Алистратова Л.Ю. Основные направления реализации

Проблемы российского законодательства
Л.Ю. АЛИСТРАТОВА,
соискатель Академического Международного Института
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИИ
Экономика любой страны подчинена объективным историческим и
экономическим закономерностям. В этом смысле есть основания утверждать,
что путь ее задан, предопределен. Однако в действительности экономика
связана историческим прошлым и неизбежным будущим лишь частично. Во
многом ее траектория движения зависит от устремлений и воли главных действующих субъектов – организаций, граждан. Каждый из этих субъектов
способен
влиять
возможностями
на
экономическую
обладает
в
этом
судьбу.
отношении
Самыми
обширными
государство
в
лице
правительства в широком смысле слова, т.е. всех ветвей государственной
власти.
Экономическая
правительством
придание
политика
страны
желаемой
–
это
генеральная
проводимая
линия
направленности
государством,
экономических
экономическим
действий,
процессам,
воплощенным в совокупности принимаемых государством мер, посредством
которых достигаются намечаемые цели и задачи, разрешаются социальноэкономические
проблемы.
В
экономической
политике
находит
непосредственное отражение реализуемый правительством страны курс. По
своему замыслу экономическая политика призвана выражать, воплощать
цели, задачи, интересы страны, государства и народа. В то же время,
поскольку
толкователем,
интерпретатором
целевых
социально-
экономических
установок
государства
выступает
правительство,
в
государственной экономической политике находят отражение интересы,
позиции, взгляды самого правительства и тех кругов, лиц, от которых оно
зависит, с которыми связано. Граждане способны воздействовать на
экономическую политику в той мере, в какой они могут влиять на
правительство.
Налоговая политика – часть фискальной экономической политики и
проявляется в установлении налогов, объектов налогообложения, налоговых
ставок, льгот, условий взимания налогов. Все эти параметры государство
регулирует таким образом, чтобы поступление денежных средств за счет
уплаты налогов обеспечивало финансирование государственного бюджета.
Но при этом приходится встречаться с главным противоречием налоговой и
всей фискальной политики.
Чем выше налоговое бремя, тем ниже (начиная с некоторого предела)
желание и возможность платить налоги и, что гораздо важнее, больше ущерб,
наносимый производству, созданию налогооблагаемого продукта взиманием
налогов. Высокие налоги подтачивают налоговое дерево, которое их питает.
Так что в основу государственной налоговой политики должны быть положены не высокие, а рациональные налоговые ставки. Другое дело, что
государство
иногда
успевает
связать
себя
такими
бюджетными
обязательствами расходов, что вынуждено искать спасения в налоговых
поборах для обеспечения расходов бюджета.
Налоговая политика государства связана не только с обеспечением
поступлений в бюджет, но и с проводимой структурно-инвестиционной
политикой. Регулируя налоги, налоговые ставки, налоговые льготы,
государство способно стимулировать саморазвитие определенных видов
производств, оказывать воздействие на структуру потребления, поощрять
вложение средств в развитие экономики. Таким образом, фискальная
политика,
будучи
экономической
самым
политики
мощным
в
целом,
направлением
сочетает
в
себе
государственной
набор
самых
разнообразных
инструментов
финансирования,
бюджетирования,
налогообложения.
Одной из основ построения правовой системы современной России
является признание в качестве ее базы общечеловеческих ценностей.
Налоговое право – часть системы, и оно также должно базироваться на
принципах демократии, социальной справедливости. Само появление и
развитие налогового права связано с демократизацией общества, с идеей
правового государства.
Во
многом
экономическая
политика
государства
ситуационно
обусловлена в том смысле, что она непосредственным образом диктуется
унаследованным
обстановкой,
прошлым,
ранее
сложившейся
принятыми
в
решениями
стране
и
экономической
обстоятельствами.
В
значительной степени политика предопределена внутристрановой и мировой
конъюнктурой – состоянием хозяйства и рынка, уровнем экономической
активности, тенденциями роста и спада, спросом и предложением на товары
и услуги.
