Щипанов Н. * Определение понятия разделения властей в
advertisement
М. ЩИПАНОВ, соискатель Определение понятия разделения властей в российском федеративном государстве В демократическом гражданском обществе и правовом государстве основные отрасли государственной власти - власти законодательная, исполнительная и судебная - выступают в качестве неотъемлемых компонентов динамично функционирующей системы, традиционно именуемой разделением властей. Разделение властей, если давать этому понятию, самое краткое определение, властных представляет отраслей - собою разделение законодательной, полномочии исполнительной, основных судебной - государственной власти при сохранении единства государственной власти. Но разделение властей, как мы полагаем, может проявлять себя и в такой специфической форме, когда оно осуществляется во взаимодействии между государственной (федеральной и региональной) властью и негосударственной публичной властью местного самоуправления при верховенстве государственной власти и полном соблюдении ее единства и целостности. Система разделения властей - это система правовых отношений, урегулированных Конституцией и законами в процессе взаимодействия отдельных отраслей государственной власти в целях достижения целостности и единства всей государственной власти, наиболее оптимальной реализации всех тех правовых возможностей, которыми обладает каждая из отраслей государственной власти в условиях их самостоятельности, недопустимости ограничений и каких-либо ущемлений со стороны других отраслей государственной власти. По своей природе государственная власть едина, но если в недемократических обществах и государствах такое единство власти обеспечивается ее деспотической, диктаторской, тоталитарной и прочей организацией либо бюрократической централизацией, то в демократическом гражданском обществе и в правовом государстве единство государственной власти с необходимостью строиться на ее организации и функционировании в соответствии с принципом разделения властей. Отмечая, что распределение полномочий между ветвями единой государственной власти осуществляется посредством наделения компетенцией ее органов. Н.А.Ушаков писал, что «называть это разделением власти или разделением властей, по меньшей мере, нецелесообразно, поскольку возникает иллюзия делимости государственной власти, независимости Друг от друга различных ветвей государственной власти.1 Иллюзия делимости единой государственной власти действительно может возникнуть, особенно если истолкование сущности концепции разделения властей делается неверно. Неверно, в частности, утверждение, высказываемое Н.А.Ушаковым, будто разделение властей осуществляется посредством наделения компетенцией ее органов. В действительности, существование наделенных конкретной компетенцией (полномочиями) различных органов государственной власти, принадлежащих к одной из трех ее отраслей, составляет лишь исходную позицию для проявления и действия принципа разделения властей. Распределение каждой из основных отраслей — законодательной, исполнительной, судебной - в системе единой государственной власти обуславливается тремя определяющими основаниями: 1. Полномочиями каждой из указанных основных отраслей единой государственной власти; См.: Ушаков Н.А Государство в системе международно-правового регулирования. Учебное пособие М.1997.С.14-15. 1 2. Функциональным назначением и местом, занимаемым каждой из конкретных отраслей в общей системе единой государственной власти; 3. Функциональной связью между отраслями единой государственной власти, характерам их отношений и взаимодействий в системе единой государственной власти. В системе же структурных связей можно также выделить несколько моментов: — в каждой властной отрасли одно центральное - звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных этой ветви власти, обеспечивает свою ведущую роль, а тем самым и единство в рамках властной отрасли. Остальные звенья этой отрасли дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена; — каждое звено властной отрасли имеет либо свою исключительную компетенцию, в осуществлении которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой подмена может иметь место рядоположенным или вышестоящим звеном, но не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий; — каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им полномочия. Вмещают ли основные отрасли государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - в себя все властеотношения в сфере деятельности государства (обо всех властеотношениях в обществе, разумеется, в данном случае речь не идет), не остаются ли "на обочине" конкретные специфические властепроявления? Ответ может быть, очевидно, такой: да, вне действия основных отраслей государственной власти существуют и такие "власти", которые ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям не относятся. Отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы их осуществляющие - неподчиненностью другим органам государственной власти. Примером может служить деятельность такого органа государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Согласно федеральному конституционному закону Уполномоченный по правам человека осуществляет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод государственными должностными органами, лицами. граждан, их органами При соблюдения местного