Т - Высшая школа экономики

Т.Л. Клячко (Москва)
Анализ воздействия реформы
государственных и муниципальных учреждений на процесс
модернизации российской экономики
(аннотация доклада)
Реформирование
бюджетного
сектора
(а
точнее
–
сектора
государственных и муниципальных учреждений, оказывающих населению
социально значимые услуги1 - СГиМУ) представляет собой чрезвычайно
сложную задачу. Это обусловлено тем, что в России в указанном секторе в
настоящее время сосредоточено более 233 тыс. учреждений, в которых
занято около 12,8 млн. работников. В 2010 г. в расходах консолидированного
бюджета Российской Федерации расходы на СГиМУ составляли 32,5%, в
ВВП – 12,5%. В 2011 г., по предварительной оценке, доля расходов на
оказание
социально
значимых
услуг,
обеспечивающих
реализацию
конституционных гарантий российских граждан, а также иных социальных
обязательств
государства
(образование,
здравоохранение,
культура,
физкультура и спорт, социальное обслуживание) должна составить 13,513,8% ВВП. Реформирование данного сектора, повышение эффективности
его деятельности затрагивает широкий спектр интересов, а именно:
государства,
субъектов
Российской
Федерации,
муниципалитетов,
работников государственных и муниципальных учреждений и, что самое
главное, населения России.
С позиций государственного управления
реформа сектора государственных и муниципальных учреждений должна
обеспечить встраивание его в новую систему управления: государственная
политика
в
социально-культурной
сфере
–
государственные
(муниципальные) программы долгосрочного и среднесрочного развития
отраслей социально-культурной сферы – государственное (муниципальное)
задание
по
оказанию
государственных
услуг
(выполнению
работ)
Как синоним можно рассматривать государственные и муниципальные учреждения отраслей
социально-культурной сферы.
1
государственными (муниципальными) учреждениями.
В рамках данной
логики реформа СГиМУ должна обеспечить повышение эффективности
бюджетных расходов на оказание социально значимые услуги при
одновременном росте их качества.
Для населения в целом и его различных групп важны разнообразие
предоставляемых услуг, их доступность и качество. Однако в последние
годы, несмотря на быстрый рост бюджетных расходов на указанные цели,
доступность и качество услуг во многом перестали отвечать потребностям
населения. При этом для одних групп сохраняется проблема доступности
социально значимых услуг (его хотя бы минимального набора), а для других
– ведущей становится проблема разнообразия и качества (это относится,
прежде всего, к растущему среднему классу). Не менее серьезной проблемой
является определение набора и качества социально значимых услуг, включая
условия их оказания, которые должны предоставляться за счет бюджетных
средств. Таким образом, одной из важнейших задач социальной политики и
реформы бюджетного сектора (СГиМУ) должна стать конкретизация
конституционных гарантий и социальных обязательств государства, т.е.
услуг, которые граждане получают бесплатно или на льготной основе.
В настоящее время осуществляется подготовка к реализации 83-ФЗ (от
08.05.2010 г.), который должен вступить в действие с 01.07.2012 г. Именно
эта деятельность рассматривается как органами власти, государственными и
муниципальными учреждениями, так и населением, как реформа бюджетного
сектора. Она включает в себя решение следующих вопросов:
 выбор типа учреждения – казенное, бюджетное или автономное, в
которое будет преобразовываться действующее учреждение;
 формирование перечней государственных (муниципальных) услуг,
которые будут оказываться населению за счет бюджетных
средств;
 определение государственного (муниципального) задания для
каждого государственного (муниципального) учреждения;
 определение нормативов затрат (расчетно-нормативных затрат), на
основе которых будет финансироваться та или иная услуга.
Последствия данной реформы трудно предсказуемы при ее реальном2 и
последовательном проведении, однако риски достаточно велики, что уже
привело к росту социальной напряженности. Указанные риски обусловлены,
с одной стороны, с возможностью выведения части услуг из состава
государственных услуг3 или существенного сокращения государственного
задания на оказание ранее бесплатных для населения услуг. С другой
стороны, они связаны с формальным проведением реформы, превращением
ее в имитацию, свертыванием и даже откатом по направлениям, которые
должны были бы расширить экономическую самостоятельность новых
бюджетных и автономных учреждений. В первую очередь это относится к
плану финансово-хозяйственной деятельности, который регламентирует
доходы и расходы учреждения более жестко, чем действовавшая ранее смета.
При этом пересмотр плана финансово-хозяйственной деятельности, который
разрабатывается на три года, хотят допустить только 1 раз в год. В результате
бюджетные и автономные учреждения оказываются даже в худшем
положении, чем казенные, смета которых может пересматриваться 1 раз в
квартал. Это означает, что сектор социально-значимых услуг, эффективность
деятельности которого крайне важна для модернизации российской
экономики, свою функцию выполнять не будет.
2
Во многих субъектах Российской Федерации она, скорее всего, будет реализована чисто формально:
на деле все останется по-прежнему.
3
Например, при формальном подходе к разработке (установлению) перечней государственных и
муниципальных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями, часть из
них, которая в настоящее время бесплатна для населения, может перейти в категорию платных, что может
негативно сказаться на положении социально незащищенных групп населения. Например, школы могут
перестать оказывать на бесплатной основе услуги продленного дня, что приведет к безнадзорности
значительной части детей из малообеспеченных семей. Более того, это поставит под удар концепцию
«школы полного дня», которая разрабатывается и вводится в деятельность системы общего образования, как
наиболее эффективная, последние годы.