Povyishenie_energoeffektivnosti_i_energosberezhenie_kak_m

Повышение энергоэффективности и энергосбережение как мера
рационализации использования природных энергетических ресурсов
Васильева М.И.
доктор юридических наук, профессор
кафедры экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова
Российское природноресурсовое законодательство сохраняет в числе правовых
принципов требование рационального природопользования, несмотря на некоторые
отступления от него, допущенные в новых кодифицированных законодательных актах, где
этот принцип не звучит прямо, хотя и присутствует в опосредованном виде (Земельный
кодекс РФ, Водный кодекс РФ). Лесной кодекс РФ относит обеспечение рационального
использования лесов к основным принципам лесного законодательства. Действующий
Закон РФ «О недрах», принятый ранее (1992г.), содержит отдельный раздел, посвященный
рациональному использованию и охране недр, где сформулированы конкретные
требования.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» к числу основных принципов
охраны окружающей среды
использование
природных
относит охрану, воспроизводство и рациональное
ресурсов
как
необходимые
условия
обеспечения
благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Как видно, с точки
зрения природоохранного законодательства, рациональное природопользование является
условием
достижения
природоохранных
же
задач.
Однако
рациональное
природопользование означает не только экологически безопасное, но и экономически
эффективное – ввиду существующей ограниченности объемов или доступности
природных ресурсов, составляющих основу хозяйственной деятельности.
Особое значение для обеспечения устойчивого экономического развития имеют
природные ресурсы недр – полезные ископаемые, служащие источником получения
энергии и соответственно фактором энергетической безопасности страны. Однако
существующая тенденция увеличения объемов нефте- и газодобычи часто сопровождается
их
нерациональным
использованием:
извлечением
легко
доступных
запасов
и
оставлением в недрах трудно доступных. Кроме неполноты извлечения, для сферы
разработки полезных ископаемых характерна проблема снижения воспроизводства
минерально-сырьевой базы – отсутствия необходимого прироста разведанных запасов.
К настоящему времени оценка ресурсов недр как «неисчерпаемых» богатств
страны претерпела существенные изменения, на официальном уровне признается
снижение
разведанных
(поставленных
на
учет)
запасов
полезных
ископаемых,
выборочное освоение разрабатываемых месторождений, что в совокупности означает
сокращение общего объема вовлеченных в использование ресурсов. По экспертным
оценкам, при существующих темпах добычи и разведки возможен сценарий, при котором
запасы газоконденсатных и нефтяных месторождений иссякнут уже в ближайшие
десятилетия.
Сложившаяся
ситуация
обусловила
принятие
ряда
стратегических
документов, определяющих систему мер, направленных на рациональное и комплексное
использование минерально-сырьевых ресурсов (Основы государственной политики в
области использования минерального сырья и недропользования, Энергетическая
стратегия России на период до 2020 года, Основные направления государственной
политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на
основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года и др.).
Так, в числе приоритетов Энергетической стратегии1 названо снижение удельных затрат
на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления,
применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при
добыче,
переработке,
транспортировке
и
реализации
продукции
топливно-
энергетического комплекса. Согласно Стратегии, важнейшими принципами обеспечения
энергетической безопасности являются: восполняемость исчерпаемых ресурсов топлива
(темпы потребления этих ресурсов должны согласовываться с темпами освоения
замещающих их источников энергии); учет требований экологической безопасности
(развитие энергетики должно соответствовать возрастающим требованиям охраны
окружающей среды); предотвращение нерационального использования энергоресурсов.
Другой
стороной
проблемы
нерационального
использования
природных
энергоресурсов является высокая энергоемкость российской экономики. По ряду
официальных и экспертных данных, энергозатратность в России в 2,5 раза выше
среднемировой и в 3,5 раза выше, чем в развитых европейских странах, а уровень
энергоэффективности большинства производств отстает от современного более чем в 10
раз. По потерям энергии в тепловых сетях Россия занимает первое место в мире, при
транспортировке тепла теряется около 50% энергии. Помимо очевидного отрицательного
влияния высокой энергозатратности на экономические показатели развития страны,
подобное расточительное отношение к потреблению энергии обусловливает экстенсивное
использование природных ресурсов для получения энергии, стимулируя рост добычи
полезных ископаемых. Как известно, другой причиной этого роста является высокий
спрос на первичные энергоресурсы, главным образом, на углеводородное сырье. Задача
снижения энергоемкости, повышения энергетической эффективности и энергосбережения
вышла
на
первый
план
в
ряду
стратегических
направлений
государственной
энергетической политики.
