приложение №1 - Правительство Самарской области

Приложение N 1
к Постановлению
Губернатора Самарской области
от 28 июня 2002 г. N 202
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ
ПОЛИТИКИ АДМИНИСТРАЦИИ ОБЛАСТИ ДО 2015 ГОДА
Введение
Основные направления демографической политики Администрации области до 2015
года разработаны на основе Концепции демографического развития Российской
Федерации на период до 2015 года, одобренной распоряжением Правительства
Российской Федерации от 24.09.2001 N 1270-р, и в соответствии с планом действий
Администрации области по реализации основных направлений экономической и
социальной политики на 2002 год, утвержденным Постановлением Губернатора области от
27.02.2002 N 47.
В целях разработки основных направлений региональной демографической политики
проведен анализ особенностей и тенденций демографического развития области,
сложившихся за последнее десятилетие, что позволило выявить наиболее важные для
области проблемы. Острота этих явлений дает основание говорить о демографическом
кризисе, который затронул не только Самарскую область, а имеет общероссийский
характер.
Актуальность и необходимость государственного участия в решении проблем в
сфере демографии подтверждают прогноз перспективной численности населения области,
рассчитанный как с учетом проведения активной демографической политики в области, так
и без нее.
Документ подготовлен с использованием материалов структурных подразделений
Администрации области и научно - исследовательской работы. В ходе научного
исследования был проведен социологический опрос по наиболее актуальным проблемам
современной демографической ситуации в области. Результаты опроса были учтены при
разработке плана первоочередных мероприятий на 2002 - 2004 годы по реализации
основных направлений демографической политики Администрации области.
1. Анализ демографической ситуации в Самарской области
На протяжении последнего десятилетия в Самарской области, как и в России в
целом, происходит ухудшение демографической ситуации. Высокий уровень смертности
населения и снижение продолжительности жизни, сокращение рождаемости и ориентация
на малодетность, снижение миграционных потоков привели к депопуляции населения
области.
С 1996 года в области происходит сокращение численности населения, которое
ранее компенсировалось миграционным притоком. В целом по России этот процесс
начался с 1992 года. Численность постоянного населения Самарской области на начало
2002 года составляла 3258,7 тыс. человек и снизилась за 2001 год на 20,6 тыс. человек
(максимальное снижение с начала депопуляции населения области). Всего за последние
шесть лет численность жителей области сократилась на 50,1 тыс. человек.
Размер депопуляции в области как высокоурбанизированном регионе определяется
динамикой численности населения в городах, особенно Самаре и Тольятти. За 1996 - 2001
годы численность населения в г. Самаре сократилась на 57,7 тыс. человек. Численность
жителей г. Тольятти возросла на 19,5 тыс. человек.
Естественная убыль населения характерна для всех территорий области, рост
численности населения в нескольких районах области обусловлен только миграционным
приростом. Если бы сокращение численности населения в целом по области не
компенсировалось положительным сальдо миграции, то численные потери населения
области за счет естественной убыли составили 202,4 тыс. человек. Однако потенциал
внешней миграции на территорию области сокращается. В 2001 году миграционный
прирост, по сравнению с 2000 годом, сократился в 2 раза и компенсировал естественную
убыль на 23%(в 2000 году на 45,6%).
Несмотря на то, что ухудшение демографической ситуации характерно в целом для
России, основные проблемы естественного воспроизводства населения, за исключением
младенческой смертности, в области более обострены: уровень рождаемости в 1,1 раза
ниже, чем в среднем по России и по Приволжскому федеральному округу, а уровень
смертности в 1,1 раза выше.
Низкий уровень рождаемости в области является не только фактором депопуляции,
но и представляет отдельную социально - демографическую проблему. В 2001 году
родилось 26,5 тыс. человек (8,1 промилле), что на 26% меньше, чем в 1991 году. Несмотря
на то, что количество абортов в области ежегодно сокращается, оно превышает число
родившихся. Только в учреждениях Минздрава России в 2000 году сделано 35,6 тыс.
