Лексин Иван Владимирович канд. юрид. наук, канд. экон. наук факультета государственного управления
advertisement
Лексин Иван Владимирович канд. юрид. наук, канд. экон. наук доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова ДОГОВОРНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КАНАДЕ Канада – одно из немногих федеративных государств, где активно практикуется заключение соглашений между уровнями власти и между субъектами федерации. Данный факт широко известен в отечественных научных кругах, однако до настоящего времени не получил достаточно полного освещения. Предлагаемая вниманию читателей статья посвящена относительно малоизученным сторонам практики заключения соглашений и призвана, тем самым, частично восполнить имеющиеся пробелы. 1. Соглашения между федеральными и региональными1 органами исполнительной власти Соглашения между уровнями власти получили в Канаде широкое распространение с середины прошлого века. Требований к их содержанию, к статусу участников, к процедуре заключения законодательство не содержит. Соглашения, действующие в настоящее время, редко содержат юридические обязательства (причем соглашения правового характера – это, как правило, довольно компактные документы). 1 Термин «регион» в настоящей статье употребляется для обобщенного обозначения провинций и территорий Канады. На данный момент Канада включает десять провинций и три территории. Провинции являются субъектами федерации, территории такого статуса не имеют. Формально в пределах территорий государственная власть принадлежит федерации, однако благодаря законодательному делегированию со стороны Парламента Канады постепенно территории практически сравнялись с провинциям по объему фактически осуществляемых полномочий. Однако территории в несравненно большей мере, чем провинции, зависят от центра в финансовом отношении. В силу суровости климатических условий, концентрации в этих территориальных образованиях коренного населения, в основном ведущего традиционный образ жизни, и других факторов увеличения бюджетных расходов территории существуют в основном за счет федеральных трансфертов (их доля в средствах территориальных бюджетов составляет от 50 % для Северо-Западных территорий до 90 % для Нунавута). 2 Круг участников современных соглашений обычно ограничен исполнительной ветвью власти (т.е. они не предполагают одобрения законодательным органом)2. Данное обстоятельство предопределяет преимущественно неформальный характер соглашений. «Исполнительные» соглашения самого высокого уровня – между правительствами в целом3 – априори не должны быть правовыми: коллегиальные органы исполнительной власти в Канаде не обладают правовым статусом и, следовательно, их решения не могут иметь правового характера4. В свою очередь, это обусловливает неформальный характер соглашений, заключаемых в их развитие главами министерств и должностными лицами более низкого ранга. Неформальные соглашения обычно представляют собой изложение политических договоренностей или намерений (часто довольно абстрактных) сотрудничать в том или ином направлении, либо описание практических мероприятий в сферах, представляющих взаимный интерес, и иных технических моментов (эти документы могут быть весьма объемными). Как было сказано, неформальные соглашения не содержат юридически обязывающих положений и, следовательно, не пользуются судебной защитой. Однако они выполняются по политическим соображениям, в силу практической заинтересованности сторон и потенциальных санкций, имеющихся 2 3 4 Парламент Канады и легислатуры провинций, безусловно, могут принимать акты, не считаясь с «исполнительными» соглашениями, однако в силу специфики «мягкого» разделения властей в рамках парламентской системы правления редко действуют против своих правительств. Здесь под такими соглашениями подразумеваются соглашения общего характера, подписываемые компетентными членами правительств Канады и провинций и (или) территорий. Часто используемый же в канадском политическом и политологическом обиходе термин «межправительственные соглашения» (“intergovernmental agreements”) обычно относится к любым соглашениям между органами или должностными лицами Канады и регионов и к любым межрегиональным, провинциальноместным и т.