концепция двупалатного парламента
advertisement
1 ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ УКРАИНЫ (ПРОЕКТ) Предпосылки необходимости создания двухпалатного парламента Современная политическая реформа в Украине направленная в сторону перераспределения и значительного увеличения полномочий представительной ветви власти. Очевидным фактом и признаком законодательного оформления реализации этой реформы есть принятие соответствующего законодательного акта, чем начат длинный путь по усовершенствованию и перераспределению властных полномочий между ветвями власти. Увеличение полномочий парламентской ветви власти, в свою очередь, требует качественно нового подхода к их осуществлению, так как на сегодня Верховный Совет Украины не способен справиться с положенными на него законом полномочиями в полном и качественном объеме. Реформа парламента, изменение парламентской процедуры, которые разрешают этому законодательному представительному органу преодолеть не только объем, а и обеспечить, самое главное, качество принятых законодательных актов и условия для выполнения основной задачи принятия сервисных и понятных “правил и установлений”, которые бы обеспечили улучшение условий правовой и экономической жизни граждан и постоянное развитие государства как основных факторов перехода к двухпалатной структуре парламента. Такой переход возможный лишь при условии заинтересованности в нем прежде всего широкой общественности, а также понимания его необходимости со стороны властных институтов. Свою предыдущую благосклонность к созданию двухпалатной модели парламента народ высказал на референдуме 2000 года, когда одним из вопросов было создание двухпалатного парламента в Украине, но до этого времени так и не найденная была приемлемая модель этой двупалатности, а потому и не имплементовано решение прямой демократической процедуры. Начиная со дня своего учреждения 31 января 1998 года и по это время Общественный Совет Украины предлагает и усовершенствует на себе такую модель, а именно модель нижней палаты парламента и именно она в 1999 году прошла первое адский круг инициирования и судебных преград относительно проведения Всеукраинского референдума по двупалатности. На сегодня идея создания двухпалатного парламента обуславливается такими основными факторами: 1) пробуждения политического сознания украинского народа и его активной гражданской позиции подавляющего большинства граждан Украины относительно необходимости кардинального реформирования властных структур на основах народовластия, гражданского общества, в частности, путем общественного контроля за качеством решений в законодательной сфере нижней палатой парламента, сформированной из представителей разных социальных групп населения, объединенных по специальности, интересами и территорией (юристы, адвокаты, экономисты, финансисты, предприниматели, строители, научные работники, работники образования, медики, рыбаки, пчеловоды, филателисты, представители территориальных общин и др.); 2) провозглашения Президентом и Правительством Украины решительной борьбы с коррупцией во всех сферах и, прежде всего, в парламенте как законодательном органе власти путем создания весомых 2 рычагов и противовесов политическому лоббизму партийных фракций. волюнтаризму и Двухпалатная модель парламента Классическая модель двупалатности предусматривает существование верхней палаты от территориального или регионального представительства и нижней палаты от политического или индивидуального депутатского представительства. Как правило эта модель наиболее присущая федеративному устрою государств и практически наиболее отвечает требованиям законодательного их обеспечения. Учитывая унитарность Украины, применения такой модели приведет к институциональному конфликту формы и содержания, так как они ни в коем случае не будут совпадать, что в свою очередь неизбежно приведет к поиску новых компромиссных моделей двупалатности. Модель, которая предложенная и усовершенствованная Общественным Советом Украины, прежде всего снимает этот институциональный конфликт формы и содержания, так как не приводит дублирования функций и федерализации унитарного государства и предусматривает то, что Верхняя палата будущего парламента, Верховный Совет Украины, создается сугубо пропорциональной системой избрания депутатов от политических партий и их блоков, который отвечает современным требованиям избирательного закона и ее основной функцией есть стратегическое направления развития государства и соответствие этому направлению законодательных актов. Нижняя же палата - Общественный Совет Украины - создается по принципу представительства существующих в обществе интересов, профессий и территорий. И ее основной функцией есть тактическое направление законодательных актов на реализацию общественно значимых интересов