осуществлении и уважения самоуправления своих и функций Уполномоченный по правам человека, назначаемый и освобождаемый от должности Государственной Думой и действующий в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ), «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам». Или, например, органы прокуратуры, которые функционально, по характеру выполняемых задач совместно с органами внутренних дел, органами юстиции, органами ФСБ России и таможенными органами относятся к правоохранительным органам, поскольку призваны обеспечивать законность и правопорядок в обществе, защиту прав и свобод граждан. Но по своей государственно-правовой сущности осуществляемых органами прокуратуры властных функций, по статусу и месту, занимаемому в системе государственных органов прокурорские органы образуют особую, самостоятельную отрасль, которую можно было бы, очевидно, условно назвать «надзорно-законоприменительной». Властные функции, осуществляемые органами прокуратуры, реализуют особый вид государственной власти — прокурорской власти. Отнесение Конституцией РФ 1993г. Органов прокуратуры (ст. 123) к судебной власти (гл. 7) является очевидным нонсенсом. Разделение властей отношений сфере есть и постоянно взаимодействия возобновляемый процесс отдельных отраслей единой государственной власти и определенное правовое состояние этих отраслей и государственной власти в целом, обусловливаемой самим процессом взаимодействия и разделения отраслей, но также и результат происходящего разделения с его правовыми последствиями. Под разделением властей следует также понимать и систему специфических способов регулирующего воздействия демократического государства, его власти на всю сферу отношений, составляющих самую ткань гражданского общества и правового государства. «Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную означает выделение из совокупности единых государственных полномочий составляющих ее частей, — справедливо отмечает А.Ф. Малый. — Они осуществляются различными государственными органами, со строго определенные набором прав, обязанностей и ответственности. Возможно их перераспределение между органами, но неизменной остается общая совокупность способов регулирующего воздействия на общественные отношения».2 Существование демократического гражданского общества и правового государства, с одной стороны, обусловливает саму потребность в разделении властей, но, с другой стороны, они обязаны, в конечном счете, такому разделению самой своей сущностью и своим существованием, прежде всего потому, что такой сущностный элемент, как право, его формирование, обеспечение, реализация и гарантированность возможны лишь в системе разделения властей. Разделение властей представляет собой реально действующий механизм организации и соответствующий конкретной исторически реализации государственной определенным власти, политико-правовым представлениям и теоретическим обоснованиям. В этой связи полагаем ошибочным утверждение А.Н. Медушевского, который, справедливо См.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С. 99. 2 усматривая одно из важнейших достижений политической науки XX в., в отличие от правовой науки XIX в., в том, что она перешла от анализа формальной структуры власти к исследованию ее подлинной или реальной организации, продемонстрировав на конкретных примерах нашего времени разрыв между нормой и действительностью, декларациями политической власти и ее конкретной практикой, далее пишет: "В этом контексте принцип разделения властей выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса".3 В свою очередь М.Н. Марченко подчеркивает, что теория разделения властей - "это не только и даже не столько "формально-юридическая", сколько политическая и идеологическая теория ".4 Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Подобное разделение предполагает: во-первых, что оно распространяется на всю государственную власть, то есть власть государства в пределах его границ, в целом, не делая исключения ни для одной из его частей; во-вторых, что, обеспечивая цельность и единство государственной власти в целом, разделение властей как конституционно-правовой принцип исходит из необходимости, прежде всего внутрисистемной дифференциации государственной власти на самостоятельные отрасли (ветви): законодательную, исполнительную и судебную власти, а каждую из этих отраслей (ветвей) еще на внутреннее их структурно-функциональное разделение, позволяющее каждой отрасли выступать в качестве относительной цельности и обеспечивать каждой из указанных отраслей См.: Медушевский А.Н. Идея разделения властей // Вестник Российской Академии наук. 1994. Т. 64. № 1. С. 30. 4 См.: Разделение властей: история и современность. Учебный спецкурс / Под ред.проф. М.Н. Марченко. М.: МГУ, 2009. С. 62. 