Включение
российской
экономики
в
глобализационный
процесс
способствовало развитию финансовых рынков и национальной валютной
системы, ликвидации товарного дефицита, наполнению отечественного
рынка разнообразными средствами технического и технологического
назначения. В то же время указанная тенденция выявила ряд негативных
явлений в экономике, предопределила неготовность России к адекватному
решению многих жизненно важных вопросов в условиях обостряющейся
международной конкуренции. Так, до сих пор неразрешенными остаются
многие проблемы, прямо или косвенно влияющие на развитие валютной
системы России, в частности:
- неадекватная новым условиям отраслевая структура экономики,
зависимость от внешней конъюнктуры;
- высокие темпы инфляции, тормозящие инвестиционные процессы и
формирование сбережений и накоплений;
- потеря для отечественных товаропроизводителей многих внутренних
рынков потребительских товаров и пр.;
- физический и моральный износ основных фондов многих отраслей
хозяйства;
- негативная
динамика
социально-экономической
сферы
страны,
демографический кризис, обусловленные углубляющейся дифференциацией
доходов и низкой продолжительностью жизни населения, несоответствием
расходов государства на социальные нужды реальным потребностям.
Разрешение указанных проблем, учитывая особенности современного
постиндустриального мира, должно строиться на основе применения
современных научных достижений в области экономики, менеджмента,
информационных и инновационных технологий в сочетании с проверенными
временем теоретическими конструкциями и с учетом национальной
специфики. При этом все направления трансформации национальной
экономики должны учитывать изменения мировой экономики, быть
обусловлены ими1. К таким тенденциям можно отнести:
1)
усиление
взаимозависимости
общей
в
неустойчивости
условиях
валютных
глобализации.
систем
и
их
Реформирование
международной валютной ликвидности возможно в трех направлениях –
путем:
-
создания всеобщей валютной единицы, исполняющей роль
универсального средства международных расчетов;
- возврата к золоту как основы валютной системы;
-
образования механизма выравнивания платежных балансов,
автоматически упорядочивающего платежно-расчетные взаимоотношения
между странами, благодаря действию которого отпадает потребность в
единых мировых деньгах. Опыт развития мировой валютной системы
См.: Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными
процессами: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 83–93.
1
доказал несостоятельность первого способа (СДР), невозможность второго и
техническую сложность третьего;
2) эволюцию
стандарта,
валютных
что
обеспечит
систем
в
направлении
диверсификацию
мультивалютного
валютных
резервов,
международных платежных обязательств и структуры международной
ликвидности в целом, снизит при этом риски и зависимость мировой и
национальных валютных систем от доллара США и любой другой отдельно
взятой национальной валюты;
3) учет изменения направлений мировых потоков капитала и условий
развития финансовых рынков;
4) переход
в
области
валютного
регулирования
с
автономного
применения денежно-кредитных рычагов на использование регулярной,
межгосударственной по своему охвату координации взаимодействий стран в
области кредитного и валютного регулирования;
5) учет процессов геоэкономической трансформации;
6) совершенствование институциональной основы мировой валютной
системы с учетом наличия всемирных информационно-коммуникационных
сетей и операционных систем на финансовых рынках.
Соответственно при определении направленности реформирования
валютной системы необходимо оценивать степень воздействия всех внешних
и внутренних факторов, влияющих на валютную систему страны, учитывать
современные мировые тенденции и собственный небольшой исторический
опыт в этой области.
Несмотря на принципиальную целесообразность принятых мер по
либерализации валютной политики, определенные риски существуют. Так,
теоретическая экономика и мировой опыт доказывают, что только страны со
стабильной экономикой и устойчивым финансовым сектором способны
противостоять следующим угрозам:
числе,
усилению зависимости национального рынка от внешнего, в том
негативного
влияния,
связанного,
например,
с
притоком
спекулятивных «портфельных инвестиций» и их последующим внезапным
оттоком;
-
в условиях относительной слаборазвитости систем социального
страхования, трансфертов – росту социальных издержек возможных
финансовых кризисов;
-
при отсутствии действенных механизмов макроэкономического
регулирования – вероятности нарушения отраслевой сбалансированности
национального хозяйства2;
- усилению конкуренции национального производства и производителей
из-за рубежа, поскольку происходит ослабление протекционизма со стороны
государства3.
