организационно-правовая характеристика административно

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.А. ПОНИКАРОВ
Поникаров В.А., докторант Академии права и управления Федеральной службы
исполнения наказаний, доцент, кандидат юридических наук.
Административно-юрисдикционная деятельность в уголовно-исполнительной
системе России является новой темой как для науки административно-процессуального
права, так и в целом для административного права.
Представляется, что разработка понятия (определения) административноюрисдикционной деятельности УИС России, уяснение его содержания и основных
признаков позволят научно обосновать возможные пути совершенствования
организационной и нормативной основы анализируемой деятельности в интересах
правопорядка и законности. Это даст возможность наметить конкретные направления
дальнейшего развития законодательства России об административных правонарушениях.
Рассмотрение понятия административно-юрисдикционной деятельности в УИС
России, на наш взгляд, должно отталкиваться от понятийного аппарата, то есть от самого
термина "юрисдикция".
Термин "юрисдикция" происходит от латинских слов jurisdiction - судопроизводство,
jus - право и dico - говорю <1>. В теории права под юрисдикцией понимают
установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих
государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях,
оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо
неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям <2>.
--------------------------------
<1> Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 1102.
<2> Юридическая энциклопедия. М.: НОРМА, 2004. С. 406.
В рамках анализа сущности, структуры и содержания административноюрисдикционной деятельности в УИС России представляется заслуживающей
определенного внимания точка зрения И.С. Перетерского, считающего, что термин
"юрисдикция" образован от словосочетания jus + dicere, которое переводится как
"разрешение конфликта" <3>.
--------------------------------
<3> Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. Ч. 1. Древний мир.
Вып. 2; Древний Рим. М., 1945. С. 74.
В теории административного права юрисдикция определяется большинством ученых
в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов
государственного управления <4>.
--------------------------------
<4> Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. М., 1975. С.
130; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 45; Шергин
А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы
административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учебное
пособие. М., 1985. С. 8 и др.
Отдельные
ученые
анализируют
административную
юрисдикцию
как
государственно-властную деятельность, состоящую в применении закона к юридическим
конфликтам и принятии по ним правовых актов <5>.
--------------------------------
<5> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование. Воронеж, 1976. С. 46 и др.
Некоторые авторы рассматривают административную юрисдикцию как деятельность
субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между
различными субъектами, а также по применению мер административного и
дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административной форме <6>.
--------------------------------
<6> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА,
2004. С. 306.
Следует сказать, что многие исследования посвящены общим вопросам
административной юрисдикции, субъектам правоприменения, обеспечения законности в
анализируемой сфере деятельности, характеристике административных правонарушений
и производства по делам, подведомственным, как правило, органам внутренних дел <7>.
Административно-юрисдикционная деятельность с учетом специфики УИС России
указанными выше учеными не рассматривалась. Отметим также, что проблемам
организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС России
посвящены многие научные труды ученых в области науки управления <8>.
--------------------------------
<7> Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.:
ВНИИ МВД России, 2003. С. 10 - 12; Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере
административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский
ЮИ МВД России, 1996. С. 11 - 47; Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической
законности в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
Высшая школа МВД СССР. 1970. С. 212; Якимов А.Ю. Статус субъекта
административной юрисдикции и проблемы его реализации: Автореф. дис. ... докт. юрид.
наук. М.: Академия МВД РФ, 1996. С. 18 - 34 и др.
<8> Аксенов А.А. Проблемы государственного управления в уголовноисполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой
аспект): Монография. Рязань: Институт права и экономики МВД РФ, 1996. С. 194;
Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник. В 3 т. / Под ред.
Ю.Я. Чайки. Рязань: Академия права и управления, 2002. Т. 1. С. 532 и др.
Однако большинство отмеченных работ, публикаций вообще никогда не затрагивали
не только организации, но и основ административно-юрисдикционной деятельности в
уголовно-исполнительной системе России.
Правовые начала организации административной деятельности учреждений и
органов УИС определяет ныне еще действующий Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5473-1
"Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы".
Этот нормативно-правовой акт федерального уровня, пожалуй, впервые закрепил
правовые основы осуществления административно-юрисдикционной деятельности в
уголовно-исполнительной системе России. Так, например, он предоставляет сотрудникам
уголовно-исполнительной системы право осуществлять административное задержание,
составлять протоколы об административном правонарушении, проводить личный досмотр
и досмотр вещей, изымать запрещенные вещи и документы. Ранее перечисленные меры
обеспечения были регламентированы ведомственными нормативными актами.
Следовательно, степень правовой гарантированности для сотрудников уголовноисполнительной системы России в их административной деятельности резко увеличилась,
так как сам Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" до сих пор служит гарантом
в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Статья 5 названного Закона в редакции Федерального закона от 21 июля 1998 г. N
117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с
реформированием уголовно-исполнительной системы" относит анализируемую систему к
ведению Министерства юстиции РФ.
Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 утверждено Положение "О
Федеральной службе исполнения наказаний", которая является правопреемником ГУИН
Минюста России <9>.
