Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы (нулевого чтения)

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы (нулевого чтения)
проекта федерального закона №708778-6 «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об охране здоровья граждан от воздействия
окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Общественной палатой Российской Федерации (далее — Общественная
палата) в соответствии со статьёй 18 Федерального закона от 04.04.2005 г.
№ 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и статьёй 22
Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» проведена общественная экспертиза
(далее — экспертиза) проекта федерального закона № 708778-6 «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об охране здоровья граждан от
воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления
табака» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее
— законопроект), внесённого в Государственную Думу членом Совета
Федерации И.Н. Чернышевым.
Заключение Общественной палатой подготовлено по результатам
общественной экспертизы, проведенной по процедуре нулевого чтения, с
учетом общественной оценки социальных, экономических, правовых и иных
последствий принятия законопроекта, мнений, предложений и рекомендаций
по совершенствованию данного акта, выводов членов Общественной палаты
Российской Федерации и привлечённых к обсуждению общественных
экспертов.
Общественная палата считает, что изменения, предлагаемые
законопроектом, направлены на совершенствование законодательства в
сфере охраны здоровья населения от воздействия окружающего табачного
дыма и последствий потребления табака, на обеспечение дополнительных
гарантий основополагающих конституционных прав граждан: права на
охрану здоровья и права на благоприятную окружающую среду.
Кроме того, предполагается, что внесение указанных изменений
позволит снизить спрос на табачную продукцию и будет способствовать
профилактике заболеваний, связанных с потреблением табака.
При этом предлагаемые изменения будут способствовать усилению
контроля в данной сфере и позволят в полной мере реализовать требования
Федерального закона «Об охране здоровья населения от воздействий
окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» и достичь
соответствующих целевых показателей: сокращения к 2016 году количества
2
курящих на 40 — 50%, снижение смертности в Российской Федерации на 150
— 200 тыс. человек в год.
В указанных целях законопроектом предлагается внести изменения в
Федеральный закон от 23.02.2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья населения
от воздействий окружающего табачного дыма и последствий потребления
табака» (далее — Закон), а также Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).
Среди основных предложений законопроекта — предложение
распространить запрет на потребление табака также на пятнадцатиметровую
зону от входов на территории и помещений, в которые ранее Законом уже
был установлен запрет курения табака (в т.ч. помещения и территории,
предназначенные для оказания медицинских, реабилитационных, санаторнокурортных, образовательных услуг и др.); предложение ввести запрет
курения на территории рекреационных зон, в подземных и надземных
пешеходных переходах, на остановочных пунктах общественного городского
и пригородного транспорта.
Законопроект распространяет прямой запрет на торговлю табачной
продукцией на остановочных пунктах общественного городского и
пригородного транспорта, в зонах рекреационного назначения, надземных и
подземных пешеходных переходах, а равно и на расстоянии не только от
зданий, предназначенных для оказания образовательных услуг, но и от таких
объектов, как учреждения культуры, учреждения органов по делам
молодежи, учреждения, оказывающие медицинские, реабилитационные и
санаторно-курортные услуги, услуги в области физической культуры и
спорта, а также на пятидесятиметровую зону от детских площадок,
железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов,
речных портов, станций метрополитенов, надземных и подземных
пешеходных переходов, объектов, предназначенных для предоставления
жилищных услуг, гостиничных услуг, услуг по временному размещению и
(или) обеспечению временного проживания, бытовых услуг.
Законопроектом предложено увеличение (до полутора раз)
соответствующих штрафных санкций, предусмотренных КоАП РФ
(статьи 6.23 — 6.25, 14.31, 14.53).
По результатам проведения нулевых чтений Общественная палата
Российской Федерации отмечает социальную значимость и общественную
пользу предложенных концептуальных идей, приходит к выводу о
возможности поддержать представленный законопроект при условии
доработки и содержательном уточнении его отдельных положений.
Положения законопроекта соответствуют Конституции Российской
Федерации.
3
Помимо указанного, к законопроекту имеются другие замечания.
1. Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предложено установить, что
взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления
с
табачными
организациями,
индивидуальными
предпринимателями и юридическими лицами, представляющими интересы
табачных организаций, по вопросам, являющимся предметом регулирования
Закона, должно осуществляться на основе принципов подконтрольности,
публичности и прозрачности.
В пункте 7 той же статьи говорится об обязанности государственных
органов и органов местного самоуправления оказывать содействие
гражданам и их объединениям при проведении соответствующих
контрольных мероприятий.
Введение в оборот терминов со столь широкой амплитудой усмотрения
и не имеющих устоявшегося точного законодательного определения может
привести к ситуациям, когда каждая из сторон будет излишне свободно
толковать эти нормы в свою пользу.
Кроме того, поднимая вопрос о необходимости содействия гражданам,
их объединениям, презюмируется корректность действий указанных в
законопроекте должностных лиц. В случае неправомерных действий с их
стороны заявители могут обжаловать эти действия в административном или
судебном порядке. При этом практике широко известны обратные ситуации,
когда объединения граждан (т.н. общества защиты прав потребителей)
злоупотребляют предусмотренными законом правами при проведении
общественных проверок и подчас организуют их в корыстных целях.
В этой связи считаем, что нового правового содержания данная норма
пункта 7 статьи 2 не привносит, а использование терминов «принцип
подконтрольности, публичности и прозрачности» требует внимательного
использования.
2. Содержательной переработки требуют предложения пункта 7
статьи 2 законопроекта, вводящего в Закон статью 221. «Общественный
контроль за соблюдением настоящего Федерального закона». Положения
данной части противоречат соответствующим положениям Федерального
закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в
части субъектного состава лиц, осуществляющих общественный контроль.
3. Не согласуется с требованиями Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» нововведение об
уведомлении заявителей о принятых по результатам общественного контроля
решениях в десятидневный срок. С точки зрения юридической техники
данное исключение из общего порядка требует внесения соответствующих
изменений в вышеназванный Федеральный закон, при этом данный
4
законопроект мог бы содержать отсылочную норму к законодательству
Российской Федерации. Вместе с тем ничем не мотивированное троекратное
сокращение срока реагирования по фактам нарушения Закона вызывает
сомнение и вряд ли оправдано.
4. Предлагаемая
редакция
части 3
статьи 221
Закона,
предусматривающая право создания «консультативно-экспертных» советов
при названных в норме органах, на наш взгляд является избыточной,
поскольку указанное право не запрещается действующим законодательством
без принятия предложенных изменений.
5. Изменения в КоАП РФ, предложенные статьёй 2 законопроекта,
предполагающие увеличение штрафов до полутора раз, требуют
дополнительного обсуждения и обоснований целесообразности, при этом
однозначно должны иметь отложенный срок вступления в силу, что
потребует внесения уточнений в статью 3 законопроекта.
6. Предложенный
пунктом 3
статьи 1
запрет
курения
в
пятнадцатиметровой зоне от входов в соответствующие помещения, требует
дополнительного обсуждения с учётом возможного наличия близлежащих
частных территорий, распространение запрета на курение на которые
приведёт к несправедливому ограничению прав и свобод их жителей.
Коррупциогенных факторов в законопроекте не выявлено. Риски
потенциальных конфликтов и общественные противоречия в случае
принятия законопроекта устранимы и отражены в вышеизложенных
замечаниях.
Общественная палата Российской Федерации, безусловно поддерживая
целеполагание законопроекта и отмечая необходимость дальнейшего
совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья населения от
воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления
табака, считает возможным поддержать концепцию проекта федерального
закона № 708778-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране
здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и
последствий потребления табака» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» при условии его содержательной доработки и учёта
изложенных замечаний.