4.1. Нормативная база исполнения бюджета

Электронное
правительство
Электронное
правительство
Воронеж
Воронеж
2009
2009
Содержание
1. ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................................................3
2. СТРУКТУРА G2G-СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА .............4
2.1. ЕДИНАЯ СИСТЕМА МОНИТОРИНГА .................................................................................................5
2.1.1. Обратная связь в процессе управления бюджетом ..........................................................5
2.1.2. Проблемы сбора информации ..............................................................................................5
2.1.3. Что такое ЕСМА..................................................................................................................6
2.2. ОБЩАЯ СИСТЕМА АНАЛИЗА ...........................................................................................................7
2.2.1. Аналитический аппарат в процессе управления ................................................................7
2.2.2. Цель внедрения ОСА .............................................................................................................8
2.3. КОМПЛЕКСНАЯ, АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА ..............................8
2.3.1. Бюджетное планирование ...................................................................................................9
2.3.2. Оформление государственных закупок ............................................................................10
2.3.3. Кассовые операции .............................................................................................................11
2.3.4. Единство процедур исполнения бюджета .......................................................................11
3. ЕДИНАЯ СИСТЕМА МОНИТОРИНГА. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ...................12
4. КОМПЛЕКСНАЯ АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ
БЮДЖЕТА. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ...........................................................................13
4.1. НОРМАТИВНАЯ БАЗА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА ............................................................................13
4.1.1. Категории расходов бюджета .........................................................................................13
4.1.1.1. Детализация категорий расходов .............................................................................................14
1.1.1.1. Детализация операций сектора государственного управления.............................................14
4.1.1.2. Детализация источников средств .............................................................................................14
4.1.2. Представление показателя бюджета .............................................................................14
4.1.2.1. Показатель бюджета текущих расходов ..................................................................................15
4.1.2.2. Показатель бюджета инвестиций .............................................................................................15
4.1.2.3. Показатель бюджета прочих расходов ....................................................................................15
4.1.3. Деревья показателей бюджета ........................................................................................16
4.1.4. Что такое Деревья показателей бюджета? ..................................................................16
4.1.5. Что дают деревья ПБ? ......................................................................................................16
4.2. ЭЛЕКТРОННАЯ МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНА ...............................................................17
4.2.1. Объекты бюджета ............................................................................................................18
4.2.1.1. Тип объекта ................................................................................................................................19
4.2.1.2. Создание объектов бюджета ....................................................................................................20
4.2.1.3. Местные лицевые счета ............................................................................................................21
4.2.1.4. Виды платежа.............................................................................................................................21
4.2.1.5. Балансовые счета .......................................................................................................................22
4.3. АВТОМАТИЗАЦИЯ ОПЕРАЦИЙ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА ...............................................................22
5. ОСОБЕННОСТИ ТЕХНИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНЫХ ПРОДУКТОВ
САФИБ ..................................................................................................................................................22
5.1. ВЫХОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И ФОРМЫ .............................................................................................22
5.2. ДОСТУП, АУТЕНТИФИКАЦИЯ И ЗАЩИТА ......................................................................................22
2
1. Введение
«Ключевой задачей развития Российской
Федерации в настоящее время является
переход
к
модели динамичного и
устойчивого экономического роста на базе
повышения
эффективности
работы
государственных институтов, увеличения
степени конкурентоспособности российской
экономики, диверсификации производства и
экспорта.»
Решение экономических и социальных проблем развития субъекта РФ, прежде всего,
является проблемой самого субъекта. Поэтому приоритетная задача исполнительных органов
государственной власти субъекта состоит в формировании эффективной бюджетной политики,
гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и
обязательств перед собственным населением. Для выявления комплекса проблем и
установления взаимосвязи между ними, а также определения направления их решения,
необходимо проведение работ по анализу финансового состояния муниципальных образований
субъекта, по оценке качества управления финансами, а также по оценке результатов принятых
органами власти решений. Эти работы не должны быть одноразовыми. Необходимо создать
условия, при которых ни одно решение органов власти в законотворческой сфере и в сфере
управления финансами не принималось бы без тщательного, многостороннего анализа
текущего положения и возможных последствий (результатов) принятых решений.
Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики региона и
обеспечения
устойчивого
ее
развития
является
совершенствование
методов
бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов».
Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к
конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение
роли и места программно-целевых методов управления. Широкое применение программноцелевых методов управления требует, в свою очередь, новых подходов к организации процесса
исполнения бюджета региона.
Поставленные задачи предполагают переход от управленческой модели бюджета, при
которой целью является решение, принятое органом власти, к экономической, при которой
решение органа власти является средством достижения требуемых экономических и
социальных результатов.
Внедрение электронного правительства совместно с проведением административной
реформы является наиболее эффективным механизмом решения проблем регионального
развития.
Под
термином
«электронное
правительство»
понимается
использование
информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности,
экономичности и прозрачности правительства, а также обеспечения возможности
общественного контроля над ним. Обычно говорят о трех составляющих электронного
правительства:
1) G2G (Government to Government) – правительство правительству,
2) G2B (Government to Business) – правительство бизнесу,
3) G2C (Government to Citizens) – правительство гражданам.
3
В предлагаемом документе рассмотрена базовая составляющая электронного правительства –
G2G, призванная повысить эффективность работы правительства, а также закладывающая
основу для реализации остальных составляющих.
2. Структура G2G-составляющей электронного правительства
На рисунке 1 показана структура электронного правительства
Система
мониторинга
Общая
система
анализа
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ
Комплексная
система
исполнения
бюджета
ФИНАНСОВЫЕ
ПОТОКИ
Поставщики
товаров, работ
и услуг
Нормативные
акты
БюджетнаяСФЕРА
сфера
БЮДЖЕТНАЯ
Рис. 1. Структура электронного правительства
4
Как видно из рисунка, предлагаемое электронное правительство содержит три основных
компоненты:
1. Единая система мониторинга (ЕСМА),
2. Общая система анализа (ОСА),
3. Комплексная, автоматизированная система исполнения бюджета (КАСИБ).
