Положительный и отрицательный опыт реализации

25 мая 2012 года
Положительный и отрицательный опыт реализации Федерального закона от 26
декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" в отношении хозяйствующих субъектов Мурманской
области (на примере деятельности Государственной инспекции труда в Мурманской
области)
Нельзя утверждать, что появление закона от 26 декабря 2008 г. № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» (далее Закон № 294-ФЗ) было спонтанным. Корни вопроса уходят
в 2001 год, когда был издан Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)». (Слайд 2) После
этого начался поиск оптимальных управленческих и организационных
технологий совершенствования контрольной и надзорной деятельности
государства. Далее процесс постепенно стал поглощаться общефедеральной
административной реформой. В 2003 году Указ Президента РФ «О мерах по
проведению административной реформы» определил одним из приоритетных
направлений реформы организационное разделение функций, касающихся
регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления
государственным имуществом и предоставления государственными
организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Таким образом,
возник вопрос о выделении контрольной и надзорной деятельности в
самостоятельную область государственного управления.
При все проработанности механизма снижения нагрузки на бизнес со
стороны проверяющих органов, 294 федеральный закон не в полной мере
удовлетворяет потребности государственного надзора и не обеспечивает
защиту хозяйствующих субъектов в той мере, в какой желали бы сами
предприниматели. Слайд 3.
Так, положения Федерального закона 294-ФЗ, устанавливающие
порядок организации и проведения проверок, не применяются:
1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется
взаимодействие
органов,
уполномоченных
на
осуществление
государственного контроля (надзора), муниципального контроля
и
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц
не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению
требований органов государственного контроля (надзора), органов
муниципального контроля;
2) при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве
дознания, проведении предварительного следствия;
3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев
проведения органами государственного контроля (надзора), органами
1
муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и
проведении административного расследования;
4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного
законодательства Российской Федерации;
5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных
случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных
заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений,
причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических
лиц, государственному и муниципальному имуществу;
6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;
7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие
неправомерному
использованию
инсайдерской
информации
и
манипулированию рынком.
Слайд 4.
Положения Федерального закона 294-ФЗ, устанавливающие порядок
организации и проведения проверок, не применяются также при
осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):
1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций;
2) государственный контроль за экономической концентрацией;
3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;
4) налоговый контроль;
5) валютный контроль;
6) таможенный контроль;
7) государственный портовый контроль;
8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные
внебюджетные фонды;
9) контроль на финансовых рынках;
10) банковский надзор;
11) страховой надзор;
12) надзор в национальной платежной системе;
13) государственный контроль за осуществлением клиринговой
деятельности;
14) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации
и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении
заказов;
15) контроль за соблюдением требований законодательства Российской
Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
16)
пограничный,
санитарно-карантинный,
ветеринарный,
карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска
через Государственную границу Российской Федерации.
2
Кроме того, несовершенство 294 закона позволяет некоторым
государственным органам контроля действовать
по иным правилам,
отличным от норм данного закона.
Слайд 5.
Известно, что общепризнанные принципы и нормы международного
права имеют приоритетное значение. Так, например,
федеральные
инспекции труда при проведении проверок руководствуются нормами
Конвенции МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле»
1947 года. Согласно статьи 12 данной Конвенции инспектора труда,
снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право:
а) беспрепятственного прохода без предварительного уведомления
ив любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем
инспекции;
b) входить в дневное время во все здания, которые они имеют
достаточные основания считать подпадающими под контроль инспекции;
c) осуществлять любые проверки, контроль и расследования,
которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том,
что законодательные положения эффективно соблюдаются
В случае инспекционного посещения инспектор уведомляет о своем
присутствии предпринимателя или его представителя, если только он не
сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности
контроля.
Норма статьи 360 Трудового кодекса РФ также регламентирует
особенности проведения проверок инспекцией труда.
Вместе с тем положительным моментом принятия 294 Закона является
наличие в нем ряда новелл, эффективно влияющих на защиту
предпринимателей.
Слайд 6.
