Word - Бюджетная система РФ
реклама
ВЫСТУПЛЕНИЕ Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации (г. Москва, 8 декабря 2000 года) Уважаемые участники совещания! Уважаемые гости, коллеги! Укрепление государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы, как записано в Конституции Российской Федерации, уже не первый год провозглашается приоритетной задачей российской политики. Нужно ли говорить о том, что и по сей день эта задача остается громогласной декларацией, пока не подкрепленной ощутимыми для людей результатами?! В социальной политике, как оценивает ситуацию Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин, “утвердилась государственная ложь”, поскольку многочисленные законы и программы не обеспечены реальным финансированием. Охарактеризовав ситуацию именно таким образом, думаю, было бы правильным сделать вывод: ни одна из острейших социальных проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе финансового государственного контроля не будет придана надлежащая надежность. Уверен, что участники Всероссийского совещания контрольно-счетных органов хорошо знают положение дел в социальной и бюджетной сферах, а потому согласятся с такой постановкой вопроса. Впервые собравшись в весьма представительном составе, мы выносим на повестку дня свою озабоченность тем, как наладить сотрудничество, организовать эффективное взаимодействие контрольно-счетных органов Российской Федерации, чтобы дать новый импульс становлению и развитию системы государственного финансового контроля в России. С чем пришла Счетная палата Российской Федерации к сегодняшнему совещанию? В этом году, как вы знаете, мы отметили свое пятилетие. За это исторически непродолжительное время Счетная палата Российской Федерации сумела решить главную задачу, а именно: найти свое место в структуре власти, сформироваться как дееспособный конституционный орган, у которого имеется вполне реальная возможность целенаправленно влиять на бюджетно-финансовую политику государства. И в этом большая заслуга первопроходцев, профессионалов финансового контроля высокого класса, большинство из которых по сей день добросовестно трудится в Счетной палате. Особую роль в становлении Счетной палаты Российской Федерации сыграл ее первый председатель Хачим Мухамедович Кармоков, которому я хочу, пользуясь случаем, выразить глубокую благодарность. За эти годы Счетная палата провела свыше полутора тысяч контрольных мероприятий, проверила около тысячи важных объектов, выявленный ею прямой ущерб государству исчисляется сотнями миллиардов рублей. Растет на глазах авторитет этого важнейшего органа государственного финансового контроля, повышается к нему общественный интерес. А ведь начинали практически с чистого листа! Укрепляется и международное признание российской Счетной палаты - она является полноправным членом многих международных организаций по государственному финансовому контролю: ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ и др. Недавно мы провели первое в истории Содружества Независимых Государств совещание глав высших контрольноревизионных органов государств - участников СНГ, на котором обменялись опытом, определили основные направления сотрудничества и создали с этой целью постоянно действующий Совет руководителей высших контрольно-ревизионных органов государствучастников Содружества. Видимо, нельзя высоко оценить уровень и масштабы сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с нашими коллегами в регионах России, но нет оснований считать эту работу совсем уж безрезультатной. На сегодняшний день Счетная палата Российской Федерации заключила 31 соглашение о двустороннем сотрудничестве с контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации. Так уж получилось, что Счетная палата - самокритично признаемся - не выступила инициатором объединения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Без нашего давления, без властного нажима сверху - на что мы, строго говоря, не имеем юридического права - родилась и проложила себе путь-дорогу инициатива регионального единения контрольно-счетных органов, структурно оформились и делами своими утвердились: Ассоциация по сотрудничеству органов государственного финансового контроля, возглавляемая председателем Контрольно-счетной палаты Воронежской области Анатолием Филипповичем Дубиковым, Ассоциация региональных контрольно-счетных палат и комитетов, возглавляемая председателем Контрольно-счетной палаты Ленинградской области Владимиром Александровичем Семеновым. Впрочем, Счетная палата Российской Федерации в объединительных процессах не была безучастным наблюдателем: ее аудиторы, сотрудники принимали активное участие практически во всех мероприятиях региональных ассоциаций. Я сам, сравнительно недавно заступив на пост Председателя Счетной палаты, вместе со своими коллегами принял участие в двух научно-практических конференциях региональных ассоциаций (в Рязани и Анапе). Несколько ослабив, и, скорее всего, непреднамеренно, свое внимание к межрегиональным ассоциативным связям, мы старались сделать как можно больше полезного для финансового контроля на федеральном уровне: инициировали совместно с нашими коллегами из Государственной Думы несколько важнейших законопроектов по вопросам финансового контроля; заключили ряд весьма содержательных соглашений о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой, МВД, ФСБ, Федеральной службой налоговой полиции России. В августе сего года в Счетной палате Российской Федерации образовано и активно включилось в работу Управление по взаимодействию с органами государственной власти. Позитивные сдвиги и результаты уже налицо: стало более конструктивным сотрудничество Счетной палаты с Генеральной прокуратурой, “силовыми” структурами по вопросам обеспечения экономической безопасности страны. Наглядным примером тому служит проверка в Чеченской Республике, которую только своими силами нам вряд