Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона
№ 90051824-3 «О Высшем совете по защите нравственности в области
телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации»
Законопроект «О Высшем совете по защите нравственности в области
телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации»
фактически является новым вариантом Федерального закона «О Высшем
совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в
Российской Федерации», принятого Государственной Думой и одобренного
Советом Федерации в конце 90-х годов, но отклоненного Президентом
Российской Федерации.
В этой связи представляется принципиально важным уяснить,
насколько учтены в новом варианте законопроекта замечания, изложенные
Президентом Российской Федерации в обоснование отклонения ранее
принятого закона.
Основаниями к отклонению закона явились:
1. Противоречие его положений основам конституционного строя в
Российской Федерации, в которых, в частности, предлагалось планируемую
информацию, предназначенную для распространения в средствах массовой
информации, подвергать предварительному контролю со стороны Высшего
совета по защите нравственности (абзац 4 пункта 2 статьи 7 закона), т.е.
вещатели фактически принуждались к прохождению предварительного
контроля. Таким образом, указанные нормы закона вводили цензуру
массовой информации, предусматривающую предварительно согласовывать
сообщения и материалы, что являлось прямым нарушением требований
пункта 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации, согласно которым
цензура в Российской Федерации запрещена.
2. Наделение Высшего совета полномочиями, в соответствии с
которыми он сочетал бы одновременно две функции: исполнительной и
судебной власти, что противоречит принципу разделения властей,
закрепленному статьями 10 и 11 Конституции Российской Федерации.
3. Наделение Высшего совета рядом полномочий, которые по
своему содержанию относятся к функциям исполнительной власти и в
соответствии со статьями 10, 11 и 110 Конституции Российской Федерации
могут осуществляться только Правительством Российской Федерации.
4. Участие палат Федерального Собрания Российской Федерации
путем принятия решения по формированию Высшего совета и обращение
палат Федерального Собрания Российской Федерации в Высший совет,
является неконституционным, поскольку противоречат положениям части 2
статьи 102 и части 2 статьи 103 Конституции Российской Федерации.
5. Наделение Высшего совета правом налагать административные
взыскания в виде штрафа за ряд административных правонарушений, состав
которых не предусмотрен Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях.
В целом закон был оценен Президентом Российской Федерации как
нарушающий
основополагающий
принцип
разделения
властей,
закрепленный в Конституции Российской Федерации, и вносящий дисбаланс
в систему законодательства Российской Федерации.
Новый вариант экспертируемого проекта федерального закона не
только не устраняет недостатков предыдущего варианта, но и содержит
новые противоречия.
1. По-прежнему сохраняется двойственность функций Высшего cовета:
сочетает одновременно функции органа исполнительной власти и органа
судебной власти, что нарушает конституционный принцип разделения
властей. Так, согласно положениям пункта 1 статьи 3 законопроекта: «Совет
является постоянно действующим государственным органом, образуемым в
порядке, установленном настоящим Федеральным законом». При этом
авторами законопроекта не учитывается, что предлагаемый Совет не только
не предусмотрен Конституцией Российской Федерации, но и не вписывается
в установленную структуру федеральных органов исполнительной власти.
В нарушение принципа разделения властей законопроект наделяет
Высший совет функциями исполнительной и судебной власти. Согласно
статье 23 законопроекта Высший совет вправе осуществлять производство по
делам об административных правонарушениях и налагать меры
административного взыскания. При этом составы административных
правонарушений сформулированы непосредственно в тексте законопроекта
(статьи 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22), что нарушает установленную систему
российского законодательства, в соответствии с которым вопросы
регулирования
административных
правонарушений
отнесены
к
законодательству об административных правонарушениях, которое состоит
из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и
принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской
Федерации об административных правонарушениях.
2. Также за Высшим советом сохранены функции органа
исполнительной власти, которыми наделено Правительство Российской
Федерации (статья 110 Конституции Российской Федерации). Речь идет, в
частности, о функции контроля за соблюдением вещателями требований
законодательства Российской Федерации (пункт 1 статьи 4 законопроекта). В
соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве
Российской
Федерации»
функции
контроля
за
соблюдением
законодательства возложены на органы исполнительной власти (статьи 4, 12,
13). На сегодняшний день функции контроля в сфере телерадиовещания
закреплены за Федеральной службой по надзору в сфере массовых
коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (далее –
Россвязьохранкультура).
3. Сохранено в законопроекте и участие палат Федерального
Собрания в формировании Высшего совета (пункт 1 статьи 5 законопроекта),
которое также является нарушением положений Конституции Российской
Федерации, устанавливающих полномочия палат Федерального Собрания
Российской Федерации.
2
4.