общин, а также как механизм противовеса политическому волюнтаризму отдельных политических сил представленному в Верхней палате парламента. Правовое оформление такой модели двупалатности, при котором нижняя палата парламента согласовывает и одобряет законодательные акты к рассмотрению, а верхняя палата их рассматривает и принимает, предоставляет эффективной действенности процесса создания государства, так как, во-первых, наличие нижней палаты не разрешает повредить общественному интересу при принятые новых правил и установлений, а, во-вторых, верхняя палата направляет их на достижение стратегических целей без ухудшения существующего состояния общества. Действительно, действенному и весомому становлению двухпалатного парламента, который бы наиболее отвечал предложенной модели, где верхняя палата - стратегического направления и политического представительства, а нижняя палата - тактического отстаивания представительства интересовых, профессиональных и территориальных общин, решительно будет оказывать содействие усовершенствованию внутреннего территориального устройства государства на основах общественно-территориальных балансов, относительно самостоятельных региональных и территориальных систем самовыживания, самообеспечения и самоорганизации населения за интересовыми и профессиональными признаками. Механизм предыдущего моделирования двупалатности. 3 Двухпалатный парламент, который предлагается обществу, реализует принципиально новую схему разработки, согласования, принятия и практического воплощения правил, установлений и других правовых актов высшей юридической силы государства. Наработка этой схемы реально уже началось осуществляться в государстве, еще к внесению соответствующих изменений в Конституцию Украины путем отрабатывания модели двупалатности на инициативно-общественных основах через механизм парламентских слушаний и создания общественных согласительных и консультативных советов при комитетах Верховного Совета Украины. При этом будущая Верхняя палата парламента – Верховный Совет Украины – продолжает свое существование и выполнения своих полномочий и приобретает признаки политической пропорциональности к конституционной формализации ее как признанной Верхней палаты будущего парламента. Будущая же Нижняя палата парламента – Общественный Совет Украины учитывая приобретенный опыт отдельными общественными учреждениями, конструктивно сотрудничает с Верховным Советом Украины в том, что проводит экспертную оценку, предоставляет свои рекомендации и одобряет законодательные акты, которые выносятся на рассмотрение парламента, нарабатывая необходимый опыт, доказывает практическую целесообразность превращения в нижнюю палату парламента. Общественный Совет Украины выступает механизмом обратной связи между обществом и властью, общественным фильтром несовершенных решений власти, а также мощным механизмом привлечения широкой общественности к эффективному и совершенному созданию государства. Современное наличие двух прообразов палат будущего двухпалатного парламента предоставляет возможность эффективного и эволюционного его предыдущего становления, а моделирования двупалатности делает возможным наработка механизмов распределения функций, обязанностей, конкретной ответственности за их выполнение, а также взаимодействия палат будущего парламента как между собою, так и с другими властными институтами государства. Потребности времени требуют определиться с окончательной моделью преобразования Верховного Совета Украины в двухпалатный парламент и с его правовым закреплением, в соответствии с решением референдума. Статус, структура, компетенция и распределение полномочий двухпалатного парламента Исключительно Конституцией Украины определяется статус ее парламента – единого органа законодательной власти, который осуществляет правовое обеспечение существования и развития государства. Парламент обеспечивает, с одной стороны, принцип стратегической направленности его Верхней палаты, а с другого контролируемой сбалансированности Нижней палаты. СТРУКТУРА ДВУХПАЛАТНОГО ПАРЛАМЕНТА ВЕРХНЯЯ ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТА ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ УКРАИНЫ Ф Р А К Ц И Я Ф Р А К Ц И Я Ф Р А К Ц И Я НИЖНЯЯ ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТА ОБЩЕСТВЕННЫЙ СОВЕТ УКРАИНЫ К О М И С И Я К О М И С И Я К О М И С И Я 4 ДЕПУТАТЫ ИНСТИТУТ ПРАВА ПАРЛАМЕНТА ПРЕДСТАВИТЕЛИ Парламент состоит из двух самостоятельных палат, ни одна из которых не может действовать сама по себе и, наоборот, вынужденная в способ, определенный правовыми нормами, взаимодействовать между собою. Общественный Совет Украины есть Нижней палатой парламента – органом представителей интересовых, профессиональных и территориальных общин, которые объединенные по этому принципу в комиссии содействием