2.1. Единая система мониторинга
Единая система мониторинга бюджетной сферы региона позволяет создать эффективный
механизм сбора достоверной информации о финансовых и не финансовых аспектах
деятельности распорядителей бюджетных средств, независимо от их отраслевой
принадлежности, администраций муниципальных образований и органов государственной
власти.
2.1.1. Обратная связь в процессе управления бюджетом
Одним из основных условий успешного управления является наличие полной и
достоверной информации о результатах управленческих решений органов власти и о
результатах использования бюджетных средств (обратной связи). Эта информация
предоставляется муниципальными образованиями и распорядителями бюджетных средств
региона. В получении качественной информации заинтересованы не только финансовые и
отраслевые органы управления, но и граждане – потребители государственных
(муниципальных) услуг, инвесторы, кредиторы, поставщики, другие субъекты хозяйственной
деятельности. Например, оценка потребности в услугах позволит выявить услуги,
предоставление которых не обеспечено источниками бюджетного финансирования, после этого
станет возможно составить полный перечень услуг, предоставляемых за счет бюджетных
средств, и разработать методику оценки качества государственных (муниципальных) услуг.
Бюджетную сферу региона можно представить в виде пирамиды, вершиной которой
является высший орган исполнительной власти региона, а основанием – распорядители
бюджетных средств. Между вершиной и основанием расположены исполнительные органы
государственной власти, предназначенные для обеспечения нормального функционирования
распорядителей бюджетных средств, управления и контроля за их деятельностью.
От вершины пирамиды вниз идут финансовые потоки на содержание бюджетной сферы
и оказание услуг населению и потоки управленческих решений. Снизу вверх идут (должны
идти) информационные потоки о результатах управленческих решений и использования
бюджетных средств, которые должны обеспечивать принятие обоснованных административных
решений и, в конечном итоге, качество управления и финансирования. К информации о
бюджетной деятельности предъявляются следующие требования:
1. Детальность,
2. Достоверность,
3. Удобство анализа.
2.1.2. Проблемы сбора информации
Сложившийся к настоящему времени в большинстве регионов порядок сбора
информации можно охарактеризовать следующими свойствами:
 Способ сбора информации – периодический. Периоды и сроки не постоянны и не всегда
одинаковы для разных ведомств,
 Формы представления информации – изменяющиеся во времени, как правило,
оригинальные для каждого ведомства и уровня,
 Способы и форматы представления информации – как правило, оригинальные для
каждого ведомства и уровня,
 Способ подготовки информации – в большинстве случаев ручной, оригинальный для
каждого ведомства и уровня,
5

Достоверность информации – при ручном способе подготовки зависит от многих
субъективных и объективных факторов, никогда не достигает 100%.
Можно сказать, что, на сегодняшний день, в каждом регионе существует некоторое количество
ведомственных способов сбора информации, многие из которых, даже внутри себя, не являются
достаточно однородными для того, чтобы их можно было назвать системами. Положение
осложняется еще и тем, что во многих случаях административные структуры разных ведомств
запрашивают у одних и тех же организаций информацию, одинаковую по сути, но разную по
форме, что увеличивает нагрузку по подготовке информации и, как следствие, снижает
достоверность данных.
Как видно из приведенного списка свойств, существующий порядок сбора информации
не может полноценно обеспечить ни одного из указанных в п.п. 2.1.1. требований к
информации:
 Плохая сопоставимость данных из-за разных форм, форматов и сроков представления
информации делает неудобным анализ информации,
 При росте детализации собираемой информации (увеличении количества показателей
или уменьшении периода сбора) неизбежно падает ее достоверность из-за роста
нагрузки на учреждения, осуществляющие подготовку и анализ информации,
 Попытка повысить достоверность информации путем уменьшения количества
показателей (читай: уменьшение нагрузки на подготавливающие учреждения) с одной
стороны, уменьшает детальность (возможность анализа) информации, а, с другой
стороны, не повышает достоверность на столько, чтобы уравновесить понижение
детальности.
Приведенные противоречия являются неразрешимыми в рамках существующего порядка
сбора информации и не могут привести к прогрессивному росту качества административных
решений. Более того, велика вероятность, что при сохранении тенденции роста объема
информации передаваемой снизу вверх, наступит момент, когда этой информации вообще
нельзя будет доверять, и она не будет оказывать серьезного влияния на процесс принятия
административных решений.
2.1.3. Что такое ЕСМА
Единая система мониторинга бюджетной сферы предназначена для сбора,
многоступенчатой консолидации любых (финансовых и натуральных) показателей
деятельности распорядителей бюджетных средств любого ведомства, на любом уровне
бюджета. Сбор информации осуществляется автоматически, не требуя, в большинстве случаев,
от сотрудников учреждений никаких специальных действий. Таким образом достигается
максимальная достоверность информации.
ЕСМА обеспечивает:
1. Автоматизацию деятельности распорядителей бюджетных средств,
2. Автоматический, непрерывный сбор информации в процессе исполнения
распорядителями бюджетных средств своих непосредственных функций,
3. Централизованное в пределах региона формирование набора показателей, собираемых
системой (нормативной базы системы),
4. Сбор информации с максимальным уровнем детализации натуральных и финансовых
показателей,
5. Регистрацию изменений значений показателей в реальном масштабе времени,
6. Программируемые пути передачи нормативной базы и значений собранных
показателей в пределах бюджетной сферы региона,
7. Автоматическую, регламентируемую передачу нормативной базы системы сверху вниз
на все уровни бюджетной пирамиды,
8. Автоматическую, регламентируемую передачу значений показателей снизу вверх на
все уровни бюджетной пирамиды,
6
Разграничение и ограничение прав пользователей на доступ к элементам нормативной
базы системы и к значениям показателей,
10. Конфиденциальность информации, получаемой в процессе мониторинга,
11. Программируемую индивидуально для каждого участника мониторинга консолидацию
собранных показателей,
12. Защиту и целостность коллективных информационных ресурсов системы,
13. Настраиваемый индивидуально для каждого участника мониторинга интерфейс.
