Концепция экологической безопасности России и переход промышленности на новый технологический уровень.

Концепция экологической безопасности России и переход
промышленности на новый технологический уровень.
Коллектив авторов.
Экологическая политика давно стала
частью современных
международных отношений и обнаруживает признаки превращения уже в
обозримом будущем в одну из центральных линий мировой политики.
Российская Федерация как страна, входящая в восьмерку ведущих
стран мира, оказывающих влияние на мировую политику, должна строить
свои отношения с другими странами с позиции страны, владеющей
крупными запасами минерально-сырьевых ресурсов и огромным
биопотенциалом.
Стратегия экономического развития страны должна базироваться на
принципах рационального сочетания природопользования и экологической
безопасности.
Приоритеты экономического развития страны должны учитывать
имеющийся экономический потенциал, уровень технологического развития,
положение России на мировом рынке.
1. Глобальное управление экологической безопасностью
Основным форумом для урегулирования международных проблем
ресурсо- и природопользования является ООН, где определяется мировая
политика в сфере экологической безопасности. Глобальное управление
экологической безопасностью может быть использовано как инструмент для
вмешательства во внутренние дела государства, оказания на них мягкого по
форме, но жесткого по содержанию воздействия. Индустриальные
государства под предлогом защиты окружающей среды реально
вмешиваются в экономическое развитие других стран. При этом подобное
вмешательство воспринимается общественным мнением как правомерное,
даже необходимое.
Например, в ходе обсуждения угрозы истощения озонового слоя была
принята рамочная конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.),
которая конкретизирована в Монреальском протоколе. Хотя природа
феномена озоновых дыр еще наукой не установлена (они могут быть
результатом как антропогенного воздействия, так и естественной природной
изменчивостью), Монреальский протокол обязал участников соглашения
приступить к поэтапному сокращению, а затем и прекращению производства
и использования озонразрушающих веществ (хлорфторуглеродов).
Для России Монреальский протокол привел к прекращению
производства веществ, лежащих в основе ряда важнейших отраслей
промышленности. Перевод промышленности на принципиально новые и
1
экологически безопасные заменители требует многомиллиардных затрат и
практически нереален в предписанные сжатые сроки.
С другой стороны, игнорирование международных обязательств
чревато экономическими санкциями и подрывом политической репутации
страны, а импорт Россией заменителей потребует сотни миллионов долларов.
Экологическая опасность осталась, а решение о борьбе с ней уже
введено в систему международных приоритетов и воздействует на
структурную перестройку важных отраслей российской экономики.
Конкретным предприятиям и экономике России в целом нанесен
значительный ущерб - это ликвидация отдельных отраслей российской
промышленности и расходы по приобретению соответствующей товарной
продукции по импорту.
В решении другой проблемы - глобальной проблемы изменения
климата - Россия претендует на ведущую роль на рынке углеродного кредита
и на первом этапе реализации Киотского протокола (2008-2012 гг.) она может
иметь значительную выгоду.
Однако, для реализации Киотского протокола необходимо, чтобы
основные индустриальные страны эмитирующие значительное количество
парниковых газов в первую очередь США, подписали Киотский протокол.
Однако, США заявили, что Киотский протокол не соответствует
национальным интересам США.
2. Мировая экономическая интеграция и место в ней России.
Глобализация оказала значительное влияние на российскую
промышленность. В последние годы в России произошли существенные
перемены в сторону интегрированности национальной экономики в мировое
хозяйство, что характеризуется удельным весом экспорта в валовом
внутреннем продукте, который в 1990 г. составлял 6,5%, а к середине 90-х
годов увеличился до 8,7%.
Россия, занимая доминирующее положение в мире по минеральносырьевым запасам, уже в ближайшее время может войти в резерв мирового
минерально-сырьевого обеспечения. На сегодняшний день Российская
Федерация обладает 16% всех природных минерально-сырьевых ресурсов
мира, в том числе доля российского никеля в мировых запасах составляет
36%, меди –11%, кобальта 20%, металлов платиновой группы – 40%,
российского газа – 32% (первое место в мире), нефти – 12%. Стоимость
сырья ежегодно извлекаемого из недр России составляет более 100 млрд.
долларов США.
В последнее время значительные объемы российского экспорта стали
иметь выраженную сырьевую ориентацию. Только добывающие и
геологоразведочные отрасли обеспечивают 50% экспорта страны. Доля
экспорта России по минерально-сырьевым ресурсам значительно
2
увеличилась, в том числе по меди до 80% (в сравнении с 1990 г.), по никелю
до 40%. Однако подобный прирост является следствием неравномерного
сокращения производства на экспорт, при общем резком спаде объемов
выпуска продукции в целом по промышленности.
