о несостоятельности доводов сторонников плоской шкалы

-1-
О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ДОВОДОВ СТОРОННИКОВ ПЛОСКОЙ
ШКАЛЫ НАЛОГА НА ДОХОДЫ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ
Греков Игорь Евгеньевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой «Финансы,
денежное обращение, кредит и банки»,
ФГОУ ВПО «Госуниверситет-УНПК»
[email protected]
В статье проанализированы макроэкономические тенденции, последовавшие после
проведения реформы налога на доходы физических лиц. В результате показана
несостоятельность доводов сторонников плоской шкалы налога на доходы физических
лиц.
Ключевые слова: налог на доходы физических лиц, плоская ставка, прогрессивное
налогообложение
ABOUT INSOLVENCY ARGUMENTS OF SUPPORTERS OF A FLAT TAX ON PERSONAL INCOME
Grekov I.E.
managing chair «the Finance, the currency circulation, the credit and the banks», FSEI HVE
«The state university – education-research-and-production complex»
[email protected]
The article analyzes the macroeconomic developments that followed the reform of the tax
on personal income. The result shows the inconsistency of the arguments of supporters of a flat
tax on personal income.
Key words: tax on personal income, the flat rate, progressive taxation
В настоящее время уже стало очевидным, что дефицит бюджетной
системы России носит хронический характер. Несмотря на то, что
мировые цены на энергоресурсы достигли докризисного уровня,
российская бюджетная система имеет огромную «дыру» в виде
дефицитов Пенсионного фонда и большинства региональных бюджетов.
И это на фоне фактического замораживания социальных программ и
проектов! Кроме этого, за период рыночных трансформаций рост
расходной и доходной частей бюджета происходил с существенным
отставанием от роста потребительских цен, цен на товары
производственного назначения, услуги и т.д. В свою очередь уровень
оплаты труда (прежде всего, в бюджетной сфере) и так низкий, отставал
от темпов роста цен.
Сложившаяся ситуация является результатом необоснованности
некоторых решений по реформированию ключевых элементов
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-2-
налоговой системы, одним из которых является налогообложение
доходов физических лиц. Напомним, что проведенная в 2001 году
реформа налога на доходы физических лиц заключалась в отмене
прогрессивной шкалы и в установлении плоской единой ставки на
уровне 13%, в сокращении льгот и упрощении процедур уплаты и сбора
налога.
Наиболее распространенные доводы Правительства и ряда
исследователей в пользу проведенной в 2001 году налоговой реформы
следующие. В результате реформы:
1. Произошло значительное увеличение доходов бюджета за счет
повышения собираемости налога на доходы физических лиц.
2. Повысилась значимость налога на доходы физических лиц в
бюджетной системе.
3. Произошло сокращение расходов на администрирование налога
на доходы физических лиц.
4. Достигнута легализация части доходов в высокодоходных
группах населения и, как следствие, повышение справедливости
налогообложения [1].
Разберемся в справедливости и достоверности приведенных
утверждений. При обосновании указанных результатов реформы зачастую
прибегают к некоторым «хитростям», чтобы показать превосходство
плоской шкалы НДФЛ. Например, в анализе используют ограниченный
временной промежуток (в лучшем случае с 2000 по 2005 годы, а в худшем
берут только 2000 и 2001 годы для сравнения), замалчивают о важных
тенденциях, противоречащих «превосходству» прогрессивной шкалы,
например, об углублении дифференциации доходов населения и т.д. Мы
пользовались официальной статистикой Росстата [3], поэтому полученные
нами результаты легко проверяются. Временной горизонт, на котором
проводился анализ, составил с 1998 по 2010 гг.
В пользу первого аргумента, приводимого представителями
Правительства, обычно показывают, как изменялись налоговые
поступления по НДФЛ в сравнении с доходами населения (таблица 1).
Причем это можно делать как в реальных, так и в номинальных цифрах.
Как видно из таблицы, действительно в 2001-2002 годах темпы
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-3-
прироста налоговых поступлений значительно выше темпов прироста
реальных доходов населения. Однако такое же различие в темпах
наблюдалось и в 2000 году, то есть за год до налоговых нововведений.