ЕСМА обеспечивает выполнение основных требований к информации о бюджетной
деятельности (см. п.п.2.1.1.):
1. Детальность,
2. Достоверность,
3. Удобство анализа.
Кроме этого, как следует из приведенного перечня свойств системы мониторинга,
конечной целью ее внедрения является автоматизация сбора информации о деятельности
распорядителей бюджетных средств с одновременной автоматизацией их деятельности.
9.
2.2. Общая система анализа
Общая система анализа (ОСА) социально-экономического развития территории
(области, муниципального образования) предназначена для методической и инструментальной
поддержки процессов подготовки и принятия управленческих решений. Система не имеет
собственной информационной базы данных, ее задача использовать для анализа и подготовки
прогнозов данные, накопленные системами, отвечающими за сбор информации, в первую
очередь Единой системой мониторинга и Комплексной системой исполнения бюджета.
2.2.1. Аналитический аппарат в процессе управления
Аналитический аппарат является одним из наиболее важных в процессе управления
регионом. Именно он отвечает за принятие решений. Конечно, окончательное решение всегда
принимает «Управляющий» (см. рис. 2), но это политическое решение, экономические и
финансовые обоснования, а также различные варианты решений готовит аналитический
аппарат. Функции аналитического аппарата можно условно разделить на три группы:
1) Сортировка и классификация информации, поступающей по каналам «обратная связь» и
«внешние воздействия» (см. рис. 2),
2) Сопоставление (анализ) классифицированной информации,
3) Подготовка вариантов решений (прогнозов).
Все функции аналитического аппарата чрезвычайно сложны, затратны и ответственны. В тоже
время они (по крайней мере, функции первых двух групп) содержат в себе множество рутинных
операций, легко формализуемых и, следовательно, автоматизируемых.
7
«ЗАБЮДЖЕТНАЯ» СФЕРА
Обратная связь:
налоговые льготы,
инвестиции, законодательные
акты и т.п.
Внешние
воздействия:
налоги, кредиты
и т.п.
Управляющие воздействия:
финансирование, указания,
нормативные акты, и т.п.
БЮДЖЕТНАЯ СФЕРА
АА
Управляющий
Управляемый
Аналитический
аппарат
Обратная связь,
отражающая эффективность
использования бюджетных
средств и эффективность
принятых решений
Рис. 2. Управление бюджетной сферой
2.2.2. Цель внедрения ОСА
Целью внедрения ОСА является повышение оперативности и эффективности
деятельности исполнительных органов государственной власти региона путем использования
передовых информационных технологий, оперативного формирования на их основе
комплексной аналитической информации, необходимой для выработки и принятия решений по
планированию и регулированию социально-экономического развития региона.
Для достижения поставленной цели в рамках ОСА решаются следующие задачи:
 Обеспечение доступа пользователей к данным, накопленным информационными
системами, эксплуатируемыми в регионе,
 Комплексный анализ сложившейся социально-экономической ситуации,
 Проведение анализа и прогнозирования (сценарного и целевого) социальноэкономического развития области и ее муниципальных образований,
 Повышение оперативности и качества управленческих решений на основе
использования аналитических и прогнозных инструментальных средств,
 Инструментальная
и
информационная
поддержка
экспертно-аналитической
деятельности руководства и специалистов.
2.3. Комплексная, автоматизированная система исполнения
бюджета
Комплексная, автоматизированная система исполнения бюджета (КАСИБ), в отличие от
систем исполнения бюджета, существующих сегодня на Российском рынке, объединяет в себе
все этапы исполнения бюджета:
1) Бюджетное планирование (подготовка закона о бюджете),
2) Оформление государственных закупок,
3) Кассовые операции (то, что обычно понимается под термином «исполнение бюджета»).
8
Перечисленные этапы настолько тесно связаны между собой, что использование
различных программных продуктов для их реализации является в сегодняшних условиях не
эффективным и не экономичным. Невозможно эффективно автоматизировать процесс
исполнения бюджета, автоматизируя отдельно каждую его процедуру. Только единая система
исполнения бюджета может обеспечить достоверность и непротиворечивость данных
исполнения бюджета, а также повысить эффективность работы государственного аппарата.
2.3.1. Бюджетное планирование
Участниками бюджетного планирования являются:
 Распорядители бюджетных средств (бюджетные учреждения),
 Главные распорядители бюджетных средств (отраслевые управления),
 Финансовый и экономический органы региона.
Входными данными процедуры бюджетное планирование являются данные,
полученные Единой системой мониторинга, предварительно обработанные Общей системой
анализа.
Бюджетное планирование выполняется в два этапа:
1) Подготовка проекта бюджета и принятие Закона о бюджете,
2) Уточнение бюджета в процессе исполнения.
На этапе подготовки проекта бюджета осуществляется прием годовых бюджетных
обязательств на плановый период в разрезе показателей бюджета. Показатель бюджета
представляет собой оригинальный комплексный, иерархический элемент нормативной базы
исполнения бюджета состоящий из:
– Показателя деятельности (целевая программа, бюджетная услуга, функция и т.п.),
– Кода бюджетной классификации,
– Направления финансирования (дополнительная детализация КОСГУ),
– Источника средств (средства бюджета, средства от приносящей доход деятельности и
т.п.).
Необходимость в создании показателя бюджета вызвана тем, что «обычное» исполнение
бюджета в разрезе кодов бюджетной классификации часто не обеспечивает требуемой
детализации. Так, например, трехзначный код Классификации Операций Сектора
Государственного Управления (КОСГУ) не обеспечивает необходимую для анализа
детализацию расходов бюджета, а коды целевых статей включают в себя федеральные целевые
программы, оставляя для программ субъект федерации недостаточный диапазон.