ли удалось бы довести до логического завершения. Цена этой проверки - выявленная “черная дыра” в бюджете размером 0,5 миллиарда рублей. Кстати, есть еще немало подобных “черных дыр”, которые мы непременно найдем и перекроем! С вашей помощью. По-новому, с учетом государственных интересов мы выстраиваем систему отношений с федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Так, в Государственной Думе по нашей просьбе создан подкомитет по взаимодействию со Счетной палатой. Весьма положительным фактором в работе можно рассматривать существенное улучшение деловых связей с Президентом Российской Федерации. Владимир Владимирович Путин проявляет исключительное внимание к деятельности Счетной палаты и оказывает нам большую поддержку. Мои доклады Президенту России и обсуждение с ним актуальных проблем государственной финансовой политики переведены на регулярную основу. Я мог бы рассказать много интересного о наших делах и планах, но, поймите меня правильно, сегодня - не отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации. Сегодня мы собрались, чтобы провести серьезный профессиональный разговор о судьбе государственного финансового контроля в России. К Всероссийскому совещанию контрольно-счетных органов мы с вами, уважаемые коллеги, подошли не с пустыми руками, а накопив весьма солидный потенциал и опыт работы, осознавая, может быть, самое главное, а именно: что и как нужно делать, чтобы повысить защищенность государственных средств от преступных посягательств и обеспечить действенность государственного финансового контроля. Жизнь, однако, не стоит на месте. Новые условия обуславливают, естественно, и новые подходы к вопросам финансового контроля. Но для нас эта новизна - не самоцель, не субъективное намерение, далеко отстоящее от интересов дела. Меня, откровенно говоря, смущают гиперболические отзывы средств массовой информации о наших планах и намерениях, из которых мы стараемся не делать большой тайны: “Новый поворот…”, “Счетная палата желает стать кремлевской”, “Счетной палате - четвертую власть” и т. п. Авторитетно заявляю: никаких непродуманных шагов Счетная палата Российской Федерации не планирует, никаких особых властных амбиций у нее нет. У нас есть искреннее желание и готовность сделать все, что от нас зависит, чтобы коррупция, социальная незащищенность, безработица и другие острейшие проблемы не волновали общество. У нас есть глубокая убежденность в том, что социальный климат не изменится к лучшему до тех пор, пока бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена, пока не воплотится в жизнь всеобъемлющий и действенный контроль за исполнением требований бюджетного законодательства. Затянувшийся экономический кризис обусловлен, прежде всего, ослаблением функции государственного финансового контроля! Чтобы преодолеть этот кризис, нужно преодолеть правовой нигилизм в бюджетной сфере, создать целостную систему жесткого финансового контроля. Сложилась ли такая система к настоящему времени? Увы! Есть конгломерат разрозненных звеньев, слабо взаимодействующих контрольно-счетных органов, а в некоторых регионах вызывающе зияет пустота там, где вопрос о жизнеобеспечении или, скажем прямо, выживании напрямую связан с вопросом о финансовом контроле. Так, в 22 субъектах Российской Федерации, которые при всем желании нельзя назвать благополучными, контрольно-счетные органы отсутствуют. И ведь что примечательно: из 8 субъектов Российской Федерации, бюджеты которых более чем на 50 % формируются за счет федеральных средств, только в Республике Дагестан создана Счетная палата самостоятельная, имеющая статус юридического лица. А всего подобным статусом наделены лишь 35 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Еще в 32 регионах образованы контрольно-счетные органы, являющиеся структурными подразделениями законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и не наделенные правами юридического лица. Весьма характерная деталь: практически во всех 18 благополучных регионах, условно именуемых “донорами”, созданы и весьма эффективно функционируют контрольно-счетные органы. Однако как, скажите, понимать властную элиту тех регионов, где наличествуют кричащие социальные проблемы, где, строго говоря, каждая копейка должна быть на счету, но там не присутствует даже видимость контрольно-счетных подразделений? И, похоже, создавать их в бедствующих регионах никто пока не собирается. Даже в Чечне, где сохраняется военная напряженность, жизнь заставляет задуматься об организации финансового контроля. Но ведь нельзя сказать, что в Калмыкии или Магаданской области наступила эра благоденствия и государственный финансовый контроль им не нужен. Что ж, там, где отсутствуют контрольно-счетные органы, Счетная палата Российской Федерации будет сама - и весьма внимательно, в рамках предписанных законом полномочий считать, контролировать, определять эффективность и целесообразность расходования государственных средств, использования федеральной собственности, полученных от государства льгот и преимуществ. Надеюсь, справимся! Но ведь, откровенно скажу, мы нуждаемся в помощи контрольно-счетных структур субъектов Российской Федерации, в тесном взаимодействии с ними. Нельзя же назвать нормальным положение, когда сотрудничество Счетной палаты России с органами финансового контроля зарубежных стран (к примеру, Монголии или Вьетнама) куда более тесное, чем с некоторыми регионами Российской Федерации - по банальной причине отсутствия там контрольносчетных подразделений. Еще раз подчеркну: нужна цельная и стройная система всеобъемлющего государственного финансового контроля, в рамках которой контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней займут подобающее им место. Пока же такая система не сложилась. По многим причинам. Одна из них заключается в том, что на федеральном уровне основные права и обязанности контрольно-счетных органов регионов законодательно не определены, их сотрудники социально не защищены и не наделены гарантиями профессиональной независимости. Региональное же законодательство поразному трактует эти вопросы. Велик разброс и в численности сотрудников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: в среднем региональные контрольно-счетные органы состоят из 12-15 человек, а во многих субъектах Федерации счетные палаты представлены 2-4 сотрудниками. Примерным исключением являются контрольно-счетные палаты Москвы 180 человек, Тюменской области - 55 человек, Челябинской области - 42 человека и других регионов. Суммарная численность сотрудников всех контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации - около 1000 человек. Счетная палата России на сегодняшний день имеет 780 сотрудников. Много это или мало? Если судить с позиций экономической эффективности, то, к примеру, только Счетной палатой Российской Федерации за 5 лет ее работы выявлен огромнейший ущерб, нанесенный государству, который в эквивалентном исчислении составляет 246 млрд. рублей. Эта сумма в 500 раз больше средств, выделенных за этот период на все текущее содержание сотрудников Счетной палаты. Таков опосредованный показатель - КПД нашей работы. Думаю, что и у наших коллег в регионах он достаточно высок. И потом, все познается в сравнении. Если суммировать число сотрудников Департамента государственного контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации (бывшее КРУ Минфина), Федерального казначейства и других государственных органов и учреждений, наделенных функцией контроля за финансами, то контрольно-счетные органы Российской Федерации, которые мы с вами представляем, по своей численности во много крат будут меньше, чем совокупная армия финансовых контролеров, находящихся в ведении исполнительной власти. А ведь известно, что независимый внешний контроль гораздо эффективнее внутреннего. Каждое из ведомств, причастных к контролю за финансами, тянет, образно говоря, одеяло на себя, стремясь увеличить число контролеров. Дело, однако, не столько в численности, сколько в решаемых задачах и функциях, в том, что все вместе взятые субъекты финансового контроля вряд ли образуют то, что с полным основанием можно было бы назвать целостной системой! Что предполагает системный подход к проблеме государственного финансового контроля? Прежде всего, поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними, единую методологию совместной деятельности. Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию особо подчеркивает: “Важно указать границы той области, где государство является полноправным и единственным хозяином. Четко сказать, где оно - последний арбитр, и обозначить те сферы, куда оно не должно вмешиваться”. Такую постановку вопроса мы разделяем и воспринимаем как методологический ориентир в налаживании отношений с контрольно-счетными органами регионов. Здесь не должно быть крайностей, которые иногда нас подводят. Не будем переходить границы того, что находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, но не будем забывать и то, что закон предписывает федеральному центру. А что нам подсказывает в этом плане международный опыт? Уж, казалось бы, американская система федерализма подает наглядный пример полной финансовой самостоятельности 50 штатов, их изолированности от федерального центра. Ан нет. В вопросах налогово-бюджетных отношений между ними налажено весьма тесное взаимодействие, упрочились и постоянно совершенствуются партнерские отношения. Федеральная счетная палата Германии и счетные палаты земель также не имеют иерархического подчинения - они самостоятельны и подчиняются только закону, однако сотрудничество между ними интенсивно развивается и имеет различные формы: конференции президентов счетных палат, рабочие группы, комитеты, двусторонние соглашения о контроле и т. п. Немало поучительного можно найти и в истории финансового контроля в самой России. Она берет свое начало еще с 1654 года - с момента учреждения Счетного приказа Алексея Михайловича Романова. Все в этой истории было: и декоративный контроль на государственном уровне, и формальный характер ревизионной работы на местах, и безудержное казнокрадство чиновников, что позволило историку Н. Карамзину охарактеризовать Россию одним словом: “Воруют!” (к сожалению, эта характеристика остается небезосновательной и для сегодняшнего дня!). Однако к концу XIX века, благодаря реформаторским усилиям отечественных патриотов-государственников, в России сформировалась весьма разветвленная система губернских контрольных палат (61 палата с численностью около 4,5 тысячи человек). Всего же в государственном контроле того периода было задействовано около 8,5 тысячи человек. И что характерно: контрольные учреждения не находились в подчинении администрации губерний и других местных властей, а в случае обнаружения хищений, растрат или других уголовно наказуемых деяний органы государственного контроля инициировали вопрос о предании виновных суду и сами определяли сумму убытков, на которую распорядительное управление обязано было предъявить к обвиняемым иск в уголовном суде. Еще при императоре Александре II в России был введен единый государственный бюджет, единая система отчетности. На первое место ставился “предварительный контроль”, который обязывал финансовых контролеров проверять правильность расходных предписаний распорядителей кредитов, предшествующих самому расходу. Такой подход, по мнению историков, имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к законности, точному исполнению предписаний. И кто знает, может, именно под влиянием реформ государственного финансового контроля в России Владимир Даль запишет в своем нетленном словаре пословицу: “Казенное добро страхом огорожено”. Глубока народная мудрость! Не влезая в идеологические разборки советского периода отечественной истории, напомню о характерной примете того времени - наличии