абортов, что на 25% больше числа родившихся в области. Это свидетельствует о том, что
проблемы грамотного планирования семьи, развития культуры контрацепции остаются для
области актуальными.
Тенденция роста уровня рождаемости, которая наблюдалась в области в 2000 - 2001
годах, объясняется пополнением численности наиболее репродуктивного контингента
женщин в возрасте 20 - 29 лет (на 1,9 тыс. человек за 2000 год). Резервы повышения
рождаемости за счет этого фактора ограничиваются 2010 - 2012 годами. В то же время
увеличение численности контингента женщин наиболее репродуктивного возраста без
принятия мер по преодолению малодетности не приведет к изменению стандартов
воспроизводства населения, т. к. на молодых женщин, в основном, приходится рождение
первенцев.
В результате ориентации семей на малодетность, откладывания первых рождений,
снижения
репродуктивных
возможностей
сформировался
суженный
характер
естественного воспроизводства населения. Сложившийся уровень рождаемости в 2 раза
ниже требуемого для замещения поколений: суммарный коэффициент рождаемости в
области чуть более единицы, тогда как только для простого воспроизводства населения он
должен составлять 2,15.
Во всех городах области (за исключением г. Тольятти) уровень рождаемости в 2001
году был ниже среднеобластного значения, минимальный уровень рождаемости среди
городского населения наблюдался в г. Чапаевске (6,7 промилле). За прошедшее
десятилетие наибольшее сокращение рождаемости произошло в городах Кинеле (в 2 раза)
и Отрадном (в 1,7 раза). Для сельских жителей характерна более высокая рождаемость: из
27 сельских районов области в 17 уровень рождаемости выше областного значения.
Максимальный уровень рождаемости в сельской местности (Красноармейский район) в 1,1
раза выше максимального уровня рождаемости в городах (г. Тольятти).
Негативно влияет на динамику рождаемости тенденция сокращения числа
заключаемых браков и нестабильность семейных отношений. В 2001 году браков
зарегистрировано в 1,2 раза меньше, чем в 1991 году, а число разводов было
максимальным за последние десять лет (5,5 на 1000 человек). На 1000 заключаемых
браков приходится 890 разводов.
Снижение количества заключаемых браков повлияло на рост внебрачной
рождаемости. Почти четверть всех рожденных детей в 2001 году родились у женщин, не
состоявших в зарегистрированном браке, что в 2 раза выше уровня 1991 года.
Формирование устойчивой депопуляции в области связано также с высокой
смертностью населения. В 2001 году в области умерло 53,3 тыс. человек, т. е. в 1,5 раза
больше, чем в 1991 году. Уровень смертности в 2001 году (16,3 промилле) превысил
уровень рождаемости (8,1 промилле) в 2 раза.
На неблагоприятную динамику смертности населения оказывает влияние старение
населения, ухудшение качества здоровья новых поколений родившихся, рост числа
социально обусловленных заболеваний (туберкулеза, алкоголизма, наркомании, травм и
отравлений и других), низкий уровень жизни населения.
Наиболее острой является проблема сверхсмертности мужчин в трудоспособном
возрасте - смертность мужчин в этом возрасте почти в 4 раза превышает женскую.
Демографы прогнозируют, что при сохранении в дальнейшем современного уровня
смертности мужчин в трудоспособном возрасте из числа достигших сейчас 16 лет до 60
лет доживет лишь 58% мужчин.
За прошедшее десятилетие рост числа умерших произошел по всем основным
причинам смертности, среди которых наибольший отмечался от инфекционных и
паразитарных болезней - в 2 раза (в основном, за счет туберкулеза), от несчастных
случаев, отравлений и травм, болезней органов пищеварения - в 1,9 раза.