п. соглашениям. Так, термины «кабинет», «премьер-министр» в Конституционном акте 1867 г. отсутствуют, а слово «министр» упоминается только в отношении некоторых должностных лиц провинций. В Конституционном акте 1982 г. названы должности «премьерминистр», «первые министры» и «министр юстиции Канады», но их статус на конституционном уровне по-прежнему не определен. Имеются законы об отдельных министерствах, но правовое положение ни федерального кабинета, ни его главы не определяется и в законах. Поэтому конституционный статус члены кабинета имеют только как тайные советники (члены Тайного совета), а сам кабинет – как подразделение 3 в их распоряжении. В силу фактического переплетения сфер ответственности уровней власти их органы и должностные лица постоянно работают совместно над решением общих проблем. Поэтому, хотя на уровне политического руководство конфликты между федерацией и регионами нередки, устоявшийся рабочий характер отношений между государственными служащими федерации и провинций и территорий позволяет решать текущие управленческие задачи, не прибегая к юридическому закреплению обязательств между сторонами. Потенциально слабой стороной неформальных соглашений является то, что в случае смены правительства новые политические лидеры могут посчитать себя не связанными соглашениями, заключенными их предшественниками. Регистрация неформальных соглашений не производится, поэтому официальная информация об общем количестве соглашений федерального правительства с провинциями и территориями отсутствует. В 2006 г. правительство Канады окончательно отказалось от попыток создания единого реестра соглашений с участием федеральных органов исполнительной власти (некоторые федеральные органы имеют реестры своих соглашений, однако далеко не всегда хранят их аутентичные экземпляры). По различным экспертным оценкам, в начале XXI в. действующими можно считать от полутора до двух тысяч таких документов. По одним вопросам могут заключаться единые соглашения со всеми желающими провинциями, по другим – отдельные с каждой провинцией. Например, в соглашении о сборе налога на доходы физических лиц, в Соглашении о внутренней торговле 1994 г., в рамочном соглашении о социальном союзе5 от 4 февраля 1999 г. участвовали все провинции и территории, кроме Квебека, в соглашении о сборе налога на прибыль организаций – все провинции, кроме Альберты, Онтарио, Квебека. Соглашения о сборе других налогов заключаются с провинциями в отдельности. Соглашения об осуществлении федеральной полицией функций провинциальной полиции заключены со 5 (комитет) Тайного совета. A Framework to Improve the Social Union for Canadians. 4 всеми провинциями, кроме Онтарио и Квебека. Для реализации рамочных соглашений заключаются отдельные соглашения – с каждым регионом (как правило, это очень подробные и объемные документы)6 или со всеми регионами по более конкретным вопросам (так называемые «подсоглашения»)7. Соглашения, касающиеся самой затратной сферы государственной деятельности – здравоохранения, заключаются с провинциями и территориями (отдельно с каждой территориальной единицей) с конца 1950-х гг., постепенно охватывая все новые вопросы. Позже заключались и «коллективные» соглашения (с несколькими провинциями и территориями), в том числе с участием местного уровня власти8. Наиболее важные соглашения обычно подписываются от имени правительства компетентным министром (или министрами). Например, Рамочное федерально-провинциально-территориальное соглашение о политике в сельскохозяйственной сфере в XXI веке со стороны Канады подписано министром сельского хозяйства, со стороны большинства провинций – министром, выполняющим аналогичные функции (например, от Острова Принца Эдуарда – министром сельского и лесного хозяйства, от Британской Колумбии – министром сельского хозяйства, продовольствия и рыболовства), со стороны Ньюфаундленда и Квебека – министрами, ответственными за сельскохозяйственную политику, и министрами межправительственных отношений, со стороны территории Юкон – министром энергетики, недропользования и природных ресурсов, Северо-Западных территорий – министром природных ресурсов, природопользования и экономического развития, Нунавута – министром обеспечения устойчивого развития. Менее значимые соглашения подписываются должностными лицами, подчиненными министрами, а 6 7 8 Например, такие соглашения были заключены в развитие рамочного соглашения «О политике в сельскохозяйственной сфере в XXI веке». Например, такие соглашения были заключены в развитие рамочного Соглашения о гармонизации окружающей среды 1998 г. Например, в Ванкуверском соглашении 2000 г. о содействии экономическому и