3 государственной власти возможность полноценно и действенно участвовать во взаимодействии со всеми другими отраслями государственной власти; в-третьих, что каждая отрасль государственной власти самостоятельно выполняет свои специфические, установленные Конституцией РФ и федеральным законом функции и полномочия, не допуская вмешательства в свои прерогативы других отраслей государственной власти, подмены ими ее функций и других властных проявлений; в-четвертых, что само разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, рассматриваемое "по горизонтали" осуществляется в процессе такого взаимодействия этих властей, когда существует взвешенность и устойчивый баланс такого взаимодействия, обеспечиваемые системой "сдержек и противовесов", не позволяющих ни одной из основных отраслей власти встать над другими, подчинить их себе, монополизировать власть и др.; в-пятых, что неотделимой от сущности и смысла разделения основных отраслей государственной власти является разделение всех властей в целом и каждой из этих властей в отдельности "по вертикали" сообразно федеративному и другим основным принципам государственного устройства. Система разделения властей предполагает самостоятельное выполнение каждой ветвью государственной власти специфических, установленных Конституцией РФ и федеральным законом функций и полномочий. Из самого признания наличия и взаимодействия различных ветвей власти должна закономерно следовать необходимость специализации государственной власти применительно государственной деятельности, причем к ведущим каждая из направлениям ветвей власти характеризует, а, точнее, олицетворяет определенную сферу приложения властных полномочий. Отметив это, А.П. Фоков совершенно справедливо подчеркивает: «Можно и нужно говорить о самостоятельности каждой ветви государственной власти. Однако самостоятельность на практике нередко воспринимается как автономность существования каждой ветви власти. А это, на наш взгляд, уже недопустимо. Обеспечение интересов государства достигается не обособленностью ветвей власти, не их противостоянием и тем более не их открытой конфронтацией, а тесным взаимным сотрудничеством, точным исполнением каждой из ветвей власти своих функций. Объективная действительность такова, что все ветви власти нуждаются друг в друге, что они образуют законченное единство, именуемое государственной властью, лишь в своей совокупности, выступая как элементы единой системы. Даже простое ослабление хотя бы одного такого элемента способно провести к разрушению системы, параличу власти в целом, в лучшем же случае - к существенному снижению ее дееспособности».5 Как справедливо отмечает Н.В. Витрук в своем Особом мнении, которое он в качестве судьи Конституционного Суда РФ высказал по поводу постановления Суда от 18 января 1996г., принцип разделения властей «означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ Конституционного строя. Однако, модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, это обусловлено формой правления (их См.: Фоков А.П. Судебная власть в системе разделения властей (Научно-правовые, философские и исторические аспекты) // Государство и право. 2000. № 10. С. 53. 5 модели также весьма многообразны), федеративной формой государственного устройства».6 Самостоятельность каждой из отраслей государственной власти имеет формальную конституционную гарантированность. Принцип разделения властей предполагает, как уже отмечалось, не только самостоятельность и независимость отдельных отраслей государственной власти, но и их скоординированность, взаимосдерживание согласованность и взаимоконтроль. во Именно взаимодействии, самостоятельность и независимость каждой из этих властей не позволяет говорить о первенстве, приоритете какой-либо из них. «Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие», - говориться в постановлении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г., № 16-П.7 В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточивания функций различных ветвей власти в одном органе. Концептуальное содержание разделения властей предполагает существование правовых способов сдерживания каждой отрасли власти другими отраслями, и содержать противовесы для всех отраслей власти («властей»). «Сдержки» установленные государственной и «противовесы» функциональные власти, это конкретные полномочия которые позволяют каждой законодательно из отраслей уравновешивать и сбалансировать данные отрасли власти без каких либо ограничений и ущемлений в рамках разделения властей. 6 7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1. См.: СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626. Суть принципа разделения властей, - пишет С.С. Алексеев, - не столько в том, чтобы разъединить власть в государстве по ее функциям - на законодательную, исполнительную, судебную, т.е. как бы "раздробить" ее и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую неподконтрольную силу. Суть этого принципа, прежде всего в том, чтобы организовать "разделенную" власть, создать систему сдержек и противовесов, механизмов, обеспечивающих их слаженное, согласованное функционирование".8 Но не существует, и никогда не было какой-то общепринятой на все времена системы сдержек и противовесов, тем более нет их и в каждой конкретной стране. Анализируя конституционную систему США, А.А. Мишин отмечал, что в ней «исследование системы "сдержек и противовесов" не может быть ограничено рамками треугольника, вершинами которого являются Конгресс, Президент и Верховный суд. Современная социальная база системы "сдержек и противовесов" в этой стране качественно иная, чем почти два столетия назад, когда эта система лишь создавалась. Поэтому научно обоснованный анализ системы "сдержек и противовесов" невозможен без учета той роли, которую играют в нынешней политической системе США такие внеконституционные "центры власти", как федеральный бюрократический аппарат, двухпартийная система, группы давления и средства массовой информации, за каждым из которых незримо, но вполне осязаемо действует монополистический капитал».9 Одно из проявлений конкретного содержания принципа разделения властей авторы «Малой Энциклопедии Конституционного права» - М.