четкой и целостной системы контроля: партийного, государственного, народного, общественного. Во всех видах контроля обязательным элементом была финансовая составляющая. И надо отметить, что этот контроль до определенного времени был весьма действенным. Настолько действенным, что помог обеспечить в годы первых пятилеток невиданные темпы роста производства, выстоять в жесточайшей схватке с фашизмом, возродить из руин и пепла страну, накопить мощнейший военный потенциал… В ходе реформ последнего десятилетия эта система была основательно разрушена. Взращенные на новой исторической почве отдельные элементы финансового контроля еще не объединены в систему и по своим функциям, полномочиям, компетенции вряд ли соответствуют новым политическим и экономическим реалиям. Именно здесь, на мой взгляд, нужно искать одну из причин нестабильной экономики, ее сильной зависимости от иностранных кредитов и колебаний мировых цен на энергоносители. Укрепление финансов как основы благополучной экономики во многом зависит от нашей деятельности, от нашей способности организовать результативное взаимодействие контрольно-счетных органов на всей территории Российской Федерации. Сама история сегодня выдвигает перед нами задачу: всю массу считающих, контролирующих финансы, анализирующих правильность их расходования привести к единой системе государственного финансового контроля. На наш взгляд, весьма серьезным шагом на пути к этой цели явится создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Идея создания Всероссийской ассоциации активно обсуждалась на региональных форумах контрольносчетных органов (в Рязани, Анапе, Тюмени) и получила там полную поддержку. Созданный по вашей инициативе Оргкомитет подготовил необходимые учредительные документы - Регламент и Декларацию, которые, в случае вашего на то волеизъявления, позволят провозгласить как свершившийся факт добровольное объединение контрольносчетных органов России в Ассоциацию. Задумаемся, однако, насколько предметным и учитывающим взаимные интересы может быть наше сотрудничество? Каким конкретным содержанием его наполнить? Здесь мне представляется возможным разделить - условно - область взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации на две большие группы: методологоправовые проблемы и организационно-практические. Что можно отнести к группе проблем методолого-правового характера? Во-первых, и, прежде всего - законодательное обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Опора на закон - это альфа и омега всей нашей работы. Убежден, что без надежной правовой основы разрозненные элементы финансового контроля не могут воссоединиться в полновесную систему. Не рынок виноват во многих наших бедах и несчастьях, а то, что логика движения к рынку плохо регулируется законом. Любой автомобилист знает простую истину, от которой зависит его жизнь: нельзя нарушать правила движения. А ведь экономика гораздо сложнее уличного движения. Мало того, что законодательство пока явно пренебрегает вопросами финансового контроля, отдельные его нормы нередко вступают в противоречие друг с другом. Юридическая служба Счетной палаты, которую, кстати, мы намерены значительно усилить, завалена запросами из регионов по поводу этих противоречий. Трудно объяснить причину, по которой среди тысяч законопроектов, рассмотренных законодателями новой формации, было найдено место даже экзотическому закону о регулировании движения пчел, но не нашлось места базовому закону “О государственном финансовом контроле”, закону “Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации”. Но, как сказано, “ищите и обрящете”. Неоднократные обращения Счетной палаты в Государственную Думу, активно инициируемые контрольно-счетными органами регионов, наконец, услышаны депутатами Государственной Думы третьего созыва. Недавно мы получили и обсудили на заседании Коллегии Счетной палаты два названных мною законопроекта. По нашему мнению, это лучшие из проектов, которые разрабатывались по данным проблемам. Хочу, пользуясь случаем, поблагодарить автора законопроектов - депутата Государственной Думы Сергея Олеговича Шохина. Однако, как известно, нет пределов в совершенствовании. Законопроекты, по нашему мнению, нуждаются в доработке. Надеюсь, что в своих выступлениях вы внесете дельные предложения, которые создаваемая нами Ассоциация могла бы обобщить и донести до наших коллег из Федерального Собрания Российской Федерации. В целом же работы на законодательном поле предстоит немало, без коллективного разума, учета мнений регионов здесь не обойтись. Помимо уже сказанного, необходимо, например, добиться: · придания нашим просьбам об участии работников прокуратуры в контрольных мероприятиях статуса обязательных для исполнения (подобная практика достаточно эффективно применяется в США); · привлечения к ответственности лиц, виновных в неправомерном отказе от предоставления контрольно-счетным органам необходимой информации или предоставлении заведомо неполной либо ложной информации; · расширения наших полномочий в области защиты государственных интересов при обращении в суды, в том числе арбитражные. Давно назрела необходимость установления реального контроля общества (в лице Федерального Собрания и Счетной палаты) за работой Центрального банка Российской Федерации. Будем добиваться предоставления Счетной палате права осуществлять ежегодно полный контроль за его финансово-хозяйственной деятельностью. Ну, и, конечно же, мы будем настойчиво и последовательно добиваться законодательной поддержки и защиты работников контрольно-счетных органов Российской Федерации. Наши коллеги должны быть юридически и социально защищены государством - так же, как и судьи, должностные лица правоохранительных структур, контрольно-ревизионных подразделений Минфина России. Во-вторых, методологическое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. К сожалению, при всей ее значимости, методология