Основными субъектами и движущей силой интеграции мировой
экономики являются транснациональные корпорации, которые определяют
динамику, структуру и уровень конкурентоспособности на мировом рынке
товаров и услуг. Являясь основными экспортерами капитала,
транснациональные корпорации оказывают непосредственное влияние на
изменение отраслевой структуры национальных экономик путем
определенной дифференциации своих инвестиций исходя из критериев
максимизации прибыли.
Используя свой мощнейший минерально-сырьевой потенциал, Россия
должна занять лидирующее положение в транснациональных корпорациях с
переносом центров корпораций по минеральному сырью на территорию
России. Это объективно соответствует той роли, которую Россия играет в
настоящее время на мировом рынке, и позволит ей в будущем более активно
отстаивать свои интересы в этой области мировой экономики.
Государственным органам власти, ответственным за подготовку России
к вступлению во Всемирную торговую организацию необходимо
предусмотреть защитные механизмы по предотвращению применения
дискриминационных мер к российским товаропроизводителям по
экологическим причинам, а также предусмотреть ограничительные меры по
ввозу в Россию товарной продукции не соответствующей экологическим
требованиям, такой например, как товары из Китая.
Как показывает недавний пример запрета полета российских самолетов
в европейские страны ввиду их несоответствия по уровню шума
требованиям, установленным в этих странах, недоучет этого фактора может
нанести большой ущерб российским предприятиям и целым отраслям
российской
промышленности.
Например,
установление
жестких
экологических требований к технологии производства металла, действующие
в настоящее время в странах, перешедших на новый технологический
уровень, может нанести серьезный ущерб предприятиям металлургической
промышленности, ориентированным на выпуск экспортной продукции,
путем вытеснения их из этого сектора мирового рынка.
Этот дискриминационный механизм при условии, что предприятие
реализует цели поэтапного перехода к новому современному
технологическому уровню производства, следует рассматривать с точки
зрения недобросовестной конкуренции.
Поскольку Россия имеет ряд специфических особенностей - многие
предприятия располагаются в районах с огромными незаселенными
территориями и низкотемпературными климатическими условиями, то
очевидно, что подходить к таким предприятиям с экологическими мерками,
3
созданными для густонаселенных территорий Европы, нецелесообразно, так
как для России это приведет к значительному увеличению производственных
издержек.
Требования по экологической безопасности для таких
предприятий должны быть отличны от аналогичных требований для
предприятий расположенных в густонаселенных районах европейских стран,
они должны учитывать природный потенциал восстановления и уровень
заселенности территории.
Это обстоятельство должно учитываться в дискуссиях на
международном уровне, когда обсуждаются вопросы, касающиеся
экономических интересов России в сочетании с
экологической
безопасностью.
2. Экологическая политика России на современном этапе..
Низкий
уровень
экологической
безопасности
российской
промышленности в настоящее время является следствием недоучета
экологического фактора в период административного управления в СССР. В
настоящее время российские промышленные предприятия, даже имея
новейшее оборудование, не могут обеспечить современный уровень
экологической безопасности, из-за недостаточного объема инвестиций.
Отрасли промышленности, связанные с недропользованием , в большинстве
случаев характеризуются старыми изношенными производственными
фондами, хотя на указанные отрасли приходится 40% от всех основных
производственных фондов экономики России. Положение усугубляется
крайне недостаточным внедрением горнодобывающих мощностей и
свертываем геологоразведочных работ.
Развитие промышленности в европейских странах последние 25-30 лет
происходило в условиях возрастания требований по экологической
безопасности и острой конкуренции на мировом рынке.
Подходы к оценке экологической безопасности, предполагает
применение единых международных требований к уровню технологии и
организации производства с учетом экологических факторов. Центральным
звеном международной унификации технологий (в том числе с учетом
экологических требований) является стандартизация, которая пронизывает и
область управления, в том числе управление в области охраны окружающей
среды. В связи с этим, именно требования западных партнеров могут стать
основным стимулом внедрения в качестве национальных стандартов в
России международных стандартов ISO серии 14000.
Вхождение России во всемирную торговую организацию предполагает
осуществление политики, обеспечивающей экономическую и экологическую
безопасность России. Это прежде всего касается поэтапного (в течение 10-15
лет) перехода на международные стандарты качества и управления охраной
4
окружающей среды с учетом природных условий регионов и особенностей
развития и функционирования различных отраслей промышленности.
