МаР- Право и жизнь
advertisement
В. МАЛЫШЕВ, юрист-аналитик ООО «ЮРКОМПАНИ» ОБЩЕСТВЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА Одним из существенных признаков высокого уровня демократического развития государства является контроль граждан над структурами публичной власти, подотчетность гражданам действий властных органов. Наиболее радикально этот контроль осуществляется посредством выборов. Однако есть и другие не менее значимые формы влияния граждан на власть, которые действуют между выборами и делают контроль граждан над властью более полным, регулярным и, главное, содержательным, предметным. Такой контроль осуществляется посредством функционирования гражданского общества, представленного в публичной сфере различными группами интересов, общественными объединениями и движениями1. Многие общественные объединения имеют социальную направленность, ставят своей задачей лишь смягчение последствий, т.е. осуществляют защиту материнства и детства в каждом конкретном случае отдельно, только после нарушения прав и законных интересов матери и ребенка. Однако и в обществе, и в государственных институтах все более укрепляется понимание того, что эффективнее не ликвидировать последствия ошибок в государственной политике, а влиять на причины, порождающие социальное беды и проблемы обеспечения указанных категорий. В связи с этим необходимо участвовать в политике государства, создавая и обеспечивая институт охраны материнства и детства в России. См.: Беляева Н.Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // В кн.: Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М.: Аслан, 1997. С. 66–81. 1 Общественные объединения2 стремятся реализовать свои уставные цели, не только оказывая прямые услуги, помощь членам общества, на которых направлена деятельность общественной организации, но и добиваясь необходимых изменений всей структуры регулирования в данной области, отстаивая наиболее прогрессивные формы и методы государственного управления в социальной сфере. Вместе с тем общественные объединения лишены права непосредственной законодательной инициативы и вынуждены работать через парламентариев, что отрицательно сказывается на эффективности работы в области охраны материнства и детства. Следует отметить, что в Конституции РСФСР 1978 г. общественные организации обладали правом законодательной инициативы3. При этом в настоящее время целесообразно было бы принять альтернативные предложения о расширении участия общественных объединений в процессе выдвижения законодательных инициатив. Например, предлагается организовать обязательную общественную экспертизу наиболее важных законопроектов. Так, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. Президент России Медведев Д.А. заявил: «Прошу предусмотреть законотворческому дополнительные процессу меры представителей для привлечения к неправительственных организаций, Общественной палаты. Думаю, было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы Примеры общественных объединений, сфера деятельности которых направлена на защиту и охрану женщин и детей: Международный Союз общественных объединений «Конгресс по вопросам семьи, материнства и детства», общероссийское общественнополитическое движение женщин России (ДЖР); общественная организация в г. Твери Женский кризисный центр «Гортензия»; общественная организация в Кемеровской области «Матери против наркотиков»; краевая общественная организация в г. Ставрополе – «Планирование семьи»; региональная общественная организация в г. Санкт-Петербург «Мать и дитя». См. подробнее: Институт развития гражданского общества и местного самоуправления // http://www.c-society.ru/main.php?ar2=50&ar3=4. 3 Конституция (Основной закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в ред. 10.12.1992 г.), ст. 108 // Ведомости ВС РСФСР. 1978. Ст. 407. 2 здоровья, вопросы собственности»4. Подобно тому, как в Федеральном законе «Об экологической экспертизе»5 закреплены положения об общественной экологической экспертизе, в Регламенте Государственной Думы можно было бы закрепить порядок проведения обязательной общественной экспертизы законопроектов по требованию определенного числа общественных объединений, чью сферу деятельности охватывает данный законопроект6. Активное участие общественных объединений в правотворческом процессе может быть закреплено в федеральном законе «О лоббизме». По мнению общественных объединений, этот закон должен не только регулировать деятельность коммерческих лоббирующих структур, но и предусматривать участие в лоббистской деятельности некоммерческих общественных организаций, которые в соответствии с этим законом могли бы создавать свои лоббирующие структуры, представляя общественные интересы в тех сферах, где они имеют большой опыт работы и могут выступать в качестве экспертов. Таким образом, институт общественного представительства работает недостаточно эффективно: депутаты чрезвычайно далеки народа и, несмотря на то, что они могут решать задачи анализа проектов, не используют в полной мере право законодательной инициативы. Общественные объединения, будучи непосредственной частью гражданского общества, могут и должны иметь право законодательной инициативы, они непосредственно имеют дело с насущными проблемами. Тем не менее нельзя не видеть положительной роли общественных объединений в законотворческом процессе даже сегодня. Так, представители Комитета российских женщин, Женской Лиги, женского центра «Гея» и См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. № 230. 