Особое место среди причин смертности населения, определяющих ее негативную
динамику, занимают неестественные причины смерти. Наибольший рост смертности за
прошедшее десятилетие отмечается от случайных отравлений алкоголем - в 2,9 раза и в
результате убийств - в 2,6 раза.
В то же время есть и положительные моменты: смертность от инфаркта миокарда в
области удалось сократить за десятилетие в большей степени, чем в России, хотя в целом
в ряду причин смертности заболевания органов кровообращения остаются на первом
месте.
Следствием высокого уровня смертности явилось сокращение ожидаемой
продолжительности жизни населения на 6,4 года у мужчин (с 64,1 года в 1991 году до 57,7
года в 2000 году) и на 2,7 года у женщин (с 74,9 года до 72,2 года соответственно). Это
привело к увеличению разрыва между продолжительностью жизни мужчин и женщин до
14,5 лет в 2000 году.
Более высокий уровень смертности характерен для городского населения: во всех
городах области (за исключением г. Тольятти) уровень смертности выше среднеобластного
значения, максимальная величина показателя смертности по области сложилась в городах
Октябрьске и Чапаевске (по 22,7 промилле).
На протяжении последнего десятилетия младенческая смертность в области имела
положительную динамику: показатель младенческой смертности снизился, по сравнению с
1991 годом, в 1,5 раза, и в настоящее время он один из самых низких в России (5-е место).
Это является результатом того, что проблема снижения младенческой смертности была
выбрана в качестве приоритетного направления в сфере здравоохранения.
Стремительный рост смертности в 90-е годы, ее "омоложение" практически по всему
спектру причин, рост смертности от неестественных и насильственных причин
свидетельствуют о необходимости принятия мер по недопущению усугубления
сложившейся ситуации.
Высокий уровень смертности мужчин в молодом и среднем возрастах, низкая
продолжительность жизни мужчин привели к деформации половой структуры населения. В
общей численности населения доля мужчин составляет 46,4%. Смещение возрастной
структуры в пользу женщин начинается с возрастной группы 30 - 39 лет, на 1000 мужчин в
этой возрастной группе приходится 1013 женщин, в возрасте 60 лет и старше этот
показатель достигает 1026. Это говорит о том, что после 30 лет возможности у женщин
создать семью, родить детей и воспитать их в полной семье существенно ограничены.
Население Самарской области относится к регрессивному типу, т. е. численность лиц
пожилого возраста превышает численность молодежи. В результате длительного снижения
уровня рождаемости доля детей и подростков в общей численности населения
сократилась с 23,1% в 1991 году до 18% в 2001 году. Доля пожилых граждан за эти годы
возросла с 19 до 20,7% соответственно. В 2001 году каждый пятый житель области достиг
пенсионного возраста. Средний возраст жителей области составляет 37,8 лет (мужчин 35,2 года, женщин - 40,1 года).
Позитивную динамику имеет численность населения трудоспособного возраста за
счет более многочисленной группы лиц, вступающих в трудоспособный возраст, чем
выходящих из него (в 1,8 раза). Доля населения в трудоспособном возрасте составляет
61% в общей численности населения.
Сдвиги в возрастной структуре населения обусловили изменение демографической
нагрузки на население в трудоспособном возрасте. Рост численности населения в
трудоспособном возрасте и уменьшение численности детей и подростков привели к
снижению совокупной демографической нагрузки на население в трудоспособном возрасте
в 2001 году, по сравнению с 1991 годом, на 95 человек (с 727 человек нетрудоспособного
возраста на тысячу человек трудоспособного возраста до 632 человек соответственно). В
структуре совокупной демографической нагрузки происходит замещение доли детей и
подростков пожилыми иждивенцами.
2. Прогноз развития демографических процессов
на территории области
На основе анализа тенденций демографических процессов в области произведен
расчет предположительной численности населения области до 2015 года. Он выполнен в
трех вариантах, которые призваны оценить возможные пути развития демографических
процессов в области.
Численность населения области сократится по всем вариантам, различными будут
только масштабы сокращения.