При разделении стран на группы по уровням экономического развития
Россия должна сконцентрировать усилия и обеспечить для себя вхождение в
группу лидирующих стран (страны большой восьмерки), чтобы не стать
сырьевым придатком.
Политика национальной безопасности должна строится с учетом
положительных аспектов глобализации, в первую очередь, в сфере
минерально-сырьевых
ресурсов и определить ведущую роль России в
будущем мировом минерально-сырьевом обеспечении. Это требует
заблаговременной организации эффективного сотрудничества с другими
странами – потенциальными лидерами в будущем обеспечении мира
минерально-сырьевыми ресурсами с целью стабилизации международного
рынка минерального сырья в общих интересах мирового сообщества с
выгодой для России.
Учитывая то, что по уровню технологического развития Россия
уступает ведущим странам, следует признать, что реальным приоритетным
направлением развития для России на данном этапе является укрепление и
развитие направления, связанного добычей и переработкой минеральных
ресурсов, и создание на этой экономической основе современной
технологической базы. Усиливает положение России на мировом рынке
наличие значительной территории нетронутой экосистемы, обеспечивающий
восстановительный экологический потенциал планеты Земля.
3. Природоохранная стратегия в законодательной сфере
Природоохранная стратегия должна рассматриваться как комплексный
подход, объединяющий методы нормативно-правового регулирования,
экономические и финансовые инструменты, систему контроля.
Федеральное природоохранительное законодательство должно быть
гармонизировано
с
международными
нормами
в
области
природопользования и охраны окружающей среды. При этом необходимо
избежать соблазна решить серьезную проблему перехода к экологически
чистым технологиям «кавалерийским наскоком», путем введения жестких
экологических требований (стандартов), установленных для промышленных
предприятий в развитых странах с устойчивой экономикой.
Система государственного управления экономикой в Российской
Федерации должна быть коренным образом пересмотрена, при этом
необходимо в законодательном порядке связать эффективность работы
федеральных органов исполнительной власти с реальными темпами роста
экономики.
Только
когда
руководители
федеральных
органов
исполнительной власти будут нести персональную ответственность за
деятельность своих министерств и ведомств, можно надеяться на
5
искоренение такого порока в сфере государственного управления, как
создание огромного числа необоснованных бюрократических барьеров,
которым изобилует российская нормативно-правовая база и которые
чрезвычайно осложняют жизнь предприятиям и приводят к нерациональным
издержкам.
Переход к новому более высокому
технологическому уровню
производства должен происходить поэтапно. Важно отметить, что поэтапный
переход на новый технологический уровень в странах ЕС осуществлялся в
течение 20 лет при опережающем совершенствовании законодательства.
Переход России на новый технологический уровень промышленного
производства также как в развитых странах должен происходить поэтапно в
течение длительного времени (10-15 лет), на основе нормативной правовой
базы, разработанной с учетом опыта в странах с развитой экономикой и без
большого ущерба экономическим интересам, как предприятиям, так и
государству в целом.
Подготовка к поэтапному введению международных стандартов
природопользования и охраны окружающей среды ISO серии 14000 должна
сопровождаться также совершенствованием нормативной правовой базы,
позволяющей обеспечить побудительный и стимулирующий мотив для
предприятий по переходу к экологически чистым и экологически безопасным
малоотходным технологиям.
Для эффективного функционирования природно-ресурсного комплекса
и обеспечения воспроизводства возобновляемых природных ресурсов
необходим дифференцированный подход к установлению нормативов
допустимого воздействия на окружающую среду в зависимости от
природного потенциала самовосстановления ресурсов и экономического
развития региона, а также с учетом уровня загрязнения окружающей среды в
предшествующий период, в том числе в бытность СССР.
Представляется целесообразным закрепление на законодательном
уровне нормативов допустимого воздействия на окружающую природную
среду в зависимости от накопленного загрязнения в результате предыдущей
хозяйственной деятельности.
Одновременно это позволит осуществить комплексной подход к
решению проблем экологии, эффективно использовать ресурсы
предприятия, оптимизировать затраты на природопользование и частично
или полностью предотвратить ущемление интересов российских
производителей на международном рынке по экологическим причинам.
В этой связи представляется целесообразным, внести дополнение в
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», включив в него статью,
содержащую норму, касающуюся классификации территорий по уровню
антропогенного воздействия и устанавливающую дифференцированный
подход
к
экологическому
нормированию
для
территорий,
6
классифицированных по уровню антропогенного воздействия и природного
потенциала самовосстановления. Это позволило бы оптимизировать
издержки на охрану окружающей среды.