своих полномочий. Верховный Совет Украины есть Верхней палатой парламента – органом депутатов, избранных за списками политических партий и их блоков, которые объединенные во фракции для отстаивания своих политических взглядов. Отдельным структурным подразделом выступает Институт права парламента, на который положен весь комплекс работ относительно создания и усовершенствование правовых актов, которые рассматриваются парламентом, и которые должны быть согласованными с нормами действующей Конституции Украины и существующей нормативно-правовой базы. Институт права парламента входит в структуру парламента, но имеет свою отдельную специфическую функцию и, соответственно нее, - относительную самостоятельность в ее реализации. Порядок формирования двухпалатного парламента Верхняя палата парламента – Верховный Совет Украины избирается на основании общих и прямых выборов за пропорционально-партийной системой в одном общенациональном избирательном округе, соответственно проценту голосов избирателей и установленном проходном барьере. Верховный Совет состоит из ста (100) депутатов, которые избираются сроком на четырех года и имеют императивный мандат, который запрещает переход с одной фракции в другую, так как голосование избирателей происходит за политическую программу партии или блока, который создал фракцию, а не за отдельного кандидата в депутаты. Нижняя палата парламента – Общественный Совет Украины формируется из полномочных представителей Всеукраинских общественных организаций и их союзов за исключением политических партий и региональных представителей ассоциаций общественных организаций территорий (областей), избранных на общем собрании своих организаций и ассоциаций. Норма представительства признанная такой, что один полномочный представитель представляет интересы одного сообщества и имеет двух кандидатов представителей, которые могут быть задействованы, если полномочный представитель, по уважительной причине, не может выполнять свои парламентские обязанности. Современное множество зарегистрированных всеукраинских общественных организаций и их союзов не может быть препятствием в создании Нижней палаты парламента, который как предполагается будет работать на общественных основах и не будет материально отягощающим для государства, но в будущем правовые нормы должны более тщательно регламентировать регистрацию и уставную деятельность этих организаций и периодическую проверку их деятельности с перерегистрацией каждые два 5 года, так как именно на такой срок формируется Нижняя палата парламента. Внутренний порядок существования, удержания и непосредственно деятельность Верхней и Нижней палаты парламента определяется Регламентом, а их полномочия определяются Конституцией Украины. Палаты парламента считаются постоянно действующими органами, для которых предполагается сессионный порядок осуществления полномочий, которые созывают соответственно регламентной норме предвиденной в отдельности для каждой из палат. Порядок разработки, рассмотрения и принятия решений палатами парламента. Основное направление работы парламента и его палат состоит в правовом обеспечении жизни и развития государства, а также – в контроле за их соблюдением. В соответствии с установленным правовым порядком, инициатива создания и рассмотрения правовых актов принадлежит Президенту Украины, депутатам и представителям обеих палат парламента, Кабинета Министров Украины, Национальному банку Украины. Правовые акты, которые определенные Президентом Украины неотложными, рассматриваются парламентом вне очереди. Разработка и усовершенствования правовых актов, которые инициируются субъектами этого права и подаются в рассмотрение парламента, есть исключительной компетенцией Института права парламента и осуществляются ним на договорных началах с возмещением затрат на создание правовых актов. Нижняя палата парламента – Общественный Совет Украины знакомится в комиссиях по предоставленным Институтом права парламента правовым актом. Комиссии нарабатывают свои рекомендации относительно одобрения или отклонение правового акта и передают его для дальнейшего согласования на пленарном заседании Нижней палаты парламента. Нижняя палата заслушивает рекомендации комиссий и без рассмотрения простым большинством голосов, но не менее половины от общего количества полномочных и региональных представителей палаты согласовывает или отвергает предоставленный правовой акт. В случае отклонения правового акта он возвращается в Институт права парламента на доработку или возвращение заявителю в зависимости от рекомендаций предоставленных комиссиями Нижней палаты парламента. В случае согласования, правовой акт поступает в Верхнюю палату парламента, где с ним предварительно знакомятся во фракциях для наработки замечаний и предложений и определения относительно ее