к статье 8.15.1 Кодекса Волгоградской области об

Комментарий
к статье 8.15.1 Кодекса Волгоградской области об административной
ответственности.
Статья 8.15.1. Нарушение порядка деятельности кладбищ
Нарушение установленного органами местного самоуправления порядка
деятельности кладбищ –
влечет наложение штрафа на граждан в размере от пятисот до двух
тысяч рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до трех тысяч рублей; на
юридических лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
1. В соответствии пунктом 22 части 1 статьи 14, пунктом 17 части 1 статьи
15, пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131 – ФЗ от 06.10.2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» к вопросам местного значения городского и сельского поселения,
муниципального района, городского округа относится организация ритуальных
услуг и содержание мест захоронения. Согласно части 1 статьи 7 указанного
Федерального закона по вопросам местного значения органы местного
самоуправления вправе принимать правовые акты, в том числе нормативные. На
основании подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" субъекты РФ вправе устанавливать административную
ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного
самоуправления. Вопросы установления органами местного самоуправления
порядка деятельности кладбищ регулируются Федеральным законом № 8-ФЗ от
12.01.1996 г. «О погребении и похоронном деле». Статьей 30 вышеназванного
Федерального закона предусмотрено, что лица, виновные в его нарушении, несут
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом,
административным законодательством субъекта РФ может быть установлена
административная ответственность за нарушение установленного органами
местного
самоуправления
порядка
деятельности
кладбищ.
Статьей,
устанавливающей административную ответственность в данной области является
статья 8.15.1 Кодекса Волгоградской области об административной
ответственности (далее по тексту - КВОоАО).
2. Ключевым понятием состава данного правонарушения является понятие
кладбища. В силу пункта 1 статьи 4 ФЗ «О погребении и похоронном деле» под
кладбищем понимается сооружение для захоронения тел (останков) умерших на
отведенном в соответствии с этическими, санитарными и экологическими
требованиями участке земли (месте погребения). Выделяют общественные
кладбища, вероисповедальные кладбища, воинские кладбища и военные
мемориальные кладбища.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 ФЗ «О погребении и похоронном
деле» общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом
их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам
похоронного дела. Вероисповедальные кладбища согласно пункту 1 статьи 19
вышеназванного ФЗ предназначены для погребения умерших одной веры. В силу
пункта 1 статьи 20 ФЗ «О погребении и похоронном деле» воинские кладбища
предназначены для погребения умерших (погибших) военнослужащих, граждан,
призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел,
Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и
органов уголовно-исполнительной системы, участников войны, лиц, уволенных с
военной службы (службы), если это не противоречит волеизъявлению указанных
лиц или пожеланию супруга, близких родственников или иных родственников.
Военные мемориальные кладбища предназначены для погребения и увековечения
памяти погибших (умерших) при защите Отечества, круг которых определяется
Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об
увековечении памяти погибших при защите Отечества". Как следует из
перечисленных правовых норм, общественные кладбища находятся в ведении
органов местного самоуправления, а все остальные кладбища могут находиться в
ведении органов местного самоуправления.
Пунктом 4 статьи 18 ФЗ «О погребении и похоронном деле» прямо
предусмотрено, что порядок деятельности общественных кладбищ определяется
органами местного самоуправления. Согласно пункту 2 статьи 19 названного ФЗ
порядок деятельности вероисповедальных кладбищ определяется органами
местного самоуправления по согласованию с соответствующими религиозными
объединениями. Из пунктов 1 и 2 статьи 20 ФЗ «О погребении и похоронном
деле» можно сделать вывод, что порядок деятельности воинских кладбищ и
военных
мемориальных
кладбищ
определяется
органами
местного
самоуправления, если эти кладбища находятся в их ведении. Таким образом,
органы местного самоуправления правомочны принимать муниципальные
правовые акты, определяющие порядок деятельности общественных кладбищ, а
также иных видов кладбищ – при соблюдении условий установленных ФЗ «О
погребении и похоронном деле».
3. Исходя из ФЗ «О погребении и похоронном деле» муниципальные
правовые акты, определяющие порядок деятельности общественных кладбищ,
могут содержать правовые нормы, регулирующие: организацию похоронного
обслуживания; порядок захоронения, перезахоронения тела умершего,
эксгумацию останков; устройство и оборудование мест погребения (кладбищ), в
том числе инженерное; благоустройство и содержание мест погребения
(кладбищ), в том числе надмогильных сооружений; обязанности организаций,
осуществляющих эксплуатацию и содержание мест погребения (кладбищ),
порядок посещения кладбищ.
