Прочитать - Избирательная комиссия РО

Политические партии России: институт гражданского общества и фактор
государственной безопасности
В ходе реформирования российской государственности, модернизации самой
системы принципов регулирования деятельности политических партий страны,
институт политических партий оказывает реальное влияние, как на политическую
систему государства, так и на гражданское общество.
Наиболее ярко это проявляется во время избирательных кампаний, особенно
федеральных. Поэтому наша встреча сегодня, когда до объявления выборов
депутатов Государственной Думы Российской Федерации осталось всего около
десяти месяцев – чрезвычайно актуальна!
Современная демократическая идея гражданского общества должна
основываться на признании комплексного и всеобъемлющего сочетания частных,
общественных и социально значимых государственных интересов. Реально
функционирующие политические партии, представляющие ядро гражданского
общества, в рамках названного вектора развития выражают социальные интересы
конкретных групп граждан. В то же время, не являясь составной частью
государственного механизма, партии функционально включены в процесс
формирования и воспроизводства власти1.
Анализируя основные пути развития традиционных демократий, особенно в
течение последних пяти десятилетий, следует согласиться с тем, что гражданское
общество в целом, как саморегулирующая система, само формирует для себя
управляющую систему – аппарат государственной власти, задает параметры и
пределы государственного вмешательства2 на основе принципов разумной свободы
и ответственности. В этой связи следует определиться - как, в каком объеме,
должны сочетаться принципы свободы и ответственности
в отношении
политических партий.
Цивилизованное гражданское общество не может существовать
без
политических партий, функционирующих свободно,
в соответствии
с
самостоятельно созданными политическими концепциями развития. Но очевидно,
что партии могут выполнить свою задачу посредника между запросами граждан и
политической системой, только если сами они располагают демократически
сконструированной структурой, обеспечивающей зависимость партии только от
самих граждан, объединившихся в партию.
Партия же, чрезмерно ориентированная на одну или несколько ведущих
фигур, финансируемая из сомнительных и не прозрачных источников, не может
выполнить эту роль, а возможно и не будет ставить перед собой такую задачу, как
основополагающую. Нельзя исключить возможность попыток подкупа партий со
стороны олигархических объединений, криминальных структур или других
государств.
Поэтому партии являются не только институтом гражданского общества, но и
фактором государственной безопасности, что оправдывает контроль государства за
деятельностью политических партий. Причем, контроль в разумных пределах, не
См.: Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах. Новое законодательство. М., Издательство "Европа".
2005. С.з.
2
Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным
Судом Российской Федерации. М. 2005. С. 176.
1
2
преступающий за границы, где партии вправе действовать полностью
самостоятельно.
По нашей оценке, существующая законодательная база России не создает
нормативных предпосылок для чрезмерного вмешательства государственных
органов во внутреннюю деятельность политических партий.
Федеральный закон "О политических партиях"3,
и положения иных
федеральных законов устанавливают формы государственного контроля за
партийно-политической сферой. К таким, допустимым с точки зрения государства
формам, отнесены:
- государственная регистрация политических партий органами юстиции;
- контроль избирательными комиссиями за соблюдением процедур
действующего законодательства при выдвижении кандидатов политическими
партиями на выборах всех уровней;
- проверка соблюдения законодательства и выполнения уставных положений
партиями, входящая в полномочия органов прокуратуры, налоговых органов;
- контроль за соблюдением требований по учету и расходованию средств
политических партий, осуществляемый соответствующими избирательными
комиссиями.
Начиная с 2006 года избирательные комиссии осуществляют функции
контроля за соблюдением требований по учету и расходованию средств
политических партий. Рассматриваемая новелла российского избирательного
законодательства является не только необходимостью, но и опосредованно отвечает
на вопрос, в чем состоят мотивы появления подобного нормативного установления.
Совершенно очевидным является то, что легальная финансовая деятельность
политических партий относится к одному из социально значимых для государства
интересов. Данное утверждение вытекает из уникального статуса самих
политических партий. Они одновременно представляют и защищают интересы, как
граждан, так и государства4.
