Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации
в сфере обеспечения чистоты и порядка
В настоящее время в 4 субъектах Российской Федерации приняты законы о
чистоте и порядке. В их числе:
- Закон Московской области от 29.11.2005 № 249/2005-ОЗ (ред. от
31.03.2010) «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области»;
- Закон Ивановской области от 18.07.2006 № 75-ОЗ (ред. от 08.11.2011) «Об
обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области»;
- Закон Республики Коми от 01.07.2010 № 77-РЗ «О некоторых вопросах в
области обеспечения чистоты и порядка на территории Республики Коми»;
- Закон Нижегородской области от 10.09.2010 № 144-З (ред. от 29.06.2011)
«Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области».
Также в законодательстве субъектов Российской Федерации можно выделить следующие законы в сфере благоустройства, затрагивающие вопросы обеспечения чистоты и порядка, а также установления соответствующих общих норм и
правил для муниципальных образований:
- Закон Калужской области от 28.06.2010 № 38-ОЗ (ред. от 10.05.2011) «О
благоустройстве территорий городских и сельских поселений Калужской области»
(в качестве приложения содержит «Примерные правила благоустройства территорий городских и сельских поселений Калужской области»);
- Закон Самарской области от 04.03.2011 № 17-ГД (ред. от 06.07.2011) «Об
основах организации благоустройства и озеленения на территории Самарской области» (устанавливает основные требования к составу, порядку разработки и
осуществления мероприятий в сфере благоустройства и озеленения на территории Самарской области);
- Закон Ульяновской области от 23.12.2011 № 232-ЗО «О государственной
поддержке в сфере благоустройства территорий поселений и городских округов
Ульяновской области» (определяет совокупность мер, осуществляемых Правительством Ульяновской области и исполнительными органами государственной
власти Ульяновской области в целях создания экономических, организационных и
информационных условий для стимулирования и развития благоустройства территорий поселений и городских округов Ульяновской области);
- Закон Томской области от 15.08.2002 № 61-ОЗ (ред. от 08.08.2011) «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской
области» (формирует основы правового регулирования благоустройства территорий городов, поселков, сельских и иных населенных пунктов Томской области).
Можно отметить, что Закон Республики Коми от 01.07.2010 № 77-РЗ «О некоторых вопросах в области обеспечения чистоты и порядка на территории Республики Коми», несмотря на прямое использование терминов «чистота» и «порядок», по существу, аналогичен законам о благоустройстве, государственной поддержке муниципальных образований в этой части и установлении для них общих
рамок и правил.
В ряде субъектов Российской Федерации основными нормативными правовыми актами в сфере чистоты и порядка являются не законы, а постановления. В их
числе:
 Информационно-аналитическое управление
2
- Постановление Правительства Москвы от 09.11.1999 № 1018 (ред. от
23.08.2011) «Об утверждении Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Москве»;
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.2007 № 1334
(ред. от 15.02.2012) «Об утверждении Правил уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории Санкт-Петербурга»;
- Постановление Губернатора Ставропольского края от 06.03.1998 № 128
«Об утверждении Примерных правил благоустройства и обеспечения чистоты и
порядка в населенных пунктах Ставропольского края»;
- Постановление Администрации Брянской области от 26.03.2008 № 268 «О
Модельных правилах благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка
в муниципальном образовании Брянской области».
Можно отметить, что до принятия Закона Нижегородской области «Об
обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» основным нормативным правовым актом в данной сфере были «Типовые правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и
порядка на территории Нижегородской области», утвержденные постановлением Правительства Нижегородской области от 12.12.2005 № 309 (ред. от
08.02.2011).
В числе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
направленных на организацию более эффективного мониторинга ситуации с обеспечением чистоты и порядка в регионе в целом, усилением контроля и установлением санкций, можно отметить следующие:
- Постановление Губернатора Владимирской области от 27.07.2011 № 745
«О межведомственной комиссии по обеспечению выполнения норм и правил, установленных органами государственной власти и органами местного самоуправления
Владимирской области в сфере соблюдения чистоты и порядка»;
- Распоряжение Губернатора Нижегородской области от 20.01.2011 № 51р (ред. от 03.08.2011) «О создании межведомственной рабочей группы по вопросам обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области»;
- Постановление Администрации Мурманской области от 19.06.1997 № 280
«О штрафах за нарушение благоустройства, чистоты и порядка в населенных пунктах Мурманской области»;
- Указ Губернатора Новгородской области от 09.07.2008 № 168 (ред. от
07.06.2011) «О мерах по обеспечению чистоты и порядка на территории области».
Законы субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке
Особенность (отражающаяся в их малом количестве) действующих в настоящее время региональных законов (Московская, Ивановская и Нижегородская области) о чистоте и порядке, весьма схожих по содержанию, – проблемное по своей
сути возведение правил по благоустройству, обеспечению чистоты и порядка
на территории, в статус норм закона.