Не устранено в новом варианте законопроекта и противоречие в
определении субъекта ответственности за нарушение норм нравственности (в новом
варианте - прав потребителей). В статье 1 законопроекта данный субъект определен в
качестве вещателя. Однако, исходя из текста законопроекта (абзац 2 статьи 2), вещателем
является юридическое либо физическое лицо, осуществляющее телевизионное вещание и
(или) радиовещание на основании лицензии на вещание, то есть осуществляющее
распространение продукции средства массовой информации. В то же время выпуск
средства массовой информации осуществляется не вещателем, а редакцией. Примем во
внимание тот факт, что существующее уже в законодательстве определение цензуры как
требование от редакции средства массовой информации предварительно согласовывать
сообщения и материалы, а также имеющей право налагать запрет на распространение
сообщений и материалов, их отдельных частей (статья 3 Закона Российской Федерации
«О средствах массовой информации»).
В такой правовой ситуации вещатель не имеет правовых оснований для
предварительного воздействия на редакцию средства массовой информации с целью
обеспечения соответствия определенным требованиям выпускаемой продукции,
связанной с интересами защиты нравственности или прав потребителей. Естественно,
совершенно недопустимо возложение административной ответственности на лицо,
которому запрещено законом что-либо предпринимать для предотвращения
административного правонарушения. В этой связи необходимо сослаться на пункт 1
статьи 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
который устанавливает, что административным правонарушением признается
противоправное действие (бездействие) физических или юридических лиц, за которое
установлена административная ответственность.
5. Серьезным недостатком законопроекта является смешение права и
морали - двух разнородных социальных регуляторов. Это проявляется,
прежде всего, в самой концептуальной идее данного законопроекта –
создать государственный орган, деятельность которого будет направлена на
так называемую «защиту нравственности» в области телерадиовещания в
Российской Федерации. Известно, что нравственные нормы получают
обоснование в виде идеалов добра и зла, должного, справедливого и т. п.
Нельзя не видеть, что отношения права и нравственности далеко не
однородны. «Содержанием права является исключительно внешняя свобода
лица, - писал князь Е.Н.Трубецкой в конце девятнадцатого века. –
Содержанием нравственности является добро, или благо, причем
требования добра могут касаться как сферы внутренних, так и внешних
проявлений нашей свободы, как действий лица, так и его настроений». Он
уподоблял право и нравственность двум пересекающимся окружностям,
имеющим некую общую область – сферу пересечения, в которой
предписания их совпадают, а также «две отдельные области, в коих их
требования частью не сходятся между собою, частью даже прямо
противоречат друг другу».1
Как понятие сугубо этическое нравственность не может
регулироваться государством. Исполнение требований морали должно
санкционироваться
лишь
формами
духовного
воздействия
(общественной оценки, одобрения или осуждения). Стремление
определять нравственность нормами, исходящими от государства,
Энциклопедия права. Проф. Университета св. Владимира кн. Е.Н.Трубецкого. Изд.
студ. Я.Щавинского. Chalidze Publications. – New York, 1982. – С. 38.
1
3
характерно только для теократических и тоталитарных государств. В
Российской Федерации, которая в соответствии с Конституцией
Российской Федерации является светским и демократическим
государством с гарантированным политическим и идеологическим
многообразием (статьи 1, 13, 14 Конституции Российской Федерации),
подобного рода регулирование недопустимо.
Напротив, Высший совет предстает в законопроекте государственным
органом, определяющим нравственный характер материалов телевидения и
радио в соответствии с установленными им же самим критериями. Это
является
прямым
нарушением
конституционных
принципов,
идеологического многообразия и запрета на установление какой-либо
идеологии в качестве государственной или обязательной (статья 13
Конституции Российской Федерации).
Следует также отметить, что законопроект не дает юридического
определения таких понятий, как "нравственность", "любовь и уважение к
Отечеству", "вера в добро и справедливость" и т.п. В результате деятельность
Высшего совета неминуемо сведется к произвольному истолкованию этих
терминов и юридически необоснованному решению вопросов в отношении
возложения ответственности в каждом конкретном случае.
Не спасает положения и использование в законопроекте ссылки на
защиту прав потребителей "продукции телевизионного вещания и
радиовещания". Помимо очевидной схожести используемой терминологии
главным недостатком данного подхода является абсолютно недопустимое
смешение административно-правовых и гражданско-правовых отношений.
6. Вызывает сомнение сама необходимость создания Высшего совета.
В настоящее время, в Российской Федерации действует Федеральная служба
по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного
наследия, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства
Российской Федерации в сфере массовых коммуникаций на основании Указа
Президента Российской Федерации от 12.03.2007 года № 320 и Положения,
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06
июня 2007 года № 354.
Той же самой функцией законопроект предлагает наделить
создаваемый Высший совет (статьи 8, 9 и другие), что помимо
неоправданных бюджетных затрат приведет к спорам о правовой
компетенции двух ведомств.
С учетом вышеизложенного Общественная палата Российской
Федерации не поддерживает данный законопроект.
4