принятия, доработки или снятия из рассмотрения. Если правовой акт принимается в первом чтении, в соответствии с регламентной нормой, простоя или конституционным большинством голосов, то он направляется на подпись и утверждение Президенту Украины. Если правовой акт принимается в первом чтении простым большинством голосов депутатов за основу, то он направляется в Институт права парламента для доработки, в соответствии с замечаниями и предложениями депутатов, и, пройдя процедуру согласования в Нижней палате парламента, возвращается для принятия во втором чтении Верхней палатой парламента. В случае принятия, он направляется на утверждение и подпись Президенту Украины, а в случае непринятия - снимается из рассмотрения и возвращается его заказчику. 6 Схема прохождения и принятия правовых актов двухпалатным парламентом Субъект инициативы правового акта Заказ разработки правового акта Институт права парламента Разработка Доработка Общественный Совет Украины Принятие Отклонение Верховный Совет Украины Снятие Доопрацювання Принятие Подавление вето Доработка Президент Украины Утверждение Вето Правовой акт, который принят и подписан Президентом Украины, приобретает силу со дня его оповещения в печати, а правовой акт, на который наложено вето, возвращается с замечаниями Президента Украины в Институт права парламента и проходит весь путь согласования и принятия, или без перемен возвращается в Верховный Совет Украины и путем голосования конституционным большинством одолевается вето Президента Украины. Схема обеспечивает согласованность новых правовых актов с Конституцией Украины и существующей правовой базой тем, что процесс разработки и усовершенствования правовых актов положен на специалистов Института права парламента, а процесс принятия - на парламентеров обеих палат парламента. При этом исчезает потребность удержания большого количества штатных работников существующих комитетов, управлений 7 существующей Верховного Совета Украины, которые разрабатывают и согласовывают правовые акты и, при этом, эти правовые акты не стыкуются с действующим законодательством и Конституцией Украины, а большое количество таких специалистов приводит к большому количеству мыслей и взаимоисключающих выводов. Предложенная схема имеет свои существенные привилегии, так как, в соответствии с ним обеспечивается выполнения основного конституционного принципа правового создания, относительно которого “при принятии новых законов, или внесении изменений в действующие законы не допускается сужения содержания и объема существующих прав и свобод”. Именно Нижняя палата будущего парламента – Общественный Совет Украины возникает той инстанцией, которая тщательно следит за выполнением этого важного конституционного принципа. Перспективы становления двухпалатного парламента в Украине. Последние события, связанные с избранием нового Президента Украины, а также декларированное ним привлечение широких кругов общественности к управлению государством и создания в последнее время большого количества общественных советов при всех ветвях власти в государстве, определения построения гражданского общества, а также неопределенность с результатами всенародного референдума и принятие закона в соседнем государстве – Российской Федерации “Об Общественной Палате Российской Федерации” открывает широкие перспективы созданию двухпалатного парламента в Украине, где Верхняя палата – Верховная Рада Украины – палата стратегического направления политического представительства, а Нижняя палата – Общественный Совет Украины – палата тактического направления представительства интересов, специальности и территорий населения страны. Перспективным развитием предложенной модели есть то, что она побудит: во-первых, политические партии тоталитарно-фиксованого членства превратятся в партии демократического нефиксированного членства, где влияние и численность партии будет определяться не списочным составом секретариата, а количеством избирателей, которые поддержали ее программу и той численностью депутатов, которые сформировали свою фракцию в Верховном Совете Украины, и, во-вторых, общественные организации всех уровней станут активными защитниками своих интересов, специальности и территорий от волюнтаризма, политиканства и бюрократии чиновничества, и отстаивая их как полномочные региональные представители в Общественном Совете Украины, создавая “по образа и подобию” низовые ветви Нижних палат территорий. Перспективы создания двухпалатного парламента в Украине есть спешным требованием времени и требует оперативного воплощения в практику жизни. Общественный Совет Украины активно приступает к воплощению этого общегосударственного проекта и предлагает приобщиться к реализации решений всеукраинского референдума и созданию Двухпалатного парламента Украины за предложенной моделью.