социальному развитию города участвовали три уровня власти: федеральное правительство, правительство Британской Колумбии и органы самоуправления Ванкувера. Соглашение было заключено на пять лет и продлено на такой же срок в 2005 г. 5 зачастую вообще не подписываются. Большинство из наиболее известных соглашений посвящено финансам либо управлению и финансированию в социальной сфере. Первые крупные налоговые соглашения были заключены в 1950-х – 60-х гг. Большинство провинций согласились на сбор налогов на доходы физических лиц и на прибыль предприятий федеральными органами – за исключением Квебека (самостоятельно собирает оба налога), Онтарио и Альберты (самостоятельно собирают налог на прибыль предприятий). Федерация собирает провинциальный налог на товары и услуги (заменил в 1991 г. НДС) в Новой Шотландии, НьюБрансуике и Ньюфаундленде, а Квебек – соответствующий федеральный налог на своей территории. Федеральный налог на доходы физических лиц в Квебеке ниже, чем в других провинциях, но согласно федеральнопровинциальному соглашению Квебеку соответственно уменьшен объем федеральных трансфертов. Трансферты провинциям основываются на Акте о федеральнопровинциальных финансовых механизмах трансфертов (однако размеры и виды федеральных трансфертов являются предметом регулярных обсуждений и согласований с руководством провинций), а трансферты федеральным территориям – на соглашениях с каждой федеральной территорией, обновляемых каждые пять лет. С точки зрения межбюджетных отношений в настоящее время в привилегированном положении находятся две провинции – Ньюфаундленд и Новая Шотландия. В соответствии с обещанием премьер-министра Канады в январе 2005 г. были подписаны двусторонние соглашения с этими провинциями о доходах от добычи нефти и газа на континентальном шельфе 9. Условия данных соглашений позволяют не учитывать эти дополнительные доходы провинциальных бюджетов при расчете выравнивающих трансфертов. В ре9 По соглашениям эти провинции будут получать 100 % ренты от разработки месторождений (ранее для всех провинций была установлена единая доля от этой ренты в размере 30 %) до достижения «стандарта пяти провинций» и еще в течение двух лет после этого (переходный период). Если в течение восьми лет выравнивание не будет достигнуто, соглашения должны быть продлены еще на такой же срок. 6 зультате с учетом трансфертов бюджетные доходы Ньюфаундленда на душу населения уже превысили соответствующие доходы в провинции Онтарио, которая вообще не получает выравнивающие трансферты. Другие (не имеющие большого финансового значения) вопросы в качестве предмета соглашений интересуют, в первую очередь, провинцию Квебек. Так, с 1971 г. Канадой и Квебеком было заключено четыре соглашения о передаче на провинциальный уровень вопросов иммиграционной политики (позднее соглашения об иммиграции были заключены с большинством провинций, однако именно Квебек пользуется наибольшей самостоятельностью в осуществлении иммиграционной политики). 2. Участие законодательных органов в заключении соглашений Даже если соглашение не требует ратификации для вступления в силу, для реализации его положений, если они связаны с бюджетными расходами, необходимо принятие законодательных актов на федеральном и провинциальном уровне (таким образом, условия многих неформальных соглашений находят отражение в законодательстве, т.е. «косвенно» ратифицируются). Иногда, наоборот, соглашения заключаются на основании и в развитие законов10. Порядок участия законодательных органов в заключении соглашений основывается на принципе парламентского верховенства. Последний предполагает (и это подтверждено решением Верховного Суда Канады) право парламента отменять в одностороннем порядке ратифицированные соглашения или вносить в них изменения. Кроме того, законодательный орган своим решением не может ограничивать свободу своего усмотрения в будущем (что означает невозможность установления для прекращения действия того или иного соглашения более сложной процедуры, чем процедура ратификации). Поэтому, хотя денонсируются соглашения довольно редко, но ни одно соглашение от этого не застраховано. Например, правительство С. Харпера в 10 Например, ряд соглашений заключен в развитие федерального Акта 1996 г. об обеспечении занятости населения. 