Таблица 1 – Динамика поступлений от НДФЛ и денежных
доходов
Показатель
Индекс потребительских цен, %
НДФЛ, млрд. руб.
Увеличение поступлений НДФЛ
в номинальном выражении, %
Увеличение поступлений НДФЛ
в реальном выражении, %
Всего денежных доходов
населения, млрд. руб.
Увеличение номинальных
доходов, %
Увеличение реальных доходов,
%
1998
184,4
71,5
Показатель
Индекс потребительских цен, %
НДФЛ, млрд. руб.
Увеличение поступлений НДФЛ
в номинальном выражении, %
Увеличение поступлений НДФЛ
в реальном выражении, %
Всего денежных доходов
населения, млрд. руб.
Увеличение номинальных
доходов, %
Увеличение реальных доходов,
%
1999
136,5
117,3
2000
120,2
174,8
2001
118,6
255,8
2002
115,1
358,1
2003
112,0
455,7
2004
111,7
574,5
64,06
49,02
46,34
39,99
27,25
26,07
20,19
23,98
23,39
21,63
13,62
12,86
2908,1
3983,9
5325,8
6831,0
8900,5
10976,3
63,74
36,99
33,68
28,26
30,30
23,32
19,96
13,97
12,72
11,44
16,34
10,40
2005
110,9
707,1
2006
109,0
930,4
2007
111,9
1266,6
2008
113,3
1666,3
2009
108,8
1665,8
2010
108,8
1789
23,08
31,58
36,13
31,56
-0,03
7,40
10,98
20,72
21,66
16,11
-8,12
-1,29
13819,0
17290,1
21311,5
25231,6
28420,8
31542
25,90
25,12
23,26
18,39
12,64
11,00
13,52
14,79
10,15
4,50
3,53
2,02
1776,0
В последующие годы эффект от налоговой реформы, по идее,
должен был уменьшиться, поэтому темпы прироста доходов и
налоговых поступлений, казалось бы, должны быть близки. Однако по
факту это не так. В 2004, 2006, 2007-2008 годах реальные темпы
прироста поступлений от НДФЛ также превышали реальные темпы
прироста доходов граждан. Причем в 2007-2008 годах это превышение
было даже значительнее, чем «в результате реформы»! А в 2003, 2005,
2009 и 2010 годах реальные темпы прироста доходов, наоборот,
превышали реальные темпы прироста поступлений от НДФЛ. Обычно
последнее объясняется введением различных льгот, повышением
стандартных вычетов и другими изменениями. Однако очевидно, что на
динамику поступлений НДФЛ скорее повлияли иные факторы, чем
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-4-
снижение налоговых ставок.
графиков.
Это хорошо видно из следующих
30,00
25,00
20,00
%
15,00
10,00
5,00
0,00
-5,00
-10,00
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Реальные темпы прироста поступлений от НДФЛ
Реальные темпы прироста денежных доходов
Рисунок 1 – Динамика реальных темпов прироста поступлений от
НДФЛ и денежных доходов населения
30,00
25,00
20,00
%
15,00
10,00
5,00
0,00
-5,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-10,00
Реальные темпы прироста поступлений от НДФЛ
Реальные темпы прироста оплаты труда
Рисунок 2 – Динамика реальных темпов прироста поступлений от
НДФЛ и оплаты труда
Как видно из представленных рисунков, динамика поступлений от
НДФЛ более тесно связана с динамикой оплаты труда (взятой из
Баланса денежных доходов Росстата [3]), чем с динамикой совокупных
денежных доходов. Также видно, что разница между темпами прироста
во втором случае (в частности в 2000-2003 гг.) намного меньше (2-5%) и
прослеживается более постоянно.
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-5-
Кроме того, существует ряд известных обстоятельств, которые
дополнительно повлияли на изменение поступлений подоходного
налога в положительную сторону в ходе реформ, и которые не связаны с
ростом легализации доходов:
1) увеличение ставки подоходного налога с 12 до 13%;
2) перенос доходов из 2000 г. в 2001 г. с целью снижения
налоговых обязательств и уплаты налога по более низкой ставке;
3) взимание подоходного налога с военных.