Законом введен новый институт уведомления о начале осуществления
отдельных видов предпринимательской деятельности. Установлены
специальные полномочия прокуратуры. Установлены особенности контроля
в отношении членов саморегулируемых организаций. Установлен запрет на
взимание платы за проведение контроля. В зависимости от
масштаба
бизнеса той или иной организации установлена дифференциация сроков
проведения проверки. Впервые установлен перечень нарушений, влекущих
недействительность результатов проверки.
Слайд 7.
Положительным, по мнению Центра стратегических разработок,
является
снижение
административных
барьеров
для
развития
предпринимательства;
Снижение
затрат
бизнеса,
связанных
с
государственным контролем (надзором); Обеспечение безопасности и
интересов «потребителей» и общества в целом (повышение результативности
3
контроля); Повышение качества исполнения предписаний, выданных
органами контроля (надзора).
Слайд 8.
Снижение частоты проверок в 2011 г. отмечают 37,6% респондентов, в
2010 г. – 44%. По данным статистики в I полугодии 2011 г. количество
проверок снизилось по сравнению с I полугодием 2010 г. на 11,3%. Выросла
доля внеплановых проверок -с 53,5% в 2010 г. до 58% в 2011 г. В 2011 г.
81,2% респондентов отметили, что сроки проверки не превышали 20 дней, в
2010 г. – 67,4% респондентов. В последние годы складывается судебная
практика применения ФЗ-294: количество удовлетворенных судом заявлений
выросло в I пол. 2011 г. в 2,1 раза.
Несмотря на то что брать деньги за проведение контрольных и
надзорных мероприятий запрещено, около 5% предпринимателей указали,
что в 2011 году прямо оплачивали проведение проверок (в 2010 году —
12,5%). Негласную выплату денежного вознаграждения проверяющим в 2011
году признали 12,1% опрошенных предпринимателей, что в два раза меньше,
чем в 2010 году (23,4%). Согласно опросу предпринимателей, их затраты,
связанные с осуществлением государственного контроля, составляют около
38,5 млрд руб. в год (за исключением неформальных платежей), и
респонденты не оценивают эти затраты как существенные.
Позитивные результаты
Как следует из мониторинга Центра стратегических разработок,
ситуация с защитой прав предпринимателей при осуществлении
государственного контроля несколько улучшилась в 2011 году. Позитивные
результаты в основном достигнуты благодаря снижению числа плановых
проверок.
Однако ряд исследователей отмечает, что дальнейшее снижение
административного бремени в нынешних условиях представляется
сомнительным. Основная проблема в том, что 294-ФЗ на данный момент
полностью регулирует проведение проверок только по 26% контрольнонадзорных функций федеральных ведомств. Между тем, по данным опроса
предпринимателей, наибольшие административные барьеры для малого и
среднего бизнеса создает налоговый контроль, который не попадает под 294ФЗ. По-прежнему не решена проблема роста доли внеплановых проверок и
согласования этих проверок с прокуратурой. В первом полугодии 2011 года
было проведено около 31 тыс. проверок, на которые требуется согласие
прокуратуры, при этом на самом деле из них была согласована примерно
половина. Кроме того, даже в тех случаях, когда итоги проведенной с
нарушениями проверки отменяются, дисциплинарное наказание для ее
инициаторов следует не более чем в 46% случаев, что «не мотивирует
должностных лиц к неукоснительному соблюдению 294-ФЗ». В целом,
4
несмотря на некоторое улучшение ситуации благодаря снижению числа
проверок, эффект от реализации 294-ФЗ пока остается далеко не полным.
Так, в целом по России показатели контрольно-надзорной
деятельности территориальных органов Роструда выглядят следующим
образом (Слайд 9.)
Показатели по результатам проверок территориальными органами
Роструда в целом по РФ
Показатель
Всего проверок
Доля проверенных хозяйствующих
субъектов из числа
зарегистрированных
Выполнение плана
Количество проверок, результаты
которых признаны
недействительными
Направлено материалов в органы
прокуратуры для решения вопроса
об уголовной ответственности
Возбуждено уголовных дел
Осуждено
2010
183 тыс.
27% - плановых
73%- внеплановых
1,02 %
2011 год
156,2 тыс.
22,9% - плановых
77,1% - внеплановых
1,76%
91%
0,19 %
74,3%
0,06 %
12 729 материалов
6 877 материалов
279
55
257
48
Слайд 10.