Оптимистический
и
средний
варианты
ориентированы
на
проведение
целенаправленной демографической политики в области и постепенную стабилизацию
процессов естественного воспроизводства населения. Оптимистический вариант прогноза
исходит из того, что тенденция роста уровня рождаемости, обозначившаяся в 2000 - 2001
годах, сохранится на протяжении всего прогнозируемого периода. Помимо улучшения
репродуктивного поведения населения за счет пополнения численности женщин наиболее
активного детородного возраста, реализация данного варианта предполагает повышение
уровня благосостояния семей. При этом варианте прогнозируется повышение ожидаемой
продолжительности жизни населения, в том числе за счет развития здравоохранения и
социальной сферы.
Пессимистический вариант предполагает, что при ухудшении экономической
ситуации и отсутствии целенаправленных мер воздействия на демографическую ситуацию
повышение рождаемости маловероятно. Смертность будет незначительно расти,
показатель ожидаемой продолжительности жизни будет на среднем уровне, характерном
для 90-х годов.
Согласно среднему варианту, выбранному в качестве целевого, общий уровень
рождаемости в 2015 году составит 9,2 промилле (в 1,1 раза выше уровня 2001 года),
максимальный уровень рождаемости в 2010 году - 9,8 промилле. Показатель суммарной
рождаемости будет иметь плавную тенденцию к повышению на протяжении всего
прогнозируемого периода до 1,21 рождения на одну женщину. Такой прогноз базируется на
положительной динамике численности молодежи в возрасте 20 - 29 лет, что создаст
демографический фон для роста числа браков, а следовательно, для увеличения
рождаемости.
За счет увеличения численности населения пожилого возраста уровень смертности
будет постепенно расти и составит в 2015 году 17,6 промилле (в 1,1 раза выше уровня
2001 года). К 2016 году ожидаемая продолжительность жизни в области возрастет на 1,1
года по сравнению с 2001 годом. Большое влияние на уровень смертности окажет то,
насколько население будет стремиться к сохранению здоровья, здоровому образу жизни.
Эти поведенческие ориентиры будут способствовать снижению риска предотвратимой
смертности.
В основу расчета миграционного прироста положена гипотеза о сокращении
количества мигрантов из стран СНГ и Балтии, что обусловлено уменьшением
миграционного потенциала традиционных стран выезда в силу старения населения и
постепенного уменьшения русскоязычной диаспоры в этих странах. Основная часть
миграционного прироста будет формироваться за счет межрегиональных перемещений,
чему будет способствовать повышение мобильности трудовых ресурсов. Величина
миграционного прироста будет колебаться в пределах 5 - 10 тыс. человек в год.
С учетом этих факторов среднегодовая численность населения области по среднему
(целевому) варианту в 2015 году составит 3025,5 тыс. человек и уменьшится, по сравнению
с 2001 годом, на 243,5 тыс. человек (на 7,5%). Более быстрыми темпами будет
сокращаться численность мужского населения, в результате чего усилится дисбаланс
половой структуры населения: в 2015 году на 1000 мужчин будет приходиться 1224
женщины (в 1,1 раза выше уровня 2001 года).
В возрастной структуре населения доля детей и подростков сократится в 2015 году
до 15% от общей численности населения области. Начиная с 2007 года за счет вступления
в трудоспособный возраст молодежи, родившейся в годы низкой рождаемости, будут
сокращаться трудовые ресурсы области. В 2015 году доля населения трудоспособного
возраста составит 59% от общей численности населения. Сокращение резерва рабочей
силы будет являться фактором, ограничивающим развитие экономики в области в
долгосрочной перспективе.
Продолжение старения населения - доля пожилого населения в 2015 году возрастет
до 26% в общей численности населения - усилит нагрузку на социальную и пенсионную
системы. Сокращение численности трудовых ресурсов увеличит рост расходов на
государственное пенсионное обеспечение.