В. Баглай и В.А. Туманов - усматривают в том, что Конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой См.: Алексеев С.С. Конституция и судьба России. «Известия», 28 марта 1992 г. См.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в Конституционном механизме США. М.: Наука, 1984. С. 6. 8 9 власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех властей.10 Разделение государственной власти на отрасли, самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать в конечном итоге тот необходимый баланс интересов, который, в конечном счете, и делает власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей разрешаться конституционным путем и через правовую процедуру (Конституционный Суд РФ). Система разделения властей, следовательно - это система сбалансированных государственно-властных отношений, обусловленных функционированием и взаимодействием законодательной, исполнительной и судебной властей, урегулированных правом, имеющих своим назначением как обеспечение самостоятельности и полновластия каждой из основных ветвей государственной власти, так и единства, а также целостности государственной власти в целом. Это система сбалансированных между собою государственно-властных, урегулированных самостоятельности правом и отношений, полновластия имеющих каждой из целью обеспечение основных отраслей государственной власти в целом. «Разделение» государственной власти на отрасли, самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать в конечном итоге тот необходимый баланс интересов, который в конечном итоге, и делает власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей разрешаться конституционным путем и через правовую процедуру (Конституционный суд). Баланс властей не есть, конечно, величина постоянная и неизменная. Он достаточно динамичен в обстановке часто 10 См.: Малая энциклопедия Конституционного права. М.: БЕК, 1998. С. 393. меняющихся политических условий и факторов, сохраняя, тем не менее, принципиальную значимость своих «контуров». В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ст. 10) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную относятся к основам конституционного строя Российской Федерации, что предполагает самостоятельное выполнение каждой ветвью государственной власти своих специфических, установленных Конституцией РФ и федеральным законом функций и полномочий. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти. Но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции РФ, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе.11 Важнейший содержательный аспект современной концепции разделения властей зиждется на понимании государственной власти как единого целого. Еще Г. Гегель отмечал, что «представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти, тем не менее, должны ограничивать друг друга. И посредством этой же независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать, прежде всего».12 Концепция разделения властей целиком и полностью относится к власти государственной, к сфере деятельности государственного механизма в целом, отдельных его органов. Иными словами - это область государственной деятельности, оказывающей, разумеется, свое воздействие на все общество, политическую, социальную, экономическую, духовную области его жизнедеятельности. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998г. №16-П // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626. 12 См.: Гегель Г. Философия права. М., 1996. С. 339. 11 Государственная власть - это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений, распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует ее публичность, общеобязательность, верховенство на всей территории страны, а также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно, она, при всем разделении ее на отдельные властные отрасли, обладает такой качественной определенностью как единство и целостность. Осуществление различных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) независимо друг от друга различными органами государственной власти отнюдь не противоречит пониманию этой власти как единого целого. Российская Федерация как государство характеризуется государственной целостностью, единством систем государственной власти. Единое государство, независимо от формы его государственного устройства (унитарное государство, федеративное государство) может существовать лишь в едином обществе. Единое общество и порождает единое государство. В таком закономерном соответствии, прежде всего и выявляется генезис единого демократического государства, возможного лишь в условиях единого демократического гражданского общества. Сущность всякого государства непосредственно проявляет себя в государственной власти. Первостепенные истоки и принципиальные характеристики государственной власти, как и государства в целом, коренятся в общественных структурах, порождаются самой природой общества. Разделение властей есть функциональное, соответственно полномочиям, разделение единой государственной власти и для полной характеристики этого правового явления и принципа представляется чрезвычайно важным выявление тех