03-06

ТРИБУНА
Кенес ДЖАЛМУХАНБЕТОВ,
судья Верховного Суда в отставке,
секретарь Союза судей Республики Казахстан
Основному Закону - должную высоту
После распада СССР Казахстан пережил сложный период перехода от
тоталитарного государства к государству правовому. Одним из
направлений этого процесса является законодательное утверждение
разделения трех ветвей власти, наделение их строгими полномочиями,
гарантированными Конституцией Республики Казахстан.
Статья 76 Конституции РК гласит о том, что судебная власть
осуществляется от имени государства и предназначена для защиты прав,
свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечения
исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов,
международных договоров. Как видим, само государство, контролируемое
судом, обязано поднимать на максимально высокий уровень его социальную
значимость, гарантируя полную независимость осуществления правосудия.
Конституция Республики Казахстан отводит судебной системе ведущую
роль, обозначив ее как третью самостоятельную ветвь государственной
власти. Вместе с тем, к сожалению, принятие Закона «О судебной системе и
статусе судей в Республике Казахстан», имеющего силу Конституционного
Закона, от 25 декабря 2000 года и 25 декабря 2006 года недостаточно
реформировало судебную систему, которая, надо признать, оставалась в
стороне от происходящих в обществе демократических изменений.
В течение последних десяти лет Конституционный Закон «О судебной
системе и статусе судей в Республике Казахстан» неоднократно подвергался
изменениям. Однако сегодня еще рано говорить о том, что судебная реформа
достигла своих целей. Многое еще предстоит осмыслить и расставить по
своим местам. Конкретного решения требует проблема повышения
социального статуса судей. Отношение к судебной власти на сегодняшний
день едва ли гарантирует ее независимость, утверждая авторитет, честь и
достоинство, поэтому полагаем, что неизбежны поправки к закону о защите
независимости судей.
Успехи в становлении и развитии институтов правового государства не
должны заслонять собой нерешенные вопросы, которые, чего греха таить,
далеко не лучшим образом сказываются на эффективности работы судов. О
необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию
Республики Казахстан относительно реформирования судебной системы
Глава государства Н. Назарбаев говорил и на одном из последних заседаний
Комиссии по выработке предложений по демократизации страны. В
действительности никакой другой государственный орган в своей
правоприменительной практике не сталкивался с недостатками тех или иных
нормативно-правовых актов в такой мере, как судьи. Полагаю, что прежде
было бы правильным при внесении изменений и дополнений в Конституцию
Республики Казахстан представить Верховному Суду Республики право на
законодательную инициативу. Эта норма существует во всех
цивилизованных странах мира.
Здесь уместно остановиться на вопросе обеспечения верховенства
Конституции страны. В Казахстане в соответствии с Основным Законом РК
1995 года создан специальный государственный орган – Конституционный
Совет, призванный обеспечить его верховенство на всей территории
республики. Разумеется, Совет – не суд. Круг объектов обращения в данный
орган ограничен. Его деятельность в основном связана с осуществлением
предварительного
конституционного
контроля.
Проверке
на
конституционность подлежат законы, международные договоры, не
вступившие в юридическую силу, а также процедура и итоги выборов
Президента, депутатов Парламента, республиканского референдума до
опубликования их официальных итогов. Безусловно, такой контроль
позволяет устранять нарушения конституционной законности до
наступления неправомерных юридических последствий. Прокуратуре
республики тоже даны права опротестовывать несоответствующие
Конституции правовые акты, уже вступившие в законную силу. Однако
опротестование закона не приостанавливает его действия. Но сейчас все
чаще говорят о возрождении Конституционного Суда, что, видимо, имеет
под собой почву.
Среди трех ветвей власти правового государства суды занимают особое
место, поскольку их деятельность исходит из приоритета прав человека,
провозглашенных Конституцией Республики Казахстан. Это первая
Конституция, ориентированная на создание демократического правового
государства, и при внесении изменений и дополнений в Основной Закон,
думается, целесообразно, чтобы ее верховенство охранял Конституционный
Суд. Этот орган действует во всех зарубежных странах и в СНГ. При
создании Конституционного суда или Конституционной палаты при
Верховном суде Республики Казахстан в соответствии с действующей
Конституцией по-прежнему необходимо признавать пожизненными членами
экс-президентов республики.
Несомненно, судебный конституционный контроль имеет огромное
воздействие на общественную жизнь, став действенным рычагом
обеспечения устойчивого и реального развития общественной системы.
Среди ветвей власти правового государства суды занимают особое место,
поскольку их деятельность исходит из приоритета прав человека,
провозглашенных Конституцией. В этой связи обращает на себя внимание
принцип равенства всех перед законом и судом. То есть суд и закон стоят
рядом как неразрывные понятия, роль суда поднимается до одной из высших
ценностей гражданского общества – закона. При такой постановке и при
таком отношении государство в целом выигрывает и создает правовую
демократическую системную базу.