Необходимо отметить, что в некоторых муниципальных образованиях
Волгоградской области уже приняты такие правовые акты. Так, например, в г.
Волжском действуют решение Волжского городского Совета народных депутатов
Волгоградской области от 23.06.1999 г. № 105/3 «Об утверждении положения о
похоронном обслуживании на территории г. Волжского» и постановление
Волжской городской Думы Волгоградской области от 24.03.2004 г. № 105/2 «Об
утверждении порядка деятельности общественных кладбищ». В Волгограде
Волгоградской городской Думой принято решение от 04.07.2007г. № 47/1124 «О
правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в
Волгограде». В г. Фролово решением Фроловской городской Думы
Волгоградской области от 27 февраля 2008 г. N 28/431 утверждено Положение об
организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городском
округе город Фролово Волгоградской области.
4. Субъектами административной ответственности по статье 8.15.1
КВОоАО являются физические, а также должностные и юридические лица.
Понятие должностного лица установлено в примечании к статье 2.4. КоАП РФ.
Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или
в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции
представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке
распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в
служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационнораспорядительные
или
административно-хозяйственные
функции
в
государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и
муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской
Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением
организационно-распорядительных
или
административно-хозяйственных
функций руководители и другие работники иных организаций несут
административную ответственность как должностные лица.
Следует иметь в виду, что лица, осуществляющие предпринимательскую
деятельность
без
образования
юридического
лица,
совершившие
административные правонарушения, несут административную ответственность
как должностные лица.
Юридическим лицом согласно пункту 1 статьи 48 ГК РФ признается
организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим
обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ и пунктом 15 постановления
Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 г. «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» в случае совершения юридическим лицом
административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц,
по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к
административной ответственности по одной и той же норме как юридического
лица, так и указанных должностных лиц.
5. Привлечение к ответственности по статье 8.15.1 КВОоАО возможно при
любой форме вины. Вместе с тем, в случае малозначительности деяния
административные комиссии должны рассмотреть вопрос о применении статьи
2.9. КоАП РФ, то есть о возможности освобождения лица от ответственности и
прекращения
дела
об
административном
правонарушении
за
малозначительностью совершенного правонарушения.
Особенности установления вины юридического лица в совершении
административного правонарушения определены частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного
правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для
соблюдения установленного органами местного самоуправления порядка
деятельности кладбищ, но данным лицом не были приняты все зависящие от него
меры по их соблюдению.
6. Объектом посягательства являются правоотношения, возникающие в
сфере охраны общественной нравственности и общественного порядка, а также в
сфере реализации прав граждан на экологическую безопасность, благоприятную
окружающую среду, закрепленные статьей 42 Конституции РФ.
7. Объективная сторона анализируемого состава административного
правонарушения заключается в нарушении установленного органами местного
самоуправления порядка деятельности кладбищ. Условием применения данного
состава административного правонарушения на территории муниципального
образования должны действовать принятые, опубликованные и вступившие в
силу в установленном законодательством порядке правила, определяющие
порядок деятельности кладбищ.
Административное правонарушение, предусмотренное статьей 8.15.1
КВОоАО может быть совершенно как путем действия, так и путем бездействия.
Под бездействием понимается непосредственное неисполнение требований
муниципального правового акта, устанавливающего порядок деятельности
кладбищ. Совершение данного административного правонарушения путем
действия возможно в случае установления указанным муниципальным правовым
актом запрета на совершение каких-либо действий и нарушения лицом,
привлекаемым к административной ответственности, данного запрета.
Состав административного правонарушения, предусмотренного статьей
13.21 КВОоАО, является формальным, поскольку законодатель не устанавливает
наступление каких-либо негативных последствий при нарушении установленного
органами местного самоуправления порядка деятельности кладбищ как условие
привлечения к административной ответственности. В связи с чем при
установлении
факта
нарушения
установленного
органами
местного
самоуправления порядка деятельности кладбищ следует составлять протокол об
административном правонарушении вне зависимости от того, наступили ли
какие-либо негативные последствия или нет.