7 2006 г. приняло решение не продолжать финансирование федеральнопровинциальных соглашений по защите детства, что было поддержано парламентом (однако трансферты провинциям будут заменены налоговыми льготами непосредственно гражданам, и в сумме они должны превысить объем финансирования, первоначально предполагавшегося в соответствии с соглашениями, в два раза). Наконец, заключение соглашения может являться начальной стадией внесения поправок в Конституцию. По данному пути (на основании неформального предварительного соглашения) была, в частности, проведена конституционная реформа 1981 г. Любопытно, что после ряда неудачных попыток согласовать положения реформы с требованиями Квебека (наибольшие разногласия вызывало реформирование порядка внесения поправок в конституцию) федеральное правительство во главе с П. Трюдо приняло решение представить проект новой Конституции британскому парламенту11 без предварительного одобрения со стороны провинций. Однако Верховный Суд Канады в июне 1981 г. постановил, что хотя это и не нарушает законодательство, но не соответствует конституционным обычаям страны, т.е. для того, чтобы быть легитимным, предложение о поправке должно пользоваться значительной поддержкой в провинциях. В результате 4 ноября 1981 г. на конференции первых министров12 было достигнуто соглашение (между Канадой 11 12 Будучи создана как доминион Великобритании, Канада постепенно приобретала атрибуты полностью суверенного государства. Но до 1982 г. права по изменению конституционных актов сохранялись за Парламентом Великобритании (хотя его функции в этой сфере на практике уже давно сводились к утверждению предложений, согласованных федеральным и провинциальными правительствами). Длительность процесса окончательного политико-правового обособления Канады отнюдь не была навязана метрополией. «Патриация» Конституции (под этим термином подразумевается передача канадским институтам власти полномочий по внесению конституционных поправок) обсуждалась еще в 1931 г., однако не состоялась из-за сопротивления двух крупнейших провинций – Онтарио и Квебека, опасавшихся, соответственно, усиления федерального правительства и посягательств на права франкоговорящего меньшинства. В дальнейшем патриации также препятствовали разногласия между правительствами Канады и провинций о порядке изменения Конституции (чаще всего в оппозиции к остальным субъектам федерации оказывался Квебек, поскольку предлагавшиеся проекты не давали гарантий неизменения статуса провинции без ее на то согласия). Термином «первые министры» обозначаются премьер-министр Канады и премьеры 8 и всеми провинциями, за исключением Квебека13) о новом порядке принятия поправок. В декабре 1981 г. британский парламент одобрил Акт о Канаде (Акт о Конституции Канады), вступивший в силу в 1982 г.14 (далее – Акт 1982 г.). В настоящее время процедура внесения поправок в Конституцию регламентируется ст. 38-49 Акта 1982 г. Для принятия поправок по некоторым вопросам15 требуется единогласие провинций. В конце 1980-х гг. была предпринята попытка внести в Конституцию такого рода поправки. По МичЛейкскому федерально-провинциальному соглашению 1987 г. Квебек присоединялся к Акту 1982 г.16 в обмен на пакет выгодных этой провинции поправок, в числе которых предполагались: представление кандидатур на должности членов Верховного Суда Канады провинциями, расширение круга вопросов, конституционные поправки по которым требуют единогласия провинций, предоставление провинциям права устраниться из-под действия конституционных поправок, расширяющих законодательную компетенцию федерации, признание Квебека «отдельным сообществом», конституционные гарантии сохранения действия соглашений между федерацией и провинциями в сфере иммиграции, дальнейшее ограничение федерального права расходования. Однако поскольку эти поправки не были ратифицированы всеми провинциями17, они не вступили в силу. В августе 1992 г. премьер-министр Ка- 13 14 15 16 17 провинциальных правительств. В связи с этим квебекские политики рассматривают соглашение 1981 г. и принятый вслед за ним Конституционный акт 1982 г. как одностороннее изменение статуса Квебека, противоречащее исторически сложившейся конституционной практике. A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 58-80. К ним относятся: функции Королевы, Генерал-губернатора, лейтенант-губернатора; право провинции иметь в Палате общин число депутатов не менее численности сенаторов, которыми провинция должна была быть представлена при вступлении в силу Акта 1982 г.; использование английского и французского языков в Канаде в целом; состав Верховного суда Канады и сам перечень названных вопросов. Согласие Квебека с положениями Акта 1982 г. не имеет правового значения. Одобрение Акта провинциальной легислатурой важно лишь как символ интеграции провинции в общее политико-правовое пространство Канады. Манитоба и Нью-Брансуик не ратифицировали поправки в течение установленного трехлетнего срока, Ньюфаундленд же «отозвал» ранее данное согласие с поправками. 