Таким образом, современная демографическая ситуация и прогнозируемые
тенденции ее развития требуют разработки качественно новых подходов для преодоления
неблагоприятных тенденций в воспроизводстве населения.
3. Цели и приоритетные направления
демографической политики
Целями региональной демографической политики являются постепенная
стабилизация численности населения области и формирование предпосылок для
улучшения демографической ситуации, мобилизуя для этого как воспроизводственные, так
и миграционные компоненты.
Под стабилизацией численности населения понимается реально возможное
снижение издержек воспроизводства населения (прежде всего, за счет снижения
сверхсмертности населения) и использование миграционного фактора для частичной
компенсации депопуляционных потерь.
Для достижения поставленных целей определены следующие приоритетные
направления демографической политики.
В области здоровья населения и продолжительности жизни:
воспитание культуры здорового образа жизни, формирование общественного
мнения, направленного на необходимость заботы о своем здоровье;
пропаганда здорового питания;
содействие вовлеченности широких слоев населения в занятия физической
культурой и спортом;
развитие профилактической медицины, в т. ч. предупреждение заболеваний,
выявление факторов риска, медико - гигиеническое обучение и санитарное просвещение
населения;
повышение эффективности медицинского обслуживания населения, доступности
услуг медицинской помощи, особенно для детей;
укрепление здоровья населения трудоспособного возраста, для которого ключевые
проблемы состоят в снижении преждевременной смертности от несчастных случаев, травм
и
отравлений,
основных
неинфекционных
заболеваний
(болезней
системы
кровообращения,
органов
дыхания,
органов
пищеварения,
злокачественных
новообразований);
охрана репродуктивного здоровья населения и улучшение качества потомства
(включая грамотное планирование семьи, снижение гинекологической и экстрагенитальной
заболеваемости, осложнений беременности, родов и абортов);
профилактика детской инвалидности;
снижение младенческой смертности и охрана здоровья новорожденных. В структуре
причин младенческой смертности у детей первого года жизни основную долю занимают
болезни новорожденных (49,6%) и врожденные аномалии (25%). Стратегически важно
сконцентрировать усилия по снижению смертности младенцев от предотвратимых причин;
развитие индустрии детского питания;
охрана здоровья подростков, для которых особую актуальность представляет
профилактика психических и социальных девиаций (алкоголизма, наркомании, проституции
и т. д.), являющихся факторами повышенного риска неестественных и насильственных
смертей;
защита здоровья социально уязвимых групп населения, определяемых по признаку
как низких доходов, так и социального статуса, среди которых наиболее важна
профилактика инфекционных (туберкулез) и паразитарных заболеваний, отставания детей
в физическом и умственном развитии, социальных девиаций (убийства, суициды,
несчастные случаи);
охрана здоровья пожилых граждан, для которых особую значимость представляет
увеличение продолжительности жизни, свободной от заболеваний и инвалидности.
В современных условиях снижение смертности способно противостоять
депопуляционным тенденциям в большей мере, чем повышение рождаемости. В отличие
от рождаемости, как свидетельствует опыт многих стран, затраченные усилия по снижению
смертности всегда приносят результат. Поэтому главным источником сохранения
численности населения области определено преодоление высокой смертности населения
за счет снижения преждевременной и предотвратимой смертности, особенно в
трудоспособном и детском возрастах. Это позволит не только сократить численные потери
населения, но и увеличить продолжительность жизни, в первую очередь мужчин, улучшить
половозрастной баланс, оптимизировать воспроизводственные процессы в области.
Формирование политики, направленной на преодоление высокого уровня смертности,
необходимо начинать с укрепления здоровья населения. Особое внимание должно быть
уделено формированию культуры здоровья и популяризации здорового образа жизни
среди населения всех возрастов, что будет являться предпосылками сокращения
заболеваемости и увеличения продолжительности здоровой жизни. Осознанную
потребность в физическом совершенствовании граждан необходимо формировать с
раннего возраста и закреплять в семье, школе и на протяжении дальнейшей жизни.