Необходимость разработки проекта закона Нижегородской области «Об
обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» в свое
время (начало 2010 года) мотивировалась тем, что действующие правила содержания территорий, принятые органами местного самоуправления (МСУ) не поз-
3
воляют в полной мере обеспечить реализацию комплекса задач в сфере обеспечения чистоты и порядка; необходима методологическая основа и систематизация
существующей в Нижегородской области нормативной правовой базы в сфере
обеспечения чистоты и порядка.
С одной стороны, достаточно типичной является ситуация, когда законы
субъектов Российской Федерации для реализации нуждаются в ряде подзаконных
актов, содержание и качество которых оказывается зачастую вне поля внимания
законодательной ветви власти, и сама их разработка запаздывает. Такая ситуация в
системном аспекте не способствует высокому качеству нормотворческой деятельности, а также создает потенциальную возможность для избыточного расширения
компетенции органов исполнительной власти.
С другой стороны, как показала практика нормотворческой деятельности последних лет, в большинстве субъектов Российской Федерации законодатели предпочитают оставлять раскрытие конкретики вопросов обеспечения чистоты и порядка на уровне нормативных правовых актов муниципальных районов и городских округов.
В соответствии с п. 19 статьи 14 «Вопросы местного значения поселения»,
а также п. 25 статьи 16 «Вопросы местного значения городского округа» Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам
местного значения относятся утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая
жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к
внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений,
перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты,
воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий,
расположенных в границах населенных пунктов поселения. В этой связи, корпуса
регионального законодательства субъектов Российской Федерации содержат до
сотен актов органов местного самоуправления муниципальных образований региона, содержащих правила обеспечения благоустройства, чистоты и порядка на
территории различных муниципальных образований.
Все из указанных выше региональных законов содержат детальное изложение понятийного аппарата в сфере благоустройства (за исключением закона Республики Коми, содержащего изложение самых общих понятий в сфере благоустройства и устанавливающего разделение компетенции органов государственной
власти в ней).
Можно отметить, что закон Нижегородской области о чистоте и порядке
в данном отношении наиболее объемен и полон. Определенные основания для
его сравнительно высокой содержательности состоят в том, данный закон принят
позже аналогичных, и в этой связи в ходе его разработки полноценно был использован нормотворческий опыт других субъектов Российской Федерации.
4
Структурное и содержательное сопоставление аналогичных (по объему
и содержанию) законов субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке
Нижегородская область
Ивановская область
Московская область
Статья 1. Предмет регулирования
настоящего Закона
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Статья 3. Правовое регулирование в
сфере обеспечения чистоты и порядка
на территории Нижегородской области
Статья 4. Основные принципы
обеспечения чистоты и порядка на
территории Нижегородской области
Статья 5. Субъекты отношений в
сфере обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области
Статья 6. Осуществление контроля за
обеспечением чистоты и порядка на
территории Нижегородской области
Статья 7. Информирование населения по вопросам обеспечения чистоты и порядка
Статья 8. Общие требования к содержанию и уборке объектов
Статья 9. Содержание контейнерных
площадок,
бункеров-накопителей,
контейнеров, урн
Статья 10. Проведение уборочных работ в зимний период
Статья 11. Проведение уборочных работ в летний период
Статья 12. Меры по обеспечению чистоты и порядка на территории Нижегородской области
Статья 13. Организация установки и
обслуживания туалетов (биотуалетов)
Статья 14. Содержание зданий, строений, сооружений и объектов инфраструктуры
Статья 15. Организация наружного
освещения
Статья 16. Содержание средств размещения информации
Статья 17. Содержание мест производства земляных, строительных, ремонтных работ, работ по прокладке и
переустройству инженерных сетей и
коммуникаций
Статья 18. Содержание домовладений
и земельных участков, на которых
они расположены
Статья 19. Содержание территории
садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединений
граждан и построек на них
Статья 20. Требования к выгулу домашних животных и выпасу скота
Статья 21. Содержание стоянок для
автомобилей, территорий гаражных
кооперативов
Статья 22. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций
Статья 23. Требования к высадке зеленых насаждений
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования
настоящего Закона
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Статья 3. Лица, обязанные организовывать и/или производить работы по
уборке и содержанию территорий и
иных объектов, расположенных на
территории области
Статья 4. Органы, осуществляющие
контроль за исполнением настоящего
Закона
Глава 2. Правила организации и производства уборочных работ
Статья 5. Нормы и правила по уборке
мест общественного пользования
Статья 6. Сбор и вывоз мусора
Статья 7. Организация и проведение
уборочных работ в зимнее время
Статья 8. Обеспечение общественными туалетами
Статья 9. Организация установки и
обслуживания туалетов (биотуалетов)
Статья 10. Организация и проведение
уборочных работ в летнее время