4. Природоохранная стратегия в экономической сфере.
В общем виде совершенствование экономического и финансового
механизмов охраны окружающей среды и природопользования должно быть
направлено на стимулирование рационального использования природных
ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий с целью
снижения воздействия на окружающую среду до экологически безопасного
уровня.
При принятии законодательных и нормативных актов необходимо
переходить к реализации принципа «стимулирования природопользователей,
уменьшающих воздействие на окружающую среду». Необходимо
обеспечить, уменьшение финансового бремени путем предоставления
налоговых вычетов, льгот и др. тем предприятиям, которые модернизируют
производство и добиваются достижения допустимых нормативов
воздействия на окружающую среду, ресурсосбережение, выпуск
экологически чистой продукции.
Важным
инструментом
экономического
регулирования
природоохранной деятельности является платность природопользования,
которая должна выполнять роль эффективного регулятора технологического
совершенствования. Однако, это возможно только в условиях
сбалансированной налоговой политики. Простое фискальное изъятие у
предприятий дополнительных средств в бюджет без целевого использования,
за счет формального перехода к более жестким экологическим нормативам и
увеличению платы за их несоблюдение скажется отрицательно на
экологической безопасности страны.
Нужна более гибкая налоговая политика, направленная на поэтапное
снижение налоговой нагрузки на предприятия. Плата за природопользование
должна включаться только в
себестоимость продукции, иметь
компенсационный, целевой характер и направляться на решение задач по
восстановлению природного потенциала и обеспечению экологической
безопасности. Размер платы за природопользование должен обеспечивать
реальную экономическую альтернативу затратам на проведение
природоохранных мероприятий.
Экономический механизм экологически безопасной жизнедеятельности
и рационального природопользования должен включать в себя рычаги,
регулирующие поведение и производителей и потребителей. В то же время,
средства, взимаемые за природопользование должны являться целевым
финансирование
государства
природоохранных
мероприятий,
что
соответствует парадигме устойчивого развития. Кроме того, этот механизм
7
должен обеспечивать привлечение в природоохранную сферу достаточного
количества средств на предотвращение и решение экологических проблем
разного масштаба.
Техническое перевооружение производств (особенно в добывающей и
перерабатывающей промышленности) с целью обеспечения соблюдения
современных требований по экологической безопасности требует
значительных капиталовложений. Низкий уровень инвестиций в
промышленности, в том числе и в области охраны окружающей среды
привел к технологической отсталости производств и связанной с этим
увеличению рисков экологической опасности от аварий.
Государственная
поддержка
природоохранной
деятельности
промышленных предприятий путем существенного увеличения инвестиций
через федеральные и региональные целевые экологические программы,
путем предоставления субсидий, льготного кредитования и иных форм
поддержки - реальный механизм участия государства в переводе
промышленности на новый современный экологически безопасный
технологический уровень производства, в том числе в ликвидации
последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду
в предшествующие годы, включая годы Советской власти.
Такая политика стимулировала бы предприятие осуществлять
инвестиции в совершенствование технологических процессов.
В первую очередь необходимо законодательное оформление порядка
предоставления налоговых льгот, которые могли бы стимулировать
направления деятельности, предпочтительные с точки зрения экологических
интересов общества.
6. Природоохранная стратегия в сфере контроля и мониторинга
состояния окружающей среды.
Контроль в области природопользования и охраны окружающей среды
должен быть основан на системе, включающей хорошо организованную
государственную природоохранную структуру, природоохранные службы
хозяйствующих субъектов.
На фоне кризиса в природоохранной области наблюдается устойчивая
тенденция к значительному расширению контрольно-разрешительной
деятельности. Ведомства всячески поощряют расширение этой деятельности,
которая в большинстве случаев сводится лишь к взиманию сборов.
Эта практика порочна, поскольку приводит к неоправданным
дополнительным расходам предприятий, порождает коррупцию в
государственных органах исполнительной власти в массовом масштабе и
должна быть искоренена. Решения должны приниматься на основе
установленных критериев и нормативно-методических документов, когда
участие чиновников сводится к минимуму.
8
Необходимо срочно пересмотреть перечень видов деятельности,
подлежащей лицензированию, сохранив лишь только те виды деятельности,
которые представляют серьезную опасность для общества при условии, если
они будут осуществляться с нарушением установленных норм.