5 См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 24.07.2008) «Об экологической экспертизе», ст. 19–25 гл. 4 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. 6 См.: Беляева Н.Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // Сайт Института философии РАН, http://ethics.iph.ras.ru/works/GU/7.html. 4 других женских организаций, работающие в постоянном контакте с Комитетом Государственной Думы по делам семьи, материнства и детства, активно вносили свои поправки к целому ряду законопроектов, подготовленных в этом Комитете, о защите трудовых прав женщин, об их медицинской и социальной защите в связи с репродуктивной функцией женщины, о предотвращении насилия в семье и другие, что существенно способствовало улучшению их качества. Отдельно следует отметить защитную функцию общественных объединений в сфере материнства и детства. Их деятельность в указанной сфере весьма разнообразна: устройство сирот, психологическая и материальная помощь матерям-одиночкам, работа с трудными подростками, психологическая помощь семье в условиях развода и т.д. Однако нередко работники таких общественных объединений, правозащитных организаций отмечают, что в процессе работы складывается впечатление, «что они борются с кончиком хвоста огромного змея – энергично и талантливо, тратя море ресурсов и личных сил, при этом совершенно бестолково, безрезультатно»7. Выход из сложившейся ситуации может обеспечить восстановление в правах ценностей русской цивилизации. Священное естество семьи может быть возрождено лишь на основе тех духовнонравственных устоев, которые не подвержены конъюнктуре, вкусам, моде и другим меняющимся факторам8. Во многом это обеспечивает такой институт, как церковь. Восстановление духовных основ семьи – это не только начало полноценной охраны и защиты материнства и детства, но и во многом разрешение проблемы демографического кризиса в стране. Поэтому решение демографической проблемы автоматически вытекает из обеспечения эффективной охраны и защиты материнства и детства, так как депопуляция Цит. по: Катаргина С., Миркес М. Сиротство: попытка увидеть монстра целиком // Сайт фонда «Русская цивилизация», http://www.rustrana.ru/article.php?nid=27104. 8 См.: Овчинников В.В. Кризис общества и проблемы семьи // Сайт фонда «Русская цивилизация», http://www.rustrana.ru/article.php?nid=27135. 7 обусловлена не только экономическими трудностями, но и падением духовности и традиционного нравственности. семейного Огромную уклада, престижа роль играет семьи, разрушение преемственности поколений, насаждение политики искусственного сокращения рождаемости и отсутствие государственной семейной политики, направленной на поддержку крепкой здоровой семьи. Поэтому активная деятельность общественных объединений в сфере охраны и защиты материнства и детства обеспечивает разрешение проблемы вымирания, рождаемости, устойчивости брачносемейных отношений, детского образования, здорового образа жизни, профилактики социальных рисков9. Во многом деятельности общественных объединений в области охраны и защиты материнства и детства способствуют средства массовой информации (СМИ). Однако ежегодно, особенно в последнее десятилетие, поднимается вопрос о стимулировании просемейной политики во всех сферах жизнедеятельности общества, особенно в средствах массовой информации, так как помимо их возможной положительной роли зачастую СМИ пропагандируют противоположные ценности. При этом следует отметить, что при необходимом финансировании средства массовой информации способны активно влиять на психологическую подготовку в области охраны и защиты материнства и детства, эффективно пропагандировать нравственные и семейные ценности, информировать различные слои населения о способах и средствах защиты их прав. Примером может служить Журнал «Радость детства – свободные движения»10. Вместе с тем информированность женщин, например, о пособиях по материнству и детству крайне низка. Большинство женщин получают сведения о пособиях в женской консультации (40%), 33% – в бухгалтерии по месту работы. От подруг, знакомых и родственников о пособиях и методах их получения Под социальными рисками понимается беспризорность, социальное сиротство, распространение наркотиков, насилия по отношению к детям и т.п. 10 См.: Сайт СМИ Журнал «Радость детства – свободные движения» http://dcp.org.ua/rus/publicaions/bulleten.html. 9 узнают 26,6% респондентов. Через Интернет и журналы получают сведения о пособиях 20% опрошенных. Телереклама доносит информацию о пособиях до 6,6% опрошенных. Ни одна из женщин не назвала в качестве источника информации газеты или радио. Женщины отмечают, что им не хватает более обширной и детальной информации о пособиях, их видах и методах их получения. Нет удобного единого источника информации, где любой человек мог бы получить исчерпывающую информацию11. В целях охраны и защиты материнства и детства средства массовой информации должны сосредоточиться на следующих видах работы: 1) обеспечить приоритетное размещение в средствах массовой информации программ, публикаций, информационных сообщений, способствующих повышению авторитета семьи, направленных на пропаганду семейных ценностей, здорового образа жизни; 2) создавать тематические теле- и радиопрограммы, тематические разделы в печатных средствах массовой информации, посвященные проблемам воспитания детей; 3) шире освещать положительный опыт семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данное положение необходимо также закрепить в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»12 в норме об обязательных сообщениях и передачах. Финансирование подобных сообщений и передач должно осуществляться за счет бюджетов всех уровней, организаций и учреждений, физических лиц. Учитывая немаловажную роль информационного пространства и в созидании, и в разрушении ценностного потенциала социума, необходимо реализовать следующие социальные технологии, относящиеся к практическому инструментарию семейно-демографической политики и обеспечивающие демографическую безопасность: целесообразна постановка вопроса об увеличении квоты социальной рекламы во всех СМИ (согласно См.: Информированность женщин о пособиях по материнству и детству. Исследование. 