занимает в нашей среде положение падчерицы, в процессе планирования и проведения контрольных мероприятий должного внимания она не получает. Настало время безотлагательно изменить это несправедливое отношение к методологии и рассматривать ее краеугольным камнем нашей совместной деятельности. Стремясь к повышению эффективности контрольных мероприятий, совершенствуя общеприемлемую методику их организации и ведения, необходимо при содействии Ассоциации разработать целостную концепцию развития контрольно-счетных органов Российской Федерации. Как можно браться за решение частных вопросов, предварительно не решив общих проблем? В рамках концепции можно было бы разработать единые контрольно-ревизионные стандарты и нормативы, проанализировать типовые нарушения и пути их предотвращения, детализировать трехуровневый контроль за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации (отчет об исполнении, текущий период, проект). В конечном счете, мы должны уйти от мелкотемья и перейти к программно-целевому планированию работы. С этой целью мы намерены создать методический совет Счетной палаты, ведем реорганизацию методологического департамента. Есть и некоторые плюсы методических усилий Счетной палаты: вы получили пакет из 25 документов методического характера, которые, надеюсь, помогут вам в работе. Методология, разумеется, не панацея, но без нее мы будем, как и прежде, распылять усилия и обслуживать экономику, основанную на популистской политике. Действительно, за пятилетие наплодили 170 федеральных целевых программ и ни одну толком не довели до конца. В этом году, по данным нашей отчетности, более половины всех целевых программ и подпрограмм профинансированы ниже среднего уровня. А люди ждут - не дождутся конкретной помощи! В-третьих, органически связана с методологией аналитическая функция контрольно-счетных органов. И по закону, и по здравому смыслу, да и по совести, заботясь о высокой результативности совместной деятельности, объединившись в Ассоциацию, мы должны овладеть искусством глубокого анализа контрольных мероприятий, научиться искать причины, обобщать последствия выявленных отклонений и нарушений, оценивать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Не могу взять грех на душу и сказать, что Счетная палата Российской Федерации аналитикой прежде не занималась и не оправдала общественных ожиданий. Отнюдь. Валовые показатели работы Счетной палаты впечатляют. Создана и запущена в ход мощнейшая контрольно-счетная машина. Проделана колоссальная работа! Спасибо всем организаторам и участникам контрольного процесса! Но этот процесс, будучи по преимуществу экстенсивным, имеет свои разумные пределы; мы не вправе его и дальше наращивать, ибо простой арифметический пересчет не решает проблем оценки эффективности и целесообразности расходов государственных средств. Сегодня задача видится в том, чтобы перевести контрольно-счетную машину на интенсивный путь движения, а для этого нужен принципиально иной стиль, качественно новый уровень работы коллектива Счетной палаты. Что имеется в виду? Поясню. До сих пор аналитическая работа рассматривалась как конечный, суммирующий итоги контрольных мероприятий акт. И ведь не скажешь, что коллектив не выдавал на-гора аналитическую продукцию. А что получалось на выходе? Чтобы никого не обидеть, поинтересуйтесь, пожалуйста, где свалена эта продукция в бюджетном комитете Госдумы, и как часто к ней обращаются законодатели? Я, кстати, интересовался… Дело не только в том, что не все наши материалы, строго подходя, можно отнести к разряду аналитических, а в том, что мы пока еще не вышли на аналитические обобщения общенационального, государственного масштаба, не научились с помощью этих обобщений диагностировать финансово-экономическое состояние страны, выявлять опасные тенденции, узкие места в бюджетной сфере государства. Уверен, научимся. Обретем в движении необходимые умения и навыки. Сегодня уже можно говорить об обретении Счетной палатой положительного опыта в выработке аналитических обобщений масштаба государственной значимости: выводы по реорганизации Росвооружения, экспертная оценка проекта федерального бюджета на 2001 год… Конечным итогом аналитической деятельности Счетной палаты, на мой взгляд, должны стать глубоко проработанные и всесторонне обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и других нормативных актов, для принятия таких управленческих решений, которые позволили бы оградить бюджетную сферу от преступных посягательств и повысить эффективность использования государственных средств. Странные мы, однако, люди! Ежегодные “бюджетные страдания” мало кого оставляют равнодушным, но мало кто озабочен наличием “черных дыр”, в пучине которых бесследно исчезают средства, многократно превышающие бюджетные доходы и расходы, вместе взятые. А что же Счетная палата? Даже если мы напряжем все силы и удвоим - утроим число контрольных проверок, ситуация с бюджетом вряд ли изменится к лучшему. Почему? Нет глубокого и честного анализа того, что происходит на самом деле с бюджетом богатейшей по своему экономическому потенциалу страны! Настало время провести строжайшую инвентаризацию наличного богатства страны и проанализировать, например, насколько законно и эффективно используется федеральная собственность за рубежом, реальную рыночную стоимость которой официально никто пока назвать не может, а это, если верить оценкам независимых экспертов, сотни (!) миллиардов долларов. Разумно ли расходуются средства на оборону и безопасность страны, а это более трети расходов бюджета 2001 года? Чьи интересы так рьяно защищают лоббисты из ЗАТО (закрытых административнотерриториальных образований)? По-государственному пристрастный анализ поможет, думаю, разобраться, насколько реально ЗАТО обеспечивают решение тех задач, ради которых они создавались и ради которых государство по традиции не жалеет для них бюджетных