Кроме
того,
это
будет
способствовать
макроэкономической
стабилизации в региональных масштабах. Естественно, реальный эффект от
такого изменения можно будет наблюдать не сразу, поскольку даже для
более устойчивых экономик (например, бурно развивающейся экономики
Китая) процесс перевода своей валюты в разряд свободно конвертируемых
является довольно сложной задачей. В этом смысле у России есть ресурсные
(экономические,
политические,
социальные)
возможности
для
распространения своей валюты в качестве международного платежного (а
возможно, и резервного) средства в странах СНГ. Однако этот процесс
требует тщательной подготовки, точных
экономических расчетов и
комплексного правового регулирования, направленного на приведение
валютного законодательства стран в соответствие друг с другом.
В настоящее время существуют различия в официально объявленных
режимах валютного курса – от режима скользящей привязки национальной
Подробнее см.: Гершанович Е.А. Национальная конкурентоспособность
конвертируемость валюты: Автореф. дисс. … канд. экон. наук. Томск, 2007. С. 16, 17.
3
См.: Райзберг Б.А. Указ. соч. С. 83–93.
2
и
валюты к доллару США и российскому рублю (Республика Беларусь) до
свободно плавающего курса (Республика Армения). То же можно сказать и о
наличии ограничений на операции с иностранной валютой – от полного
отсутствия
такого
рода
ограничений
(Азербайджанская
Республика,
Кыргызская Республика) до наличия строгого регламента (Украина,
Республика Беларусь, Республика Казахстан)4.
Итак, в общей системе государственного регулирования рыночной
экономики особое место принадлежит налогам. Это сложная социальноэкономическая категория, отражающая динамику определенной сферы
экономических отношений между государством, а также структурами
местного
самоуправления
с
производителями
товаров
и
услуг
–
юридическими и физическими лицами, получающими доходы и владеющими
имуществом. Под налогом принято понимать обязательный безвозмездный
платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового
обеспечения деятельности государства и муниципальных образований 5.
Выступая в качестве особой формы взаимосвязей государства и субъектов
рыночной экономики, налоги играют исключительно важную роль в
государственном регулировании их деятельности. Важно отметить и
нравственно-этические аспекты налогообложения, реализация которых
предполагает наиболее полный учет особенностей отдельных социальных
групп налогоплательщиков (пенсионеров, лиц с низким уровнем доходов)6.
Социально-экономическое содержание налогов раскрывается в их
функциях.
фискальную,
Обычно
выделяют
четыре
перераспределительную,
основные
контрольную
функции
и
налогов:
регулирующую
(стимулирующую). Все они, проявляясь во взаимосвязи, формируют их
Подробнее см.: О развитии валютных рынков государств – участников СНГ // Деньги и
кредит. 2008. № 1.
5
См.: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и
перераб. / Под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Издательство РАГС, 2006. С. 254.
6
См.: Алле М. За реформу налоговой системы. М., 2001. С. 14, 15.
4
комплексную
воспроизводственную
роль
в
социально-экономическом
развитии.
Налоговые доходы составляют основу консолидированного бюджета
Российской
Федерации.
Полнота
осуществления
государством
своих
функций зависит от величины главного финансового фонда страны –
консолидированного
бюджета,
от
равномерности
и
полноты
его
формирования. Фискальная функция налогов проявляется в изъятии части
доходов налогоплательщиков, в уровне этого изъятия и в его организации, а
также
в
использовании
своевременного
и
различных
полного
принудительных
формирования
мер
бюджета
с
и
целью
других
общегосударственных и муниципальных фондов финансовых ресурсов.
Реализация
фискальной
функции
налогов
сопровождается
осуществлением других функций, прежде всего перераспределительной,
эффективное
выполнение
которой
свидетельствует
о
реализации
в
экономическом механизме перераспределения налогов принципа социальной
справедливости. Поступившие в централизованные финансовые фонды
налоги перераспределяются и в виде финансирования из бюджета
направляются на те или иные цели – содержание органов управления,
оборону, просвещение и науку, здравоохранение и т.д. В процессе взимания
налогов осуществляется контрольная функция. Государство организует
систему
контроля
поступления
налогов
(через
налоговую
службу,
финансовые департаменты администраций и т.д.). Собираемость налогов в
последние годы в России достигает 70–80% от сумм, которые возможны к
поступлению, что является положительным показателем функционирования
налоговой системы7.
