149-18 - Право и жизнь

ПРАВО И ЭКОНОМИКА
Е. ФРОЛОВА,
кандидат юридических наук, доцент,
заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права
Байкальского государственного университета экономики и права
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ
ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Результатом финансовых контрольных правоотношений может стать
возникновение
охранительного
финансового
правоотношения
по
привлечению виновных в нарушении финансового законодательства лиц к
ответственности. Однако это не обязательно: такое развитие регулятивного
финансово-контрольного правоотношения возможно только в случае
выявления в ходе контрольной деятельности фактов правонарушений. Если
же
проведение
контрольных
мероприятий
показало
соответствие
деятельности подконтрольного объекта требованиям законодательства, то
охранительные правоотношения не возникают.
При этом любые контрольные правоотношения, в том числе, в сфере
денежного обращения могут быть только относительными, двусторонне
индивидуализированными1. В качестве управомоченного лица выступает
компетентный
орган
государственного
финансового
контроля,
ему
противостоит в качестве обязанного совершенно конкретное физическое
или юридическое лицо – подконтрольный объект. Например, коммерческий
банк как агент государственного финансового контроля выступает
уполномоченной стороной в отношениях по контролю над соблюдением
правил осуществления безналичных расчетов, а обязанной стороной –
конкретный хозяйствующий субъект, проводящий платеж через данный
банк.
1
Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 106.
Финансово-контрольные
абсолютными,
где
правоотношения
управомоченной
стороне
не
могут
противостоит
быть
всякий.
Контрольная деятельность всегда имеет конкретный подконтрольный
объект, невозможно помыслить себе осуществление контроля в отношении
неопределенного круга объектов. Сущность контрольных мероприятий,
заключающихся в проведении проверок или ревизий, проявляется в
индивидуализации объекта контроля и оценке деятельности конкретного
субъекта права с точки зрения законности, а в некоторых случаях
эффективности и целесообразности. Поэтому потенциально объектами
контроля,
т.е.
обязанной
стороной
в
финансово-контрольных
правоотношениях, могут быть только те лица, которые тем или иным
образом попадают в сферу финансовой деятельности государства как
бюджетополучатели, посредники, распорядители бюджетных средств,
налогоплательщики и др.
Финансово-контрольные правоотношения характеризуются и тем, что
относятся к регулятивным правоотношениям пассивного типа. Развитие
такого
правоотношения
происходит
за
счет
активного
поведения
управомоченной стороны, которое всегда соединено с правомочием
требовать от обязанных лиц воздержания от действий, препятствующих
осуществлению субъективного права2.
Итак,
управомоченной
стороной
в
финансово-контрольном
правоотношении выступает орган или агент государственного финансового
контроля. Реализуя свое право на проведение контрольных мероприятий,
субъект контроля обладает правом требования к подконтрольному объекту
не мешать законным действиям контрольного характера.
Особенностью
данного
вида
регулятивных
правоотношений
пассивного типа является компетенционный характер прав управомоченной
стороны. Управомоченная сторона, будучи органом государства (или
агентом), не может свободно распоряжаться своими правами, т.е. решать,
2
Там же. С. 120.
использовать эти права или отказаться от их использования. Все права
государственных органов являются компетенционными, следовательно, они
должны быть реализованы при определенных обстоятельствах3. Так, ЦБ РФ
обязан контролировать соблюдение коммерческими банками соблюдение
законодательства о денежном обращении; Федеральная служба по
финансовому мониторингу обязана проводить проверку полученной
информации об операциях с денежными средствами или имуществом,
подлежащими
контролю
в
соответствии
с
законодательством
о
противодействии легализации доходов, полученных преступным путем.
Компетенционный характер прав управомоченной стороны отличает
финансово-контрольные правоотношения от иных финансово-правовых
отношений пассивного типа, где в качестве управомоченной стороны
выступают
не
государственно-властные
органы,
а
физические
и
юридические лица. Их права не обременены признаком обязательной
реализации4. Классическим примером такого регулятивного финансового
правоотношения
пассивного
типа
являются
отношения
между
бюджетополучателем и государством в случае неполного финансирования
(ст.
238
БК
РФ).
Согласно
действующему
законодательству,
бюджетополучатель имеет право на получение компенсации в размере
недофинансирования, однако данная компенсация осуществляется только
на основании судебного акта (ст. 239 БК РФ) – в этом проявляется принцип
иммунитета бюджетов. Таким образом, реализация права на компенсацию в
размере
недополученных
бюджетных
средств
зависит
от
желания
бюджетополучателя и осуществляется по его усмотрению. Иными словами,
бюджетополучатель
самостоятельно
решает,
обращаться
в
суд
за
компенсацией или нет; принудительный характер реализации данного права
отсутствует.
Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М.,
2002. С. 135.
4
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 215.