средств и налоговых льгот. Какие нормативные документы и какая, скажите, государственная воля нужны для того, чтобы навести, наконец, порядок в добыче ценных пород морепродуктов - ежегодно теряем здесь более 500 млн. в долларовом исчислении? Это - по нашим данным, а другие эксперты называют многократно большую сумму. Почему винно-водочная продукция все льется и льется расширяющимся потоком, но не растут при этом бюджетные доходы от акцизов - ежегодно теряем на этом свыше 25 млрд. рублей? Чтобы ответить на эти тревожные вопросы, перечень которых можно было бы продолжить, нужно принципиально изменить подход к планированию работы, поставив во главу угла комплексы приоритетных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Именно такие комплексы мы пытаемся внедрить в план работы Счетной палаты Российской Федерации на 2001 год. Запланированы, например, анализ эффективности и проверка целевого использования средств, выделяемых на воспроизводство научного потенциала страны, на обеспечение внешней и внутренней безопасности государства, анализ и проверка объемов, структуры, условий и сроков возврата кредитов, предоставленных иностранными государствами СССР и Российской Федерации, и другие комплексно-целевые мероприятия, смысл которых в органичном единстве собственно контроля и обобщающего анализа. При активном содействии Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации мы, надеюсь, добьемся того, чтобы аналитика была не столько конечным, обобщающим моментом контрольных мероприятий, но, прежде всего, генерировала и направляла наши объединенные усилия в нужном для защиты интересов регионов и федерации направлении. В-четвертых, Ассоциация может стать центром квалифицированной финансовой и правовой экспертизы. Закон прямо предписывает Счетной палате Российской Федерации осуществлять экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федеральных средств. С этой целью при Председателе Счетной палаты Российской Федерации уже создан постоянно действующий Экспертно-консультативный совет, в состав которого вошли видные ученые, специалисты в области права и финансов, депутаты Государственной Думы, банкиры и предприниматели. К сожалению, нередко федеральные ведомства забывают направлять нам на экспертизу проекты важнейших нормативных финансовых документов. Забывают, а случается, и не знают, что перед нами законом поставлена такая задача. Например, громко заявлено о реформе железнодорожного транспортного комплекса страны, поскольку-де там для этого сложилась благополучная ситуация. Но предварительная экспертная оценка проекта структурной перестройки железных дорог, увы, не позволяет Счетной палате разделить оптимизм руководителей железнодорожного ведомства. Нас тревожит то, как пойдет реформа в условиях более чем 55-процентного износа основных фондов отрасли. Мы обеспокоены тем, что из проекта структурной реформы железных дорог страны нельзя получить ответ на вопрос: а что получит бюджет государства в результате реформирования отрасли, каковы будут последствия распыления инвестиционных ресурсов, как повлияют в целом нововведения на экономическую безопасность России? Словом, нужна дополнительная проверка, нужна глубокая правовая и финансовая экспертиза проекта - при безусловном участии Счетной палаты Российской Федерации. Такую проверку, сопряженную с экспертизой, мы будем проводить до марта 2001 года. Настало время подвергнуть квалифицированной экспертизе действующее законодательство и в рамках борьбы с коррупцией, казнокрадством. Уж сколько говорено о необходимости этой борьбы, а воз, что называется, и ныне там! Дело не только в том, что нет закона о борьбе с коррупцией, или неэффективно работают правоохранительные органы. Чисто ведомственным путем, убежден, победить коррупцию в принципе невозможно. Представим себе футбольное поле, на котором и защитники, и нападающие гоняются за мячом. Исход матча, в конечном счете, зависит от того, попадет ли мяч в ворота. Так вот, Счетная палата - это, образно говоря, вратарь, который должен быть непроницаемым, наглухо закрывать свои ворота от расхитителей бюджетных средств и вывоза за рубеж капиталов, нажитых преступным путем. Объединившись с контрольно-счетными органами регионов, мы, конечно, проконтролируем большее, чем прежде, число объектов. Но закроем ли мы при этом все ворота, открытые для хищений? Только с помощью единой методологии контроля, согласованного законодательства, качественной финансово-экономической экспертизы мы сможем совместными усилиями перекрыть все поле, благоприятствующее хищениям. Людям тягостно смотреть, как почти на законном основании у государства изымаются огромные суммы денег и переводятся в “теневые” структуры. Я доложил Президенту России о ситуации, и он согласился с тем, что назрел вопрос об экспертной оценке финансового законодательства с точки зрения наличия в нем норм, создающих условия для воровства и коррупции. Надеемся на ваш опыт и помощь в этом по-государственному важном деле. В-пятых, консультативная помощь как важнейшее направление деятельности Ассоциации. Законодательно за Счетной палатой Российской Федерации оказание консультативной помощи не закреплено, но мы добровольно берем на себя эту обязанность и готовы по-товарищески делиться накопленным опытом с контрольносчетными органами субъектов Федерации. Счетная палата не является исключительно “карающим мечом”. Инспекторский состав, аудиторы в большинстве своем работают именно так: контролируя, предлагают помощь по устранению выявленных недостатков. Есть у нас, например, замечательный аудитор - Элеонора Валентиновна Митрофанова. Увы, единственная женщина в составе Коллегии! Так вот, проводя контрольную проверку в Хакасии, она вместе со специалистами Счетной палаты России оказала консультативную помощь по предотвращению роста долговых обязательств в валюте. Квалифицированные консультации и согласованные действия предотвратили