9 нады, премьеры провинций, а также представители организаций коренного населения достигли нового соглашения (в г. Шарлоттаун), причем в отличие от Мич-Лейкского соглашения оно было нацелено не только на достижение компромисса с Квебеком, но и на существенное реформирование канадской федерации как таковой. Согласно проекту соглашения, в частности, Квебеку гарантировалось не менее четверти мест в Палате общин; все провинции получали большие контрольные полномочия в отношении программ, финансируемых федеральным правительством; Сенат должен был стать избираемым18, представительство провинций в нем – равным (по шесть сенаторов)19. Институтам самоуправления коренного населения предполагалось придать статус «третьего уровня управления» (после федерального и провинциального)20. На двух референдумах (отдельно – в Квебеке и в остальной Канаде) 26 октября 1992 г. это соглашение было отклонено (его не поддержали 54,3 % проголосовавших в целом по стране и в шести провинциях, включая Квебек). С тех пор новые масштабные попытки заключить подобное соглашение не предпринимались. Соглашения также могут использоваться для принятия так называемых «двусторонних поправок» к Конституции (т.е. касающихся статуса отдельных провинций). Например, в 1929-30 гг. были заключены двусторонние соглашения между Канадой и провинциями Манитоба, Британская Колумбия, Альберта и Саскачеван о контроле над природными ресурсами и смежных вопросах. Согласно условиям этих соглашений они вступали в силу после одобрения Парламентом Канады, легислатурой соответствующей провинции 18 19 20 Сенаторы назначаются генерал-губернатором Канады (ст. 24 Акта 1867 г.). В соответствии с конституционным обычаем генерал-губернатор при этом следует рекомендации премьер-министра. В соответствии с Конституцией Сенат включает четыре подразделения, в каждом из которых состоит по 24 сенатора: первое – Онтарио, второе – Квебек, третье – приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик и Остров Принца Эдуарда, – соответственно, 10, 10 и 4 сенатора), четвертое – западные провинции (Манитоба, Британская Колумбия, Саскачеван и Альберта – по 6 мест). В отличие от других федеративных государств в Канаде третьим уровнем власти неформально именуется не местное самоуправление в целом, а организации коренных народов и самоуправляющиеся общины. Данная точка зрения получила распространение с заключения Шарлоттаунского соглашения 1992 г. (предусматривавшего авто- 10 и подтверждения актом британского парламента21. Такой акт был принят 10 июля 1930 г.22 (согласно Акту 1982 г. он является частью Конституции Канады23). 3. Договорные взаимоотношения субъектов федерации Соглашения между канадскими провинциями и территориями касаются двух основных групп вопросов: кооперации и сотрудничества в определенных сферах и создания институтов межрегиональной координации. Как и соглашения с участием федерального правительства, двусторонние и многосторонние соглашения в рамках провинциально- территориального уровня в основном имеют неформальный характер. Официальная статистика, отражающая количество действующих документов и динамику их заключения и исполнения, отсутствует (правда, такую статистику в отношении своих договоров и соглашений пытается вести провинция Квебек). Из институтов межрегиональной координации наиболее значительным является Совет Федерации – орган в составе премьеров провинций и территорий, созданный по инициативе Квебека. Учредительным документом Совета является Соглашение от 5 декабря 2003 г. Заседания Совета Федерации согласно Соглашению может принимать (и, соответственно, председательство- 21 22 23 номию коренных народов). Сегодня согласно ст. 43 Акта 1982 г. по вопросам изменения положений Конституции в отношении одной или нескольких, но не всех провинций и по вопросам использования английского и французского языков в провинции, требуется одобрение Парламента Канады и легислатур провинций, которые ими затрагиваются. Акт о Британской Северной Америке 1930 г. (в настоящее время официально упоминается как Конституционный