30 марта 2008 г. // Служба экспертного мнения // http://www.vipopros.ru/articles/art18.html. 12 См.: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 24.07.2007) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300. 11 Федеральному закону от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», этот объем составляет 5% от годового объема распространяемой рекламы13). Причем размещение данной информации, если учитывать ее социальный характер, должно производиться исключительно на безвозмездной основе; введение обязательной предварительной информационной продукции, социальной производимой экспертизы всей и транслируемой СМИ на основе критериев социальной безопасности и социальной полезности информационного контента; внесение в законодательство нормы, обязывающей при использовании образа семьи в рекламной и иной информационной продукции изображать крепкую, гармоничную семью с обоими родителями и не менее чем тремя детьми14. Данные нововведения способны формировать у населения стандарты репродуктивного поведения, повышающие социальную стабильность и обеспечивающие демографическое воспроизводство. Таким образом, необходимо повысить роль средств массовой информации в деле повышения уровня знаний населения в области охраны репродуктивного здоровья, улучшения медицинской культуры, а также освещения хода соблюдения правовых актов на предприятиях всех форм собственности15. Особо выделяются среди субъектов охраны и защиты материнства и детства благотворительные организации, которые являются разновидностью общественных объединений. нуждающимся адресной Однако помощи. В их суть России состоит действует в оказании около 500 благотворительных организаций в области защиты материнства и детства, См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 27.10.2008) «О рекламе» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232. 14 См.: Белобородов И. Информационно-идеологическое сопровождение семейно ориентированной государственной политики: Доклад на 2 Всероссийской конференции «Многодетная семья в современной России». 10 июля 2008 // http://www.semya.org.ru/media/speeches/2008_07_10/report.html. 15 См.: Совершенствование системы социальной защиты. 24 ноября 2007. // Сайт Генерального консульства Узбекистана в Нью-Йорке. http://uzbekconsulny.org/ru/news/354/ 13 например: Благотворительный фонд защиты семьи, материнства и детства16, Международная «Мама»17 (с общественная региональными ассоциация благотворительных представительствами), фондов Некоммерческий благотворительный фонд «Лучик Надежды»18, рязанский «Центр охраны материнства и детства»19, благотворительный фонд «Детский мир»20, социально-благотворительное общество в Санкт-Петербурге «Большая семья». На их основе могут действовать и иные общественные объединения или центры, оказывающие правовую, информационную, психологическую помощь женщинам и подросткам. Создание таких организаций является ступенькой к становлению антидепопуляционной на оздоровление одного демографической демографической из важнейших инструментов политики, направленного ситуации через предотвращение социально обусловленных негативных явлений (аборты, разводы, нежелание иметь детей, уход ребенка из семьи и т.д.) посредством использования потенциала общественных организаций. Задачами таких организаций является не только оказание материальной помощи в тяжелой жизненной ситуации, но и разработка методик, способствующих повышению консультативно-психологической рождаемости, и социальной совершенствование практики работы с беременными женщинами, матерями, несовершеннолетними; содействие созданию общероссийской сети общественных организаций, действующих в направлении профилактики социально обусловленных абортов и охраны репродуктивного здоровья российских женщин; формирование позитивных, См.: Благотворительный фонд защиты семьи, материнства и детства // http://www.semya.org.ru. 17 См.: Международная ассоциация благотворительных фондов «Мама» // http://www.fondmama.ru. 18 См.: Некоммерческий благотворительный фонд «Лучик Надежды» // http://www.fondluchik.ru. 19 См.: «Центр охраны материнства и детства», Рязань // http://www.ryazeparh.ru/social/mater.htm. 20 См.: Благотворительный фонд «Детский мир» // http://www.detmir.ru/cntnt/cochialnie_inichiativi_dm/blagotvoritelniy_fond_dm.html. 16 жизнеутверждающих психологических установок, нацеленных на преодоление кризисной ситуации21. При этом, как правило, такие благотворительные организации некоммерческие. Это преимущественно и создает основную проблему – привлечение денежных потоков к разрешению проблемы защиты материнства и детства, адресной помощи нуждающимся. В основном ресурсное обеспечение благотворительных организаций состоит из частных пожертвований, проводимых взносов компаний за благотворительными участие в массовых организациями, акциях, привлекаемых спонсорских средств. Другая организации, проблема, с которой психологическая. сталкиваются Многие считают, благотворительные что частные лица неэффективны в благотворительности. И