Исходя из этого, полагаю, что есть реальная необходимость в наделении
Верховного Суда республики дополнительными функциями, создании при
нем конституционной палаты или Конституционного Суда из семи судей по
рассмотрению исков о соответствии Основному Закону актов
государственных органов, об обращении граждан и действий высших
должностных лиц. Чем продиктована эта необходимость? Конституционный
Суд или палата Конституционного надзора при Верховном Суде РК своими
решениями будут способствовать утверждению в стране политической и
экономической демократии, а также интеграции национального права в
международные институты. Разумеется, это будет содействовать
становлению
независимости
Республики
Казахстан,
созданию
демократического общества, достойному его вхождению в цивилизацию
мирового сообщества.
Авторитет и подлинная независимость судебной власти обусловлены
многими факторами. Важная роль при этом принадлежит способу
реорганизации судебной системы. Назревшие вопросы судебной защиты
Конституции и обеспечения ее верховенства должны быть переданы
Верховному Суду, так как в силу Конституции правосудие в республике
осуществляется только судом. Желательно дать возможность Верховному
Суду рассматривать иски о соответствии Конституции актов
государственных органов, действий высших должностных лиц, законов и
иных актов, принятых Сенатом, а также правоприменительную практику,
затрагивающую конституционные права граждан. При такой системе
Верховный Суд Республики Казахстан не только сохранит свою юрисдикцию
по защите законности, но и будет осуществлять судебную защиту Основного
Закона государства.
В осуществление принципа единства судебной системы в структуре
Верховного Суда Республики Казахстан целесообразно образовать палату
(коллегию) конституционной юрисдикции, которая могла бы, исходя из
общепризнанного принципа «разделения властей», контролировать
законность решений исполнительной власти и осуществлять проверку
принимаемых законодательных актов на соответствие их положениям
Конституции республики. Образованный на основании статей 71 и 72, 73
Основного Закона Конституционный Совет этими полномочиями не
обладает.
Государство признает высшими ценностями жизнь, права и свободы
человека, закрепляя основополагающие принципы в законе, имеющем
высшую юридическую силу – Конституции. В Основном Законе республика
утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным
государством, провозглашая идеологическое и политического многообразие.
Определив долгосрочные приоритеты развития государства, Президент
страны обратил внимание на «завершение создания правовой и нормативной
базы». При реформировании судебной власти в том же направлении должна
проводиться
работа
по
устранению
противоречий
в
системе
законодательства, его соответствия Конституции. Демократическое
реформирование правовой системы влечет перераспределение полномочий
между властными структурами государства и существенным повышением
роли суда в политико-государственном процессе.
Мировой опыт показывает, что на конституционный суд возлагается
функция Конституционного надзора. В нынешних условиях это закреплено
за Конституционным Советом республики. Главное значение имеет
правильное применение некоторых ее норм всеми субъектами
правоотношений, рассмотрение международных договоров в соответствии с
Конституцией. В связи с этим ряд вопросов следует оставить за
Конституционным Советом, который должен быть арбитром между
Парламентом и Главой государства до подписания закона Президентом.
Можно сохранить и другие полномочия нынешнего Конституционного
Совета, исключая только действие п. 5 ст. 72, касающегося заключения
Верховного Суда РК об обоснованности обвинения относительно Президента
республики в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 47
Конституции РК, с последующей передачей этих полномочий в
Конституционный Суд, в частности, по вопросу, когда Президент
республики может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой
неспособности осуществлять свои обязанности по болезни или в случае
государственной измены отрешен от должности Президента.
Достаточно при этом вспомнить рассмотрение в 1995 году
Конституционным Судом иска о неконституционности некоторых актов
Центризбиркома, в результате чего Верховный Совет Республики Казахстан
тринадцатого созыва был признан нелегитимным. Это было правомочным
актом Конституционного Суда, исполнение которого показало его
достоинства.
Как показывает практика, нет правового государства без судейской
независимости и наоборот, как показывает исторический опыт, без
демократического правового государства не может быть реальной, прочной
судейской независимости. По вопросу регулирования судейской
независимости мы нередко наталкиваемся на неверное понимание
Правительства и Парламента РК, якобы речь идет о присуждении судейскому
корпусу привилегий. Надо ясно понять, что без правового государства не
может быть демократии и не может быть правового государства без
уважения судейской независимости.