акт 1930 г.). Акт 1982 г. – первый «конституционный акт» Канады, официально названный таковым. Прежде такие акты именовались актами о Британской Северной Америке. В соответствии с Актом 1982 г. все эти акты переименованы в акты о Конституции (конституционные акты). Акт 1982 г. консолидировал Конституцию Канады, перечислив ее составляющие: во-первых, Акт 1982 г., во-вторых, около тридцати ранее изданных актов и указов согласно приложению к Акту 1982 г., в том числе акты о Британской Северной Америке 1867-1975 гг. и некоторые другие акты британского парламента, Вестминстерский статут 1931 г., акты Парламента Канады 1870 и 1905 гг. об образовании новых провинций, королевские указы 1870-80 гг. о расширении территории Канады и, в-третьих, все поправки к ним. 11 вать на них) только провинция. Ежегодно проводится одно заседание Совета в председательствующей провинции24. Премьеры провинций председательствуют в Совете по очереди в течение года25. Кроме того, Совет собирается еще не менее одного раза в год в определяемом им самим месте. 4. Соглашения с коренным населением Соглашения федерального правительства с коренным населением представляют собой редкий пример юридически значимых договоренностей. Политическое развитие коренного населения прошло несколько этапов. До образования Конфедерации соглашения между индейцами и колониальной администрации были направлены на обеспечение мирного сосуществования в обмен на гарантии прав и привилегий коренного населения. В течение пятидесяти лет после создания доминиона федеральное правительство заключило 11 договоров об уступках земель со стороны индейских общин – также в обмен на гарантии их прав и привилегий. Договоры №№ 1 и 2 датированы 1871 г., №№ 3 – 7, – соответственно, 1873-77 гг., № 8 – 1899 г., № 9 – 1905 г., № 10 – 1906 г., № 11 – 1921 г. Некоторые права являются экстерриториальными (культурные), другие привязаны к территориям традиционного обитания (промыслы, отправление обрядов). По сути, данные соглашения являлись неравноправными: «устанавливая за коренным населением права на одни территории, они одновременно ликвидировали их права на другие значительные территории… за небольшую компенсацию»26 и гарантии права заниматься традиционными видами деятельности (охотой, рыболовством и пр.). Длительное время даже те незначительные права, которые были зафиксированы в соглашениях, не соблюдались должным образом27. Однако в настоящее время данные гарантии явля24 25 26 27 Это является продолжением традиций ежегодных конференций премьеров, проводившихся с 1960 г. Это правило также восходит к ежегодным конференциям премьеров (оно действует с 1967 г.). Белоусова Е.В. Правовое положение коренного населения Канады // Правоведение. 1989. № 3. «Условия этих договоров нередко аннулировались актами федерального парламента и 12 ются важной составляющей правового статуса коренных народов Канады. Лишь в Акте 1982 г. договорные права индейцев были подтверждены (ст. 35) и фактически получили конституционный статус. В соответствии с п. 3 названной статьи договорные права включают права, возникшие как из ранее заключенных соглашений, так и из соглашений, которые будут подписаны в будущем. В 1951 г. вступил в силу Акт об индейцах28. Подпадающие под его действие индейские общины называются «статусными», остальные – «нестатусными»29. «Статусным» индейцам гарантировано право на самоуправление, в том числе на избрание собственных органов управления30. Для остальных общин коренных народов достижение самоуправляемого статуса возможно только посредством соглашений с федеральным правительством и правительством соответствующей провинции (если община расположена не в пределах территории). Хотя регулирование вопросов, связанных с индейцами и их резерваци- 28 29 30 провинциальных легислатур» (там же. Об этом см. также: Белоусова Е.В. Государственно-правовое регулирование национальных отношений в Канаде // Правоведение. 1992. № 6). The Indian Act 1951. Canadian Indians and the Law: Selected Documents. 1663-1972. Toronto, 1975. Как отмечает А.