Целесообразно перейти от взимания платы за каждое индивидуальное
загрязняющее вещество, которых несколько сотен (их перечень постоянно
расширяется), а за приоритетные, наиболее характерные загрязняющие
вещества (порядка десяти) и по комплексным показателям загрязнения,
контроль за которыми может быть обеспечен на всех уровнях.
Это позволит уменьшить неоправданные затраты на осуществление
бессмысленных расчетов каждого из бесчисленного множества веществ,
большинство из которых часто имеют ничтожное значение по сравнению с
основным загрязняющим веществом.
Государственная экологическая служба в своей работе должна
ориентироваться на ведение совместного диалога с предприятиями о путях
перехода на новый технологический уровень производства, оказывать им
помощь в переходе на новейшие малоотходные и экологически чистые
технологии, совместно формировать планы предприятий на 5-10 лет (и
более) по проведению модернизации производства и снижение до
установленных в регионе уровней допустимого воздействия на окружающую
среду.
Система
государственного
управления
должна
претерпеть
существенные изменения: она должна выполнять не только надзирательные и
карательные функции, а оказывать предприятиям конкретную помощь в
организации деятельности по обеспечению экологической безопасности,
например, в сфере информационного обеспечения о наилучших
существующих технологиях, или путем формирования федеральных и
региональных целевых программ с включением в них наиболее значимых
для предприятий природоохранных мероприятий.
Перед предприятиями остро стоит задача создания экологической
службы, которая обеспечивала бы управление предприятием в соответствие с
международными стандартами по охране окружающей среды (ISO 14000).
Создание действенной экологической службы на предприятиях является
обязанностью предприятий перед обществом.
Следует признать, что система мониторинга за состоянием
окружающей среды для большинства российских промышленных объектов
не соответствует современным требованиям по экологической безопасности.
Поэтому одним из основных направлений развития промышленных
предприятий по пути перехода на новый технологический уровень должно
быть создание современной системы мониторинга, которая давала бы
объективную картину негативного воздействия предприятия на окружающую
среду и позволила бы снизить экологические риски.
9
Российской промышленности следует признать простую истину, что
решение экологических задач является не только делом государства, но и
всей российской промышленности, которая наряду с государством несет
социальную ответственность перед обществом за сохранение окружающей
среды. Решение вопросов взаимоотношения каждого отдельного
предприятия с государством в части экологической проблематики должно
быть найдено в таком виде, чтобы гармонизировать отношения предприятий
(и соответственно предпринимателей), государства, общества и окружающей
средой.
7. Основные положения Концепции
1. В условиях глобализации Россия, используя свой минерально-сырьевой
потенциал должна занять лидирующее место на мировом рынке.
2. Центры транснациональных корпораций по минерально-сырьевым
ресурсам должны быть расположены на территории Российской Федерации и
быть основными стабилизаторами международного рынка минерального
сырья с выгодой для России.
3. Для защиты российских производителей от недобросовестной
конкуренции на мировом рынке государство должно предпринять
необходимые
усилия на международном уровне по предотвращению
дискриминационных мер, основанных на международных экологических
требованиях.
4. России необходимо поэтапно (в течении 10-15 лет) перейти на
международные стандарты качества и управления охраной окружающей
среды
5. Поэтапный переход российской промышленности на новый
технологический уровень и уровень экологической безопасности должен
основываться на экономической заинтересованности промышленных
предприятий в осуществлении экологически безопасной деятельности.
6. Нормативно-правовая база должна быть переработана на предмет
устранения из нее искусственных бюрократических барьеров.
7. Экономические механизмы стимулирования экологически безопасной
деятельности промышленных предприятий должны быть законодательно
закреплены в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, с
учетом дифференциации территорий, классифицированных по уровням
антропогенного воздействию на окружающую среду, природного
восстановительного потенциала, а также уровня загрязнения в
предшествующий период.
8. Стимулирование природоохранной деятельности промышленных
предприятий должно обеспечиваться гибкой налоговой политикой,
нацеленной на щадящее налогообложение и компенсационные платежи за
природопользование.
10
9. Размер платы за природопользование должен обеспечивать реальную
экономическую альтернативу затратам на проведение природоохранных
мероприятий.
10. Плата за природопользование должна включаться только в
себестоимость продукции.
11. Механизм взимания и расходования средств за природопользование
должен носить компенсационный характер.
12. Средства, взимаемые за природопользование должны являться
целевым финансированием государством природоохранных мероприятий,
что полностью соответствует парадигме устойчивого развития.
13. Система государственного управления должна быть перестроена с
преимущественно надзорно-карательной функции на сотрудничество с
предприятиями по совместному решению задач в области экологически
безопасного природопользования.
11