Остановлюсь лишь на двух аспектах, которые необходимо разрешить и
закрепить для укрепления независимости судей. Каждому судье дается
гарантия, что до окончания срока службы они могут быть отозваны против
их желания лишь при некоторых определенных законом обстоятельствах и в
силу судебного решения. Так, судья получает надежную защиту при
увольнении, отставке и переводе на другое место. Этот главный критерий
судейской независимости действует во многих странах. Без изменения
Конституции республики невозможно, к примеру, установить предел срока
службы судьи, так как ст. 79 ч. 1 Конституции РК гласит: «Суды состоят из
постоянных судей, независимость которых защищается Конституцией и
Законом». Необходима четкая формулировка о сроках пребывания судей,
избранных на постоянной основе или пожизненно.
29 судей Верховного Суда обращались в 2005-2006 годы к ПремьерМинистру республики с просьбой оказать содействие в решении вопроса
социального обеспечения при уходе на пенсию соответственно их высокому
статусу. Этот вопрос по существу не решен и по сей день. В первоначальном
ответе Премьер-Министр РК господин Д.Ахметов сообщил, что нет
целесообразности рассмотрения этого вопроса, отметив, что изменение
закона о статусе судей является прерогативой Президента страны. Позже
Правительство РК сослалось на нехватку бюджетных средств, что, конечно,
можно назвать абсурдом и нежеланием Правительства РК соблюдать нормы
международного права, не выполнять ратифицированный нашей
республикой Закон о Европейской Хартии от 26 мая 1997 года.
Считаю необходимым остановиться на реальной возможности
Правительства в улучшении социальных проблем населения. Если нет
средств на содержание судей и других категорий граждан нормальной
пенсией, тогда Правительству РК пора привести в движение Национальный
Фонд, созданный для обеспечения стабильного социально-экономического
развития страны, снижения зависимости от неблагоприятных внешних
факторов. В докладе-информации бывшего Премьер-Министра республики
господина Д.Ахметова отмечалось, что на конец 2006 года в Национальном
Фонде аккумулировано 5300 миллионов долларов. Это дает основания
считать, что проблемы отсутствия средств на социальную защиту населения,
в том числе на небольшое количество судей – пенсионеров, не существует.
10 июля 1998 г. в Брюсселе была принята Европейская Хартия «О законе о
статусе судей», где согласно п.6.4. ст.6 судьи, достигшие установленного
законом возраста для выхода в отставку с судейской должности и
исполнявшие судейские обязанности в течение определенного срока, должны
получать пенсию, уровень которой должен быть как можно ближе к уровню
их последней заработной платы в качестве судьи. Европейская Хартия «О
Законе о статусе судей» Правительством Республики Казахстан не
исполняется и тем самым грубо нарушаются нормы международного
соглашения. Хотя согласно п.3 ст.4 Конституции Республики Казахстан
ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед ее
законами.
В конце 2004 года мы, восемь судей Верховного Суда Республики
Казахстан, добросовестно проработавших 25-35 лет в судебной системе,
ушли в отставку. Размер назначенной пенсии составляет 10-13 тысяч
тенге, что не покрывает погашение даже коммунальных расходов. Такая
низкая оценка нашего труда по отправлению правосудия, моральное и
материальное унижение вызывают возмущение. В связи с этим, судьи
были вынуждены обратиться в ряд международных организаций.
Кстати, эти вопросы решились бы без проблем в Конституционном Суде.
В рамках реформирования судебной ветви полагаю, что государство
располагает возможностью создания окружных судов, не вторгаясь в
Конституцию республики, так как Закон «О судебной системе и статусе
судей Республики Казахстан» также не исключает образование окружных
судов. В наших условиях эффективным реформированием высшей судебной
системы явилось бы создание на базе судебных коллегий Верховного Суда с
их полномочиями четырех окружных судов, разместив их в определенных
административных регионах, к примеру, в Кокшетау, Алматы, Актюбинске и
Семипалатинске, располагающих соответствующей базой. Они могут
действовать как апелляционная инстанция по отношению к областным
судам, входящим в округ. Вместе с тем, в рамках Закона, имеющего силу
Конституционного, статус и материальное обеспечение окружных судов
должны сохраняться на уровне коллегий Верховного Суда, даже если они
будут относиться к местным судам. При этом следует иметь в виду, что
апелляционное производство – это новое рассмотрение дела на уровне
полномочий окружного суда с исследованием необходимых, в том числе и
дополнительных доказательств, с вынесением решения в окончательной
форме без направления дела на новое рассмотрение в областной суд, т.е. в
суд первой инстанции.
В целом реформа судопроизводства должна поднять социальный престиж
суда и, как предусмотрено в программе правовой реформы, реализоваться в
трех взаимосвязанных и взаимообусловленных направлениях.
В рамках реорганизации судопроизводства проведена частичная судебная
реформа. Назрела окончательная реорганизация в высшем судебном органе –
следует вывести Верховный Суд на уровень высоты отправления правосудия
и создать на базе судебных коллегий Верховного Суда окружные суды,
деятельность которых будет способствовать реализации правовой реформы.