Если необходимо, предварительно или в процессе бюджетного планирования
обосновываются и создаются новые целевые (ведомственные) программы, бюджетные услуги.
Каждое принимаемое бюджетное обязательство (позиция бюджета) состоит из
следующих элементов:
1) РБС (при наличии ведомственной сети),
2) ГРБС,
3) Показатель бюджета,
4) Период,
5) Основание затрат (По смете, Самозакупка, Котировка, Конкурс, Аукцион)*,
6) Плановая сумма.
* - основание затрат «По смете» означает, что для перечисления бюджетных средств по этой
позиции бюджета не требуется заключения контракта или договора (например: перечисление
заработной платы сотрудникам бюджетных учреждений).
Консолидация проекта бюджета может выполняться по любому или по совокупности
любых элементов позиции бюджета. Любая итерация процесса подготовки проекта бюджета
может быть оформлена как версия проекта бюджета.
Путем консолидации бюджетных позиций по различным элементам формируются
результирующие документы бюджетного планирования:
 Проект бюджета,
9
 Проекты целевых и ведомственных программ,
 Реестр расходных обязательств,
 Проект плана проведения государственных закупок.
После принятия Закона о бюджете выполняется финальная итерация, в которой на
уровне консолидации, предусмотренной Законом о бюджете, устанавливаются плановые суммы
позиций бюджета. Результатом финальной итерации являются:
 Утвержденная смета в разрезе показателей бюджета,
 Утвержденный план проведения государственных закупок.
В процессе исполнения бюджета текущего периода выполняется уточнение бюджетных
обязательств.
Процедура бюджетного планирования является основополагающей для всего процесса
исполнения бюджета. Поэтому:
 Все данные и связи, образованные при выполнении этой процедуры, должны быть
исходными для всех остальных процедур,
 Все данные и связи, образованные при выполнении этой процедуры, могут быть
изменены только в рамках этой процедуры.
Процедурой бюджетного планирования создаются данные:
 Полный список участников исполнения бюджета,
 Уточненная смета,
 Уточненный план государственных закупок.
Процедурой бюджетного планирования создаются связи:
 Участник исполнения бюджета  Показатель бюджета,
 Участник исполнения бюджета  Позиция бюджета (позиция плана
государственных закупок).
Таким образом, в процессе бюджетного планирования, кроме сметы и плана
государственных закупок, создается нормативная база исполнения бюджета.
Исключительно важным является тот факт, что все результаты бюджетного
планирования являются производными единственного базового элемента: набора позиций
бюджета и могут быть изменены только путем изменения указанного базового элемента. Таким
образом, исключается вероятность:
 «Расхождения» уточненной сметы с уточненным планом государственных закупок в
процессе исполнения бюджета, а, следовательно, исключается необходимость их
сравнения,
 Использования в процессе исполнения бюджета РБС (ГРБС), показателей бюджета
(кодов бюджетной классификации), для которых отсутствует смета.
2.3.2. Оформление государственных закупок
Эта процедура названа «Оформление государственных закупок», поскольку ее
результатами являются не собственно закупки, а оформление договорных отношений с целью
проведения закупок. Участниками процедуры со стороны бюджета являются:
 Государственные заказчики (распорядители и главные распорядители бюджетных
средств),
 Уполномоченный орган,
 Специализированные организации.
Входными данными для процедуры являются полученные в результате выполнения
процедуры бюджетного планирования:
 Полный список участников исполнения бюджета,
 Уточненный план государственных закупок.
10
Все позиции бюджета, у которых «Основание затрат» отлично от «По смете», проходят
процедуру «Оформление государственных закупок».
Процедурой «Оформление государственных закупок» создаются данные:
 Реестр контрактов и договоров,
 Список поставщиков работ, товаров и услуг для бюджетной сферы,
 Результаты исполнения бюджета на этапах:
o Подготовка заявок на закупку,
o Размещение заказа,
o Заключение контракта (договора).
В результате процедуры «Оформление государственных закупок»
официальные документы:
 Контракты на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров,
 Договоры на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров.
создаются
Процедурой «Оформление государственных закупок» создаются связи:
 Участник исполнения бюджета  контракт (договор).
Созданные данные и связи могут изменяться только в рамках этой процедуры. В тоже
время, реестр контрактов и договоров, а также список поставщиков используются процедурой
«Кассовые операции».
2.3.3. Кассовые операции
Процедура «Кассовые операции» является заключительной, «технической» процедурой
исполнения бюджета. «Технической» она названа потому, что на основе решений и данных,
сформированных процедурами «Бюджетное планирование» и «Оформление государственных
закупок» здесь выполняются технические операции, не требующие принятия принципиальных
решений:
 Составление кассового плана,
 Прием заявок на финансирование,
 Финансирование,
 Учет исполнения бюджета.
Участниками кассовых операций являются:
 Распорядители бюджетных средств (бюджетные учреждения),
 Главные распорядители бюджетных средств (отраслевые управления),
 Финансовый орган субъекта.
Входными данными процедуры «Кассовые операции» являются:
 Уточненная смета (в части «бездоговорных» обязательств),
 Контракты и договоры из реестра контрактов и договоров,
 Поставщики товаров, работ и услуг,
 Выписки из лицевых счетов финансового органа.
Результатами процедуры «Кассовые операции» являются:
 Перечисление средств поставщикам товаров, работ и услуг, а также другим
получателям средств бюджета (бюджеты других уровней, работники бюджетной
сферы и т.п.),
 Учет исполнения бюджета.
Указанные результаты передаются в процедуры «Бюджетное планирование» и
«Оформление государственных закупок» для контроля остатков сметы на каждом этапе
исполнения бюджета и анализа результатов исполнения бюджета.
2.3.4. Единство процедур исполнения бюджета
Как видно из предыдущего описания, все процедуры процесса исполнения бюджета
очень тесно связаны между собой. Основные связи показаны на схеме ниже.
11
БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
Исполнение сметы
на этапах:
- финансирование,
- учет.
