Ляпин И. * Правовые характеристики договора о разграничении

И. ЛЯПИН,
кандидат юридических наук
ПРАВОВЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ДОГОВОРА
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ
КАК МЕХАНИЗМА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Договор как форма регулирования общественных отношений имеет
длительную историю существования в России. В российском праве договор
как источник права является первым, дошедшим до нас памятником русского
законодательства. Широко использовался институт нормативного договора в
период существования самостоятельных княжеств, и на ранних этапах
формирования Московского государства.
В советский период нормативный договор получил развитие по
нескольким направлениям: в ходе формирования нового государства (СССР);
в управленческой деятельности, где выступал как волевое координационное
соглашение двух или нескольких органов государственного управления о
совершении в определенное время в обусловленном месте определенного вида
административных действий1; в качестве генерального соглашения; как
коллективный договор.
С распадом СССР и, как следствие, проблемой сохранения единства
России,
развитие
нормативного
договора
получило
новый
импульс
(Федеративный договор 1992 г. и внутрифедеральный договорный процесс
1994-1998 гг.). В правовом поле современной России существует тенденция
повышения роли договора, характерная впрочем для всего современного
права.
Хангельдыев Б.Б. Организационно-административные соглашения в государственном
управлении // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения:
материалы Московского совещания. – М.: Всесоюзный научно-исследовательский институт
системных исследований, 1981. – С 30.
1
До недавнего времени договор нормативного содержания для Российской
Федерации был таким же экзотическим источником права, как и правовой
прецедент. Вместе с тем, развитие федеративных отношений показало
востребованность нормативных договоров. В определении С.Н. Кожевникова
«договоры нормативного содержания – это совместные юридические акты,
выражающие взаимное изъявление воли сторон, встречное принятие не себя
каждой из них юридических обязанностей»2.
А.В. Демин определяет нормативный договор как договорный акт,
устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для
многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на
неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или
прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения3.
Автор, перечисляя признаки нормативных договоров, констатирует, что
они содержат правила поведения, регулирующие поведение не столько
непосредственно участников договора, сколько иных коллективных и
индивидуальных субъектов. Кроме того, для договорных норм характерна
многочисленность и неопределенность адресатов, и они рассчитаны на
длительное действие и неоднократное применение4.
Нормативные договоры можно классифицировать по нескольким
основаниям. Один из критериев – форма правотворческой деятельности, при
которой применяется договор. В соответствии с ним, существуют три группы
нормативных договоров: а) между государственными субъектами права
(непосредственное
государственное
правотворчество);
б)
между
государственными и негосударственными субъектами права (совместное
Кожевников С.Н. Проблемы теории права: Курс лекций: Право: система,
правотворчество и правовое регулирование. В 2-х частях. Ч. 1. – Н. Новгород, 2004. – С.
193-194.
3
Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. – Красноярск, 1998. С. 84.
4
См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //
Государство и право. 1998. - № 2. – С. 18; см. также: Демин А.В. Общие вопросы теории
административного договора. – С. 85; Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод,
нормы и правоотношения. – Красноярск, 1998. – С. 52.
2
правотворчество);
(санкционированное
в)
между
негосударственными
негосударственное
субъектами
правотворчество)5.
В
права
качестве
примеров договорных актов, относящихся к первой группе, можно привести
межгосударственные договоры, ко второй – соглашения о социальном
партнерстве, к третьей – коллективные договоры (в трудовом праве).
Можно классифицировать нормативные договоры и по составу
субъектов. Здесь можно выделить равностатусные и разностатусные
(неравностатусные) договоры. Первые заключаются между субъектами
права, обладающими формально или фактически равным правовым статусом:
между государствами, между субъектами федеративных государств, между
государственными органами. Вторые – между субъектами права, изначально
неравными (вплоть до отношений подчинения) по своему статусу: между
федеративным
государством
федеративного
государства
и
и
его
субъектом,
муниципальным
между
субъектом
образованием,
между
государственным органом и профессиональными союзами и т.п.6
Договоры – дополняющие и конкретизирующие конституционное
разграничение предметов ведения и полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – можно
считать равноправными. Но при этом соглашения, заключаемые в развитие
таких договоров (на основании ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции), – о передаче
органами исполнительной власти Российской Федерации осуществления
части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации – по определению не могут быть равноправными.