С. Автономов, названный Акт связывает принадлежность того или иного лица к индейцам с его происхождением и «относит к числу индейцев потомков лиц, входивших в состав племен, члены которых были соответствующим образом зарегистрированы в момент образования резервации или подписания договора». К статусным индейцам не причисляются ни потомки индейцев, входивших в племена, не подписавших договоры или не упомянутых в актах о создании резерваций (даже если такие племена были поселены в резервации, где уже жили другие племена), ни потомки незарегистрированных индейцев из племен, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, вследствие того, что в момент подписания договора или издания акта о создании резервации жили вне этих племен. Однако «потомки лиц неиндейского происхождения, но живших на тех же правах, что и индейцы, в племенах, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, а, значит, зарегистрированных в качестве индейцев, являются статусными индейцами». В 1985 г. в Акт были внесены поправки, по которым впредь членство в племенах было передано под контроль самих племен, но при этом членство в племенах было отделено от статуса индейца. Статус индейца, как и прежде, может быть только потомственным и определяется, согласно закону, происхождением, а не этнической или племенной принадлежностью (См.: Автономов А.С. Правовое положение индейцев в Канаде // Представительная власть. 1997. № 1; Автономов А.С. Некоторые аспекты правового статуса индейцев в США // Актуальные проблемы американистики. Горький, 1980). Ранее при резервациях состояли также специальные федеральные агенты. Последняя 13 ями, инуитами и их землями относится к ведению федерации, провинциальные органы в рамках конституционных положенияй обладают рядом исполнительных полномочий – причем даже в отношении «статусных» индейцев и их резерваций. Но поскольку в целом на практике в осуществлении своих полномочий провинциальные органы обычно сотрудничают с федерацией, то и на территории общин коренных народов из этого правила не делается исключений. Например, полиция на территории общин, как правило, действует на основе трехсторонних соглашений (между федерацией, провинцией и органом общинного самоуправления). При этом, хотя федерация в соответствии с Актом 1867 г. обладает только регулятивными правами в отношении коренных народов, фактически она осуществляет и исполнительную деятельность в этой сфере. Существует федеральное министерство по делам индейцев и развитию Севера, с июля 2004 г. в отделе отраслевого анализа федерального министерства межправительственных отношений действует сектор коренных народов. Крупнейшей единицей самоуправления коренного населения является Нунавут. Данное территориальное образование является единственным регионом в статусе территории, образованным по инициативе коренного народа. Территория Нунавут была создана в результате разделения Северо-Западных территорий на два самостоятельных образования. Нунавут получил большую часть Северо-Западных территорий и теперь является самым крупным территориальным образованием Канады. Переговоры между инуитами (коренными жителями) и федеральным правительством о создании новой территории начались в 1976 г. На территориальном плебисците 1982 г. большинство высказалось за разделение Северо-Западных территорий. Однако для достижения соглашения об условиях разделения потребовалось еще десять лет. Соглашение между инуитами, проживающими на территории Нунавута, и Ее Величеством Королевой (Соглашение о земельных требованиях Нунавута) было подписано в сентябре такая должность была упразднена в 1969 г. 14 1992 г. и в октябре того же года было одобрено на плебисците. 10 июня 1993 г. Парламентом Канады были приняты два акта: Акт о названном Соглашении31 и Акт о Нунавуте. В соответствии с последним восточная часть СевероЗападных территорий 1 апреля 1999 г. была выделена в самостоятельную территорию Нунавут. Самым крупным самоуправляемым территориальным образованием в рамках провинции является Нунавик. Он занимает около трети территории Квебека (все земли провинции севернее 55 параллели). Переговоры о самоуправлении велись начиная с 1970-х гг., но решение о создании правительства Нунавика было принято только в 2001 г. В августе 2003 г. было подписано рамочное соглашение между Нунавиком, Квебеком и Канадой о создании правительства Нунавика. Завершить деволюцию планируется в 2010 г. Всего в Канаде насчитывается около шестисот общин коренных народов. По регионам Канады они распределены неравномерно. Еще менее равномерно рассредоточены самоуправляющиеся общины. Лидирующим регионом по соотношению самоуправляемых местностей с общей площадью территории является Юкон, где на 2006 г. заключили с федеральным правительством соглашения о самоуправлении и о земельных требованиях 11 из 14 общин коренных народов32. В настоящее