существующий в их сознании образ благотворительных фондов не соответствует действительности, их зачастую не воспринимают всерьез. Кроме того, для благотворительных фондов всегда является очень трудной этической дилеммой вопрос о том, на что лучше потратить полученные деньги. Всем известно плачевное состояние большинства российских больниц. Поэтому благотворители постоянно разрываются между тем, дать ли деньги на противогрибковые препараты, чтобы сгладить последствия пребывания детей в плохо обустроенных больничных помещениях, или отдать их на лечение. А если благотворители решают выделить средства на юридическую или психологическую поддержку больных, то в глазах многих людей это выглядит эфемерным22. Отдельно стоит вопрос взаимодействия благотворительных организаций и бизнеса. В первую очередь благотворителям необходимо См.: Обоснование проекта создания «Центра защиты материнства и детства» на основе Благотворительного фонда защиты семьи, материнства и детства // Сайт Благотворительного фонда защиты семьи, материнства и детства. http://www.semya.org.ru/motherhood/pregnancy_center/justification/index.html. 22 См.: Благотворительный фонд «Счастливый мир» подвел итоги проведенного 6 декабря круглого стола «Благотворительность – это естественно», 08.12.2005 // Сайт благотворительного фонда «Счастливый мир». http://www.hworld.ru/news_more.php?dwn_news_3_id=14. 21 понять, что можно попросить и у кого. У простого человека можно попросить волонтерскую помощь и деньги. Крупные же компании ждут от благотворительных фондов четко разработанных программ. И поэтому представителям благотворительных организаций нужно учиться, набираться опыта в данной области. Развивая тему поиска эффективных рычагов воздействия благотворителей на бизнес-структуры, надо отметить, что, обращаясь за помощью в крупные корпорации, необходимо не забывать о том, что они рассматривают подобные предложения с учетом фактора их географического присутствия в определенных регионах. Поэтому благотворительным организациям необходимо искать также географические точки пересечения своих интересов и интересов компаний. Таким образом, вне административно-государственных структур социальной защиты возникают новые гражданские инициативы, которые направлены на разрешение социально-защитных проблем23. Эти гражданские инициативы и являются благотворительными организациями, которые призваны разрешать не только проблемы частных лиц, но и влиять своими действиями и решениями на отдельные аспекты демографической проблемы; в частности, это выражается во влиянии и на рождаемость, смертность, и на миграционную политику, так как денежные потоки всегда воздействуют на миграцию населения. Нельзя не отметить высокую роль органов местного самоуправления в сфере охраны и защиты материнства и детства, несмотря на то, что вопросы социальной защиты населения были выведены из компетенции местного самоуправления с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; однако уже 31 декабря 2005 г. было внесено изменение в ст. 20 данного Федерального закона (ред. от 25 декабря 2008 г.), См.: Зеликова Ю. Женщины в благотворительных организациях России (на примере Санкт-Петербурга). Гендерное измерение социальной и политической активности в переходный период (сборник научных статей). Центр независимых социальных исследований. СПб., 1996. С. 82–95. 23 по которой органы местного самоуправления возвращены в систему социальной поддержки населения: «Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право». Органы местного самоуправления осуществляют важные функции в области социальной защиты населения. Они обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения. Органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Они принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей24. Органы местного самоуправления разрешают демографическую проблему на местах путем разработок муниципальных целевых программ и комплексных планов, направленных на поддержку семьи, материнства и детства, на предупреждение семейного неблагополучия и социального сиротства; повышения эффективности оказания первичной медико- социальной и реабилитационной помощи детям-инвалидам; проведения образовательных, культурно-массовых и информационных мероприятий, См.: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», ст. 64 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (утратил силу). 24 активизации производства и размещения социальной рекламы с целью формирования в обществе, прежде всего у молодежи, нравственных, семейных ценностей, здорового образа жизни; выделения в местных бюджетах дополнительных финансовых средств на развитие служб опеки и попечительства, на сохранение и развитие системы дополнительного образования детей и подростков, на обеспечение доступности дошкольного образования различным категориям детей25. Совместно с органами местного самоуправления решением проблемных вопросов в сфере охраны и защиты материнства и детства занимаются общественные палаты регионов, а также Общественная палата Российской Федерации. При этом приоритетными направлениями работы Палаты являются защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля над деятельностью органов государственной власти. В рамках объявленного Года семьи Общественная палата РФ провела многочисленные слушания, экспертизы законопроектов, касающихся охраны и защиты материнства и детства и связанной с ними демографической проблематики, так «как демографический кризис – индикатор проблем нашего общества»26, как отметила председатель Комиссии Общественной палаты РФ по социальной и демографической политике А.