катастрофические последствия для бюджета, экономики республики. Коль скоро речь зашла о консультациях по вопросам заемной политики, хочу обратить ваше внимание на то, что это - вопросы далеко не праздные, так как напрямую связаны с проблемой экономической безопасности государства. Сам факт привлечения органами власти заемных средств не вызывает сомнений - сегодня это естественный инструмент экономической политики. Но нельзя этот инструмент оставлять без внимания контрольно-счетных органов. Бесконтрольное и зачастую бездумное привлечение заемных средств привело к тому, что на сегодняшний день долги крупных и средних предприятий Российской Федерации, образовавшиеся по вине чиновников всех уровней власти, превышают 25 % от общей суммы кредиторской задолженности. “Строгость учителя, - гласит восточная мудрость, - лучше ласки отца”. Ассоциация, мне думается, могла бы возложить на себя функцию строгого учителя и консультанта. Совместными усилиями нам предстоит решить проблему полноценного и качественного учета долгов. С этой целью нужно разработать унифицированные формы учета, специальную методику определения консолидированного государственного долга, позволяющую исключить двойной счет долговых обязательств Правительства Российской Федерации перед международными финансовыми организациями и задолженности субъектов Федерации по субзаймам перед Минфином России. Чтобы эффективно контролировать заимствования, мы должны иметь четкое представление о размерах отечественного долгового хозяйства. Из всего сказанного перед Ассоциацией с необходимостью встает группа организационно-практических задач. Первое - это, конечно же, учеба: организация профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров контрольно-счетных органов. Несмотря на строгий подбор кадров по профессиональному критерию, в Счетной палате Российской Федерации соответствуют специальности 75 % инспекторского состава. Ощущается острый дефицит юристов, специалистов, пригодных для экспертноаналитической работы, о возрастающем значении которой я уже говорил. В регионах, как мне известно, кадровые проблемы ощущаются еще острее. Без создания института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных финансовых контролеров мы не решим в полной мере задачу обеспечения контрольно-счетных органов Российской Федерации высококлассными специалистами. Вопрос давно назрел. Думаю, что с образованием Ассоциации нужно ускорить его практическое решение. Второе. Объединив усилия, мы должны создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля. В правовом государстве не может и не должно быть зон, свободных от деятельности контрольно-счетных органов, недопустима асимметрия государственного финансового контроля. Авторитарной силой, конечно, ничего и никому навязывать не собираемся, но силой своего авторитета, оказывая регионам организационную и методическую помощь, будем способствовать созданию полноправных и действенных контрольно-счетных органов во всех субъектах Российской Федерации. Еще раз замечу: нельзя считать нормальной ситуацию, когда в 22 регионах финансовый внешний контроль пущен на самотек. Мы будем также совершенствовать механизм двустороннего сотрудничества и распространять его на те регионы, с контрольно-счетными органами которых Счетная палата Российской Федерации пока не заключила соглашения о сотрудничестве. В вопросах партнерских отношений с регионами мы готовы пойти настолько далеко, насколько готовы вы сами, и насколько позволяет это закон. Как вы знаете, в целях упрочения федерализма Президент России инициировал создание федеральных округов и назначил в них своих полномочных представителей. Счетная палата Российской Федерации должна найти и занять свое место в структуре федеральных округов и направить туда своих представителей, что несомненно приблизит нас к регионам и позволит наладить с ними конструктивное взаимодействие. Президент России поддержал нас в этом и внес на рассмотрение Госдумы поправку в закон “О Счетной палате Российской Федерации”, предусматривающую создание региональных отделений Счетной палаты на территории Российской Федерации. Надеюсь, что данная инициатива найдет у законодателей поддержку. Ставя вопрос о расширении сотрудничества, нужно создать в структуре аппарата Счетной палаты Российской Федерации серьезное подразделение, которое качественно обеспечивало бы взаимодействие контрольно-счетных органов на всех уровнях: от двустороннего сотрудничества до ассоциативных связей. Соответствующее поручение аппарату Счетной палаты мною уже дано. Случится вдруг, что не сможем наполнить деятельность Ассоциации конкретным содержанием, не воплотим свои намерения в результаты, тогда уж про нас скажут: “Наделала синица славы, а моря не зажгла!..” Третье. Информационное обеспечение Ассоциации контрольно-счетных органов России. Серьезнейшая проблема. Мы стараемся не отстать от жизни: разработаны и внедрены программные средства контроля за исполнением федерального бюджета на основе первичных платежных документов и форм отчетности участников бюджетного процесса; ежегодно количество документов, которые обрабатываются средствами информационнотелеком-муникационной системы Счетной палаты Российской Федерации, удваивается. Затрачены немалые средства на развитие этой системы, но, к сожалению, проблему нельзя считать решенной. Не все зависит только от нас. Так, неудовлетворителен информационный обмен с внешними организациями, отсутствуют согласованные межведомственные классификаторы форм документов и т. д. Создание Ассоциации, думаю, должно стимулировать внедрение новейших информационных технологий взаимодействия в практику работы контрольно-счетных органов Российской Федерации. Четвертое. Планирование и проведение совместных контрольных мероприятий. Эти мероприятия, насколько позволяет закон, могут быть самыми различными как по форме, так и по содержанию: проверки встречные и