Исполнение сметы
на этапах:
- подготовка заявки,
- размещение заказа,
- заключение
контракта (договора)
План
закупок
Государственные
заказчики
ОФОРМЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Смета
Объекты
бюджета с
закрепленными
показателями
бюджета
Исполнение
контрактов (договоров)
на этапах:
- финансирование,
- учет.
Контракты,
договоры
Поставщики
КАССОВЫЕ ОПЕРАЦИИ
Рис. 3. Связи процедур исполнения бюджета
Одним из наиболее важных достоинств комплексной системы исполнения бюджета является
автоматический (без участия операторов) обмен данными между процедурами, что,
безусловно, упрощает и ускоряет выполнение операций исполнения бюджета, повышает
надежность системы, исключает ошибки, которые могут появиться в результате «ручного»
вмешательства.
3. Единая система мониторинга. Особенности реализации
Единая система мониторинга бюджетной сферы реализована с помощью оригинального
средства проектирования – УСНЗ (Универсальный Справочник для Нефинансовых Задач),
разработанного ООО «Сафиб». УСНЗ позволяет с помощью визуальных средств и встроенного
макро-языка создавать сложные информационные системы, отвечающие всем современным
требованиям. На УСНЗ компанией разработан и внедряется ряд проектов, в частности:
– «Госзаказ» (оформление государственных и муниципальных закупок),
– «Госстройнадзор» (автоматизация деятельности инспекции по государственному
строительному надзору),
– «Паспорт региона».
Система «Паспорт региона» является первой очередью единой системы мониторинга
бюджетной сферы Воронежской области.
«Паспорт региона» обеспечивает сбор в реальном и дискретном масштабах времени
натуральных и финансовых показателей деятельности бюджетных учреждений любого уровня
подчиненности и администраций поселений. Одновременно система автоматизирует ведение
Похозяйственной книги и подготовку различных официальных документов администрациями
поселений. Ввод значений подавляющего количества показателей осуществляется на уровнях
администраций поселений и бюджетных учреждений. На уровнях муниципальных районов и
субъекта информация консолидируется по заданному для каждого показателя алгоритму.
12
Информация, собираемая Паспортом региона, будет, в первую очередь, использована для
подготовки проекта бюджета Воронежской области.
Подробное описание системы «Паспорт региона» приведено в документе «Паспорт
региона. Функциональное описание».
4. Комплексная автоматизированная система исполнения бюджета.
Особенности реализации
Данный раздел не является функциональным описанием КАСИБ. Здесь приведены
только особенности, отличающие КАСИБ от большинства существующих систем исполнения
бюджета.
4.1. Нормативная база исполнения бюджета
В настоящее время, в связи с активным применением программно-целевых методов
планирования бюджета, назрела необходимость более детального планирования расходов, а,
следовательно, необходимо более детальное представление расходов при исполнении, учете
бюджета и анализе результатов исполнения бюджета.
С целью обеспечения пользователей универсальным средством детализации и
консолидации расходов бюджета ООО «Сафиб» ввело в систему исполнения бюджета новые
понятия:
– Показатель бюджета,
– Показатель деятельности,
– Направление финансирования,
– Источник средств.
Последние три элемента входят в Показатель бюджета как составные части.
В КАСИБ бюджет планируется, исполняется и учитывается не в разрезе кодов
бюджетного классификатора РФ, как это принято, а в разрезе показателей бюджета, в которые
коды классификатора входят как одна из составных частей. В тоже время, поскольку
Показатель бюджета является составным, в любой момент времени существует возможность
получить консолидированную или детализованную информацию в разрезе любых атрибутов,
включенных в показатель. Для правильного понимания смысла показателя бюджета
рассмотрим структуру расходов бюджета.
4.1.1. Категории расходов бюджета
Все расходы бюджета можно разделить на три категории:
1. Текущие (прямые) расходы на обеспечение деятельности государственных (бюджетных)
учреждений;
Например:
 заработная плата,
 командировочные расходы,
 коммунальные услуги,
 социальные выплаты.
2. Инвестиции, направляемые на развитие и усовершенствование материальной и
нематериальной базы бюджета, в частности, капитальные вложения.
Например:
 реконструкция и строительство,
 приобретение товаров, работ, услуг для развития, повышения эффективности
или перехода на новые технологии,
 повышение квалификации персонала и т.п.
13
3. Прочие расходы – расходы финансового органа на оказание государственной поддержки
другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций
на текущее функционирование. К прочим расходам можно также отнести погашение
кредитов.
4.1.1.1. Детализация категорий расходов
Все текущие расходы должны быть детализированы до услуг, функций, обязательств:
 Услуги - деятельность государственных и бюджетных учреждений в связи с обращением
гражданина или организации. Услуги бывают государственными, если они предоставляются
только государственными учреждениями (выдача паспортов, свидетельств, лицензий и т.п.) и
бюджетными, которые могут предоставляться как бюджетными, так и иными
организациями (лечение, обучение и т.п.).
 Государственные функции –
деятельность государственных учреждений, если ее
инициатором является орган власти (обеспечение правопорядка, оборона, законотворчество,
проведение выборов, управление деятельностью бюджетных учреждений и т.п.).
 Обязательства – социальные выплаты гражданам либо приобретение товаров, работ, услуг в
пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки
населения (пенсии, пособия, лекарства и т.п.).
Должны быть составлены реестры функций, услуг, обязательств с привязкой каждого
элемента к организации (ведомству).
Для правильной оценки текущих расходов элементов бюджета, необходимо чтобы в них
входили только постоянные расходы.
Все инвестиции должны быть представлены целевыми (ведомственными) программами
или мероприятиями, не включенными в программы.
Детализация категорий расходов представлена в Показателе бюджета
Показателем
деятельности.
1.1.1.1. Детализация
операций сектора государственного управления
Коды операций сектора государственного управления (экономическая статья)
определяют конечную цель расходов. Поскольку трехзначный код не позволяет детализировать
цель до необходимого уровня, для повышения уровня детализации КОСГУ использованы
направления финансирования.