Глава 3. Содержание зданий, строений, сооружений, обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования
Статья 11. Обеспечение чистоты и
порядка на территории муниципального образования
Статья 12. Содержание зданий, сооружений и объектов инфраструктуры
Статья 13. Исключена
Статья 14. Содержание средств размещения информации
Статья 15. Содержание мест производства земляных, ремонтных и иных
видов работ
Статья 16. Содержание частных домовладений, в том числе используемых для сезонного и временного проживания
Статья 17. Содержание территории
садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединений
граждан и построек на них
Статья 18. Содержание площадок для
выгула домашних животных
Статья 19. Содержание домашнего
скота, птицы и пчел
Статья 20. Содержание площадок для
хранения автомобилей и гаражейстоянок
Статья 21. Содержание производственных территорий
Статья 22. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций
Глава 4. Содержание зеленых насаждений
Статья 23. Содержание и благо-
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования
настоящего Закона
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Статья 3. Лица, обязанные организовывать и/или производить работы по
уборке и содержанию территорий и
иных объектов, расположенных на
территории Московской области
Статья 4. Органы, осуществляющие
надзор за исполнением настоящего
Закона
Глава 2. Правила организации и производства уборочных работ
Статья 5. Нормы и правила по уборке
мест общественного пользования
Статья 6. Сбор и вывоз мусора
Статья 7. Организация и проведение
уборочных работ в зимнее время
Статья 8. Организация и проведение
уборочных работ в летнее время
Глава 3. Содержание зданий, строений, сооружений, обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования Московской
области
Статья 9. Обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального
образования Московской области
Статья 10. Содержание зданий, сооружений и объектов инфраструктуры
Статья 11. Содержание объектов
(средств) наружного освещения
Статья 12. Содержание средств размещения информации
Статья 13. Содержание мест производства земляных, строительных, ремонтных и иных видов работ
Статья 14. Содержание частных домовладений, в том числе используемых для сезонного и временного проживания
Статья 15. Содержание территории
садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединений
граждан и построек на них
Статья 16. Порядок выгула домашних
животных и требования к содержанию площадок для выгула
Статья 17. Содержание домашнего
скота и птицы
Статья 18. Содержание площадок для
хранения автомобилей и гаражейстоянок
Статья 19. Содержание производственных территорий
Статья 20. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций
Глава 4. Содержание зеленых насаждений
Статья 21. Содержание и благоустройство газонов
5
Нижегородская область
Ивановская область
Московская область
Статья 24. Финансирование мероприятий, направленных на обеспечение чистоты и порядка на территории Нижегородской области
Статья 25. Ответственность за нарушение или ненадлежащее соблюдение
установленных настоящим Законом
требований по обеспечению чистоты
и порядка на территории Нижегородской области
Статья 26. Вступление в силу настоящего Закона
устройство газонов
Статья 24. Вырубка, обрезка деревьев
и кустарников
Статья 25. Порядок обеспечения сохранности зеленых зон
Глава 5. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в
ночное время
Статья 26. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в
ночное время
Статья 27. Сфера применения настоящей главы
Глава 6. Ответственность граждан,
юридических и должностных лиц за
нарушение или ненадлежащее соблюдение установленных настоящим Законом требований по обеспечению
чистоты и порядка
Статья 28. Ответственность за нарушение или ненадлежащее соблюдение
установленных настоящим Законом
требований по обеспечению чистоты
и порядка
Глава 7. Заключительные положения
Статья 29. Полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства
Статья 30. О приведении правовых
актов в соответствие с настоящим Законом
Статья 31. Вступление в силу настоящего Закона
Статья 22. Вырубка деревьев и кустарников
Статья 23. Обеспечение сохранности
зеленых насаждений
Глава 5. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в
ночное время. - Исключена
Глава 6. Ответственность граждан,
юридических и должностных лиц за
нарушение правил по обеспечению
чистоты и порядка на территории
Московской области
Статья 26. Ответственность за нарушение правил по обеспечению чистоты и порядка на территории Московской области
Глава 7. Заключительные положения
Статья 27. О признании утратившими
силу нормативных правовых актов
Статья 28. Вступление в силу настоящего Закона
Относительно системного качества законов субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке можно отметить, что только в законах Ивановской и Нижегородской области присутствует указание цели принятия закона («…в целях
обеспечения чистоты, повышения качества надлежащего содержания и благоустройства территорий Ивановской области, а также обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия жителей Ивановской области как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и
благоприятную окружающую среду»; «…разработан в целях обеспечения чистоты и порядка, повышения качества содержания и состояния объектов,
расположенных на территории Нижегородской области, как одного из условий
реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную
окружающую среду»). В то же время, во всех законах, в т.ч. и в законе Нижегородской области, отсутствует указание задач, которые призван решать закон в достижение установленной в нем цели, если не считать таковой задачей общее «обеспечение чистоты и порядка».
