Варнавский В

Варнавский В.Г., ИМЭМО РАН, г. Москва
Место и роль государственно-частного партнерства в системе
экономических категорий: попытка системного анализа
Государственно-частное партнерство (ГЧП) в мировой экономической теории и
практике понимается в двух смыслах. Во-первых, это система отношений государства и
бизнеса, которая используется в качестве инструмента национального, международного,
регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и
планирования. Во-вторых, это конкретные проекты, реализуемые различными
государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и
муниципальной собственности.
Каждое такое взаимодействие государства с бизнесом происходит в различных
формах, является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в
целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его
окончания. В качестве форм ГЧП выступают: государственный контракт на выполнение
работ или оказание услуг с инвестиционными обязательствами частного сектора, аренда
государственной и муниципальной собственности, смешанные предприятия, соглашения о
разделе продукции, концессии. Каждая из форм имеет множество разновидностей в
зависимости от норм права, имеющегося опыта, традиций.
По-существу,
государственно-частное
партнерство
представляет
собой
юридически закрепленное в договоре взаимодействие между государством и
предпринимательским сектором в отношении объектов государственной и
муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых
государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях
реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической
деятельности.
ГЧП является одним из краеугольных камней теории смешанной экономики. Оно
формируется и проявляется в виде системы отношений субъектов предпринимательской
деятельности, определенной институциональной среды и распространяется на широкий
спектр отраслей и видов производства товаров и услуг. Государственно-частное
партнерство не только базируется на теории смешанной экономики, но и развивает и
дополняет ее.
Фундаментом ГЧП является также теория государственного регулирования
экономики. Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны
без регулирования государством деятельности компаний, отраслей и сфер экономики. На
поддержание системы экономического регулирования в каждой стране работает
значительная часть государственной машины, издается огромное количество
нормативных документов, модифицируются существующие и появляются новые
инструменты ГЧП, регламентирующие действия бизнеса при осуществлении
государственно-частных проектов.
Еще одной базисной основой ГЧП является теория общественного сектора
экономики. В каждой стране существует мощная, разветвленная система общественного
сектора, в рамках которой функционируют государственно-частные партнерства.
Масштабы общественного сектора в той или иной стране периодически меняются, что
определяется приоритетами проводимой экономической политики, фазой хозяйственного
развития (рост, стагнация, рецессия), внешнеэкономическими условиями и другими
факторами. Роль государства ослабляется в одних и усиливается в других направлениях.
1
Государственно-частное партнерство в контексте теории общественного сектора призвано
решать задачи экономического развития, совершенствования производственной
инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка.
Глубина проникновения государства в экономические процессы была и остается
одной из самых актуальных и дискутируемых тем во власти, в научной среде, в обществе
в целом. Какая степень государственно-частного партнерства в наибольшей степени
соответствует современной экономике? Насколько «свободен» бизнес от государства,
особенно в настоящее время? Где должна проходить граница ГЧП? Ответы на эти
вопросы как в теоретическом, так и практическом контекстах, имеют принципиальное
значение для понимания места и роли ГЧП в развитии современной экономики.
Термин «государственно-частное партнерство» стал активно использоваться в
экономическом и правовом обороте в России сравнительно недавно. В ноябре 2004 г.
впервые прошло заседание Правительства страны, на котором был рассмотрен вопрос
государственно-частного партнерства в транспортном комплексе. В последующем
количество заседаний органов власти по вопросам ГЧП, публикаций на эту тему, научных
конференций, симпозиумов и иных мероприятий возрастало по экспоненте, достигнув
своего пика в период финансово-экономического кризиса, поскольку ГЧП стало
рассматриваться властью и обществом одним из основных инструментов разрешения
возникших в экономике трудностей.
В России государственно-частное партнерство как экономическая категория
трактуется достаточно широко. Иногда под таким партнерством понимается вся
смешанная экономика, а к ГЧП относят бюджетные расходы в полном объеме. Часто ГЧП
сводится к государственному сектору, а формы партнерства отождествляются с
инструментами государственного регулирования.