4.1.1.2. Детализация источников средств
Исполнение регионального бюджета часто осуществляется из разных источников.
Например: бюджет субъекта, федеральный бюджет, средства от приносящей доход
деятельности. К сожалению, на сегодняшний день не существует единого механизма
разделения источников средств, в одних случаях они разделяются кодами БК, в других –
кодами балансовых счетов. Введение понятия Источник средств дает возможность
однотипного разделения источников на всех этапах исполнения бюджета.
4.1.2. Представление показателя бюджета
Из выше сказанного следует, что Показатель бюджета представляет собой
комплексный, иерархический элемент нормативной базы исполнения бюджета состоящий из:
– Показателя деятельности (целевая программа, бюджетная услуга, функция и т.п.),
– Кода бюджетной классификации,
– Направления финансирования (дополнительная детализация КОСГУ),
– Источника средств (средства бюджета, средства от приносящей доход деятельности и
т.п.).
В соответствии с категориями расходов можно определить три категории показателей
бюджета:
1) Для текущих расходов,
14
2) Для инвестиций,
3) Для прочих расходов.
4.1.2.1. Показатель бюджета текущих расходов
- в каждый вышестоящий элемент входит некоторое количество нижестоящих
элементов.
Показатель деятельности
Услуга
Обязательство
Функция
КодПБК
ПБК
Код
Код ПБК
Код ПБК
Код ПБК
Направление
Код ПБК
Код средств
ПБК
Источник
4.1.2.2. Показатель бюджета инвестиций
ФЦП
ЦПС
ВЦП
НПЧ
КодПБК
ПБК
Код
Код ПБК
КодПБК
ПБК
Код
Направление
Код ПБК
Код средств
ПБК
Источник
4.1.2.3. Показатель бюджета прочих расходов
Дотации
Субвенции
Возврат
кредитов
и т.д.
КодПБК
ПБК
Код
Код ПБК
КодПБК
ПБК
Код
Направление
Код ПБК
Код средств
ПБК
Источник
15
Код БК в показателе бюджета имеет стандартный, определенный МФ РФ, набор
классификаторов:
 Код администратора расходов,
 Код Раздела БК,
 Код Подраздела БК,
 Код Целевой статьи БК,
 Код Вида расхода БК,
 Код операций сектора государственного управления (КОСГУ).
В бюджете одного уровня, перед подготовкой закона о бюджете, должен создаваться и
утверждаться специальным нормативным актом единый справочник Показателей бюджета.
4.1.3. Деревья показателей бюджета
Из практики следует, что создать универсальную жесткую нормативную базу бюджета
невозможно. Пользователям необходимо дать средство, обеспечивающее возможность
самостоятельно описывать структуру бюджета. Таким средством являются Деревья
показателей бюджета КАСИБ, создаваемые и изменяемые пользователями в процессе
исполнения бюджета.
4.1.4. Что такое Деревья показателей бюджета?
Каждый показатель бюджета (далее – ПБ) представлен цепочкой показателя
деятельности (далее – ПД) с неограниченным количеством уровней (узлов),
«присоединенным» к нему кодом БК и «присоединенными» к коду БК детализующими
направлениями. Минимальная длина цепочки ПД один узел. Цепочки разных ПД могут иметь
общие узлы. Группа ПД (цепочек), имеющая общие узлы представляет собой дерево ПД.
Каждый узел дерева, кроме корневого, может быть связан ветвью только с одним
предшествующим узлом. Все узлы деревьев ПД уникальны. ПД (цепочки), имеющие разные
корни, относятся к разным деревьям. Цепочки деревьев могут иметь разную длину. Используя
механизм деревьев показателей бюджета, пользователи могут самостоятельно создавать
любую, актуальную для их региона, структуру расходов, доходов и источников
финансирования бюджета.
4.1.5. Что дают деревья ПБ?
Дерево ПБ позволяет неограниченно расширять уровни детализации и консолидации
бюджета относительно стандартного кода БК. Консолидация обеспечивается объединением
цепочек ПБ в деревья, а детализация возможностью завершения разных цепочек одним и тем
же кодом БК и/или направлением.
Дерево ПБ обеспечивает последовательный, осмысленный выбор цели (кода БК или,
чаще всего, детализованного до нужного уровня кода БК) операции исполнения бюджета.
Визуальный выбор кодов БК отсутствует в КАСИБ во всех операциях, за исключением
операции создания деревьев показателей бюджета.
На рисунке 4 изображено дерево показателей деятельности, построенное на основе
анализа бюджета Воронежской области.
16
Рис. 4. Дерево показателей деятельности
4.2. Электронная модель бюджетной сферы региона
Основой описания бюджетной сферы региона является справочник «Подразделения»,
единый для всех систем, разрабатываемых ООО «Сафиб» для органов власти. Каждый элемент
справочника описывает одно бюджетное (государственное, муниципальное) учреждение
17
региона, имеющее юридический статус. Каждое подразделение справочника содержит все
уникальные юридические и банковские атрибуты, идентифицирующие учреждение:
 Полное наименование,
 Краткое наименование,
 ИНН,
 КПП,
 ТОФК (если есть),
 Лицевые счета, открытые в учреждениях ФК и банках,
 Атрибуты учреждений, обслуживаемых системой исполнения бюджета:
 Адрес базы данных, в которой хранятся данные об исполнении бюджета
учреждением,
 Коды администратора доходов, расходов и источников финансирования, если
учреждение является администратором.
Справочник состоит из двух разделов (типов подразделений):
 Бюджетная сфера,
 Бюджеты (вышестоящий и нижестоящие).
Раздел «Бюджетная сфера» должен вестись специально выделенным для этого
подразделением администрации (правительства) региона. Каждое учреждение обязано
сообщать об изменении реквизитов в это подразделение. Всем остальным учреждениям раздел
доступен только для чтения.
Раздел «Бюджеты» ведется, как правило, в финансовом органе региона, всем остальным
доступен только для чтения.