совместные, комплексные ревизии и тематические проверки и т. д. Счетная палата Российской Федерации накопила определенный опыт совместных контрольных мероприятий, и в рамках Ассоциации мы будем его совершенствовать. Но скажу: за “валом” погони не будет! Счетная палата Российской Федерации не должна быть простым инструментом судебно-бухгалтерской экспертизы. При планировании совместных мероприятий мы обязуемся, как и прежде, внимательно относиться к предложениям контрольно-счетных органов субъектов федерации, но при этом будем стремиться к тому, чтобы придать совместной работе статус комплексно-целевых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, о чем я уже говорил. Назову лишь несколько приоритетных направлений совместной деятельности контрольно-счетных органов в рамках Ассоциации: · использование кредитов, полученных под гарантии Правительства Российской Федерации и под гарантии органов исполнительной власти регионов; · контроль за работой таможенных органов - в регионах, где, мы знаем, создаются посреднические фирмы-однодневки, а затем исчезают, нанося огромный ущерб федеральному и местным бюджетам; · вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экономической безопасности. Мы с большим сожалением отмечаем, что за последние годы произошло чрезвычайное недофинансирование экологической составляющей бюджетов всех уровней; · контроль за полнотой и своевременным поступлением единого социального налога, а также перечислением этих средств во внебюджетные фонды. Единый социальный налог, как вы знаете, вводится с 2001 года, и мы опасаемся, как бы не было сбоев в связи с нововведением; · требует глубокого анализа и координации усилий проблема финансового обеспечения школьного образования и дошкольного воспитания детей, а также их медицинского обслуживания; · злободневной является проблема вывода головными компаниями активов и прибыли в учрежденные ими, в том числе за рубежом, дочерние и внучатые компании, что влечет за собой потери бюджетной системы; · незаконный вывоз капитала за рубеж создает большую угрозу экономической безопасности страны - размеры вывоза в десятки и сотни раз превышают инвестирование в реальный сектор экономики за счет всех источников финансирования. Только в этом году, по прогнозам экспертов, незаконный вывоз капитала составит 25 миллиардов долларов. Целый годовой бюджет страны! А мы все ходим по миру с протянутой рукой и ждем траншей; · эффективность выделяемых на оборону средств, характер взаиморасчетов органов военного управления с гражданскими предприятиями. Финансовые контролеры из США анализируют, например, такую, для нас казалось бы, мелочь, как соответствие качества и стоимости индивидуального пакета военнослужащего; · контроль за бюджетным процессом на всех уровнях и стадиях, исполнение налогового законодательства и налоговой политики. Эти и другие важнейшие вопросы потребуют от нас тесного взаимодействия, принципиально новых подходов к планированию и организации совместной деятельности. С этой целью мы собираемся учредить Ассоциацию как добровольное объединение контрольно-счетных органов России. В ходе подготовки к совещанию из регионов поступали предложения о создании иерархической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации. Считаю, что эти предложения являются преждевременными, поскольку вступают в противоречие с принципом конституционного федерализма. Есть и другие предложения: создать систему контрольно-счетных органов “двойного подчинения” - федеральному центру и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что ж, такая практика довольно-таки успешно применяется в МВД России. Хотелось бы знать, что вы думаете по этому поводу, уважаемые коллеги. И последняя, отнюдь не по степени важности, задача видится в том, чтобы скрепить Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации прочными узами корпоративной этики. Между нами, коллегами и сотоварищами, нет и быть не может жесткой иерархической зависимости, начальников и подчиненных. Ассоциация - это свободное объединение людей, связанных общими государственными интересами и нравственными принципами. Осуществляя контроль от имени государства, мы - полпреды политической власти в финансово-экономическом пространстве России - должны строго соблюдать не только предписания законов, но и нормы морали. Многие серьезные политики начинают понимать простую и бесcпорную истину: экономические реформы в нашей стране плохо продвигаются потому, что не сопровождаются реформами морали. И кризис в России - это прежде всего кризис нравственности и правосознания. Поэтому не случайно Президент Российской Федерации всем, кому доверена власть, кто находится на службе у государства, ставит задачу: повысить ответственность перед государством, перед всем российским обществом. Ответственность же - категория прежде всего нравственная. Сегодня многие ассоциации профессионалов выработали и взяли на себя добровольные обязательства выполнять свод определенных этических правил: Клятва Гиппократа у врачей, Кодекс чести судьи Российской Федерации, Кодекс профессиональной этики работников Санкт-Петербургской торгово-промышленной палаты и т. д. Мне представляется, что и Ассоциация контрольно-счетных органов России должна иметь свой Этический кодекс. *** Завершая разговор о финансовом контроле в контексте нравственно-этической проблематики, хочу опровергнуть сомнения скептиков, отрицающих возможность соединения политики и нравственности. Да, понимаю, что дело это очень сложное! Но не безнадежное. От нас зависит. Еще Достоевский учил различать в политике ее нравственный смысл, а в нравственном подходе видеть высшую, лучшую политику. Думаю, уважаемые коллеги, что именно такую - по большому счету нравственную, ответственную перед государством и народом - политику, объединив усилия, мы и будем проводить в области финансового контроля! Благодарю Вас за поддержку и понимание!