С нашей точки зрения, российской экономической науке нужно четко разграничить
все эти важные для теории и практики понятия. В противном случае вообще неясно, зачем
появилось ГЧП, как экономическая категория, если его сущность описывается в других,
уже достаточно устоявшихся разделах экономической теории.
Надо четко понимать, что не всякий проект, в котором принимают участие
государство и бизнес, является ГЧП. Проект становится государственно-частным
партнерством только тогда, когда одновременно присутствуют три основные
характеристики:
1. Предмет ГЧП - государственная и муниципальная собственность, а также услуги,
оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными
организациями.
2. Юридическое оформление партнерства между государством и участниками со
стороны частного сектора специальным соглашением (договором, контрактом).
3. Софинансирование проектов ГЧП в определенных долях государством и частными
компаниями или 100% финансирование частным сектором.
В этом смысле подавляющее большинство мер, принимаемых сейчас российским
правительством по выходу из кризиса (субсидирование банковского и реального секторов,
кредитование, дотирование процентных ставок, государственные гарантии предприятиям,
таможенные тарифы и пр.) вообще не относятся к ГЧП. В равной степени не являются
ГЧП расходование бюджетных средств по всем его разделам, за исключением статей
инвестиционного характера, предполагающих либо участие в смешанных государственночастных предприятиях, либо осуществление инвестиционных проектов с привлечением
финансовых ресурсов государства и частного сектора.
2
Но в любом случае в первую очередь, российская экономическая и правовая науки,
а затем и государственная власть должны четко ответить на вопрос, что же такое ГЧП.
На федеральном уровне в России пока нет ни одного закона, предметом которого
бы являлось государственно-частное партнерство. Правда, в 2006 г. в России появился
первый закон регионального масштаба, посвященный ГЧП. Он был принят
законодательным собранием г. Санкт-Петербурга под названием «Об участии СанктПетербурга в государственно-частных партнерствах». В этом законе дается определение
ГЧП (статья 4, п. 1.1): «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное
сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или
физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору
простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением
юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется
путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных»1.
В то же время ряд категорий, используемых в российской экономической
литературе, а также в официальных документах, относящихся к ГЧП, являются, как
минимум, спорными. Так, например, в Программе социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)2 целый раздел
посвящен государственно-частному партнерству. Но называется он «Развитие механизмов
частно-государственного партнерства».
В данном случае речь идет не о простой замене порядка слов, а об искажении сути
сложного, многоаспектного экономического феномена, каким является ГЧП. С нашей
точки зрения, термин «частно-государственное партнерство», не является корректным по
ряду причин.
Во-первых, дословный перевод термина «Public-Private Partnership» с английского
языка на русский означает «государственно-частное партнерство». При этом государство
трактуется в широком смысле слова. Оно выступает обобщающим субъектом
общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный
(национальный), региональный и муниципальный.
Во-вторых, государство является инициатором подавляющего большинства
проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой, а, следовательно, оно и
должно стоять на первом месте этого словосочетания. В русском языке есть аналогичные
словосочетания, когда при перемене последовательности слов изменяется смысл понятия.
Например, под «российско-американскими отношениями» понимаются, в первую очередь,
отношения России к США, а только затем – отношения США к России. Если же в
качестве главных рассматриваются отношения, которые складываются у США с Россией,
употребляется термин «американо-российские отношения».
В-третьих, и это само главное – отношения собственности играют
главенствующую роль в рыночной экономике. Предметом ГЧП является государственная
(в более широком смысле - общественная) собственность. И в этом плане государство и
частная компания никогда не будут равны, несмотря на гражданско-правовую суть
заключаемых контрактов ГЧП, так как базовые отношения собственности в проектах ГЧП
не изменяются, как бы ни была велика роль частного сектора в качестве инвестора,
менеджера или оператора.
Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Принят
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 20 декабря 2006 года
2
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу
(2006 - 2008 годы). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.
1
3