При эксплуатации системы в распределенной структуре БД справочник
«Подразделения» присутствует в каждой БД и актуализируется автоматически.
Все подразделения справочника находятся на одном уровне иерархии. В тоже время
каждое подразделение может быть представлено иерархической структурой отделов и т.п. На
нижнем уровне иерархии подразделения располагаются сотрудники для «раздачи» учетных
записей и закрепления ролей. Каждый раздел справочника может быть разбит на группы.
Любому подразделению может быть установлено свойство «Получатель средств». В
этом случае подразделение можно использовать в качестве получателя средств при
финансировании «бездоговорных» обязательств и в качестве исполнителя в контрактах и
договорах. Ни одно подразделение, не может быть использовано непосредственно ни в каком
другом качестве.
4.2.1. Объекты бюджета
Справочник «Объекты бюджета» представляет собой Электронную модель бюджета
региона, на основе которой КАСИБ обеспечивает автоматизацию выполнения операций. На
рисунке 5 показана структура объекта бюджета.
18
Тип объекта
Собственный вид
Собственный вид
Местный
платежа
лицевой
платежа
счет
Собственный вид
Собственный вид
Балансовый
платежа счет
платежа
Подразделение
Объект
бюджета
Собственный вид
Собственный вид
Показатель
платежа
платежа
бюджета
Собственный вид
Собственный вид
Внешний
вид
платежа
платежа
платежа
Собственный вид
Собственный вид
Балансовый
платежа
счет
платежа
Собственный вид
Собственный вид
Балансовый
платежа
счет
платежа
Рис. 5. Структура объекта бюджета
Пунктиром на схеме показаны связи, наличие или отсутствие которых определяется типом
объекта.
4.2.1.1. Тип объекта
Атрибутом, определяющим роль объекта в бюджетном процессе, является тип объекта.
Типы объектов программируются. То есть, в системе существует фиксированный набор свойств
типа объекта, комбинируя которые, можно создавать различные типы объектов. Примерный
список типов выглядит следующим образом:
 Финансовый орган:
 Ссылается на подразделение,
 Может создавать объекты всех типов, кроме «Финансовый орган»,
 Не создаются местные лицевые счета,
 Разрешено создавать собственные виды платежа,
 Может ссылаться на одно подразделение с типом «Аппарат»,
 Сеть:
 Ссылается на подразделение,
 Может создавать объекты типов: «Аппарат», «Бюджетное учреждение», «Фонд»,
«Стройка», «Государственный заказчик»,
 Создаются местные лицевые счета,
 Может ссылаться на одно подразделение с типом «Аппарат» и «Уполномоченный
орган»,
 Может быть присвоено свойство «Государственный заказчик»,
 Аппарат:
 Ссылается на подразделение,
 Может создавать объекты типов: «Фонд», «Стройка»,
 Создаются местные лицевые счета,
 Разрешено создавать собственные виды платежа,
 Может ссылаться на одно подразделение с типами «Финансовый орган» и «Сеть»,
 Может быть присвоено свойство «Государственный заказчик»,
 Уполномоченный орган:
19






Ссылается на подразделение,
Может присваивать свойство «Государственный заказчик»,
Создаются местные лицевые счета,
Закрепляются категории предметов закупки,
Разрешено создавать собственные виды платежа,
Может ссылаться на одно подразделение с типами: «Аппарат», «Бюджетное
учреждение», «Финансовый орган»,
 Бюджетное учреждение:
 Ссылается на подразделение,
 Может создавать объекты типов: «Фонд», «Стройка»,
 Создаются местные лицевые счета,
 Не может «делить» подразделение ни с какими типами,
 Может быть присвоено свойство «Государственный заказчик»,
 Бюджет:
 Ссылается на подразделение,
 Не может создавать объекты,
 Не создаются местные лицевые счета,
 Не может «делить» подразделение ни с какими типами,
 Фонд:
 Не ссылается на подразделение,
 Создаются местные лицевые счета,
 Участвует только в операции «Планирование»,
 Можно использовать как источник покрытия,
 Стройка:
 Не ссылается на подразделение,
 Создаются местные лицевые счета.
Каждый тип обладает присущим ему уникальным набором свойств. При создании объекта типа
«Уполномоченный орган» за ним должны быть закреплены курируемые предметы закупки, в
частном случае могут быть все предметы.
При присвоении объекту свойства «Государственный заказчик» за ним должны быть
закреплены допустимые предметы закупки (в частном случае могут быть все предметы) и
способы закупки.
4.2.1.2. Создание объектов бюджета
Создание объектов бюджета начинается с финансового органа. В системе существует
предустановленная учетная запись, под которой осуществляется первый вход с правами
Администратора системы. Зарегистрировавшись в системе, Администратор должен:
1) Создать подразделение для финансового органа и ввести в него хотя бы одного
сотрудника,
2) Создать объект бюджета типа «Финансовый орган» и связать его с подразделением,
3) Закрепить за созданными сотрудниками подразделения роли, присущие объекту типа
«Финансовый орган»,
4) Создать подразделение, сотрудники которого должны отвечать за ведение справочника
«Подразделения» и ввести в него хотя бы одного пользователя.
Далее ответственными сотрудниками должен быть заполнен справочник «Подразделения».
Каждый «реальный» объект бюджета должен ссылаться на одно из подразделений. На
одно подразделение может ссылаться несколько объектов, если это необходимо для
разграничения их бюджетных функций. Например, подразделение, выполняющее функции
финансового органа может быть представлено двумя объектами: одним типа «Финансовый
орган» и одним типа «Аппарат».
20
В системе допускается создание «фиктивных» объектов, которые не имеют ссылки на
подразделение. Такие объекты могут потребоваться для специальных целей пользователя,
например, для детализации инвестиций по строящимся сооружениям.