По состоянию на сегодняшний день, Федеральный закон «О политических
партиях» в десять раз увеличил величину финансирования со стороны государства
партий, доказавших свою состоятельность на выборах в федеральный парламент
России.
При этом логично изменен порядок финансовой отчетности политических
партий и их региональных отделений.
Благодаря большой и конструктивной работе Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации
исходя из требований сегодняшнего дня,
существуют необходимые инструменты для выполнения этой совершенно новой и
очень сложной деятельности. Разработаны необходимые нормативные документы,
успешно работает подсистема «Контроль финансирования политических партий».
Для оперативной проверки сведений о жертвователях – юридических лицах мы
имеем доступ к данным Единого государственного реестра юридических лиц.
За непродолжительный период времени в Избирательной комиссии
Ростовской области создана необходимая база, обеспечивающая реализацию
соответствующих
положений
закона.
Проведена
организационная
и
разъяснительная работа с участием всех заинтересованных сторон, налажено
3
4
"Собрание законодательства РФ" 16.07.2001. № 29. ст. 2950
Буханова Т.Н. Избирательное право в гражданском обществе. Журнал о выборах. 2006. № 1. С. 19.
3
взаимодействие, в том числе посредством заключения соглашений с
территориальными подразделениями Федеральной регистрационной службы,
Управлением внутренних дел по Ростовской области, Федеральной налоговой
службой и Федеральной миграционной службой по Ростовской области. При этом,
хотел бы отметить, что мы вполне удовлетворены этим сотрудничеством. Оно носит
конструктивный характер, реально помогает в этой новой работе. Проведено три
семинара с региональными отделениями политических партий, где обсуждались
вопросы финансовой отчетности. На этих семинарах присутствовали представители
более двадцати региональных отделений политических партий. Кстати, именно те,
которые регулярно сдают свои отчеты.
Региональные отделения политических партий уже трижды предоставляли
«Сведения о поступлении и расходовании средств…» в Избирательную комиссию
Ростовской области причем, это именно те двадцать два – двадцать три
региональных отделения, которые активно участвуют и во всех
других
мероприятиях. В то время как в Ростовской области тридцать пять
зарегистрированных отделений политических партий.
По отчетным периодам трех кварталов 2005-2006 годов не предоставляли
«Сведения» региональные отделения следующих политических партий:
«Национально-патриотические силы Российской Федерации», «Российская партия
мира», «Евразийская партия - Союз патриотов России», «Российская
Конституционно-Демократическая партия», «Социалистическая единая партия
России (Духовное наследие), «Партия развития регионов «Природа и общество»,
«Народно-республиканская партия России» и партия «Свобода и народовластие».
Обо всех нарушителях, не представивших «Сведения о поступлении и
расходовании средств», нами направлена информация в Главное управление
Федеральной регистрационной службы по Ростовской области.
Всего за период с четвертого квартала 2005года по второй квартал 2006года
Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Ростовской
области за нарушение срока представления в Избирательную комиссию Ростовской
области «Сведений о поступлении и расходовании денежных средства» и другие
нарушения было вынесено четырнадцать предупреждений региональным
отделениям политических партий (в том числе повторно – двум: «Российская партия
мира» и «Национально-патриотические силы Российской Федерации»); поданы
исковые заявления в Ростовский областной суд о приостановлении деятельности на
срок до трех месяцев двух отделений партий («Национально-консервативная партия
России», «Партия развития регионов «Природа и общество»») и приостановлена на
три месяца по решению суда деятельность отделения партии «Свобода и
народовластие»; ликвидированы по решениям судов семь отделений партий
(«Народная партия Российской Федерации», «Интернациональная Россия», «За Русь
святую», «Российская Конституционно-Демократическая партия», «Евразия»,
«Социалистическая единая партия России», «Народно-республиканская партия
России»); исключены из реестра в связи с преобразованием в общественные
движения три отделения партий ("Консервативная партия России", "Российская
партия самоуправления трудящихся", "Евразийская партия - Союз патриотов
России").