Концепция
долгосрочного
социально-экономического
развития
Российской
Федерации на период до 2020 года2 определяет в числе задач развития энергетического
комплекса активное энергосбережение за счет структурных факторов, модернизации
производства,
внедрения
новых
технологий
и
реализации
системы
мер
по
энергосбережению. Для снижения энергоемкости валового внутреннего продукта
Концепция
предусматривает:
установление
запретов
на
использование
энергорасточительных технологий – в этих целях предлагается расширить сферу
регулирования
законодательства
о
техническом
регулировании
требованиями
энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и
оборудования, потерям тепла в зданиях и к расходу воды в установках водоподготовки);
стимулирование использования предприятиями всех отраслей экономики возобновляемых
источников энергии, а также экологически- и
энергоэффективных
технологий;
обеспечение прямой поддержки со стороны государства реализации инвестиционных
проектов в энергетической сфере, предусматривающих внедрение энергосберегающих
технологий нового поколения.
Указом Президента
РФ от 4 июня 2008г. № 889 «О некоторых мерах по
повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»
поставлена
задача
обеспечения
рационального
и
экологически
ответственного
использования энергии и энергетических ресурсов, снижения к 2020 году энергоёмкости
валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40 процентов по
сравнению с 2007 годом. Правительству РФ был поручен ряд законопроектных работ, в
частности, надлежало: принять меры по техническому регулированию, направленные на
повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики,
как электроэнергетика, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт;
обеспечить
переход
к
единым
принципам
выработки
нормативов
допустимого
воздействия на окружающую среду; подготовить и внести в Государственную Думу РФ
проекты
федеральных
стимулирующие
законов,
хозяйствующих
предусматривающих
субъектов,
экономические
применяющих
механизмы,
энергосберегающие
и
экологически чистые технологии, а также проекты законов, направленных на усиление
ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение нормативов допустимого
воздействия
на
окружающую
среду
в
целях
стимулирования
перехода
на
энергосберегающие и экологически чистые технологии.
Примечательно, что задачи повышения энергоэффективности рассматриваются во
взаимосвязи с задачами совершенствования экологического законодательства. Важную
роль в механизме обеспечения энергосбережения и энергоэффективности может сыграть
такое средство эколого-правового регулирования, как нормирование допустимого
воздействия на окружающую среду.
В свою очередь, для экологического права в
настоящее время является весьма актуальным переход на новые принципы нормирования,
направленные на стимулирование хозяйствующих субъектов к использованию наилучших
существующих технологий (НСТ). Очевидно, что одним из критериев НСТ должна стать
энергетическая
эффективность
технологий.
(В
этом
одна
из
многих
точек
соприкосновения и интеграции экологического и энергетического законодательства как
динамично развивающихся отраслей в системе российского законодательства).
К настоящему времени в развитие Указа Президента РФ принят Федеральный
закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации». Закон основывает правовое регулирование в области
энергосбережения
и
повышения
энергетической
эффективности
на
следующих
принципах: эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
поддержка
и
стимулирование
эффективности;
системность
энергосбережения
и
энергосбережению
и
повышению
энергосбережения
и
повышения
энергетических
ресурсов
с
и
комплексность
проведения
энергетической
энергетической
учетом
ресурсных,
повышения
энергетической
мероприятий
эффективности;
эффективности;
по
планирование
использование
производственно-технологических,
экологических и социальных условий. К числу основных мер государственного
регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности
относится установление: а) требований к обороту отдельных товаров, функциональное
назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов; б) запретов
или ограничений производства и оборота в Российской Федерации товаров, имеющих
низкую энергетическую эффективность; в) требований к энергетической эффективности
зданий, строений, сооружений; г) обязанностей по учету используемых энергетических
ресурсов.