В системе предусмотрена иерархическая структура объектов бюджета. Сотрудники
финансового органа создают объекты первого уровня (ГРБС и РБС). При создании выбирается
тип объекта, за каждым объектом закрепляются доступные ему показатели бюджета, объекту
(если разрешено типом) автоматически создаются местные лицевые счета, присваиваются роли
и устанавливается связь с соответствующим объекту подразделением. Если адрес БД
подразделения созданного объекта отличается от адреса БД подразделения ФО, созданный
объект автоматически копируется в соответствующую БД со всеми атрибутами. Объекты
первого уровня создают объекты второго уровня (ведомственная сеть) и т.д.
Механизм создания объектов бюджета обеспечивает организацию связей между
объектами в процессе исполнения бюджета. При этом, нет ни каких ограничений (кроме
свойств типа) на установку связи одного объекта с другим. Связь устанавливается методом
создания объекта. Если создаваемый объект в нужной БД уже существует (совпадают тип
объекта и подразделение, на которое он ссылается), в независимости от того, кем создан этот
объект, новый объект не создается, к «старому» просто добавляются новые атрибуты (свойства)
от создателя. Каждый атрибут любого объекта имеет две дополнительные характеристики:
 Каким объектом закреплен,
 Какому объекту принадлежит.
Указанные характеристики в совокупности с адресами БД в справочнике «Подразделения»
представляют собой описание двунаправленной связи между объектами. Если создатели
объекта и создаваемый объект размещены в разных БД, копий создаваемого объекта будет
столько, сколько БД. При этом в БД каждого создателя у создаваемого объекта будут только
атрибуты от этого создателя, а в БД создаваемого объекта будут присутствовать все атрибуты.
При присвоении объектом типа «Уполномоченный орган» другому объекту свойства
«Государственный заказчик», если такого объекта (созданного кем-то другим ранее) в текущей
БД не существует, будет создан новый объект, который в качестве атрибутов будет иметь
только ссылку на подразделение, свойство «Государственный заказчик» и списки доступных
предметов и способов закупки.
4.2.1.3. Местные лицевые счета
Местные лицевые счета необходимы для организации казначейства субъекта или
местного казначейства. В КАСИБ местные лицевые счета создаются автоматически.
4.2.1.4. Виды платежа
В системе существует два схожих понятия:
1) Внешний вид платежа,
2) Внутренний вид платежа.
Внешние виды платежа обязательно присутствуют у финансового органа: каждому
лицевому счету, открытому в банке или органе федерального казначейства, соответствует один
вид платежа. Объекты бюджета других типов могут создавать внешние виды платежа, если это
разрешено свойством типа. Внешние виды платежа создаются объектом самостоятельно.
Внутренние виды платежа создаются автоматически при открытии объекту местного
лицевого счета. Количество внутренних видов платежа равно количеству местных лицевых
счетов, открытых объекту.
Виды платежа обоих типов выполняют две функции:
1) Хранят балансовые счета (до двух), которые используются при автоматическом
формировании бухгалтерской проводки при выполнении операций учета исполнения
бюджета (второй счет проводки закреплен за показателем бюджета),
2) Обеспечивают автоматический контроль фактического остатка средств на счете при
выполнении операций финансирования.
21
4.2.1.5. Балансовые счета
В КАСИБ при выполнении операций учета исполнения бюджета более 99%
бухгалтерских проводок формируется автоматически. Автоматическое формирование
обеспечивается предварительным закреплением за видами платежа и показателями бюджета
каждого объекта балансовых счетов, которые в операциях учета, в зависимости от различных
условий, образуют бухгалтерскую проводку.
4.3. Автоматизация операций исполнения бюджета
Высокий уровень автоматизации исполнения бюджета в КАСИБ обусловлен, в первую
очередь, наличием электронной модели бюджетной сферы. Кроме этого для наиболее сложных
и часто повторяющихся операций исполнения бюджета (финансирование, учет, получение
аналитических документов) в КАСИБ предусмотрен механизм создания шаблонов операций. В
шаблоне оператор может полностью или частично (например, до группы элементов)
определить каждый атрибут операции. Шаблоны должны создавать наиболее
квалифицированные в предметной области операторы, все остальные при выполнении
операции просто должны выбрать по названию нужный шаблон.
5. Особенности технической реализации программных продуктов
САФИБ
При разработке всех систем автоматизации ООО «Сафиб» применяет трехзвенную
архитектуру. В качестве хранилища данных используется СУБД Oracle, что позволяет
применять на сервере базы данных практически любую из популярных серверных
операционных систем (Windows NT4.X/2003/XP, Linux и др.) и одновременно существенно
уменьшает вероятность искажения данных по сравнению с другими СУБД. Все системы
поддерживают работу как в единой базе данных, так и в распределенной структуре БД.
Клиентская часть всех систем функционирует в операционной среде Microsoft Windows.
5.1. Выходные документы и формы
Для анализа данных во всех системах применяются:
– OLAP-кубы,
– Создаваемые пользователем произвольные простые отчетные формы,
– Программируемые сложные отчетные формы, позволяющие создавать любые, в том
числе официальные, документы по заказу пользователя.
Все системы имеют средства выгрузки аналитических и отчетных данных в популярные
форматы: Microsoft office, XML, TXT и другие.
5.2. Доступ, аутентификация и защита
Доступ пользователей ко всем системам осуществляется двумя способами:
– Win-клиент (локальная сеть, удаленный терминал),
– Web-клиент.
Для аутентификации пользователей используется механизм учетных записей. Учетные
записи могут быть уникальными для каждой системы или общими для всех систем.
Для реализации юридически значимых процедур, по согласованию с заказчиком, может
быть использована электронная подпись.
Для защиты персональных данных, присутствующих в системах, применяется механизм
шифрации информации, передаваемой по каналам связи в распределенной структуре баз
данных.
Распределение прав пользователей в системах осуществляется на основе ролей. В каждой
системе роли создаются объединением прав доступа к различным элементам системы.
22
Предоставление прав пользователям систем осуществляется путем «закрепления» ролей за
учетными записями.
23