Закон Нижегородской области, в отличие от аналогичных законов других
субъектов Российской Федерации, содержит указание принципов обеспечения чистоты и порядка на территории региона (статья 4), конкретику субъектнообъектной среды отношений в сфере обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области, а также нормы о контроле и ответственности (в законах Ивановской и Московской областей нормы также присутствуют). Он в большей степени нацелен на информационную открытость (присутствует статья 7 «Ин-
6
формирование населения по вопросам обеспечения чистоты и порядка»); присутствует отдельная статья 24 о финансировании мероприятий, направленных на
обеспечение чистоты и порядка на территории Нижегородской области.
Несмотря на достаточно детальное (как и следует в перечне правил) урегулирование большинства моментов в части организации поддержания чистоты и порядка, всем рассмотренным законам, в том числе и закону Нижегородской области,
присуще достаточно ограниченное раскрытие вопросов, связанных с требованиями
к сбору, складированию и вывозу строительного мусора, образующегося в результате ремонта (текущего, капитального, косметического), перепланировки и переустройства в жилых и нежилых помещениях многоквартирных домов, и установления соответствующих мер административной ответственности.
В действующей редакции закона Нижегородской области в пункте 3 статьи 9
(«Содержание контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн») устанавливается следующее: «допускается временная установка на дворовых территориях
контейнеров и бункеров-накопителей для сбора строительного мусора вблизи мест производства ремонтных, аварийных, уборочных работ. Порядок (место и срок) временной
установки контейнеров и бункеров-накопителей определяется органом местного самоуправления».
На устранение данных нормативных пробелов направлен внесенный в
настоящее время в Законодательное Собрание законопроект «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области», целью которого является совершенствование правоприменительной практики в части пресечения сброса строительного мусора в
контейнеры для бытовых отходов, организации его складирования и последующего
вывоза.
Тем не менее, по нашему мнению, недоурегулированным в рамках закона
остается вопрос об обращении с отработанными ртутьсодержащими осветительными приборами.
Можно отметить, что до сих пор в большей части нормативных правовых
актов органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов
Российской Федерации не содержится норм об отработанных ртутьсодержащих
осветительных приборах, формах и местах их временного хранения и вывоза с целью дальнейшей их утилизации (демеркуризации). Этот же правовой пробел относится ко всем действующим законам субъектов Российской Федерации о чистоте и
порядке.
На сегодняшний день ртутьсодержащие лампы, по большей части, выбрасываются в контейнеры для сбора ТБО, а домоуправляющие компании не могут
заниматься утилизацией ртутьсодержащих ламп. Между тем, как установлено
постановлением Правительства Российской Федерации от 03.09.2010 № 681 «Об
утверждении правил обращения с отходами производства и потребления в части
осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление,
использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и коружающей среде, «не допускается самостоятельное обезвреживание,
использование, траспортирование и размещение отработанных ртутьсодержащих ламп потребителями отработанных ртутьсодержащих ламп, а также их
накопление в местах, являющихся общим имуществом собственников помещений
многоквартирного дома». В соответствии с пунктом 8 части 2 указанных Правил, органы местного самоуправления должны организовывать сбор отработан-
7
ных ртутьсодержащих ламп и информирование юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей и физических лиц о порядке осуществления такого сбора.
Учитывая специфику нижегородского законодательства – а именно наличие
рамочного закона о чистоте и порядке, по нашему мнению, необходимо введение в
нем опирающихся на федеральное законодательство определений, связанных с указанным вопросом, в понятийный аппарат, – в статью 2 («Основные понятия, используемые в настоящем законе»), а также дополнение статьи 9 закона («Содержание контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн») подпунктом о хранении и вывозе отработанных ртутьсодержащих осветительных приборов,
нормы которого регулировали бы данный вопрос общим для всех муниципальных
образований Нижегородской области образом.
Нормы об ответственности за нарушение норм закона о чистоте и порядке
изложены в главе 3 «Административные правонарушения в сфере благоустройства,
обеспечения чистоты и порядка» Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2033 № 34-З. С учетом потребности, в будущем,
установления ответственности за нарушение норм о хранении и вывозе отработанных ртутьсодержащих осветительных приборов, которые могут быть введены в закон о чистоте и порядке, по нашему мнению, необходимо соответствующее дополнение статьи 3.8 («Размещение, хранение материалов, сырья, продукции, тары, механизмов, оборудования, транспортных средств вне установленных мест») КоАП
Нижегородской области.