Не вызывает сомнений, что федеральные органы исполнительной
власти при передаче осуществления своих полномочий вправе осуществлять
Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Журнал российского права. –
2000. – № 7.
6
Там же.
5
контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов
Федерации в рамках этих полномочий, вплоть до отмены их решений7.
По
своему
действию
в
пространстве
нормативные
договоры
подразделяют на межгосударственные и внутригосударственные. Среди
последних В.В. Иванов выделяет общегосударственные (Федеративный
договор 1992 г.), межрегиональные (Договор об основах взаимоотношений
Красноярского
края
и
Эвенкийского
автономного
округа 1997
г.),
внутрирегиональные (договоры между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления).
По критерию действия в отношении круга субъектов – договоры
общего действия (Договор Российской Федерации и Республики Татарстан
1994 г.) и различные специальные договоры (Соглашение о разграничении
полномочий между Правительством РФ и администрацией Красноярского
края в сфере развития угольной отрасли на территории Красноярского края
1999 г.). По критерию действия во времени: срочные и бессрочные
договоры8.
Также,
нормативные
принадлежности:
договоры
можно
международные,
(«конституционно-правовые»),
делить
по
отраслевой
государственно-правовые
административные,
хозяйственные,
финансовые, налоговые, природоресурсные, трудовые и т.д.
В российской конституционной практике можно выделить два вида
нормативных договоров: Федеративный договор и договоры (соглашения) о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти РФ и органами государственной власти ее
субъектов9. Объектом договора являются общественные отношения в
области федеративного устройства государства. Часть 3 ст. 11 Конституции,
конкретизируя данный объект, сужает его до общественных отношений,
Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н.
Топорнина. – М., 1997. – С. 462.
8
Иванов В.В. Указ. соч.
9
Черепанов В.А. Договор в конституционном праве Российской Федерации // Государство
и право. – 2003. – № 8. – С. 19.
7
возникающих при разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее
субъектов. К субъектам такого договора относят федерацию как целое
государство и субъект федерации – государственное образование как его
неотъемлемую часть10. Однако, представляется, что сторонами нормативного
договора как правового акта выступают, во-первых, Российская Федерация и
ее субъекты без определения конкретных носителей власти и, во-вторых,
конкретные носители этой власти: органы государственной власти РФ и
органы государственной власти ее субъектов.
Нормативный договор характеризуется как уникальный регулятор
внутригосударственных отношений, необходимый в сложных политикоправовых ситуациях. Здесь проявляется преимущество нормативного
договора как акта согласованных индивидуальных, свободных, равных
волеизъявлений субъектов перед властным предписанием.
Исполнительная власть сегодня активно занимается договорной
деятельностью для более эффективного осуществления стоящих перед ней
задач. И в этой связи все более явственно дает о себе знать
административный договор. Вместе с тем, как справедливо указывается в
литературе, степень законодательного регулирования административного
договора как правовой формы управления пока неадекватна задачам,
принципам,
функциям
и
содержанию
современного
публичного
управления11.
А.В.
Демин
определяет
административный
договор
как
«управленческое соглашение не менее двух субъектов административного
права,
заключенное
на
основе
административно-правовых
норм
в
общегосударственных (общественных) целях»12.
Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. – М., 1999. – С. 12-13.
Старилов Ю.Н. Главные направления осуществления современной доктрины
российского административного права // Административное право на рубеже веков:
Межвуз. сб. науч. трудов. – Екатеринбург, 2003. – С. 67.
12
Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права //
Государство и право. – 1998. – №2. – С. 15.
10
11
В литературе зачастую происходит смешение конституционных и
административных договоров. Так, В.М. Манохин, например, пишет:
«Важнейшее значение имеет в первую очередь административный договор о
разграничении
полномочии
между
Российской
Федерацией
и
ее
субъектами»13. Такого же мнения придерживается А.В. Демин14.
Более логичной, нам представляется, позиция Н.М. Конина, которая
заключается в том, что договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий опосредуют сферу государственных конституционно-правовых
(а не административных) отношений и не относятся к категории
административных, в отличие от соглашений между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о
передаче друг другу части полномочий. Такие отношения являются
управленческими,
утверждает
ученый,
и
являются
разновидностью
административных договоров15. Например, Соглашение от 22 июня 1993 г.
между
Правительством
Российской
Федерации
и
Правительством
Республики Татарстан по вопросам собственности.