В. Очирова. Анализ многочисленных фактов российской и зарубежной истории позволил выделить четыре основных фактора, влияющих на динамику См.: Местное самоуправление в Рязани. В Рязани готовится первый конкурс на лучший проект среди органов ТОС по работе с населением // Информационный сайт отдела развития местного самоуправления Рязанской городской администрации, http://www.msu.ryaz.ru/index.php?ns=0&id=288; Салохин Н.П. Демографическая проблема в контексте самоупорядочения и самоорганизации единицы социального современной России // Социальная педагогика и социальная работа в Сибири. 2007. № 8. 26 Цит. по: Новости Центра: 18 сентября 2008 г. в зале советов ОП РФ обсуждалась программа вывода России из демографического кризиса, разработанная Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН http://rusrand.ru/about/news/news_262.html. 25 демографических показателей продолжительность жизни, (на рождаемость, миграционное сальдо): смертность, идейно-духовное состояние общества, национальная идентичность российского государства, роль и качество государственной политики и социально-материальные условия жизни населения. Исходя из данной иерархии Общественная палата РФ начала формирование своей политики в области экспертизы законодательства и при реализации общественного контроля. Так, на рассмотрение Государственной Думы была представлена Концепция государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности, которая была разработана и подготовлена Общественной палатой РФ, Общественным советом Центрального Федерального округа и депутатами Государственной Думы. Региональные общественные палаты проводят активную работу в сфере охраны и защиты материнства и детства. Например, Общественная палата республики Коми в 2007 г. разработала региональную программу выхода из демографического кризиса, основанную на пропаганде семейных ценностей, открытии дополнительных центров психологической и медицинской помощи женщинам и мужчинам, готовящимся (желающим) стать родителями27. Вместе с тем, несмотря на активную деятельность представителей общественных палат, они лишены возможности внесения законодательных инициатив и вынуждены вносить законопроекты на рассмотрение через депутатов законодательных собраний, что подразумевает сложности во взаимоотношениях. По словам исполнительного секретаря Общественной палаты Алтайского края К. Емешина, «власть игнорирует многие предложения, которые палата предлагает в качестве консультативного См.: Общественная палата Коми разработала региональную программу выхода из демографического кризиса. 06.06.2007 // Сайт Общественной палаты Коми. http://www.oprk.ru/news/obshchestvennaya-palata-komi-razrabotala-regionalnuyu-programmuvykhoda-iz-demograficheskogo-kr. 27 органа. В результате практически каждая вторая инициатива общественников отправляется в мусорную корзину»28. Например, в 2007 г. Общественная палата Алтайского края провела экспертизу законопроекта «Об утверждении краевой целевой программы «Профилактика преступлений и иных правонарушений в Алтайском крае на 2009–2012 годы» с привлечением компетентных специалистов. Было сформулировано более 40 предложений, которые были направлены губернатору и председателю Алтайского краевого Законодательного Собрания. Однако на сессии Собрания 25 июня 2007 г. эта программа была принята в прежней редакции и при этом даже не упомянули инициативу общественников. «Если вникнуть в технологию работы органов власти, то при этом еще раз убеждаешься в неэффективности работы всей бюрократической вертикали. А именно, краевые депутаты не вникали в содержание этой программы, поскольку губернатор, а не они являются субъектами законодательной инициативы. В структурах краевой исполнительной власти только финансовое управление активно включилось и срезало аппетиты авторов программы. А вот саму программу разрабатывало УВД, которое не является субъектом законодательной инициативы. Круг замкнулся – ответственных нет. А сама Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы. Вот почему на заседании Совет принял решение о создании рабочей группы по разработке и внесению поправок в Закон «Об общественной палате Алтайского края». Ведь если бы у палаты было право законодательной инициативы, то от предложений общественности бюрократам было отмахнуться сложнее.»29 Однако этому мнению есть и опровержение. Предоставить общественным палатам статус субъекта права законодательной инициативы Цит. по: Алтайская общественная палата будет добиваться права на законодательную инициативу // Портал Infopublic.Ru, http://www.infopublic.ru/content.asp?pn=2380&pns=725&page=9, 22 сентября 2008 г. 29 Цит. по: Емешин К. Если бы у Общественной палаты было право законодательной инициативы, то от предложений общественности бюрократам было отмахнуться сложнее // ПолитСибРу, http://www.politsib.ru/expert/?id=25397, 27 июня 2008 г. 28 нецелесообразно в силу сложности процедуры изменения Конституции РФ и того, что комитеты Государственной Думы и сейчас не справляются с огромным количеством Ограничение числа выдвигаемых субъектов права законодательных законодательной инициатив. инициативы, возможно, будет способствовать улучшению качества, подготовленности, проработанности выдвигаемых законодательных инициатив и тому, что их количество будет оптимальным30. Однако, как представляется, Общественной палате РФ необходимо дать право быть субъектом законодательной инициативы на основании ч. 1 ст. 104 Конституции взаимодействие РФ, граждан потому России и что именно общественных она обеспечивает объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания31. Причем в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» должен содержаться механизм направления законодательных предложений региональных общественных палат, их рассмотрения, отклонения или принятия Общественной палатой РФ, которая будет служить неким фильтром, а в Государственную Думу будут вноситься только корректные законопроекты. См.: Беляева Н.Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // Сайт Института философии РАН, http://ethics.iph.ras.ru/works/GU/7.html. 31 См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277. 30 Помимо этого, общественные палаты должны сконцентрировать свою деятельность на взаимодействии с общественными объединениями и средствами массовой информации в сфере организации поддержки и стимулирования благотворительной деятельности, разработать механизмы использования возможностей волонтерского движения, организации информирования населения относительно их прав. Однако в целом Общественная палата РФ оказывает значительное влияние на формирование государственной политики как в области охраны и защиты материнства и детства, так и в разрешении демографической проблемы. Следует отметить такую общественную организацию, как Общественный совет Центрального Федерального округа, который создается для консолидации усилий общественных организаций и движений, представителей деловых кругов и профессиональных союзов, деятелей культуры и науки, обеспечивает взаимодействие и конструктивный диалог с Общественной палатой РФ, органами исполнительной и законодательной власти субъектов самоуправления по Российской Федерации созданию механизмов, и органами местного позволяющих создавать благоприятные условия для: - социально-экономического развития регионов, входящих в Центральный федеральный округ; - духовно-нравственного и культурного воспитания населения, культурного и патриотического воспитания населения; - сохранения благоприятной среды обитания, культурных традиций, защиты здоровья населения, проживающего в Центральной России; - реализации гражданами духовных, экономических, социальных и других прав; - поддержания атмосферы единения и гражданского согласия в обществе; - выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общественное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан; - выработки рекомендаций, способствующих эффективной деятельности общественных объединений; - проведения общественной экспертизы проектов законов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления; - формирования принципов гражданского общества32. В его состав входит Постоянная комиссия по вопросам материнства, детства и защиты прав женщин Общественного Совета Центрального федерального округа. Задачи Комиссии – организация государственной и общественной поддержки институтов семьи, материнства, детства и защиты прав женщин в субъектах; проведение постоянного мониторинга, анализ общественных процессов по проблемам семьи, материнства, детства и защиты прав женщин; формирование механизмов постоянного диалога власти и общества; экспертная общественная оценка основных социальнополитических решений, по проблемам семьи, материнства и защиты прав женщин Центрального федерального округа; организация и проведение конференций, «круглых столов», семинаров, дискуссий по аспектам семьи, материнства, детства и защиты прав женщин33. Защита государством материнства, детства и семьи, закрепленная в ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, носит комплексный социально-экономический и правовой характер, осуществляется путем принятия государством разнообразных мер поощрения материнства, охраны интересов матери и ребенка, укрепления семьи, обеспечения семейных прав каждого. См.: Положение об Общественном совете Центрального федерального округа // Официальный сайт Общественного совета Центрального Федерального округа, http://www.oscfo.ru/pologen/27.html. 33 См.: Положение о Постоянной комиссии по вопросам материнства, детства и защиты прав женщин Общественного Совета Центрального федерального округа (принято на заседании Комиссии протокол № 4 от 08.06.2006) // Официальный сайт Общественного совета Центрального Федерального округа, http://www.oscfo.ru/pologen/26.html. 32 При этом установленные государством институты адвокатуры и нотариата наиболее востребованы в повседневной жизни матери и ребенка при охране и защите их прав. Что касается института адвокатуры, необходимо разграничить полномочия адвоката в сфере охраны и в сфере защиты прав. Так, охрана не предусматривает нарушения права, она не носит превентивного характера, поэтому полномочия адвоката в охране материнства и детства включают лишь консультации по применению и использованию тех или иных нормативных актов. Защита материнства и детства опирается на конституционную норму о судебной защите нарушенных прав. В рамках защиты адвокат вправе оказывать не только консультативную, но и представительскую помощь. Вместе с тем закрепление в Конституции РФ обязанности государства по защите материнства и детства, семьи не подразумевает право этих граждан на получение бесплатной помощи адвоката, за исключением уголовных дел, когда юридическая помощь предоставляется адвокатом бесплатно, на общих основаниях, а также в ряде случаев, предусмотренных Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»34. Должен соблюдаться ряд условий: среднедушевой доход семьи не должен превышать прожиточного минимума, помощь оказывается только истцам по делам, рассматриваемым судами первой инстанции, о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, а также гражданам России при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий. В более льготных условиях находятся несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (ред. от 24.07.2007, с изм. от 03.12.2007) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ст. 26 // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102. 