3
Характеризуя далее финансово-контрольные правоотношения, отметим
их процессуальный характер. Финансовые правоотношения традиционно
классифицируются в зависимости от характера норм, на основе которых
они возникают, на материальные и процессуальные. Через материальные
финансовые правоотношения реализуются права и обязанности субъектов
по получению, распределению и использованию определенных финансовых
ресурсов. В процессуальных финансовых правоотношениях выражается
юридическая форма, в которой происходит получение государством в свое
распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование5.
По мнению М.В. Карасевой, в материальных правоотношениях
проявляются
конкретные
права
и
обязанности
субъектов,
а
в
процессуальных – порядок реализации этих прав и обязанностей. К
материальным относятся правоотношения, которые содержат: обязанность
налогоплательщика уплачивать налог и право налогового органа требовать
его уплаты; право бюджетного предприятия обращаться за получением
бюджетного кредита и обязанность уполномоченного органа рассмотреть
обращение по существу и т.д. К числу процессуальных финансовых
правоотношений могут быть отнесены правоотношения по бюджетному
процессу, правоотношения в ходе налогового контроля и т.п.6
Право (обязанность) органов и агентов государственного финансового
контроля на проведение мероприятий по проверке соблюдения законности
в сфере финансовой деятельности реализуется в различных процессуальных
действиях, урегулированных нормами финансового права. Например,
контроль над соблюдением валютного законодательства материализуется в
правоотношениях по поводу проверки наличия необходимых разрешений у
субъектов валютных операций, своевременного и полного зачисления
экспортной выручки на счета в российские банки, обоснованности оплаты
импортируемых товаров иностранной валютой и пр. Предметом данных
5
6
Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 63, 64.
Карасева М.В. Указ. соч. С. 258.
правоотношений
выступают
документы
финансовой
отчетности,
финансовые операции, реальное финансовое состояние подконтрольных
объектов.
Помимо
перечисленных
характеристик
финансово-контрольного
правоотношения, необходимо обратить внимание на его сущность,
проявляющуюся в его объекте. Проблема объекта правоотношения активно
исследовалась отечественной правовой наукой7, результатом чего стало
выделение двух основных концепций. Первая понимает под объектом
правоотношений материальные и нематериальные блага, на которые
направлено (воздействует) поведение всех его участников, осуществляемое
в рамках их прав и обязанностей8. Согласно второй позиции круг объектов
правоотношения
очерчивается
через интерес
управомоченного9.
Не
вдаваясь в теоретическую дискуссию об объекте правоотношения, отметим,
что современное финансовое право восприняло вторую концепцию и под
объектом финансового правоотношения понимает то, на что направлено
поведение его участников, детерминированное их интересами в рамках
принадлежащих им субъективных прав и обязанностей10.
В зависимости от объекта в рамках финансовых правоотношений
выделяются
имущественные
и
неимущественные.
Объектом
имущественных правоотношений является денежная субстанция – налог,
Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1995. С. 116,
117; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 154–163; Брауде И.Л. К вопросу
об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство
и право. 1951. № 3. С. 58; Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 79–
109; Толстой В.С. Реализация правоотношения и концепция объекта // Советское
государство и право. 1974. № 1. С. 123; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959.
С. 64, 65.
8
Дудин А.П. Объект правоотношения. Саратов, 1980. С. 68; Основин В.С. Гражданскоправовые отношения. М., 1965. С. 63; Божьев В.П. Уголовно-процессуальные
правоотношения. М., 1975. С. 136; Теория государства и права: Курс лекций // Под ред.
Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 493.
9
Алексеев С.С. Указ. соч. С. 157; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом
обществе. М., 1958. С. 137–140; Теория государства и права: Курс лекций. М., 1995. Т. 2.
С. 106.
10
Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М.,
2002. С. 129.
7
трансферт, ассигнование и т.п. В качестве объекта неимущественных
правоотношений выступают финансово-плановые акты и их проекты и
финансовая деятельность как процесс11. Согласно данной классификации
отношения по финансовому контролю относятся к неимущественным.
Объект правоотношений по финансовому контролю – контрольная
деятельность как процесс.
Таким образом, финансовые правоотношения по контролю в сфере
денежного обращения являются разновидностью финансово-правовых
отношений, которые возникают в рамках финансовой деятельности
государства
и
процессуальным
субъектным
характеризуются
содержанием,
составом,
организационной
двусторонне
неимущественным
сущностью,
индивидуализированным
объектом,
регулятивной
функциональностью и компетенционным характером прав управомоченной
стороны.
Нормы, регулирующие отношения по контролю над денежным
обращением, образуют в своей совокупности самостоятельный финансовоправовой институт в рамках государственного финансового контроля как
подотрасли финансового права12.
Автор настоящей статьи также хочет подчеркнуть возможный
смежный
характер
данного
правового
института.