Таким образом, не следует однозначно связывать прирост
поступлений по НДФЛ с налоговой реформой. Более важный фактор,
повлиявший на динамику налоговых поступлений – прирост оплаты
труда.
Теперь рассмотрим обоснованность второго утверждения
сторонников плоской шкалы налога – относительно повышения
значимости НДФЛ в бюджетной системе России.
Известно, что в динамично развивающихся странах с рыночной
экономикой подоходный налог с граждан обеспечивает наибольшие
доходы бюджетов. Так, например, в США за счет подоходного налога с
граждан формируется около 45% доходов федерального бюджета.
Такая тенденция была характерна для США как в 1980–1990-е гг., так и
в настоящее время, а в будущем предположительно доля подоходного
налога еще и вырастет (таблица 2) [4].
Таблица 2 – Доля подоходного налога в доходах федерального
бюджета США в 2008–2009 гг. (факт) и в 2010-2019 гг. (прогноз)
Показатель
Налоги на индивидуальные
доходы, млрд долл.
Совокупные доходы
федерального бюджета, млрд
долл.
Доля налога на
индивидуальные доходы в
доходах федерального
бюджета, %
Фактическое
значение
показателя
2008
2009
1 146
972
2010
1 081
2013
1 493
2016
1 786
2019
2 109
2 524
2 215
2 428
3 202
3 722
4 298
45,4
43,9
44,5
46,6
48
49,1
Прогнозное значение показателя
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-6-
В таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания,
Германия, Канада, Финляндия, Швеция, эта доля составляет треть и
более всех доходов бюджетов.
В России роль налога на доходы физических лиц в формировании
доходов бюджета страны существенно скромнее (таблица 3).
Таблица 3 – Роль НДФЛ в российской экономике, %
Показатель
НДФЛ, млрд. руб.
Доходы консолидированного
бюджета, млрд. руб.
Доля НДФЛ в доходах
Консолидированного бюджета
РФ, %
НДФЛ в % от ВВП
Оплата труда в % от ВВП
Показатель
НДФЛ, млрд. руб.
Доходы консолидированного
бюджета, млрд. руб.
Доля НДФЛ в доходах
Консолидированного бюджета
РФ, %
НДФЛ в % от ВВП
Оплата труда в % от ВВП
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
71,5
117,3
174,8
255,8
358,1
455,7
574,5
686,8
1213,6
2097,7
2683,7
3519,2
4138,7
5429,9
10,41
9,67
8,33
9,53
10,18
11,01
10,58
2,72
2,43
22,20
2,39
19,90
2,86
22,90
3,31
25,82
3,45
26,55
3,37
24,90
2005
707,1
2006
930,4
2007
1266,6
2008
1666,3
2009
1665,8
2010
1789
8579,6 10625,8 13368,3 16003,9 13599,7 16031,9
8,24
8,76
9,47
10,41
12,25
11,16
3,27
24,35
3,46
24,41
3,81
25,57
4,04
26,37
4,29
29,17
3,98
27,82
*Рассчитано авторами по данным Росстата
Как видим, заметного увеличения доли подоходного налога в
консолидированном бюджете не произошло. Хотя некоторое
увеличение подоходного налога в ВВП все-таки наблюдалось, но это во
многом связано с увеличением доли оплаты труда в ВВП (рисунок 3).
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-7-
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Доля НДФЛ в ВВП, % (левая шкала)
Оплата труда в ВВП, % (правая шкала)
Рисунок 3 – Динамика доли НДФЛ и оплаты труда в ВВП
Таким образом, говорить о повышении роли подоходного налога в
бюджете России за счет введения плоской шкалы - нельзя. Увеличение
доли НДФЛ в ВВП страны в основном связано с увеличением доли
оплаты труда в ВВП, а не с результатами налоговой реформы.
Третий аргумент в пользу плоской шкалы касается сокращения
расходов на администрирование налога на доходы физических лиц.