34 правонарушений несовершеннолетних: им юридическая помощь оказывается бесплатно во всех случаях35. Таким образом, оказание бесплатной юридической помощи адвокатом ограничено законом. При этом Конституция РФ ограничила право субъектов и муниципалитетов РФ на предоставление дополнительных оснований для оказания бесплатной помощи за счет соответствующих бюджетов, указав, что юридическая помощь может оказываться бесплатно только в случаях, предусмотренных законом. Данные нормы не соответствуют принципу охраны и защиты материнства и детства, поэтому необходимо установить дополнительные льготы матерям, имеющим несовершеннолетних детей, и несовершеннолетним, обращающимся за помощью в сфере защиты их прав. С учетом сложных государственных финансовых отношений необходимо предоставить не полное освобождение от оплаты услуг адвоката, а дополнительные скидки или рассрочку платежа. Институт нотариата, в отличие от адвокатской деятельности, относится по большей части к сфере охраны материнства и детства. Закон предусматривает обязанность нотариуса оказывать содействие гражданам в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых ими действий, чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред36. Законодательство о нотариате не предусматривает освобождение или уменьшение тарифов прослеживая линию для каких-либо вознаграждения категорий за оказанные населения, услуги строго в виде государственной пошлины, а также оплаты правовой и технической работы нотариуса. Однако Налоговый кодекс РФ37 предусматривает льготы при уплате государственной пошлины при совершении нотариальных действий, Там же. Ч. 3. Ст. 26. См.: Основы законодательства РФ о нотариате, ст. 16 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357. 37 См.: Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 30.06.2008), ст. 333.38 // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. 35 36 чего нельзя сказать об оплате иных видов работ нотариуса. Так, от государственной пошлины освобождаются физические лица – за выдачу свидетельств о праве на наследство отдельных видов наследуемого имущества; физические лица, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, – за удостоверение сделок по приобретению жилого помещения, полностью или частично оплаченного за счет выплат, предоставленных из средств государственных или муниципальных бюджетов; физические лица – за удостоверение доверенностей на получение пенсий и пособий. Таким образом, и нотариат, и адвокатура в России являются организациями коммерческими, извлекающими из своей деятельности доход, которые не предусматривают предоставления дополнительных льгот для нуждающихся обеспечить слоев населения. дополнительными Поэтому льготами государство матерей и должно детей в само сфере предоставления юридической помощи. Вместе с тем с точки зрения долгосрочных демографических приоритетов меры материальной поддержки, конечно, нужны, но они не имеют доминирующего значения. Перед работающей российской женщиной вопрос часто стоит альтернативно – либо работа, либо дети. Большинству женщин более важны меры, связанные с пересмотром норм трудового законодательства, расширением границ их отпусков по уходу за детьми, развитием неполных форм занятости, не очень популярных на российском рынке труда. Желание иметь ребенка зависит и от состояния рынка социальных услуг: наличия детских садов недалеко от места жительства, группы продленного дня, графика их работы, возможности нанять няню и т.д. Таким образом, данная характеристика некоторых механизмов охраны и защиты материнства и детства позволяет констатировать, что данный институт весьма востребован в обществе, однако меры и способы осуществления такой охраны и защиты весьма несовершенны. Поэтому государственные механизмы охраны и защиты материнства и детства должны дополняться иными, рожденными самим гражданским обществом, в связи с чем следует отметить следующее: 1. Общественные механизмы охраны и защиты материнства и детства как система общественных мероприятий, направленных на обеспечение здоровья матери благоприятных и ребенка, условий интеллектуального и укрепление для воспитания нравственного семьи, создание детей, их наиболее физического, развития, функционально ориентированы в большей степени на защиту, тогда как охранная составляющая их деятельности нуждается в усилении. В частности, общественные объединения ставят своей задачей лишь смягчение последствий, т.е. осуществляют защиту материнства и детства в каждом конкретном случае отдельно, только после нарушения прав и законных интересов матери ликвидировать и ребенка, последствия тогда ошибок как в гораздо эффективнее государственной политике, не а непосредственно влиять на причины, порождающие социальное беды и проблемы обеспечения указанных категорий. 2. Для более эффективной охраны и защиты материнства и детства общественные объединения вынуждены участвовать в политике государства, создавая и обеспечивая институт охраны материнства и детства в России. Активная деятельность общественных объединений в сфере охраны и защиты материнства и детства обеспечивает разрешение проблемы вымирания и рождаемости, устойчивости брачно-семейных отношений, детского образования, здорового образа жизни, профилактики социальных рисков, так как имеет деструктивное значение наличие в обществе разрушения традиционного преемственности поколений, семейного насаждения уклада, престижа политики семьи, искусственного сокращения рождаемости и отсутствия должной государственной семейной политики, направленной на поддержку крепкой здоровой семьи. 