общественных истоков, которыми обусловливаются и единая суть власти в государстве и демократические начала, лежащие в основе такого разделения. Особенно важен такой анализ в переходный период, имеющий место в современной России, ее общественного становления и развития. Следует вместе с тем учитывать, что разделение властей проявляет себя в сфере разнообразных властно-правовых отношений, но все эти отношения, а без их анализа невозможно применение самого этого принципа, составляют экономическую, социальную, политическую, правовую, идеологическидуховную составляющие непосредственно общественной объектом организации, властно-государственного, являются прежде всего, регулирующего воздействия. В процессе такого воздействия и происходит взаимодействие основных отраслей государственной власти. Разделение властей в условиях демократического гражданского общества и правового (или складывающегося правового государства) есть момент взаимодействия государственной власти с различными областями общественных отношений, взаимоотношений и но одновременно взаимодействия - отдельных это и момент отраслей единой государственной власти между собой. Это — существеннейшие стороны самой сущности принципа разделения властей. С позиции данных положений становится очевидным, что демократическое гражданское общество нуждается в регулирующем воздействии не всякой государственной власти, а единой государственной власти, обладающей свойством и возможностью организованно и функционально разделяться, что обусловливается самими потребностями гетерогенного общества, сохранять свою целостность. Но и само такое общество определяющим образом воздействует на государственную власть, его прерогативы и функции, на формирование системы разделения властей в целом. Органическая взаимообусловленность существует между принципом разделения властей и правовой природой государственной власти. С одной стороны, правовое государство, правовая государственная власть в силу этой своей природы предполагают существование принципа системы разделения властей. С другой же стороны, система разделения властей, в целом, и во всех своих конкретных проявлениях воплощает именно правовые начала государственности. Система разделения властей - один из важнейших институтов правового государства и правовые начала этого государства существенным образом воплощаются в принципах и в системе разделения властей. Значение принципа разделения властей для правового государства, по мнению Л.С. Явича, обусловлено тем, что «реализация этого принципа выступает одним из конституционно-организованных проявлений политического плюрализма в государственной сфере, способного обеспечить столь необходимое для цивилизованного гражданского общества правление правового закона и не предвзятое правосудие».13 Только государственной власти присущ суверенитет - верховенство внутри страны. Независимость от какой-либо иной власти вовне ее. Государство, в том числе и государство федеративное, характеризуется единством и цельностью, единой государственной властью, единой системой органов государственной власти, единой правовой системой. Суверенитет в таком государстве может быть лишь одним единственным. Попытки отдельных политиков предать объединению политически суверенных государств статус единого государства (Союз Суверенных государств, Союз Суверенных России и Белоруссии) следует признать как образчик дилетантизма и непрофессионализма, способного, впрочем, причинить огромный ущерб на практике. Двух или нескольких «суверенитетов» в одном государстве быть не может, а объединение конфедеративного типа отдельных суверенных государств не образует единого государства. Принцип разделения властей базируется на единстве государственной власти, основывается, следовательно, и на едином государственном суверенитете. Принцип разделения властей не «расщепляет» единую 13 См.: Явич Л.С. Принципы государственного права // Правоведение. 1990. № 5. С. 17. государственную власть на какие-либо ее составляющие, охватывая своим воздействием лишь сферу полномочий отдельных отраслей этой власти. Принцип разделения властей не «расщепляет» и «расщеплять» не может единый суверенитет данного государственной власти государства, хотя выражают и те же реализуют полномочия государственный суверенитет в целом, его качественные характеристики: верховенство государственной власти внутри страны, ее независимость вовне. Принцип разделения властей призван ввести властные проявления государства, что, конституционно исполнение и есть, собственно, установленные законодательства, формы государственная и методы правосудие) власть, в (законотворчество, посредством наделения соответствующих государственных органов полномочиями (компетенцией) и добиваясь обеспечения определенного баланса властных проявлений (властей) в соотношении этих форм и методов при том, что власть государственная едина по своему источнику и по своей социальной и правовой природе. В этой связи важно выделить роль права в структуризации государственной власти и подчеркнуть, что разделение властей - это форма и одновременно метод структуризации государственной власти правом. Правовая структуризация в таком понимании разделения властей включает в себя правовое обеспечение и оформление разделения единой государственной власти на отдельные самостоятельные отрасли, что не лишает государственную власть такого его