Анализ сведений за последние 3 квартала (4-й квартал 2005года, первый и
второй кварталы 2006 года) показал, что четырнадцать региональных отделений
политических партий из квартала в квартал предоставляют «нулевую» отчетность,
4
без движения средств, как по поступлению, так и по их расходам. Хотя, в указанные
периоды этими отделениями проводились мероприятия.
В связи с этим, возникает вопрос, за счет каких (или чьих) средств
проводились эти мероприятия, и соответствует ли представленная отчетность
фактическому состоянию дел. У нас нет пока точных указаний от ЦИК России о
порядке взаимодействия правоохранительных органов и избирательной комиссии по
сопоставлению реальной деятельности партийных структур и данных отчетов. Как
и в какой форме, должны действовать избирательные комиссии? Думается, что
дальнейшее развитие законодательства и практическое взаимодействие
избирательных комиссий, других государственных органов и политических партий
позволит разрешить поставленные вопросы.
По данным «Сведений», представленных региональными отделениями
политических партий наибольшие суммы поступлений средств за три квартала
удалось привлечь: «Единой России» - 3,5 млн. рублей (ежеквартально), КПРФ – 0.6
млн. рублей, «Аграрной партии» - 0.5 млн. рублей, «Родине» - 0.26 млн. рублей.
Основные источники поступлений денежных средств у «Единой России» вступительные и членские взносы от 6-13% общего объема поступлений, основной
объем – от партии. КПРФ – вступительные и членские взносы составили от 43 до
72%, пожертвования от физических лиц – от 7 до 14 %, у «Аграрной партии» и
«СПС» - 100% пожертвований составили поступления от юридических лиц.
Региональное отделение «Родина» осуществляет свою деятельность за счет
финансирования от партии.
Расходование средств, практически всех региональных отделений
политических партий в Ростовской области направлено на содержание аппарата,
проведение конференций, общих собраний и пропагандистскую деятельность.
Как показал анализ финансовых отчетов региональных отделений
политических партий в Ростовской области, значительных изменений (пополнений)
средств на счетах партий с введением механизма отчетности в законодательстве не
произошло.
Если сопоставить новшества в сдаче отчетов с изменениями в избирательном
законодательстве, когда в 1998 году за финансовые нарушения стал возможен отказ
в регистрации кандидатам, то избирательные фонды кандидатов после применения
этой нормы к нарушившим закон (выборы депутатов Законодательного Собрания
Ростовской области второго созыва), возросли в два с половиной раза.
У практиков проведения избирательных кампаний существовало мнение, что
внедрение отчетности и предание ее гласности будет побуждать региональные
отделения партий увеличивать легальную составляющую своего «кошелька».
Окончательную оценку такой постановки вопроса мы можем получить в ближайшем
будущем.
Вместе с тем, финансовый контроль за расходованием денежных средств
политическими партиями, в силу пока еще не совсем полного и достаточного для
осуществления подобной работы регулирования и малого практического опыта,
хотя и является серьезным шагом в правильном направлении, пока еще не может
называться контролем, а скорее мониторингом финансовой деятельности партий.
Можно с уверенностью предположить, что при приближении федеральных
выборов сами партии начнут обращать внимание государственных органов на
существующие нелегальные затраты своих оппонентов и разницу с официальными
средствами, которые отражаются в отчетах в период избирательных кампаний и
5
межвыборный период. Государственные органы должны иметь четкое
представление, какими механизмами и средствами реагирования допустимо
противодействие неправовым финансовым технологиям.
В настоящее время существует объективная неготовность воздействия на
такие ситуации, явно несущая угрозу рассматриваемому нами
фактору
безопасности.
Надлежащий контроль за финансовой деятельностью партий должен
сочетаться с дальнейшей оптимизацией избирательного законодательства и
подзаконных актов.