По содержанию административных договоров различают: договоры о
компетенции (разграничение или делегирование полномочий, предметов
ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью;
договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные
контракты);
контракты
с
военнослужащими,
студентами,
агентами
спецслужб; финансовые и налоговые соглашения; о совместной деятельности
и др.16
Административные договоры могут заключаться между субъектами
управленческой
субъектами
деятельности
исполнительной
(внутриаппаратные);
а
власти
государственными
и
иными
также
между
Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации:
Вопросы методики. – Саратов, 2000. – С. 28.
14
Демин А.В. Указ. соч..
15
Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. – Саратов, 2001. – С.
260.
16
Бахрах Д.Н. Административное право России. – М., 2000. – С. 304.
13
(муниципальными)
негосударственными
организациями;
организациями;
государственными
субъектами
и
управления
и
гражданами17.
Правоустанавливающий административный договор является одним из
видов нормативного договора и имеет соответствующие публичные цели и
функции. Ему присущ организационный характер, одним из обязательных
участников
административного
договора
выступает
государственно-
властный субъект, а сам договор выступает формой управленческой
деятельности. Специфика административного договора состоит в том, что в
соглашениях, заключаемых по вертикали, имеет место юридическое и
фактическое неравенство сторон. В силу этого государственно-властный
субъект административного договора наделяется особыми полномочиями
прерогативного характера18.
Среди
таких
договорных
прерогатив
(т.н.
«исключительных
полномочия») отмечаются: правомочие в одностороннем порядке вносить в
уже заключенный договор изменения, не прибегая к обращению в суд;
возможность в одностороннем порядке прекратить договор (без обращения в
суд)19 и т.д.
Административным договором можно считать договор о взаимодействии
органов
государственной
власти
субъекта
РФ
и
органов
местного
самоуправления и о передаче им государственных полномочий. Так, например,
в ст. 7 Закона Саратовской области от 30 января 1998 г. «О порядке наделения
органов
местного
самоуправления
Саратовской
области
отдельными
государственными полномочиями» установлено, что в целях реализации
переданных законом государственных полномочий Правительство области
заключает договоры о порядке реализации переданных государственных
полномочий с органами местного самоуправления муниципальных образований
Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993. – С. 133.
Кулакова Ю.Ю. Нормативный договор в системе форм российского права: дисс. ... канд.
юрид. наук. – М., 2005. – С.163.
19
Ярмухаметов Р.З. Договор как источник публичного права. Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. – Уфа, 2002. – С. 23.
17
18
области. Одним из видов административного договора является и договор о
передаче исполнительными органами власти субъектов РФ по соглашению с
федеральными исполнительными органами части своих полномочий (ст. 66
Конституции Республики Коми, ст. 26 Устава Свердловской области и т.п.).
Основным критерием классификации правовых форм разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
органов
государственной
власти
Федерации и ее субъектов является субъектный состав соответственно
Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий,
а
также
соглашений
между
федеральными
органами
исполнительной власти и органами с исполнительной власти субъектов
Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий.
Договоры
о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
заключаются и подписываются от имени Российской Федерации Президентом
Российской Федерации. От имени субъекта Российской Федерации договоры о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
заключаются
и
подписываются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации,
уполномоченным конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
представлять данный субъект Российской Федерации. Президент Российской
Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию и в
соответствии с Конституцией Российской Федерации ведет переговоры и
подписывает
договоры
Российской
Федерации
без
необходимости
предъявления (подтверждения) полномочий. Председатель
Правительства Российской Федерации в силу своих функций и в
соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными
законами участвует в переговорах и подписывает договоры также без
необходимости предъявления (подтверждения) полномочий.
Федеральный министр, руководитель иного федерального органа
исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры
и подписывать договоры от имени Российской Федерации межведомственного
характера без предъявления (подтверждения) полномочий.
Полномочия на ведение переговоров и на подписание соглашений
между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставляются
Правительством Российской Федерации и оформляются от его имени.
Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров и
соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации должна осуществлять Комиссия по
подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти
субъектов
паритетной
основе
Российской
и
Федерации.
обеспечивает
Комиссия
равное
участие
формируется
на
уполномоченных
представителей договаривающихся сторон.