Особая
роль
в
налогообложении
отводится
регулирующей
(стажирующей) функции. Именно она придает налоговым отношениям
качественное содержание, позволяющее им выступать в виде комплексного
См.: Финансы, налоги и кредит / Под ред. A.M. Емельянова, И.Д. Мацкуляка, Б.Е.
Пенькова. М., 2002. С. 68.
7
экономического рычага, который активно используется государством в целях
регулирования
макро-
и
микроэкономических
пропорций
развития
экономики, стимулирования предпринимательской деятельности, насыщения
рынка товарами, а также в качестве важного фактора экономического
развития и соблюдения принципа социальной справедливости в налоговой
системе. Реализация этой функции должна осуществляться через изменение
налогового законодательства в направлении дифференциации условий
налогообложения субъектов рыночной экономики, развития системы
обоснованных льгот (например, при инвестициях) для развития производства
на основе использования инновационных технологий.
Воспроизводственная роль налогов реализуется через комплексное
использование всех их функций, что дает возможность получить добавочный
интеграционный эффект от их взаимодействия и приблизиться к социальной
справедливости
в
системе
налогов
и
налогообложения
в
России.
Налогообложение должно стимулировать процесс воспроизводства на основе
реализации инновационно-инвестиционной стратегии развития как главного
фактора экономического роста8.
Функции налогов активно используются государством для разработки и
реализации налоговой политики, которая представляет собой систему мер
государства по целенаправленному использованию налогообложения в
интересах решения задач социально-экономического развития общества. В
условиях трансформации экономики налоговая политика государства должна
стимулировать:
1) активизацию перехода к эффективным рыночным механизмам
хозяйствования, обеспечивающим устойчивый экономический рост;
2)
повышение
конкурентоспособности
экономики
и
защиту
национального производства;
См.: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и
перераб. / Под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Издательство РАГС, 2006. С. 256, 257.
8
3)
развитие
инновационных
форм
хозяйствования
на
основе
оптимальной структуры собственности, адекватной динамике рыночных
отношений;
4) рост рентабельности, снижение затрат и накопление финансовых
ресурсов для инвестиций в целях осуществления необходимых структурных
изменений в экономике;
5) формирование условий для привлечения иностранных инвестиций;
6) социально-справедливое перераспределение доходов и национального
богатства в целях обеспечения социальной устойчивости общества;
7) оптимизацию структуры национальной экономики в соответствии со
стратегическими задачами ее развития;
8) формирование достаточных централизованных фондов финансовых
ресурсов (бюджета и других) для реализации общегосударственных
социально-экономических программ (планов) развития.
Эффективная налоговая политика выступает одной из важнейших
составных частей общей экономической политики государства. Она во
многом определяет ее успех, поскольку является важнейшим комплексным
рычагом государственного регулирования экономики. Выполнением этой
комплексной функции характеризуются системы налогообложения в странах
с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Англия и др.). При этом
реализуется принцип эффективности налоговых систем, который состоит в
том, что формы и методы налогообложения должны активно способствовать
росту экономики9.
Через налоговую политику государство реализует основные макро- и
микроэкономические
инвестиционной
и
пропорции
социально-экономического
инновационной
стратегии,
развития,
внешнеэкономической
деятельности, структурных изменений в производстве, ускоренного развития
приоритетных отраслей.
См.: Пеньков Б.Е. Налоговый импульс экономического роста // Экономист. 2005. № 6.
С. 5, 6.
9
С самого начала построения новой российской налоговой системы
(1991 г.) был взят преимущественно фискальный курс. В результате
налоговая система стала носить конфискационный характер. В настоящее
время у предприятий
через различные налоги изымается более 90%
прибыли. В результате неэффективной налоговой политики, лишающей
предприятия собственных источников инвестиций (в виде чистой прибыли и
амортизации),
в
экономике
значительно
замедлились
процессы
инновационного обновления основных фондов10.