основного качества, как единства и цельности. Следствием же этого является конституционно-законодательное разделение, предполагающее обличение их в правовую форму, полномочий основных отраслей государственной власти. Сами эти полномочия не есть форма разделения властей, но воплощенные в правовую форму, представляют собой правовые формы структуризации власти, согласно конституционному принципу разделения властей. Принцип разделения властей как принцип не просто правовой, но, прежде всего конституционный - это один из правовых устоев гражданского общества, не только структуризирующего власть правового государства, но и держащего эту власть под контролем общества, гарантирующего обществу невозможность злоупотреблять властью, делать ее хозяином общества. Одновременно, и это необходимо особо отметить, принцип разделения властей выступает важнейшим фактором формирования и функционирования правовой системы гражданского общества. Все отрасли государственной власти действуют на единой и, как правило, постоянной правовой основе. Однако необходимость функционирования всех властей в режиме законности, строгого и неуклонного исполнения всеми ими предписаний и установлений, содержащихся в актах, принимаемых органами законодательной власти, может послужить основанием для вывода о верховенстве законодательной власти. Такое верховенство в отдельных исследованиях относится даже к общим постулатам теории разделения властей. Основание для этого дают и высказывания основоположников самой теории. "Ведь то, что может создавать законы для других, писал Дж. Локк, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей".14 Но совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной? 14 См.: Локк Дж. Соч.в томах. М., 1998. Т. 3. С. 349-350. Само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может. Умаляет ли это обстоятельство законодательную власть как власть в условиях демократического государства представительную? Думается, что не умаляет вовсе, поскольку следует различать законодательствование в качестве государственной функции (одной из ветвей или отраслей власти), конституционные полномочия (компетенцию) законодательного органа государства, что само по себе "властью" не является, и само законодательство, воздействующее на образование правового режима, в котором осуществляется вся жизнедеятельность общества и функционирует государство ("правовое") со всеми своими институтами и органами, включая и законодательные. Законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, притом, что в данном государстве законы обладают высшей юридической силой, законодательным верховенством. Исполнительная власть и власть судебная, будучи самостоятельными и независимыми, посредством конституционно уполномоченных на то государственных органов реализуют законы в процессе исполнительной и судебной деятельности и обладают правом лишь на ограниченное нормотворчество в рамках и в строгом соответствии с действующим законодательством. Нормотворчество в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов ("прецедентное право" в англо-саксонской правовой системе, руководящие разъяснения по конкретным делам Верховного Суда Р.Ф. и др.) - необходимый вид государственной деятельности. В этой связи нельзя согласиться с позицией B.C. Нерсесянца, который утверждает: "...В принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направление, характер и содержание правотворческого процесса. В этом - один из существенных моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительнораспорядительной власти системы наделены полномочиями "в пределах своей компетенции" издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако ясно, что устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют не свойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за "пределы своей компетенции". Отсюда неизбежные при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти".15 Конечно, подмена закона нормотворчеством исполнительных и других органов, к сожалению, весьма распространенная в условиях правового нигилизма, в атмосфере очевидного неуважения к закону, имевшая место на протяжении долгих лет тотально-коммунистического режима, не может быть терпимой в условиях подлинной законности, в практике реального правового государства. Но, с другой стороны, ограниченное нормотворчество во исполнение, на основе и в рамках действующего законодательства было бы ошибочно уравнивать и даже отождествлять с законодательствованием, осуществлением законодательной власти. Принцип верховенства закона предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с признаком юридической силы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные См.: Нерсесянц B.C. Концепция Советского государства в контексте истории учения о правовом государстве // Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 61. 15 нормативные акты (конституционные и обычные законы, указы, постановления, распоряжения и др.) должны соответствовать ей. К проблеме верховенства законодательного органа государства, о которой уже шла речь, непосредственным образом примыкает и вопрос о верховенстве представительного органа государства в системе разделения властей. Имеющиеся на этот счет в научной литературе суждения разнятся. Так, М.