Байкушикова Г.С. Роль ядерной энергетики в энергетической стратегии ЕС

Байкушикова Г.С.
Роль ядерной энергетики в энергетической стратегии ЕС
Следует отметить, что основными предпосылками развития европейской
интеграции в сфере энергетики фактически стало создание в 1949 году
Международного органа по Руру и в 1952 году Европейского
объединения угля и стали (далее – ЕОУС). Однако многие авторитетные
ученые придерживаются позиции, что на данном этапе интеграционные
процессы в энергетике носили исключительно фрагментарный характер
(например, С.Ю. Кашкин), в первую очередь, в силу того, что международноправовые договоры о создании указанных объединений не содержали
положений, указывающих на их интеграционных характер.
Подписанный в 1957 году Договор о создании Европейского
экономического сообщества (далее – ЕЭС) положил начало интеграционным
процессам в Европе, однако из положений, касающихся регулирования
энергетической отрасли, он содержал только лишь расплывчатое упоминание
о «мероприятиях в области энергетики» как об одном из направлений
деятельности Сообщества. В то время как подписанный в том же году
Договор о создании Европейского сообщества по атомной энергии, по
аналогии с договором, учредившим ЕОУС, образовал институт с крайне
узким функциональным назначением.
Позднее, по прошествии энергетического кризиса начала 70-х годов,
Единый европейский акт 1986 года стимулировал дальнейшее углубление
интеграции в энергетической отрасли, дополнив перечень компетенций ЕЭС
такими общими политиками как научно-техническая и природоохранная,
которые имели непосредственное отношение к ТЭК.
С начала 90-х годов 20-ого столетия углубление европейской
интеграции в изучаемой сфере отразилось в появлении источников
вторичного
права
сообществ,
относящихся
непосредственно
к
регулированию правоотношений в энергетике (Директивы 90/377/ЕЭС,
90/547/ЕЭС, 91/296/ЕЭС, 96/92/ЕС, 98/30/ЕС).
Маастрихтский договор о создании Европейского Союза стал крайне
важным этапом в последующем становлении и развитии единой
энергетической политики объединения. Несмотря на то, что указанным
документом энергетика не была выделена в отдельное направление
деятельности Союза, договором наднациональным институтам ЕС
предписывалось «внести вклад в сооружение и развитие трансъевропейских
сетей в секторах транспортной, телекоммуникационной и энергетической
инфраструктуры» (Раздел XII, статья 129b). Дополнительно Европейский
совет получил полномочия принимать «меры, которые оказывают заметное
воздействие на выбор государств-членов между разными источниками
энергии и на общую структуру их энергоснабжения».
Одним из наиболее значимых механизмов унификации энергетического
законодательства государств-членов ЕС стала Энергетическая Хартия 1991
года и Договор к ней (далее – ДЭХ), подписанный в 1994 году.
Использование формы международно-правового соглашения в целях
распространения единых стандартов в области энергетического права странчленов Союза отвечало и, отчасти, было обусловлено существующему на тот
момент времени уровню интеграции в рамках самого Евросоюза. Важное
значение указанных документов также определяется тем фактом, что с их
помощью Европейским Союзом была предпринята одна из первых серьезных
попыток распространения разрабатываемых им положений энергетического
законодательства за свои территориальные границы, что, в свою очередь,
позволяет говорить о формировании единой внешней энергетической
политики Союза.
Однако, несмотря на достаточно широкий круг государств,
поддержавших инициативу ЕС и подписавших Хартию и Договор к ней,
указанными документами объективно в меньшей степени учитывались
интересы государств-экспортеров энергоносителей в пользу странпотребителей.
Параллельно с этим энергетическая интеграция в рамках ЕС на уровне
актов первичного права Союза стала менее интенсивной: Амстердамский
договор 1997 года и Ниццкий договор 2001 года были больше
ориентированы на решение задач территориального расширения Евросоюза и
не коснулись правового регулирования энергетики, в то время как проект
Конституции для Европы 2004 года, содержавший такие положения, не
вступил в силу.