Сведения
о количестве проведенных в 1995-2011 годах должностными лицами
федеральной инспекции труда проверок соблюдения требований
трудового
законодательства
5
Слайд 11.
Сведения
об общем количестве проведенных должностными лицами федеральной
инспекции труда плановых и внеплановых проверок,
(в % от общего количества проведенных проверок)
Слайд 12.
Сведения
о количестве нарушений трудового законодательства, выявленных
должностными лицами федеральной инспекции труда в 1995-2011 годах
6
Слайд 13.
Показатели по результатам проверок Государственной инспекцией
труда в Мурманской области
Показатель
Проведено проверок
Проведено совместных
проверок
Выявлено нарушений
Направлено
материалов в органы
прокуратуры для
решения вопроса об
уголовной
ответственности
2009
1703 - всего
741 – плановые
962 – внеплановые
117
2010
1592 - всего
534 – плановые
1058 – внеплановые
53
2011
1249 - всего
202 – плановые
1047 – внеплановые
30
6907
98
4963
139
3246
116
Основные
причины нарушений трудового законодательства, выявленных в
2011 году должностными лицами федеральной инспекции труда в ходе
проведенных мероприятий по надзору и контролю
Анализ
результатов
контрольно-надзорной
деятельности
государственных инспекций труда свидетельствует, что сопутствующими
причинами возникновения нарушений трудового законодательства и иных
нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права,
допускаемыми работодателями, продолжают оставаться:
- низкий уровень правовых знаний и правовой нигилизм работодателей
и работников в вопросах трудового законодательства (включая
законодательство об охране труда);
- отсутствие системы эффективно действующих экономических,
административных и правовых (в т.ч. уголовно-правовых) механизмов,
стимулирующих работодателей к безусловному соблюдению требований
законодательства о трудовых и непосредственно связанных с ними правах и
свободах граждан;
- ненадлежащее осуществление внутриведомственного и регионального
контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда со
стороны федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а
также самих работодателей на предприятиях и в организациях;
- отсутствие системной, закрепленной законодательно, координации
всех действующих органов надзора и контроля, что является причиной
7
дублирования функций и не позволяет повысить в целом эффективность
осуществления уполномоченными органами полномочий по осуществлению
надзора и контроля в установленной сфере деятельности;
- недостаточная пропаганда вопросов трудового законодательства
Недостатками применения 294 Закона являются следующие
реалии.
1. План плановых проверок размещается 1 декабря на официальном
сайте генеральной прокуратуры. Небольшие организации, отдающие себе
отчет в том, что деятельность их не добросовестна, просто исчезают, причем
без официальной ликвидации. Такие организации прекращают деятельность,
в лучшем случае увольняют персонал, в худшем – бросают их на произвол
судьбы – без записи в трудовой книжке и расчета.
2. Согласно закона, ранее, чем через три года с даты создания
организация не может быть проверена в плановом порядке. Всем известны
беды жилищно-коммунальной сферы, организации которой
требуют
комплексной проверки на соблюдение их деятельности требованиям закона.
Однако, такие организации, просуществовав незначительное время
прекращают деятельность, порождая судебные разбирательства жильцов.
3. Факт согласования проверки с органами прокуратуры содержит
элементы коррупционной составляющей. Так, если должностное лицо
неверно оформит заявление о согласовании проверки или не приложит к
нему необходимые документы, прокуратура откажет в согласовании и
проверка может быть не проведена.
4. Ограничение закона в части вхождения чиновников на территорию
организаций также негативно сказалось на самих организациях. Так, при
проведении документарной проверки организация обязана представить
надлежащим образом заверенные копии большого объема документов. А
если учесть, что проверять могут одновременно несколько контролирующих
органов, зачастую предпринимателям составляет большого труда и
материальных затрат для копирования и заверения запрашиваемых
документов.
5. СЛАЙД 15. Закон содержит право хозяйствующего субъекта при
несогласии с результатами проверки направить проверяющему возражения
на акт и предписание. Однако закон не регламентирует дальнейших действий
должностных лиц: отсутствуют сроки рассмотрения таких возражений,
варианты возможных решений, т.е. юридическая сила таких возражений
видится весьма сомнительной.