Целями
образования
и
деятельности
Комиссии
должны
быть
организация и проведение экспертизы проектов договоров и соглашений о
разграничении предметов ведения и полномочий, представление заключений
на них Президенту Российской Федерации, Правительству Российской
Федерации
и
соответствующему
субъекту
Российской
Федерации,
обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации по
вопросам, связанным с подготовкой и заключением указанных договоров,
разработка предложений по контролю за соблюдением договаривающимися
сторонами
принятых
обязательств,
предусмотренных
заключенными
договорами. По вопросам, требующим решения Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации,
Комиссия
в
установленном
порядке
вправе
вносить
соответствующие предложения.
Предложение о разграничении предметов ведения и полномочий
должно
содержать проект договора или
его
основные положения,
обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия
проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку
возможных финансово-экономических и иных последствий заключения
договора. Проекты договоров и соглашений о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации подлежат обязательному согласованию с заинтересованными
федеральными
органами
исполнительной
власти,
иными
органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Важна единая государственная система регистрации и учета договоров
и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в целях
создания единого информационного банка данных, а также для более
эффективного осуществления контроля за реализацией договоров и
соглашений, которая на сегодняшний день отсутствует.
Договоры и соглашения подлежат добросовестному выполнению в
соответствии с условиями самих договоров, Конституцией Российской
Федерации, Федеративным кодексом. Нарушение условий договора или
соглашения может повлечь за собой прекращение или приостановление их
действия в соответствии с условиями самого договора или соглашения.
Решения о прекращении или приостановлении действия договоров и
соглашений принимаются в порядке, установленном для подписания
договора (соглашения).
Учитывая то обстоятельство, что централизация и децентрализация при
осуществлении государственного управления осуществляется в договорной
форме,
ряд
субъектов
разработали
соответствующие
законопроекты.
Например, в Белгородской области действует Закон от 6 июля 1998 г. №26 «О
договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти
Белгородской области», который определяет правовые основы заключения,
выполнения, приостановления и прекращения договоров между органами
государственной власти Белгородской области с федеральными органами и
органами
других
субъектов
Федерации,
ассоциациями,
а
также
иностранными партнерами 20.
Договоры и соглашения между органами государственной власти
субъектов
Федерации
могут
заключаться
только
в
пределах
их
исключительного ведении и исключительных полномочий по предметам
совместного ведения. Предметом договоров и соглашений между субъектами
Федерации могут являться вопросы: дружбы и сотрудничества; социальноэкономического сотрудничества; образования межрегиональных ассоциаций;
взаимоотношении
между
высшими
органами
представительной
(законодательной) власти; распределения компетенции между органами
государственной власти края, областей и входящих в их состав автономных
округов; проведения выборов в сложносоставных субъектах Федерации;
территориальные вопросы.
Соглашения по горизонтали между субъектами РФ прочно вошли в
практику, и находят все большее применение. Несмотря на некоторую
декларативность таких соглашений, они создают комплексную правовую и
политическую
Российской
базу
для
Федерации,
укрепления
в
отношений
конечном
счете,
и
между
субъектами
для
укрепления
государственности в целом. Недостатки межрегиональных договоров и
соглашений достаточно типичны. Лишь в некоторых из них предусмотрены
конкретные
обязательства
сторон,
ответственность
сторон,
консультации
переговоры
и
порядок
по
механизмы
разрешения
взаимному
их
реализации,
споров
(например,
согласованию
вопросов,
относящихся к выполнению положений договоров, а также внесению
поправок к ним, создание паритетных комиссий и т.п.).
В
Федеральном
законодательных
законе
«Об
(представительных)
общих
и
принципах
организации
исполнительных
органов
Закон от 6 июля 1998 г. №26 «О договорах и соглашениях, заключаемых органами
государственной власти Белгородской области» (с изм. от 29 января 2003 г., 7 декабря
2004 г., 4 августа 2005 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области.
– Белгород: Консультант Плюс, 1998. – №8.
20
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации»
были
сформулированы требования к содержанию договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий21.
Таким образом, насущная необходимость в договорном процессе
очевидна, а договорная конструкция в целом приобретает значение
универсального
взаимоотношений
и
зачастую
сторон.
единственно
Возрастающее
возможного
многообразие
регулятора
договорного
регулирования обусловило необходимость по-новому рассмотреть проблему
понимания и сущности договора.
21
Собрание законодательства РФ. – 1999. – №42. – Ст. 5005.