Очередным масштабным шагом к унификации евросоюзного
энергетического законодательства стало принятие в 2003 году двух директив
2003/54/ЕС
и
2003/55/ЕС,
призванных
обеспечить
дальнейшую
либерализацию энергетических рынков стран-членов ЕС, а также
поддержание их открытости и демонополизацию.
Наконец Лиссабонским договором о внесении изменений в Договор о
Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества
2007 года энергетика была выделена в отдельное направление деятельности
ЕС (Раздел XXI Договора), а вопросы единой энергетической политики были
детализированы на уровне акта первичного права Союза.
Использование атомной энергетики проводилось в большинстве стран ЕС
с чрезвычайной осторожностью. Многие программы свертывались, или им не
давался зеленый свет по соображениям безопасности. Другой безопасности,
нежели уже упомянутой. Сегодня под энергетической безопасностью
подразумевают, прежде всего, надежность обеспечения энергоресурсами. А
безопасность использования энергоресурсов для человека и планеты толькотолько выходит в приоритеты мирового развития. И ЕС, во многом, является
пионером этого движения.
На Европейский Союз, в соответствии с договором
Евратом,
возлагается контроль над надежностью и безопасностью атомной энергетики.
Поэтому одной из главных целей энергетической политики ЕС всегда было и
остается – достижение максимально высоких стандартов надежности и
безопасности ядерных технологий. Более половины стран-членов ЕС
используют атомные установки, которые обеспечивают, в среднем, 15% всей
энергии и одну треть производимого в ЕС электричества. Решение об
использовании атомной энергии относится к компетенции отдельных странчленов.
В общеевропейской политике по атомной энергетике наметился ряд
изменений. Европейская комиссия (ЕК) представила проект новой директивы
по атомной безопасности (вместо директивы 2009 года). Европейская
комиссия открыла общественное обсуждение о возможности гармонизации
национальных режимов ответственности за ядерный ущерб внутри ЕС. В
Европейской Комиссии принят рабочий документ о новых правилах оказания
государственной помощи в области энергетики и защиты климата на 20142020 годы. Согласно европейским законам о конкуренции оказание
государственной помощи в ЕС запрещено, за исключением тех случаев,
когда оно оправдано целями социально-экономического развития. Атомные
проекты в ЕС уже имеют возможность получать поддержку, но только в
индивидуальном порядке. По новым правилам субсидировать атомную
энергетику станет легче. Проект предполагает использование ограниченных
во времени механизмов поддержки, позволяющих обеспечить разумную
норму прибыли. Официальная публикация документа ожидается. Она
способна обострить противостояние европейских сторонников и
противников атомной энергетики. ЕК традиционно относится к атомной
энергетике нейтрально, оставляя выбор о развитии «мирного атома» за
национальными правительствами.
Атомная энергетика присутствует в 14 странах ЕС. В 2011 году ее вклад
в выработку электроэнергии ЕС составлял около 28%: от менее 4% в
Нидерландах до 79% во Франции. Атомная энергия играла заметную роль
(более 30%) в электроэнергетике Словакии, Бельгии, Венгрии, Швеции,
Словении, Чехии, Болгарии.
Авария на АЭС «Фукусима» 2011 года привела к пересмотру
национальных решений стран ЕС о развитии «мирного атома». К наиболее
заметным последствиям можно отнести ускоренный отказ Германии от
атомной энергетики, намеченный на 2022 год, решение Бельгии о закрытии
АЭС к 2025 году и отказ (по итогам референдума 2011 года) от
возобновления атомной программы в Италии. Сомнения в отношении
развития «мирного атома» возникли и у европейского лидера в данной
области – Франции. Но сейчас Франция, наряду с Великобританией,
Польшей и Чехией, отстаивает перед ЕК возможность предоставления
атомной энергетике такой же государственной поддержки, как и ВИЭ.