6. И, наконец, сами контролирующие органы испытывают трудности
при планировании проверок, т.к. для включения в план необходимо знать
точные реквизиты юр лица, его наименование полное и краткое, адрес, ИНН,
а получить такие сведения без визита в организацию практически
невозможно. Кроме того, для определения срока проведения проверки
необходимо знать, относится ли ЮЛ к малому предприятию или
микропредприятию, а такие сведения на сегодняшний день ни один
госорган, в т.ч. органы статистики предоставить не могут.
8
Анализ судебной практики применения положений Федерального
закона от 26.12.2008 № 294-Фз также позволяет выявить ряд проблем,
влияющих на эффективность реализации данного закона в сфере ликвидации
административных ограничений для развития предпринимательства.
1. Неопределенность в соотношении положений ФЗ № 294 от
26.12.2008 (в частности, требований ст. 20) и законодательства,
регулирующего административное расследование, приводит к тому, что в
судебной практике меры административной ответственности применяются
даже в случае, если факт административного правонарушения был выявлен в
рамках осуществления государственного контроля (надзора) с грубым
нарушением положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз. В
связи с этим доля заявлений об оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления и должностных лиц в связи с осуществлением ими
государственного (муниципального) контроля (надзора) на основании
положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз, представленных в
арбитражные суды, по которым были вынесены решения в пользу заявителя,
составляет менее трети в общем количестве таких заявлений.
2. В связи с нечетким определением дистанционного контроля, данным
в законе № 294-Фз, положения, относящиеся к дистанционному контролю,
применяются к видам контроля (надзора), которые таковыми не являются.
Сложившаяся
судебная
практика
расширительного
толкования
дистанционного контроля снижает эффективность положений Федерального
закона от 26.12.2008 № 294-Фз, в том числе требований к срокам,
периодичности и порядку проведения проверок.
3. Сохраняется неопределенность в отношении распространения норм
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз на осуществление
государственного контроля (надзора), муниципального контроля за
деятельностью
арбитражных
управляющих,
не
являющихся
индивидуальными предпринимателями, при проведении проверок в рамках
гражданско-правовых договоров, осуществлении контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в случаях, когда
проверки осуществлялись и оформлялись органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля по требованию органов
прокуратуры (неопределенность связана с возможностью отнесения таких
проверок к прокурорскому надзору).
4. В контексте анализа судебной практики необходимо отметить
недостаточность статистических данных. Анализ официального сайта
Высшего арбитражного суда Российской Федерации выявил отсутствие
данных, позволяющих оценить результативность правоприменительной
практики в арбитражных судах. Существующая статистика деятельности
арбитражных судов позволяет лишь приблизительно определить количество
9
дел, в рамках рассмотрения которых использовались положения
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз.
5. В административной практике правоприменения Федерального
закона № 294-Фз также возникают проблемы, связанные с определением
надлежащего уведомления юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей о проведении плановых и внеплановых проверок,
зафиксированы случаи уклонения юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей от получения таких уведомлений.
Общие выводы и рекомендации
В целом, проведенная оценка достижения конечных результатов
Федерального закона № 294-Фз показывает, что реализация данного закона
может быть признана частично результативной. Несмотря на то что
последствия
финансово-экономического
кризиса
отодвинули
для
предпринимателей проблемы административных издержек бизнеса в связи с
проведением государственного контроля (надзора), муниципального
контроля на второй план, тем не менее реализация Федерального закона не
привела к существенному снижению административных издержек
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Лишь 5,9%
опрошенных субъектов малого и среднего бизнеса отмечают сокращение
времени своего персонала, затрачиваемого в связи с осуществлением
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, по
сравнению с предыдущими годами, тогда как 64,1% опрошенных не
отмечают каких-либо изменений. По данным обследования, проведенного
РСПП, прямые и косвенные издержки промышленных предприятий,
вызванные необходимостью обеспечения требований контрольно-надзорных
органов
(без
учета
выполнения
контролируемых
требований
законодательства как таковых), доходят до 3% общего объема издержек
предприятий. При этом такие издержки крайне неравномерно
распределяются между предприятиями разной величины и особенно тяжелы
для небольших промышленных предприятий.
По итогам проведенного анализа административной и судебной
практики применения Федерального закона № 294-Фз, а также на основе
оценки действенности положений данного закона по снижению
административных ограничений для развития предпринимательства полагаю
необходимым
проведение работы по по изменению положений
Федерального закона№ 294-ФЗ, смежных федеральных законов и
практики их применения.