По своей общей направленности положения закона весьма своевременны и
значимы для решения стратегических задач по снижению энергоемкости сфер
производства и потребления. Вместе с тем, конечный результат такого рода мероприятий,
проводимых на стадии потребления энергии заметно повлияет как на состояние
окружающей среды (по мере уменьшения объемов производимой энергии сократятся
выбросы, сбросы загрязняющих веществ, образование отходов), так и на количественные
и
структурные
характеристики
извлекаемых
природных
энергоресурсов.
Энергосбережение может радикально уменьшить вовлечение в оборот невозобновляемых
природных ресурсов (по экспертным оценкам, оно позволит высвободить до 50%
нерационально используемых энергетических ресурсов) и тем самым предотвратить или
замедлить
истощение
естественных
богатств
и
способствовать
сохранению
благоприятного состояния окружающей среды. Поэтому осуществляемое в настоящее
время реформирование законодательства в целях повышения энергоэффективности и
энергосбережения является несомненно приоритетным направлением не только
энергетической, но и экологической политики тоже.
Принятый Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ имел в своей основе
два законопроекта, прошедших первое чтение: «Об энергосбережении и повышении
энергетической эффективности» и «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической
эффективности российской экономики». Второй из них содержал ряд поправок в
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», направленных на создание системы
планирования повышения экологической эффективности, государственной поддержки
повышения экологической эффективности при осуществлении предпринимательской
деятельности, основ экологического аудита, а также на развитие действующих норм о
наилучших существующих (экологически чистых) технологиях. Впоследствии эти
поправки были изъяты, что вероятно связано с проектируемым Министерством
природных ресурсов и экологии РФ законопроектом о внесении изменений в акты
экологического
законодательства,
направленных
на
реформирование
системы
экологического нормирования и создание механизмов экономического стимулирования к
соблюдению природоохранных требований.
Таким образом, видится два основных пути рационализации использования
природных энергоресурсов: во-первых, это неистощительное извлечение их из недр,
сопровождаемое проведением в необходимом объеме геологоразведочных работ,
обеспечивающих воспроизводство минерально-сырьевой базы, и во-вторых, это снижение
потерь при потреблении добытых энергоресурсов, включающем их транспортировку,
производственное и потребительское использование. Особое место в рационализации
использования природных энергоресурсов занимает вовлечение в использование
возобновляемых источников энергии, на основе которых сейчас в России вырабатывается
лишь менее 1 процента от общего объема производства электроэнергии. Существует
также ряд задач частного характера, относящихся к отдельным видам энергоресурсов и
требующих неотложного решения – например, правовое урегулирование прекращения
крупномасштабного сжигания попутного нефтяного газа. С точки зрения организации
правового регулирования, эти задачи имеют комплексный характер и решаются
средствами ряда отраслей права.
Природные энергетические ресурсы – не легализованное правовое понятие.
Согласно
Федеральному
закону
«Об
энергосбережении
и
о
повышении
энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», энергетический ресурс – носитель энергии, энергия
которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и
иной
деятельности,
а
также
вид
энергии
(атомная,
тепловая,
электрическая,
электромагнитная энергия или другой вид энергии). Данный закон содержит понятие
вторичного энергетического ресурса как полученного в виде отходов производства и
потребления или побочных продуктов в результате осуществления технологического
процесса или использования оборудования. Согласно Федеральному закону «Об охране
окружающей среды», природные ресурсы – компоненты природной среды, природные
объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть
использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве
источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют
потребительскую ценность. Таким образом, природные энергетические ресурсы – это вид
природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды в их естественном
состоянии, которые непосредственно используются или могут быть использованы в
качестве источника получения (носителя) энергии. Это минеральные, углеводородные,
торфяные и иные ресурсы недр, а также возобновляемые источники энергии – энергия
солнца, ветра, движения водных потоков, тепла земли.
Введение понятия природных энергетических ресурсов в юридический оборот
имеет смысл постольку, поскольку оно отражает современные тенденции правового
регулирования как энергетических, так и природноресурсовых отношений, а объективное
совмещение
в
нем
ряда
требований
экологического законодательства
энергетического,
природноресурсового
и
может способствовать интеграции этих отраслей в
сфере правового обеспечения экологической безопасности энергетики и рационального
природопользования.
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003г. № 1234-р. В настоящее время
подготовлен и одобрен Правительством РФ проект Энергетической стратегии России на период до 2030
года.
2
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008г. № 1662-р.
1