3. В Регламенте Государственной Думы целесообразно закрепить порядок проведения обязательной общественной экспертизы законопроектов по требованию определенного числа общественных объединений, чью сферу деятельности охватывает данный законопроект. 4. Для более активного участия общественных объединений в правотворческом процессе необходимо принятие федерального закона «О лоббизме», который должен не только регулировать деятельность коммерческих лоббирующих структур, но и предусматривать участие в лоббистской деятельности некоммерческих общественных организаций, а последние в соответствии с этим законом могли бы создавать свои лоббирующие структуры, представляя общественные интересы в тех сферах, где они имеют большой опыт работы и могут выступать в качестве экспертов. 5. Особую роль в защите и охране материнства и детства играет церковь, обеспечивающая восстановление духовно-нравственных устоев, которые не подвержены изменениям. Восстановление духовных основ семьи разрешает проблему демографического кризиса в стране, так как депопуляция обусловлена не столько экономическими трудностями, сколько падением духовности и нравственности. 6. Необходимо повысить роль средств массовой информации в деле повышения уровня знаний населения в области охраны репродуктивного здоровья, улучшения медицинской культуры, а также освещения хода соблюдения правовых актов на предприятиях всех форм собственности. При достаточном финансировании средства массовой информации способны значительно влиять на психологическую подготовку индивидов в области охраны и защиты материнства и детства, эффективно пропагандировать нравственные и семейные ценности, информировать различные слои населения о способах и средствах защиты их прав. 7. В норму об обязательных сообщениях и передачах Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» необходимо внести изменения, предусматривающие акцентирование СМИ на следующих видах работ: 1) обеспечить приоритетное размещение в средствах массовой информации программ, способствующих публикаций, повышению информационных авторитета семьи, сообщений, направленных на пропаганду семейных ценностей, здорового образа жизни; 2) создавать тематические теле- и радиопрограммы, тематические разделы в печатных средствах массовой информации, посвященные проблемам воспитания детей; 3) шире освещать в средствах массовой информации положительный опыт семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Финансирование должно осуществляться за счет бюджетов всех уровней, средств физических и юридических лиц. 8. Целесообразно увеличить квоту социальной рекламы во всех СМИ. Причем размещение данной информации, если учитывать ее социальный характер, должно производиться исключительно на безвозмездной основе; полезно ввести обязательную предварительную социальную экспертизу всей информационной продукции, производимой и транслируемой СМИ, на основе критериев социальной безопасности и социальной полезности информационного содержания. 9. Создание благотворительных организаций служит ступенькой к становлению одного из важнейших инструментов антидепопуляционной демографической политики, направленного на оздоровление демографической ситуации через предотвращение социально обусловленных негативных явлений (аборты, разводы, нежелание иметь детей, уход ребенка из семьи и т.д.) посредством использования потенциала общественных организаций. 10. Благотворительные организации разрешают преимущественно две проблемы – финансовую и психологическую, причем они связаны между собой. Поэтому для их решения требуется изучение основ менеджмента, рекламы, конъюнктуры рынка, а также привлечение средств массовой информации к афишированию своей деятельности. 11. Защита семьи, материнства и детства отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако местное самоуправление нельзя вывести из круга субъектов, обеспечивающих охрану и защиту материнства и детства, так как они до сих пор решают значительное число вопросов защитного характера. Поэтому вопрос делегирования необходимых полномочий органам местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства от государственных органов должен быть рассмотрен и решен отдельно. 12. Общественная палата призвана способствовать тому, чтобы общество и власть смогли найти общий язык при решении проблемных вопросов путем слушаний, экспертиз законопроектов и общественного контроля. Поэтому политика Общественной палаты РФ строится на выявленных ею факторах, влияющих на динамику демографических показателей: идейно-духовное состояние общества, национальная идентичность российского государства, роль и качество государственной политики и социально-материальные условия жизни населения. 13. Поскольку общественные палаты лишены возможности выступать с законодательными инициативами и вынуждены вносить законопроекты на рассмотрение через субъектов законодательных инициатив, необходимо внести дополнения в ст. 104 Конституции РФ, дополнив ч. 1 еще одним субъектом – Общественной палатой РФ. В Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» должен содержаться механизм направления законодательных предложений региональных общественных палат, а также их рассмотрения, отклонения или принятия Общественной палатой РФ