1. В связи с выявленной в рамках анализа судебной практики
применения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз проблемой,
связанной с нечетким определением понятия дистанционного контроля,
целесообразно обеспечить закрепление в законе более четкого определения
дистанционного контроля, которое бы расширяло и уточняло существующее
10
в настоящее время понятие дистанционного контроля, а также определение
перечня видов дистанционного контроля. Перечень видов дистанционного
контроля может быть определен в качестве прямой нормы закона либо путем
делегирования Правительству Российской Федерации права утверждать
перечень видов дистанционного контроля.
2. Для устранения внутренней правовой коллизии, связанной с
неоднозначностью трактовки положений Федерального закона в отношении
распространения его норм на осуществление государственного контроля
(надзора) за деятельностью арбитражных управляющих, не являющихся
индивидуальными предпринимателями, необходимо: – либо прямо
установить, что положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз
распространяются на осуществление государственного контроля (надзора) за
деятельностью арбитражных управляющих;– либо исключить ч. 2.1 ст. 27,
предполагающую распространение положений Федерального закона от
26.12.2008 № 294-Фз на осуществление государственного контроля (надзора)
за деятельностью арбитражных управляющих.
3. Предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-Фз
основания проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей на основе обращений граждан не всегда
позволяют проводить такие проверки в случаях, если права обращающихся
граждан нарушены, но данные граждане не являются потребителями товаров,
работ и услуг, производимых (оказываемых) соответствующими
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Таким образом, защита прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей в ряде случаев может обеспечиваться за счет снижения
защищенности прав других лиц.
В этой связи представляется целесообразным уточнить пп. в) п. 2 ч. 2
ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз, изложив его в
следующей редакции: «в) нарушение прав потребителей и иных законных
прав граждан в связи с деятельностью юридического лица и
индивидуального предпринимателя (в случае обращения граждан, права
которых нарушены)».
4. С учетом того, что в ряде случаев установленные Федеральным
законом от 26.12.2008 № 294-Фз сроки не позволяют осуществлять
отдельные виды государственного контроля (надзора), представляется
необходимым рассмотреть возможность введения нормы, разрешающей
приостановление проведения проверки в исключительных случаях на
основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа
государственного контроля (надзора), муниципального контроля, но не более
чем на 20 дней. В случае приостановления и последующего возобновления
проведения проверки установить, что общий срок проведения проверки не
превышает сроков, установленных ч. 1 и ч. 2 ст. 13 Фз-294, а также к таким
проверкам не применяется возможность продления сроков их проведения,
предусмотренная ч. 3 ст. 13 Фз-294.
11
5. Для обеспечения доступности ежегодных планов проведения
плановых проверок целесообразно рассмотреть возможность изменения
положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз с целью
определения в них обязанности (а не возможности, как это предусмотрено в
настоящее время ч. 5 ст. 9 закона) публикации на официальных сайтах
органов,
осуществляющих
государственный
контроль
(надзор),
муниципальный контроль в сети Интернет, ежегодных планов проведения
плановых проверок.
6. В связи с выявленными проблемами в определении соотношения
норм Федерального закона от 26.12.2008 № 294-Фз и административного
разбирательства представляется целесообразным внести изменения в ст. 26.2
КоАП РФ («Доказательство»), дополнив ее частью 4 следующего
содержания:
«Не допускается использование доказательств, в случае если
доказательства по делу об административном правонарушении были
получены при проведении проверки в рамках осуществления
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в порядке,
предусмотренном законодательством Российской Федерации о защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, и такая
проверка проведена с грубыми нарушениями указанного законодательства».
7. Целесообразно регламентировать порядок направления извещений и
уведомлений в рамках административного производства, а также
законодательно закрепить понятие надлежащего уведомления.
8. В связи с многочисленными фактами нарушения процедур
согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами
прокуратуры внести изменения в КоАП, предусматривающие усиление
административной
ответственности
соответствующих
органов
государственного контроля (надзора), муниципального контроля и их
должностных лиц за нарушение положений ст. 10 Федерального закона от
26.12.2008 № 294-Фз.
12