Нормы,
его
составляющие, также входят в особенную часть подотрасли финансового
права «право денежного обращения», которая в последнее время все чаще
выделяется наряду с классическими бюджетным, налоговым правом в
структуре финансового права13.
При
движении
денежных
средств
возникают
общественные
отношения, которые, будучи урегулированы нормами права, являются
Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 47, 48.
См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля. М., 2000. С. 111–117.
13
Журавлева И.А., Крысин С.А. Расчетные правоотношения в системе финансового права
// Право и жизнь. 2001. № 37; Журавлева И., Василец В. Право денежного обращения как
подотрасль финансового права // Право и жизнь. 2002. № 46. С. 314–328.
11
12
правоотношениями.
Правоотношения
в
сфере
денежного
обращения
можно
классифицировать на:
1. Правоотношения, возникающие по поводу порядка проведения
эмиссии наличных и безналичных денежных средств. Содержанием этих
правоотношений является исключительное право Банка России монопольно
осуществлять
эмиссию
денег
в
Российской
Федерации
и
корреспондирующие этому праву обязанность всех остальных органов
государственной власти не вмешиваться в эту деятельность и обязанность
всех физических и юридических лиц на территории РФ принимать в
качестве единственного законного средства платежа денежные знаки,
выпущенные в обращение Банком России.
2. Правоотношения, возникающие по поводу движения наличных
денежных средств. Содержанием этих правоотношений является право ЦБ
РФ устанавливать ограничения на осуществление расчетов наличными
денежными средствами между юридическими лицами и право органов
государственной власти требовать от физических и юридических лиц на
территории РФ осуществлять расчеты в наличной денежной форме в
порядке, установленном законодательством. Юридическая обязанность
физических и юридических лиц осуществлять расчеты наличными
денежными средствами в рамках, установленных законодательством.:
расчеты с участием физических лиц в наличной форме проводятся без
ограничений, юридические лица имеют право рассчитываться между собой
наличными деньгами в пределах установленной Банком России суммы; все
юридические лица обязаны соблюдать установленные Банком России
правила ведения кассовых операций.
3. Правоотношения, возникающие по поводу порядка движения
безналичных денежных средств. Содержанием этих правоотношений
является право ЦБ РФ устанавливать правила, формы, сроки и стандарты
осуществления
безналичных
расчетов
и
обязанность
всех
лиц,
осуществляющих платежи в безналичной форме соблюдать установленные
Банком России правила.
4. Правоотношения, возникающие по поводу порядка движения
наличной и безналичной иностранной валюты. Содержанием этих
правоотношения является право государственных органов на установление
ограничений на обращение иностранных денежных знаков в наличной и
безналичной форме и обязанность физических и юридических лиц на
территории РФ соблюдать эти ограничения.
5. Контрольные правоотношения в сфере денежного обращения.
Содержанием этих правоотношений является право уполномоченных
субъектов
государственного
финансового
контроля
на
проведение
различных контрольным мероприятий с целью проверки соблюдения
законодательства при проведении операций с денежными средствами в
национальной или иностранной валюте и обязанность объектов контроля не
препятствовать
субъектам
контроля
в
осуществлении
контрольных
мероприятий.
Контроль над денежным обращением включает в себя:
- контроль над наличным денежным обращением;
- контроль над безналичным денежным обращением;
- контроль над валютным обращением (валютный контроль);
- контроль в сфере противодействия легализации доходов, полученных
преступным путем.
При этом в рамках контроля над наличным денежным обращением
возникают правоотношения по контролю над:
- соблюдением порядка ведения кассовых операций;
- соблюдением юридическими лицами порядка работы с наличными
денежными средствами;
- платежностью и подлинностью наличных денежных знаков.
В
рамках
контроля
над
безналичным
возникают правоотношения по контролю над:
денежным
обращением
- соблюдением хозяйствующими субъектами форм и условий
осуществления безналичных расчетов;
- коммерческими банками в отношении соблюдения ими правил
осуществления безналичных расчетов.
В
рамках
контроля
над
валютным
обращением
возникают
правоотношения по контролю над:
- соблюдением требований при совершении валютно-обменных
операций;
- обоснованностью платежей в иностранной валюте;
- соответствием проводимых операций законодательству и наличием
необходимых для этого разрешений и лицензий;
- выполнением резидентами обязательств перед государством в
иностранной валюте;
- проверкой полноты учета и отчетности по валютным операциям.
В рамках контроля в сфере противодействия легализации доходов,
полученных преступным путем, существует контроль над:
- законным происхождением денежных средств хозяйствующих
субъектов и физических лиц;
-
соблюдением
коммерческими
банками
законодательства
о
противодействии легализации доходов, полученных преступным путем;
- соблюдением профессиональными участниками рынка ценных бумаг
законодательства о противодействии легализации доходов, полученных
преступным путем.