Усилия по снижению смертности от несчастных случаев, отравлений и травм должны
быть сконцентрированы на такой причине, как смертность от транспортных травм всех
видов (Самарская область по этому показателю занимает 12 - 13-е место среди регионов
Приволжского федерального округа).
Большая роль в сокращении числа умерших от несчастных случаев, отравлений и
травм должна принадлежать улучшению криминогенной обстановки в области.
Необходимо ужесточить контроль за нелегальным производством алкогольной продукции и
осуществлять регулярный контроль ее качества.
В сфере рождаемости и семейных отношений приоритет предполагается отдать
молодым семьям, на которые приходится около 70% всех рождений. В связи с
увеличением численности населения наиболее активного детородного возраста
оптимизация воспроизводственных процессов в области в большей степени будет
зависеть от репродуктивного поведения этой группы населения.
Важное место при реализации политики, направленной на оживление рождаемости в
области, будет отведено улучшению благосостояния, повышению уровня и качества жизни
семей.
Политика в области рождаемости должна включать:
систему государственных социальных гарантий, реализуемых при рождении и
воспитании ребенка;
меры социальной поддержки семей в трудных жизненных ситуациях;
специальные меры, которые могли бы стимулировать рождение второго и третьего
ребенка.
Стимулирование рождаемости будет осуществляться по следующим направлениям:
формирование
условий для прекращения
дальнейшего распространения
бездетности, малодетности и откладывания рождений;
использование преимуществ, создаваемых благоприятной возрастной структурой
населения активных брачных и репродуктивных возрастов, путем стимулирования
рождаемости в молодых семьях;
расширение репродуктивной ориентации на двух - трехдетную модель семьи;
формирование идеологии крепких семейных отношений, пропаганда семей с детьми,
содействие развитию общесемейных ориентиров и интересов. Формированию
желательного типа семьи, социального поведения будет способствовать интеграция мер
демографической политики в систему социальных программ;
информационная поддержка института семьи и брака;
содействие молодым семьям в решении жилищных проблем, развитие молодежного
жилищного строительства.
В сфере миграции региональная политика должна быть направлена на
использование миграционного потенциала в интересах демографического развития
региона.
В области внешней миграции определены следующие приоритеты:
привлечение легальных мигрантов, содействие их обустройству и занятости;
пресечение незаконной миграции, в том числе трудовой;
создание экономических условий для сокращения эмиграционного оттока из области
(в первую очередь в г. Москву и Московскую область, г. Санкт-Петербург, Республику
Татарстан).
В области внутренней миграции усилия должны быть направлены на формирование
оптимальной структуры расселения мигрантов на территории области. Регулирование этим
процессом создаст возможность более равномерного расселения жителей и эффективного
использования территорий. В этих целях необходимо разработать меры, направленные на
повышение территориальной мобильности рабочей силы.
Приоритетными направлениями в политике по привлечению мигрантов будут
являться:
стимулирование миграции в область лиц в репродуктивном возрасте (особенно
молодежи) с использованием, например, учебной и трудовой миграции;
поддержка миграции в область специалистов и профессионалов для замещения
выбывающей научно - технической и творческой элиты.
Учитывая,
что
демографическая
политика
охватывает
многие
сферы
жизнедеятельности: социальное обеспечение и социальную защиту, семейную политику,
здравоохранение, образование, жилищную, молодежную политику, физическую культуру и
спорт, более эффективно решить демографические проблемы области позволит
объединение усилий всех органов государственной власти.
В условиях кризисного развития демографической ситуации важно грамотно
учитывать все ее особенности путем проведения постоянного мониторинга происходящих
изменений в отдельных демографических сегментах, их учета в социальной и
экономической политике Администрации области. При выработке стратегии и тактики
социальных реформ, в том числе пенсионной и в сфере образования, необходимо
проводить демографическую экспертизу принимаемых решений.