власти республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с
основами конституционного строя Российской Федерации и общими
принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом. Поэтому
введение этой должности может расцениваться как нарушение названных
принципов.
Указ Президента от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5921.
3
Таким образом, на законодательном уровне было доказано, что
должность председателя правительства субъекта РФ не соответствует общим
принципам организации власти в регионах.
Но данная тема имеет и довольно серьезные научные основания. Начнем
с того, что большинство правоведов выступают за введение в субъектах РФ
должности председателя правительства. При этом они приводят два
аргумента в свою пользу: такие должности могут устанавливаются в
обязательном порядке в республиках, а в других регионах – по желанию;
субъекты РФ должны копировать федеральную систему власти.
Относительно первого аргумента можно сказать, что ФЗ «Об общих
принципах…» не устанавливает каких-либо различий по виду субъектов в
вопросе организации региональных органов государственной власти.
Что же касается копирования федеральной схемы исполнительной
власти на региональном уровне, то об этом очень хорошо высказалась Т.А.
Гришина: «Нельзя механически переносить, проецировать федеральные
государственные органы на субъект Федерации. На федеральном уровне
допустимо выделение высшего должностного лица как самостоятельного
института в системе органов государственной власти, не входящего ни в
законодательную, ни в исполнительную власть. Хотя это в какой-то степени
отрицательно сказывается на реализации конституционного принципа
разделения властей. Если на федеральном уровне выделению высшего
должностного лица государства можно найти объяснение из-за большого
объема
полномочий
международных
в
сфере
отношениях,
представительства
баланса
между
государства
в
исполнительной
и
законодательной властью, делегированного законодательства и т.д., то на
уровне же субъектов Федерации вышеназванный круг полномочий весьма
ограничен»4.
Гришина Т.А. Некоторые проблемы правового регулирования статуса высшего
должностного лица субъекта российской Федерации. С. 2.
4
Существует мнение правоведов, отрицающих наличие легитимности у
должности председателя правительства регионов на основе незначительности
его полномочий. Например, профессор Р.М. Дзидзоев констатирует: «Если
высшее должностное лицо субъекта РФ является руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта, то при такой
конструкции совершенно излишней становится должность Председателя
Правительства республики, во всяком случае, с самостоятельным статусом».
Между тем в республиках в составе России эта должность функционирует
весьма успешно, она не сливается с должностью главы республики. В
Республике
Северная
Осетия
–
Алания
должность
председателя
правительства и главы республики никогда не соединялись в одном лице, они
всегда были разделены. Конституция Республики Северная Осетия – Алания
формирует статус председателя республиканского правительства по аналогии
со
статусом
федерального
государственного
премьера,
руководителя,
второго
придавая
лица
ему
значение
республики.
И
эти
законоположения никогда не опротестовывались органами федеральной
власти. Ни прокуратура республики, ни суды никогда не оспаривали
правомерности подобной ситуации5.
И,
действительно,
в
законодательных
положениях
конституции
республик в составе России полномочия этого должностного лица не имеют
столь важного государственного значения. Полномочия председателя
правительства либо вообще не указываются в конституции республики
(например, РСО – Алания), либо имеют технический характер.
Например, Конституционный закон Республики Северной Осетии «О
Правительстве
РСО
–
Алания»
установил
следующие
обязанности
председателя правительства Республики:
представляет Правительство Республики Северная Осетия – Алания в
Российской Федерации;
5
Дзидзоев Р.М. Природа исполнительной власти в Республике Северной Осетия – Алания.
ведет заседания Правительства Республики Северная Осетия – Алания,
обладая правом решающего голоса;
подписывает акты правительства Республики Северная Осетия –
Алания;
представляет главе Республики Северная Осетия – Алания предложения
о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей
председателя правительства Республики Северная Осетия – Алания,
министров, председателей государственных комитетов и других членов
правительства о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их
поощрении;
распределяет обязанности между членами правительства Республики
Северная Осетия – Алания;
осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституционными
законами и законами Республики Северная Осетия – Алания, указами главы
Республики Северная Осетия – Алания и постановлениями правительства
Республики Северная Осетия – Алания6.
Но мы настаиваем на том, что все эти полномочья имеют лишь
технический характер. Например, председатель правительства даже не имеет
права созывать внеочередное заседание, не говоря уже о праве контроля над
деятельностью
своего
кабинета.
А
эти
полномочия
следовало
бы
зафиксировать в конституционном законе, а ссылки в иных актах не
помогают здесь.
Профессор
С.А.
Авакьян
классифицирует
введение
должности
председателя правительства субъектов РФ как игнорирование установок
Конституционный Закон Республики Северная Осетия – Алания от 28 мая 1998 г. № 6-З
«О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания» (с изменениями от 23 июня 2003
г., 17 января 2006 г., 7 ноября 2008 г., 12 февраля 2009 г.)
6
федерального закона об объединении должностей главы субъекта и главы
правительства7.
На основании законодательных положений и научных разработок мы
попытались
доказать
конституционную
нелегитимность
должности
председателя правительства субъекта РФ. Мы считаем, что субъекты РФ
систему своих исполнительных органов должны привести в соответствие с
федеральным законодательством и ликвидировать должность председателя
правительства субъекта РФ. Таким образом, будет реализована ст. 77
Конституции РФ, и это станет элементом модернизации в региональном
государственно-правовом аспекте.
7
См.: Авакьян С.А. Конституционное право РФ. Т. 2. Ст. 703.