Такие заявления обычно ничем не подкрепляются. Ведь вычислить
затраты на администрирование отдельно по НДФЛ практически
невозможно. Однако мы имеем информацию о финансировании
налоговой службы в целом из ведомственной структуры расходов
Федерального бюджета (раздел «181» – до 2005 года и «182» – с 2005
года). Отношение данных расходов к собранным налогам показывает
относительную затратность налогового администрирования. Поэтому
соотнеся данный показатель с долей всех налоговых поступлений в
ВВП можно оценить эффективность деятельности налоговых органов
(рисунок 4).
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-8-
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
1998 19992000 2001 2002 2003 20042005 2006 2007 20082009 2010
Расходы на содержание налоговой службы в % от налоговых
поступлений (левая шкала)
Отношение налоговых постпулений к ВВП, % (правая шкала)
Рисунок 4 – Динамика расходов на содержание налоговой службы
в % к налоговым поступлениям и налоговых поступлений в % к ВВП
Как видим из рисунка, за последние годы затратность налогового
администрирования (левая шкала) выросла с 1% в 1998 году до 1,7% в
2009 году и снизилась до 1,42% в 2010 году. А доля собранных налогов
консолидированного бюджета в ВВП снизилась с 20% в 1998 году до
16,2% в 2009 году и 17,1% в 2010 году. И это произошло на фоне
уменьшения общего количества налогов начиная с 2000 года более чем
в 3 раза (с 54 до 15)!
Известно, что уровень оплаты труда в бюджетной сфере, в том
числе и в налоговых органах, достаточно низкий. Поэтому мы не можем
однозначно критиковать повышение затрат на содержание налоговой
службы. Наоборот, мы считаем необходимым доведение уровня оплаты
труда бюджетных работников, в том числе и этой службы, до
достойного уровня. Но мы точно не можем утверждать, что в
результате
реформы
2001 года
затраты
на
налоговое
администрирование уменьшились.
Четвертый, наверное, самый спорный аргумент в защиту плоской
шкалы основывается на том, что в результате были достигнуты
легализация части доходов в высокодоходных группах населения и, как
следствие, повышение справедливости налогообложения. Однако, как
налогообложение доходов может считаться справедливым, если
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
-9-
дифференциация доходов растет?
Степень легализации доходов можно ценить прямым путем –
через изменение скрытой заработной платы в совокупной сумме оплаты
труда.
Скрытая (официально не учтенная) заработная плата – часть
заработной платы, выплачиваемая в формах, не подлежащих
налогообложению: из денежной выручки без оформления платежной
ведомости, в виде денежной помощи, кредитов, выплат через систему
страхования, с депозитных счетов в банках, в натуральной форме путем
покупки
работникам
недвижимости,
предметов
длительного
пользования и т.п.. (Определяется балансовым методом как разница
между денежными расходами и сбережениями населения и официально
учтенными доходами [3]).
В базе Росстата имеются данные об объеме оплаты труда
населения (включая скрытую заработную плату), а также имеется
информация об официально учтенной оплате труда наемных
работников (из баланса денежных доходов и расходов населения).
Разница между ними как раз и составляет скрытую заработную плату.
Таким образом, можно проследить динамику доли скрытой заработной
платы в совокупных денежных доходах населения и в оплате труда,
начиная с 1999 года (рисунок 5).
45
40
35
30
25
20
15
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Доля скрытой заработной платы в совокупных денежных доходах, %
Доля скрытой заработной платы в оплате труда, %
Рисунок 5 – Динамика скрытой заработной платы в доходах
населения
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
- 10 -
Как видно из рисунка, за анализируемый период доля скрытой
оплаты труда не опускалась ниже 35% от оплаты труда (или 24% от
доходов). При этом рост теневой зарплаты наблюдается в кризисные
(1999 и 2009) годы, тогда как в остальные годы она стабилизируется.
Однако никаких видимых улучшений в сфере легализации доходов в
результате налоговой реформы 2001 года отметить практически нельзя.