8. Так как статья 8.15.1 КВОоАО является одной из норм, направленных на
охрану благоустройства городских и сельских поселений, то данная статья может
конкурировать со статьей 8.7 КВОоАО «Нарушение правил благоустройства
территорий поселений». Статья 8.15.1 КВОоАО является специальной по
отношению к статье 8.7 КВОоАО, так как места захоронении (кладбища)
являются обособленной территорией поселений. В случае совершения лицом
деяний, подпадающих одновременно под признаки составов административных
правонарушений, предусмотренных статьями 8.7 и 8.15.1 КВОоАО в силу части 2
и пункта 1 части 3 статьи 4.4. КоАП РФ применяется статья 8.15.1 КВОоАО.
В случае если в соответствии с пунктом 1 статьи 20 ФЗ «О погребении и
похоронном деле» воинские захоронения в виде братских могил находятся на
общих кладбищах, то при нарушении в отношении братских могил порядка
деятельности кладбищ возможно применение статей 10.4 – 10.6 КВОоАО,
предусматривающих административную ответственность за нарушение
требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) местного значения, их территорий и зон их
охраны, за причинение вреда объекту культурного наследия (памятнику истории
и культуры) местного значения, а также за нарушение порядка производства
работ и осуществления хозяйственной деятельности на объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) местного значения. Это возможно при
условии, что братские могилы согласно порядку, установленному ФЗ от
25.06.2002 г. № 73-ФЗ (в редакции от 23.07.2008 г.) «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»,
включены в единый государственный реестр объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Если при нарушении установленного органами местного самоуправления
порядка деятельности кладбищ имеет место уничтожение, повреждение или
осквернение мест захоронения, надмогильных сооружений или кладбищенских
зданий, предназначенных для церемоний в связи с погребением умерших или их
поминовением, то за совершение этих деяний наступает уголовная
ответственность на основании статьи 244 УК РФ.
9. Компетенцией по рассмотрению дел об административных
правонарушениях, предусмотренных статьей 8.15.1 по наделены в силу статьи 2.4
КВОоАО территориальные административные комиссии, а протоколы об
административных правонарушениях по данной статье уполномочены составлять
в соответствии с частью 2 и пунктом 18 части 4 статьи 2.9 КВОоАО члены
территориальной административной комиссии, уполномоченные ее решением
согласно части второй пункта 2 статьи 12 Закона Волгоградской области от
02.12.2008г. № 1789-ОД «Об административных комиссиях», главы городских и
сельских поселений, а также должностные лица органов местного
самоуправления, специально уполномоченные составлять протоколы по этой
статье. Абзацем вторым части 6 статьи 2.9 КВОоАО закреплено, что перечень
должностных
лиц
органов
местного
самоуправления,
специально
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях,
устанавливается исполнительно-распорядительным органом муниципального
образования согласно Реестру должностей муниципальной службы в
Волгоградской области.
10. При привлечении лица к административной ответственности по статье
8.15.1 КВОоАО следует иметь в виду положение статьи 4.2. КоАП РФ о том, что
смягчающим административную ответственность обстоятельством является
предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение,
вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение причиненного
ущерба или устранение причиненного вреда, совершение административного
правонарушения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств, а
также положение статьи 1.4 Кодекс Волгоградской области об административной
ответственности, закрепляющей такое смягчающее административную
ответственность обстоятельство как выполнение гражданами на добровольной
основе социально значимых для поселения или городского округа работ.
11. При применении статьи 8.15.1 КВОоАО необходимо помнить, что
согласно статье 2 Закона Волгоградской области от 09.11.2009 г. № 1956-ОД «О
внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной
ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД» названная статья Кодекса
Волгоградской области об административной ответственности вступает в силу
через 10 дней со дня официального опубликования. Текст Закона Волгоградской
области был официально опубликован в "Волгоградской правде", № 216 от
18.11.2009 г. Таким образом, статья 8.15.1 КВОоАО, устанавливающая
ответственность
за
нарушение
установленного
органами
местного
самоуправления порядка деятельности кладбищ, вступила в силу с 28 ноября 2009
г.
В силу части 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное
правонарушение,
подлежит
ответственности
на
основании
закона,
действовавшего во время совершения административного правонарушения.
Поэтому привлекая виновных лиц к административной ответственности по новой
статье Кодекса Волгоградской области об административной ответственности,
следует иметь в виду, что под ее действие попадут только лица, совершившие
правонарушение начиная с 28 ноября 2009 г. Учитывая, что некоторые деяния,
охватываемые данным составом административного правонарушения, могут быть
длящимися, то в данном случае под действие статьи 8.15.1 КВОоАО попадут
лица, в отношении которых совершение ими правонарушения выявлено в
результате проверочно-контрольных мероприятий, проведенных после 28 ноября
2009 г.