В. Баглай формулирует концепцию верховенства парламента, означающую, что никто, кроме избранного народом представительного органа, не вправе издавать и изменять законы, а также контролировать их исполнение правительственными органами. "Верховенство парламента, - пишет он, - означающее также, что ни над ним, ни параллельно с ним не может действовать какой бы то ни было орган с аналогичными функциями, требует существенного дополнения: применять законно принятые законы должен независимый суд, создающий в своей практике такие нормы, которые препятствуют принятию недемократических законов. Это - начало начал конституционного режима, обеспечивающего демократический М.В. Баглая, характер обеспечивает государства". Именно демократическую это, по мнению направленность законов, выражает критерий заключенного в них демократизма. Обращает внимание, что в такой интерпретации разделения властей не находится места органам исполнительной власти, как власти подлинно самостоятельной. Скепсис автора представленной концепции в отношении принципа разделения властей в данном случае очевиден: "Нельзя, в частности, не признать, - пишет он, - что принцип разделения властей оказался эффективным в решении, по крайней мере, одной важной проблемы: признания самостоятельности судебной власти и ее правомочия применять право. Это имеет немалое значение для того, чтобы над высшими государственными органами (парламентом и правительством) стояли не только те законы, которые они сами принимают и исполняют ("статусное право"), но и право, создаваемое судами, которое в определенной части изменить законами нельзя. А эта определенная часть как раз и включает основные гарантии охраны прав человека, гарантии, мешающие сползанию общества к режиму личной власти. Вот в чем должна состоять важнейшая роль суда в правовом государстве, и вот почему, по нашему убеждению следует прямо приравнять судебную доктрину к источникам права".16 Создаваемая судами та часть права, которую изменить законами нельзя, ставит судебные органы в какой-то особый разряд. Ведь они по существу могут законодательствовать и в известном смысле стоять выше обычных законодательных органов, поскольку некоторые из принимаемых ими правовых актов обладают высшей юридической силой. В целом же, излагаемая М.В. Баглаем концепция явно не согласуется с общепринято понимаемым принципом разделения властей. Признавая за этим принципом достоинства, сводящиеся к тому, что он помогает стабилизировать политическую систему и предотвратить злоупотребления властью. М.В. Баглай в то же время подчеркивает, что, как показывает зарубежный исторический опыт, принцип этот сам по себе далеко не всегда срабатывал в пользу демократии. Момент, связанный с верховенством представительных органов власти выделяет и B.C. Нерсесянц. Такое верховенство, по его мнению, имеет ключевое значение для организации других властей - исполнительной и судебной. Как пишет B.C. Нерсесянц, "... высшие представительные органы как авторитетные выразители народного суверенитета должны выступать в качестве не просто законодательных, а по существу учредительных органов, устанавливающих систему институтов, норм и процедур правовой См.: Баглай М.В. Правовое государство: от идеи к практике // Коммунист. 1989. № 6. С. 43. 16 государственности. Они должны стать суверенно-властными гарантами учреждения и реального функционирования советской правовой государственности". По нашему мнению, верховенство представительного органа государства должно пониматься как исключительная прерогатива этого органа на осуществление законодательной власти, поскольку только представительный орган государства представляет волю всего общества. В системе разделения властей верховенство не может пониматься как обладание такими прерогативами, которые ставят представительный орган над органами исполнительной и судебной власти, создают такой дисбаланс власти, который лишает эти власти их самостоятельности и независимости.17 Подводя кратко итог рассмотрения доктрины разделения властей, можно констатировать, что: — разделение властей есть разделение полномочий органов основных отраслей единой государственной власти при полном сохранении государственной властью своей цельности и единства; — разделение властей есть момент взаимодействия основных отраслей государственной власти. Само такое взаимодействие носит постоянный и устойчивый характер. В процессе его осуществления каждая отрасль государственной власти, обладая цельностью с другими отраслями в рамках единства государственной самостоятельность и не власти в допускает целом, сохраняет ущемления свою составляющих эту отрасль власти предметов ведения и полномочий органов власти, неправомерных вторжения и вмешательства в свою сферу деятельности других властей, ущемления своих прерогатив.18 — Каждая отрасль государственной власти и все отрасли власти в целом нуждаются в стабильности и устойчивости всей системы их взаимодействия. См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 43. См.: Нерсесянц B.C. Концепция Советского правового государства в контексте истории учения о правовом государстве / Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. С. 61. 