Несмотря на некоторое снижение доли теневой зарплаты в 2002 году,
данная тенденция быстро сменилась на противоположную, и уже в
2006-2007 году доля теневой зарплаты достигла своего десятилетнего
(не считая 1999 год) максимума, равного приблизительно 41% (по
оплате труда) и 27% (по доходам). Таким образом, совершенно
безосновательно говорить о легализации доходов в результате
проведенной реформы.
Известно, что в настоящее время доходы россиян распределены
крайне неравномерно, вследствие чего около 20% населения,
составляющей пятую, самую богатую, группу, получают примерно 47%,
а 40% населения из четвертой и пятой групп с самыми высокими
доходами получают около 70% всех доходов (таблица 4).
Таблица 4 – Распределение общего объема денежных доходов по
20-процентным группам населения в РФ в 1992–2010 гг., % к итогу [3]
Группа населения
Первая
(с наименьшими доходами)
Вторая
Третья
Четвертая
Пятая
(с наивысшими доходами)
Все население
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
6
5,1
5,4
6,1
6,1
5,9
6
6
5,9
5,7
11,6 9,4 10,1 108 10,7 10,5 10,6 10,5 10,4 10,4
17,6 14,9 15,1 15,2 15,2 15,3 15 14,8 15,1 15,4
26,5 23,8 22,7 21,6 21,6 22,2 21,5 21,1 21,9 22,8
38,3 46,8 46,7 46,3 46,4 46,1 46,9 47,6 46,7 45,7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Группа населения
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Первая
5,7 5,5 5,4 5,4 5,3 5,1 5,1 5,1 5,2
(с наименьшими доходами)
Вторая
10,4 10,3 10,1 10,1 9,9 9,7 9,8 9,8 9,8
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
- 11 Третья
Четвертая
Пятая
(с наивысшими доходами)
Все население
15,4 15,3 15,1 15,1 14,9 14,8 14,8 14,8 14,8
22,7 22,7 22,7 22,7 22,6 22,5 22,5 22,5 22,5
45,8 46,2 46,7 46,7 47,3 47,9 47,8 47,8 47,7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Отсюда видно, где и у кого концентрируются основные доходы
граждан в России. В свою очередь, введение плоской шкалы еще
больше усугубило ситуацию в этой сфере (рисунок 6).
0,43
48,5
48
47,5
47
46,5
46
45,5
45
44,5
0,42
0,41
0,4
0,39
0,38
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
0,37
Коэффициент Джини (левая шкала)
Доля пятого квинтиля в доходах населения, % (правая шкала)
Рисунок 6 – Динамика коэффициента Джини и доля пятой группы
населения в совокупных доходах
Как видим, за последние годы дифференциация доходов
постоянно растет. Более того, доходы пятой, самой богатой, группы
населения стали расти значительными темпами именно после
проведения реформы НДФЛ.
Таким образом, основные доводы сторонников плоской шкалы
подоходного
налога
противоречат
фактической
динамике
макроэкономических показателей.
В связи с вышесказанным, переход к прогрессивной шкале всетаки необходим (но, конечно, с меньшим числом налогооблагаемых баз
по сравнению с теми, что были в России). Следует подчеркнуть, что
диапазоны налогооблагаемых баз по НДФЛ должны быть привязаны не
к абсолютным цифрам доходов, как это имело место в России ранее и
имеет место в мире, а к размерам минимального и рационального
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1
- 12 -
потребительских бюджетов (МПБ и РПБ) [2]. Это решает проблему
«общественного консенсуса» [1] по уровню, с которого должна
начинаться прогрессия.
_________________________
1. Реформа налогообложения доходов населения в России: результаты в 2000–2007
гг. / [Анисимова Л. и др.]; Ин-т экономики переход. периода. – М.: ИЭПП, 2008. – 256 с.
2. Садков В.Г., Греков И.Е. О взаимосвязях оплаты труда, монетизации экономики
и государственного бюджета: необходимость реформирования // Общество и экономика. –
2010.– №11-12.
3. Федеральная служба государственной статистики: Центральная база
статистических данных // http://gks.ru.
4. A New Era of Responsibility/ Renewing America’s Promise. Office of Management
and Budget. 2009. 134 p. URL: http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy10/pdf/fy10-newera.pdf .
Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1