Из практики известно, что судьи Верховного Суда республики весьма
загружены рассмотрением в апелляционном и надзорном порядке
гражданских и уголовных дел, которые разбирались областными судами. Изза дальности расположения Верховного Суда и материальных трудностей
население Казахстана не всегда имеет возможность обращаться за защитой
нарушенного права по судебным инстанциям. Поэтому желательно
приблизить вышестоящие окружные суды к месту их жительства.
Естественно, что образование окружных судов потребует государственных
затрат, однако гораздо дороже их положительный результат в проведении
глубокой судебной реформы, доступность и эффективность судебной защиты
прав и интересов граждан, юридических лиц и достижений демократии.
Верховный Суд Республики Казахстан должен быть высшим органом, чьи
акты окончательны и дальнейшему обжалованию не подлежат. Вместо
нынешнего Пленарного заседания целесообразней организовать Пленум
Верховного Суда, как это было раньше. Функции уголовной и гражданской
коллегий Верховного Суда следует передать окружному суду. Необходимо
также максимально ограничить категорию дел, рассматриваемых в
надзорном порядке Верховным Судом РК, оставив за ним судебные дела в
отношении высших должностных лиц, дела о смертной казни и отдельные
значимые гражданско-правовые споры.
В основе Конституции и в законе надо определить, что судьи районных и
городских судов должны избираться населением на 5-7 лет. Относительно
судей Верховного Суда РК должен быть другой подход, аналогичный
мировой практике – они назначаются Президентом страны через Высший
Судебный Совет на постоянной основе до 65-летнего возраста со стажем
работы судьей в нижестоящих судах не менее 15 лет. Председатель
Верховного Суда РК, председатели коллегий рекомендуются заключением
Пленума Верховного Суда по возрастному старшинству и по представлению
Высшего Судебного Совета назначаются на эти должности Указом
Президента с пребыванием в ней до ухода на пенсию или в отставку.
Последующее занятие, допустим, должности председателя Верховного Суда
и председателей коллегии Верховного Суда переходит к следующему судье,
который на тот момент является старшим среди судей высшего судебного
органа. Подобный порядок занятия должности практикуется во многих
странах. При обсуждении темы повышения авторитета и независимости
судьи многие недоумевают, что судьи Верховного Суда республики
окончательно избираются Сенатом Парламента РК по представлению
Президента, а судьи областных и местных судов Парламентом Республики
Казахстан не избираются. Возникает вопрос: почему одна из ветвей власти
избирает другую, пусть даже по представлению Президента?!
Что касается нынешнего порядка избрания Сенатом судей Верховного
Суда, то здесь, видимо, следует заметить, что это противоречит нашей
Конституции. Ведь принцип разделения властей – это не просто разделение
функций между различными звеньями государственного аппарата. Мы
считаем, что судебная власть, как одна из ветвей власти, это соответственно
правосудие, закрепленное Конституцией страны.
В своем Послании народу Казахстана от 18 февраля 2005 года Президент
Республики Казахстан Н.Назарбаев подчеркнул, что процесс политической
модернизации требует, прежде всего, усиления политического авторитета
законодательной ветви власти. Из чего следует, что делать это можно и
нужно в рамках будущей Конституции страны, проведя реальную судебную
реформу, подняв авторитет судебной власти. В конечном итоге здесь есть
вопрос, а поэтому следует законодательно разобраться, чтобы исключить
влияние законодательного органа на независимость судебной власти.
Останавливаясь на вопросе обучения в Институте правосудия, считаю, что
необходимо поднять уровень обучения в магистратуре. Говоря о
независимости судов и судей, следует в качестве приоритетных задач
выделить подготовку молодых судей через Институт правосудия с выплатой
соответствующих стипендий. Допуск к работе судьей первой очереди должен
быть за выпускниками этого высшего учебного заведения. Однако это вовсе
не говорит о том, что в судебной системе полностью решены проблемы
подготовки судейских кадров, повышения их ответственности за вверенный
участок работы, соблюдения норм профессиональной этики. Предстоит еще
многое сделать для повышения качества отправления правосудия. Для
решения этих актуальных задач судейское сообщество разрабатывает ряд
предложений, которые, надеемся, будут внесены в качестве дополнительных
изменений в Конституционный закон, как и ряд строгих норм о чистоте
судейского сообщества в кодекс Судейской этики.
Решение назревших проблем, развитие независимости судебной системы
во многом будут зависеть от того, насколько эффективными окажутся
изменения Конституции республики, регулирующие раздел «Правосудие»,
правовое положение судов и судей Казахстана.
Гарантированность верховенства Конституции сегодня должна стать одним
из основных критериев оценки государственной и общественной жизни.