На наш взгляд, механизм приостановки деятельности партии, изложенный в
федеральном законе «О политических партиях» не совсем соответствует
конституционному принципу свободы деятельности общественных объединений. Да
и структурное противоречие в самом вышеназванном федеральном законе налицо.
Введен нормативный термин «приостановление деятельности», а в то же время
партии даются конкретные сроки на устранение допущенных нарушений, то есть на
право осуществления каких-либо процедур, но, видимо, по мысли законодателя – не
являющихся по своей сути деятельностью. Выглядело бы логичнее более широкое
использование другой санкции - нормы статьи 5.3. Административного Кодекса
Российской Федерации по привлечению к административной ответственности
политических партий, нарушающих требования законодательства.
Еще одним инструментом в реализации контрольных функций комиссий
выглядит расширение и усиление поля ответственности в отношении руководящих
лиц политической партии и ее региональных подразделений. Ведь в соответствии с
положениями уставов политических партий данная категория лиц наделена самыми
разнообразными полномочиями по представлению интересов партии. И
допускаемые партией, либо ее региональным отделением нарушения, в первую
очередь, связаны с некомпетентной, непрофессиональной работой именно
руководящих органов, а не рядовых членов партии, составляющих ее ядро.
Еще одним нововведением могло бы выступить появление в статье 35
Федерального закона «О политических партиях» положения о необходимости
размещения на сайтах избирательных комиссий субъектов ежеквартальных
сведений о поступлении и расходовании средств региональных отделений
политических партий.
Такое нормативное установление позволило бы не только более гласно и
открыто организовать информирование граждан о финансовой деятельности
политических партий, но и придать механизму контроля за финансовой
деятельностью региональных отделений партий системный характер, улучшить
взаимодействие на горизонтальном уровне избирательных комиссий субъектов.
Контрольная работа избирательных комиссий должна сочетаться с постоянной
разъяснительной, консультационной работой, ведущейся с представителями
региональных отделений политических партий.
В Ростовской области это и большое количество мероприятий, связанных с
разъяснением политическим партиям новел избирательного законодательства, их
прав и обязанностей, и совместное нормотворчество, и работа представителей
политических партий в составе избирательных комиссий всех уровней.
Еще в 1997 году на Дону был проведен первый в России региональный
семинар с политическими партиями. В 2000 году Избирательная комиссия
Ростовской области провела двухдневный семинар по теме: «Особенности
6
Федерального законодательства о досрочных выборах Президента Российской
Федерации», а в 2003 году - конференцию «Политические партии и средства
массовой информации в избирательном процессе» и итогом ее работы стало
подписание участниками конференции «Воззвания к региональным отделениям
политических партий, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, средствами массовой информации и другим
участникам избирательного процесса Ростовской области», призывавшего
участников
избирательного
процесса
руководствоваться
принципами
нравственности и законности, отказаться от использования «Грязных технологий» в
период выборов.
Следует отметить, что планомерная работа комиссии с политическими
партиями способствует и росту гражданской ответственности и грамотности тех
молодых людей, которые только делают свои первые шаги в политической карьере.
Сегодня, сочетание контрольных функций, а также просветительская и
разъяснительная работа со стороны Избирательной комиссии Ростовской области в
отношении политических партий позволяет успешно реализовывать основную идею
гражданского общества по комплексному сочетанию частных, общественных и
социально значимых государственных интересов. Но успешно, хочу отметить,
только на данном этапе, в межвыборный период, когда политические страсти еще не
достигли своего пика.
Последующее же развитие государственно-правового устройства России,
публичной деятельности самих партий, предполагает уточнение гарантий для
конкурентной и легальной самореализации института политических партий,
оптимизацию во взаимоотношениях политических партий и государственных
органов. Данные задачи, возможно, разрешить дальнейшим усилением
прозрачности финансовой деятельности партий и появлением реальных механизмов
контроля у государственных органов.