17 18 Для обеспечения этой стабильности и устойчивости действует правовая система «сдержек» и «противовесов», не позволяющая ни одной из взаимодействующих властей взять «верх» над другими, починив их своему верховенствующему воздействию, вследствие чего вся система разделения властей перестала бы существовать, уступив свое место простой субординации властей по их фактической силе и влиянию. Разделение властей вызвано к жизни объективными условиями гетерогенности и плюралистичное демократического гражданского общества, его политической системы, соответствующим такому обществу правовым государством. Разделение властей может иметь место лишь в рамках одного и единого государства. Оно осуществляется лишь в отношении одной и единой государственной власти с единым суверенитетом. Основная цель разделения властей - реальное обеспечение единства и цельности государственной власти, а, следовательно, и государства с одновременным признанием и гарантированием присущего демократическому гражданскому обществу и правовому государству государственно-правовых демократизма, разнообразия и признанной других и плюрализма форм Конституцией и и политических, способов законом проявления политической самостоятельности в рамках полномочий субъектов Федерации, местного самоуправления, автономии, отдельных звеньев административно- территориальной организации государства. Разделение властей предполагает и внутреннюю структуризацию каждой из основных отраслей (ветвей) государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. В этом смысле можно, по-видимому, говорить и о разделении каждой из этих властей. Без соответствующей структурной организации, достигаемой путем такого разделения, невозможно осуществление и взаимодействие отдельных отраслей (ветвей) государственной власти, а в рамках такого взаимодействия, как уже отмечалось, осуществляется и само разделение властей. — Внутреннее структурное разделение каждой из основных отраслей (ветвей) государственной власти имеет ту принципиальную особенность, что осуществляется разделение в пределах отношений, охватываемых лишь одной властью, а не несколькими властями. Отдельные вполне сформировавшиеся относительно устойчивые институты одной власти взаимодействуют с институтами этой же власти с целью обеспечения единства государственной власти в рамках отрасли (ветви) власти и полноты реализации властно-правовых возможностей этой отрасли (ветви) власти в целом. — Разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти. Государственная цельность Российского государства как Федерации, о чем говорит ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, также возможна на основе единства государственной власти. В Российском государстве как целостном государстве, сама государственная власть отнюдь не представляет собою нечто состоящее из нескольких властей, например, государственной власти Федерации и государственных властей субъектов этой же Федерации, а есть одна, цельная и единая государственная власть, имеющая, в силу федеративной организации государства, соответствующую такой организации собственную структуру. Осуществляется же данная единая власть конституционно разделёнными и скоординированными по предметам ведения и полномочиям органами государственной власти Федерации и субъектами Федерации при ведущей роли и приоритете в конституционно установленных пределах федеральной власти. Все органы государственной власти Российской Федерации — федеральные и региональные осуществляют лишь одну единственную, целостную и единую власть федеративного государства. В свете изложенного представляется, несомненно, неверной позиция В.Е. Чиркина, утверждающего, что главное в понятии федерации - это «сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей». Однако при таком понимании было бы логичнее считать, что в Российской Федерации, имеющей в своём составе 83 субъекта, «сочетаются» уже не две, а, по крайней мере, два с лишним десятка государственных властей. Суть Федерации, в видении профессора В.Е. Чиркина, это «проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов».19 Это утверждение не согласуется с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5), которая, формулируя основания федеративного устройства Российского государства, вовсе не говорит о разделении и взаимосвязи «государственной власти федерации и государственной власти (может быть, государственных властей?) ее субъектов, а принципиально закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий «между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Между обоими этими положениями огромное содержательное различие. Органы государственной власти Федерации и органы государственной субъектов Федерации — это органы одной единой государственной власти. Допускаемое чисто терминологически определения «федеральная власть», «власть субъектов Федерации» имеет в значительной мере условный характер, подобно тому, как употребляемы определения: «законодательная власть», «исполнительная власть», «судебная власть» Во всех случаях употребляемые определения отдельных отраслей (ветвей) государственной власти вовсе не свидетельствуют о реальном существовании нескольких и даже многих государственных властей, а лишь о том, что одна государственная власть, которая только и может быть в См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 5; Он же. Государственная власть субъекта Федерации // Российская газета. 2003. 8 октября. 19 одном государстве, функционально подразделяется полномочиями реализующих её органов власти по конституционно и законодательно установленным сферам действия в соответствии с предметом ведения либо с территориальными пределами.