время ведутся переговоры о предоставлении самоуправления с десятками общин коренного населения. Хотя для многих из них самоуправление пока является более идеей, нежели реальностью, большинство коренных народов представлено в пяти национальных аборигенных организациях. Этими организациями являются: Ассамблея «первых наций», Совет инуитов, Совет метисов, Конгресс коренных народов (в него входят представители народов, официально не относящихся к «первым нациям», инуитам, метисам) и Женская ассоциация коренных народов. Представители этих организаций приглашаются на федерально31 32 Statutes of Canada 1993, v. II, c. 29, p.1259. Рамочное комплексное соглашение о земельных требованиях всех 14 общин было подписано в 1991 г. 15 провинциально-территориальные конференции (специальные конференции первых министров и лидеров аборигенных организаций проводились в марте 1983 г., в марте 1984 г., в апреле 1985 г., в марте 1987 г., в сентябре 2004 г., в ноябре 2005 г.)33 и конференции премьеров провинций и территорий (например, в октябре 1996 г., ноябре 1997 г., марте 1999 г.), а представители аборигенных организаций провинциального уровня (в ряде провинций и по инициативе провинциальных властей) – на встречи с министрами и другими должностными лицами провинций. 5. Заключение Сказанное позволяет сделать следующие общие выводы. Во-первых, использование соглашений между федеральными, провинциальными, территориальными органами власти, органами самоуправления коренного населения в Канаде давно приобрело массовый характер – как с точки зрения количества заключаемых документов, так и с точки зрения разнообразия сфер взаимодействия и сотрудничества. Во-вторых, в подавляющем большинстве такие документы заключаются в рамках системы исполнительной власти и не имеют правового значения. Их заключение, как правило, подчинено решению текущих управленческих и политических задач. В то же время, заключение неформальных соглашений часто становится предпосылкой для создания правовых документов. В-третьих, соглашения выступают именно как средство достижения политических и управленческих целей. Само по себе заключение соглашения федеральным правительством с той или иной провинцией или территорией не воспринимается в Канаде как признание особого положения региона. Соответственно, в-четвертых, установление преимуществ для отдельного региона воспринимается другими регионами негативно само по себе, а не вследствие договорного оформления таких преимуществ. 33 С 1990-х гг. стало обычной практикой участие представителей коренных народов в «межправительственных» конференциях, повестка дня которых включает вопросы, затрагивающие их интересы (хотя ст. 35.1 Акта 1982 г. предусматривает такое участие 16 В-пятых, соглашения являются лишь одним из возможных способов решения той или иной проблемы. В зависимости от конкретной ситуации политические договоренности могут фиксироваться в совместных коммюнике, в пресс-релизах, в рекомендациях конференций, в выводах рабочих групп, в протоколах заседаний, в меморандумах о взаимопонимании и т.п. Неюридический, как правило, характер договоренностей обусловливает несущественность формы их закрепления. В-шестых, часто соглашения представляют собой декларации о намерениях, и их реализация напрямую зависит от доброй воли сторон к осуществлению этих намерений. Иными словами, практические действия, следующие за подписанием соглашения, имеют большее значение, чем сами такие соглашения. Таким образом, в седьмых, массовость использования рассматриваемого механизма взаимоотношений между органами власти в Канаде само по себе не говорит о первостепенной важности соглашений в этом качестве и не означает их незаменимости. Безусловно, соглашения играли и продолжают играть большую практическую роль, однако без них политическая система Канады вряд ли стала бы кардинально иной. Наиболее характерную особенность канадского федерализма составляют готовность уровней власти к сотрудничеству, четкое понимание необходимости сотрудничества и взаимодействия для достижения нужных практических результатов и стремление к поиску компромисса. Очевидно, что соглашения прекрасно подходят для реализации потребности органов власти и должностных лиц в сотрудничестве, однако данная форма, естественно, имеет вторичное значение по отношению к практике сотрудничества и может быть заменена другими инструментами. лишь в процессе внесения в конституционные акты изменений по таким вопросам).