--------------------------------
<9> Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42.
Ст. 4109.
Поэтому следующей правовой основой осуществления административноюрисдикционной деятельности является Положение "О Федеральной службе исполнения
наказаний". В данном нормативном акте закреплено, что учреждения и органы уголовноисполнительной системы осуществляют любые функции, в том числе и административноюрисдикционные, если они установлены федеральными законами <10>.
--------------------------------
<10> См., напр., подпункт 10 п. 7 Положения "О Федеральной службе исполнения
наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.
Подобные направления деятельности как раз предусмотрены Кодексом РФ об
административных правонарушениях. Так, например, им определена подведомственность
дел об административных деликтах, отнесенных к компетенции учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы России <11>.
--------------------------------
<11> См.: ст. 23.4 КоАП РФ.
В настоящее время конкретные правовые основы организации и осуществления
административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе
России содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Именно он
определяет пределы и порядок производства по делам об административных
правонарушениях сотрудниками органов и учреждений уголовно-исполнительной
системы России. Так, например, перечень административных проступков, по которым
должностные лица учреждений и органов УИС России имеют право составлять протоколы
об административных правонарушениях, закреплен в пункте 2 части 2 статьи 28.3 КоАП
РФ. Согласно данной правовой норме должностные лица органов и учреждений уголовноисполнительной системы вправе составлять протоколы об административных
правонарушениях в пределах своей компетенции, которая определяет конкретный
перечень статей, подведомственных рассматриваемым органам и учреждениям УИС.
Часть 4 статьи 28.3 КоАП России определяет, что перечень должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях,
устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Вследствие этого организационно-правовой Перечень должностных лиц уголовноисполнительной системы Минюста России, уполномоченных составлять протоколы об
указанных выше административных правонарушениях, утвержден Приказом <12>
Минюста РФ от 28 июня 2002 г. N 182 (Приказом Минюста РФ от 24 сентября 2002 г. N
265 в Перечень внесены изменения <13>).
--------------------------------
<12> Приказ Минюста РФ от 28 июня 2002 г. N 182 "Об утверждении Перечня
должностных лиц Министерства юстиции РФ, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях" // РГ. N 125. 2002.
<13> Приказ Министерства юстиции РФ от 24 сентября 2002 г. N 265 "О внесении
изменений в Перечень должностных лиц Министерства юстиции РФ, уполномоченных
составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный Приказом
Министерства юстиции РФ от 28 июня 2002 г. N 182" // РГ. N 187. 2002.
С точки зрения организационно-правовых основ рассматриваемый Приказ отвечает
требованию, изложенному в части 4 статьи 28.3 КоАП России. Тем не менее считаем, что
в данном нормативном акте нужно четко обозначить перечень должностных лиц УИС,
которые по долгу своей службы часто встречаются с противозаконными проявлениями
различного характера со стороны граждан и иных лиц. Речь идет о начальниках
исправительных колоний, тюрем, арестных домов и следственных изоляторов. Как нам
представляется, не надо их смешивать с должностными лицами из различных
объединений исправительных учреждений.
Следует иметь в виду, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не
предусматривает применение сотрудниками УИС таких мер, обеспечивающих
производство по делу об административном правонарушении, как: отстранение от
управления
транспортным
средством
соответствующего
вида;
медицинское
освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства,
запрещение его эксплуатации; привод; временный запрет деятельности <14>.
--------------------------------
<14> Например, новую меру обеспечения административного процесса,
установленную Федеральным законом от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ "О внесении изменений
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие
законодательные акты" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.
Следовательно, сотрудники уголовно-исполнительной системы не имеют права
реализовать перечисленные меры в рамках производства по делам об административных
правонарушениях. Тем не менее они вправе в пределах своих полномочий применять
следующие меры обеспечения производства по делу об административном
правонарушении:
- доставление (пункт 11 части 1 статьи 27.2 КоАП РФ);
- административное задержание (пункт 7 части 1 статьи 27.3 КоАП РФ);
- личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (часть 2
статьи 27.7 КоАП РФ);
- осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному
предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (часть 1
статьи 27.8 КоАП РФ);
- досмотр транспортного средства (часть 2 статьи 27.9 КоАП РФ); изъятие вещей и
документов (часть 1 статьи 27.10 КоАП РФ);
- арест товаров, транспортных средств и иных вещей (часть 2 статьи 27.14 КоАП
РФ).
Применение уполномоченным должностным лицом мер обеспечения производства
по делу об административном правонарушении осуществляется в рамках его компетенции
и в соответствии с законом <15>.
--------------------------------
<15> Напр., ч. 2 ст. 1.6 КоАП РФ.
Многообразию видов административных правонарушений соответствует наличие
полномочий не только по возбуждению, но и по рассмотрению дел об административных
правонарушениях у самых различных органов государственной власти (в том числе и в
сфере деятельности ФСИН России) <16>.
--------------------------------
<16> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 об утверждении Положения
"О Федеральной службе исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.