Основные препятствия для развития атомной энергетики в ЕС
заключаются в общественном настрое и привлечении финансирования. После
аварии на японской АЭС поддержка «мирного атома» населением
европейских стран значительно снизилась. Опрос BBC 2011 года показал, что
доля французов, выступающих против строительства новых атомных
реакторов, возросла с 66 до 83%. В октябре 2012 года в Литве прошел
референдум о сооружении новой АЭС в Висагинасе: 65% участников (при
явке в 52%) высказалось против, но литовский референдум носил
рекомендательный характер. На референдуме в Болгарии в январе 2013 года
61% населения, напротив, поддержал проект АЭС «Белене», но явка на
уровне 20% не позволила признать его состоявшимся. Проект АЭС «Белене»,
по которому России и Болгарии так и не удалось прийти к согласию, теперь
заморожен вследствие высокой стоимости (около 10 млрд. евро) и отсутствия
стратегического инвестора. Со сложностями в привлечении финансирования
сталкиваются и другие европейские атомные проекты. Так, в 2011-2012 годах
проект расширения румынской АЭС «Черноводэ» стоимостью около 5 млрд.
евро потерял четырех из шести инвесторов в связи с неопределенностью
экономической ситуации. В 2012 году атомный проект «Фенновойма» в
Финляндии (стоимость которого, по предварительным оценкам, составит 4-6
млрд. евро) покинула немецкая компания E.ON, решившая сконцентрировать
внимание на текущих скандинавских проектах. Тогда же немецкие компании
E.ON и RWE отказались от строительства АЭС в Великобритании и продали
проект «Горизонт». В 2013 году британская компания Centrica свернула свое
участие в еще одном британском атомном консорциуме, а ее партнер –
французская компания EDF – теперь требует государственных гарантий для
строительства новых британских АЭС.
Сторонники закрепления государственной поддержки атомных проектов
на уровне ЕС указывают на то, что она будет способствовать развитию
отрасли и достижению европейских климатических целей. Атомную
энергию, как и ВИЭ, отличают сравнительно низкие уровни выбросов CO2 и
высокие капитальные издержки. Противники данной инициативы, среди
которых можно выделить как отдельные страны (прежде всего, Австрию и
Германию), так и европейские природоохранные организации, говорят об
опасности аварий на АЭС, о существующих мерах поддержки атомной
энергии в рамках исследовательских программ ЕС и на стадии вывода АЭС
из эксплуатации, а также об отвлечении инвестиций от ВИЭ.
Последний аргумент приводит к важному вопросу, на который должна
ответить ЕК при вынесении решения о возможности более широкого
субсидирования атомных проектов: возможно ли достижение климатических
целей ЕС при ограничении и тем более сворачивании атомной энергетики? В
этой
связи
особый
интерес
представляет
немецкая
политика
«Энергетического переворота», реализуемая с 2011 года и направленная на
отказ от атомной энергетики и постепенное снижение доли ископаемых
видов топлива в пользу ВИЭ. На текущем этапе выбывающие атомные
мощности в Германии замещаются преимущественно генерацией на угле, и,
по предварительным оценкам Евростата, выбросы CO2 энергетическим
сектором страны за 2012 год увеличились почти на 1%, что для Германии
эквивалентно 6,4 млн. т CO2.
Центр развития мировой атомной энергетики сдвигается на восток:
сейчас на ЕС приходится почти треть действующих в мире атомных
реакторов (131 из 427), но две трети строящихся расположены в Азии (44 из
66). Тем не менее положительное решение ЕС как флагмана зеленой
энергетики в отношении «мирного атома» может оказать влияние на
политику других стран. Это было бы созвучно рекомендации
Международного энергетического агентства: в докладе, посвященном
прогрессу чистой энергетики, оно отводит атомной энергии существенную
роль в декарбонизации электроэнергетики в перспективе до 2050 года и
подчеркивает необходимость создания условий для привлечения инвестиций
в атомные проекты.