Жесткость российской налоговой системы связана с ее целевой
направленностью
на
создание
бюджетных
резервов
в
виде
Стабилизационного фонда и бюджетного профицита путем высокого уровня
изъятия доходов предприятий и населения. В результате примерно две трети
предприятий
промышленности
поставлены
в
сложное
финансовое
положение, близкое к финансовой несостоятельности. Около половины всех
предприятий в экономике России в настоящее время являются убыточными11.
В
условиях
существующей
налоговой
системы
предприятия
заинтересованы в минимальной прибыли, чтобы избежать высокого
налогообложения.
Экономика,
как
никогда,
стала
затратной.
По
энергоемкости и материалоемкости отечественная промышленность в 5–10
раз превосходит экономически развитые страны. Этому способствует
преобладание инфляции издержек, наличие монополизма в условиях
свободного ценообразования, отсутствие у предприятий заинтересованности
в сокращении затрат12.
Стимулирование приоритетных направлений развития при помощи налогового механизма, создание условий налогового протекционизма характерно для экономик
переходного периода, через который прошли такие страны, как Япония, Тайвань,
Республика Корея. Эта политика активно используется в Китае. В России же налоговая
система все еще не имеет тесной связи с реальными целями функционирования
экономики.
11
См.: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и
перераб. / Под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Издательство РАГС, 2006. С. 258.
12
См.: Налоги и налогообложение / Под ред. М.А. Романовского, О.В. Врублевской. СПб.,
2003. С. 142.
10
В зависимости от временнόго диапазона действия, продолжительности
периода, на который рассчитаны проводимые мероприятия, принято
различать краткосрочную и долгосрочную экономическую политику.
Долгосрочная
политика
формируется
условиях,
гарантированных
наметить
линию
ресурсных
экономического
при
относительно
возможностях,
поведения
на
устойчивых
что
много
позволяет
лет
вперед.
Неустойчивость экономических процессов, непредсказуемость внутренних и
внешних условий порождают приоритет краткосрочной экономической
политики, характеризуемой приданием направленности экономическим
действиям на период, измеряемый примерно годом или даже месяцами.
Экономическая
политика
проводится
государством
посредством
использования находящегося в его распоряжении инструментария, рычагов
воздействия на экономические процессы и хозяйствующих субъектов. Она
реализуется
через
законы,
президентские
указы,
правительственные
постановления и другие нормативные акты, государственные программы,
текущие оперативные постановления и решения государственных органов,
распределение финансовых ресурсов, ассигнования.
Конкретными
инструментами
проведения
государственной
экономической политики выступают такие фискальные рычаги воздействия,
инструменты фискальной политики, как налоги, государственные расходы,
трансферты. С помощью фискальных инструментов государство способно
изменять величину и направленность денежных потоков в соответствии с
преследуемыми целями и намечаемыми для их осуществления мерами.
Наряду с фискальными значительную роль играют кредитно-денежные
инструменты экономической политики – общая масса и доступность денег,
кредита, ставки ссудного процента (учетная ставка центрального банка,
норма
резервирования,
другие
централизованно
устанавливаемые
нормативы).
Государство способно использовать такие рычаги экономической
политики, как установление предельных (максимальных, минимальных)
уровней цен на определенные виды товаров, величин объемов производства,
предоставление государственных субсидий, субвенций, введение запретов и
ограничений на отдельные виды экономической деятельности.
Широко используемым инструментом государственной экономической
политики в области внешней торговли и внешнеэкономических связей
являются экспортно-импортные тарифы, таможенные пошлины, квоты на
ввоз и вывоз товаров, капитала. В зависимости от области государственного
воздействия
на экономические процессы
и
способов, инструментов
осуществления государственной экономической политики различают ее
виды. Единой, общепринятой классификации видов экономической политики
не существует, авторы по-разному называют отдельные ее виды и по-разному
формируют общий перечень составных частей экономической политики
государства.
В укрупненном плане принято выделять фискальную (финансовобюджетную), монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику. В более широком плане в государственную экономическую политику
включают такие ее части, как социальная, структурная, инвестиционная,
институционная, региональная, аграрная, научно-техническая, налоговая,
банковская, ценовая, антимонопольная, природоохранная (экологическая),
внешнеэкономическая политика.