Кодекс РФ об административных правонарушениях впервые закрепил компетенцию
должностных лиц УИС Минюста России по рассмотрению дел об административных
правонарушениях. На этой стадии все процессуальные действия участников носят
исключительно правовой характер <17>. Однако некоторые положения КоАП РФ требуют
критического осмысления.
--------------------------------
<17> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его
реализации: Монография. М., 1999. С. 136 - 138; Сергун П.П. Охрана прав и свобод
личности в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. Саратов, 1987. С. 15 - 18.
Так, например, статья 23.4 КоАП РФ определяет компетенцию органов и
учреждений
уголовно-исполнительной
системы
по
рассмотрению
дел
об
административных правонарушениях. Часть 2 указанной выше правовой нормы
закрепляет положение о том, что рассматривать дела об административных
правонарушениях от имени органов и учреждений УИС вправе:
а) начальники арестных домов;
б) начальники исправительных учреждений;
в) начальники следственных изоляторов;
г) начальники изоляторов временного содержания.
Дело в том, что последняя категория учреждений, то есть изоляторы временного
содержания, юридически не входит в систему учреждений и органов УИС России.
Следует сказать, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 15 июля 1995
года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений" <18> ИВС являются структурными подразделениями милиции
общественной безопасности (местной милиции). Это положение корреспондирует и с
Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <19> (в ред. Федерального закона
от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ <20>), который также относит ИВС к МОБ МВД России.
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.
<19> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
<20> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1666.
Кроме того, согласно статье 9 анализируемого Федерального закона ИВС могут
создаваться и в пограничных частях ФСБ России (с 1 июля 2003 г. ФПС Указом
Президента РФ была упразднена и погранвойска перешли в ведение ФСБ России <21>).
--------------------------------
<21> Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 "О мерах по совершенствованию
государственного управления в области безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ.
2003. N 12. Ст. 1101.
Справедливости ради необходимо отметить, что изоляторы временного содержания
выполняют некоторые функции СИЗО. Однако юридически изоляторы временного
содержания функционируют в системе МВД и в пограничных войсках ФСБ России, а не в
сфере деятельности уголовно-исполнительной системы.
Следовательно, необходимо исключить из статьи 23.4 КоАП РФ компетенцию
начальников изоляторов временного содержания по рассмотрению ими дел об
административных правонарушениях, так как они не являются должностными лицами
учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России.
На практике получается так: начальник ИВС, например, возьмем условно, майор
милиции И.И. Иванов, обязан рассматривать дела об административных правонарушениях
от имени учреждений и органов УИС, хотя в действительности к таковым не относится.
Разве юридически это правильно?
На наш взгляд, административную юрисдикцию начальников ИВС следует закрепить
в КоАП РФ в виде новой отдельной статьи, а не смешивать их процессуальную
деятельность с другими должностными лицами из иных министерств и ведомств.
Полагаем, что для более полной характеристики анализируемой институции в
системе УИС России представляется необходимым обозначить ее характерные
основополагающие свойства, которые выделяют рассматриваемую деятельность среди
других, придают ей качественное своеобразие и определенность. Более того, они
определяют сущность административной юрисдикции в УИС России. Обозначим их
конкретно.
1. Административно-юрисдикционная деятельность в УИС России является
разновидностью административной юрисдикции органов исполнительной власти.
2. Рассматриваемая деятельность направлена на обеспечение правопорядка и
законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также на безопасность лиц,
находящихся в пределах их территорий.
3. Административно-юрисдикционная деятельность в анализируемой сфере
выступает в качестве новой правоохранительной деятельности учреждений и органов
УИС России.
4. Административно-юрисдикционный процесс в учреждениях УИС России является
разновидностью государственной, управленческой деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации.
5. Данная деятельность направлена на охрану установленного порядка управления в
пенитенциарных учреждениях и органах УИС России.
6. Она нацелена на правомерную, полную реализацию административнопроцессуальных и иных норм в сфере уголовно-исполнительной системы России.
7. Административно-юрисдикционная деятельность в УИС России может
рассматриваться в контексте разрешения административно-правовых конфликтов
деликтного содержания (т.е. производства по делам об административных
правонарушениях, дисциплинарного производства).
8. Эта деятельность устанавливает административно-юрисдикционные полномочия
должностных лиц УИС в осуществлении ими мер административно-процессуального
обеспечения в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
9. Она обеспечивает безопасность объектов уголовно-исполнительной системы, а
также иных органов России.
10. Анализируемая деятельность направлена на предупреждение административных
и иных правонарушений в сфере уголовно-исполнительной системы России.
11. Рассматриваемая институция имеет обязательное нормативно-правовое
закрепление. Следовательно, такая деятельность фиксируется законодателем в
соответствующих актах и в силу этого приобретает юридический характер.
Таким образом, интеграция данных признаков позволяет сформулировать
определение
административно-юрисдикционной
деятельности
в
уголовноисполнительной системе России, под которой следует понимать закрепленную в нормах
административного
и
административно-процессуального
права
компетенцию
должностных лиц учреждений и органов УИС России по осуществлению государственновластной, управленческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности для
разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания.