избирательная система российской федерации

P.A. KUCHERENKO
I.А. KORSHUNOV
ELECTORAL SYSTEM OF THE
RUSSIAN FEDERATION
IN THE XXI-ST CENTURY
BEGINNING: CHANGES AND
INNOVATIONS
In article the legal and practical
problems connected with realization of
norms of the selective legislation, appeared
in the beginning of the XXI-st century in the
course of strengthening of «a power
vertical» are considered.
Key words: an electoral system, a
referendum and free elections, the
democratic state, elections, political ideas,
multi-party system.
П.А. КУЧЕРЕНКО
И.А. КОРШУНОВ
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА: ИЗМЕНЕНИЯ
И НОВАЦИИ
В
статье
рассматриваются
юридические и практические проблемы,
связанные
с
реализацией
норм
избирательного
законодательства,
появившихся в начале XXI века в
процессе укрепления «вертикали власти».
Ключевые слова: избирательная
система, референдум и свободные
выборы, демократическое государство,
выборы,
политические
идеи,
многопартийность.
Избирательное право является одним из важнейших субъективных прав
российских граждан. Его высокое значение закреплено в Конституции РФ1,
п. 3 ст. 3 которой
говорит о том, что высшим непосредственным
выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; в
Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»2; в других актах.
Избирательная система определяет порядок проведения выборов в
государстве, а также включает в себя все общественные отношения,
связанные с ними. Без выборов невозможно построить демократическое
государство, в то же время выборы – форма политической борьбы. Они
способствуют развитию плюрализма политических идей, многопартийности.
Несмотря на то что избирательная система не детализирована
в
Конституции, ее следует считать частью конституционной системы,
поскольку она находится в тесном взаимодействии с другими ее частями3.
В юридической литературе идет постоянная дискуссия, посвященная
достоинствам и недостаткам современной российской избирательной
системы.
Очень
часто
она
носит
политологический
и
даже
публицистический характер. Авторы анализируют не правовой аспект
выборов
и
сопутствующую
ему
правоприменительную
практику,
а
углубляются в технологические процедуры и действия должностных лиц.
Таким образом, эмпирический метод полностью вытесняет теоретический. В
настоящей статье автор старался найти приемлемое соотношение указанных
методов, изучая в равной мере и теорию, и практику.
Российская
избирательная
система,
относительно
молодая
по
сравнению с зарубежной и применявшейся в течение десятилетий советской
избирательной системами, выдержала серьезную апробацию десятками
Российская газета. 1993. 26 декабря.
СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
3
Даль Р. О демократии. М.: Аспект-Пресс, С. 121, 122.
1
2
федеральных и сотнями региональных и муниципальных избирательных
кампаний.
При
этом
она
находится
в
состоянии
постоянного
реформирования. Наиболее серьезная реформа последних лет проведена
после
объявления Президентом РФ концепции «укрепления вертикали
власти».
В 2005 г. в России произошел переход от смешанной мажоритарнопропорциональной системы к пропорциональной избирательной системе. Но
и за прошедший четырехлетний период в новую систему были внесены
существенные поправки.
Поскольку декларируемой целью принятия изменений являются
интересы избирателей, то указанные перемены, корректирующие недостатки
смешанной системы, можно только приветствовать. Но при детальном
изучении выявляется и ряд новых проблем. Что же касается избирателей, то
большинство населения нашей страны не интересуется политическими
процессами, поэтому индифферентно к изменениям в избирательной
системе, не понимая, что они касаются важнейшего права – права выбирать и
быть избранным.
В данной статье авторы рассматривают несколько наиболее важных и
неоднозначных изменений: переход от смешанной к пропорциональной
системе выборов, отмену графы «против всех» в избирательных бюллетенях,
отмену минимального порога явки избирателей.
Переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе.
18 мая 2005 г. был принят Федеральный закон «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 4,
согласно которому выборы депутатов Государственной Думы теперь
проходят по пропорциональной избирательной системе. При этом депутаты
получают места в законодательном органе пропорционально числу голосов,
поданных избирателями за федеральные списки кандидатов.
4
СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
Представляется, что
ожидаемый позитивный эффект отказа от
мажоритарной системы основан, в первую очередь, на так называемом эффекте
сглаживания. Любые местные эффекты, вызванные подкупом избирателей,
влиянием местных финансово-промышленных группировок или применением
административного ресурса региональной властью, будут «сглаживаться» при
переходе к общенациональному партийному списку, в котором тот или иной
кандидат лишь один из сотен.
По мнению В.В. Путина, высказанному им в ежегодном Послании
Федеральному Собранию, «прежние выборы по одномандатным округам не
исключали проведения влиятельными региональными структурами так
называемых своих кандидатов с использованием административного ресурса.
Думаю, мы и до сих пор не преодолели этой проблемы, но все-таки новая
система значительно снижает возможность применения подобных методов»5.
Сегодня можно утверждать, что прошедшие в 2007 году выборы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания РФ подтвердили данный расчет.
Кроме этого, пропорциональная система уравнивает шансы регионов
на их адекватное представительство во власти, ведь каждый регион нашей
страны
населяет
разное
количество
избирателей.
Несомненно,
при
голосовании избирательного округа с населением более миллиона и округа с
числом проживающих до 50 тысяч человек возникают диспропорции.
Говоря же о недостатках, необходимо отметить следующее. Во-первых,
по мнению экспертов, в частности бывшего председателя Центральной
избирательной комиссии РФ А.А. Вешнякова, в партийных списках иногда
оказываются сомнительные личности, которые появляются неизвестно
откуда6. Это серьезная проблема, которую нельзя не замечать. Некоторые
журналисты и политологи утверждают, что места в проходной части списка
кандидатов продаются за большие деньги (разумеется, нелегально). Но это
5
6
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г.
Вешняков А.А. Судьбы партий определят избиратели // Труд-7. 2004. № 111.
недостаток не избирательной системы, а правоприменительной практики.
Необходимо обеспечить открытость партийных списков, их финансовую
чистоту. Законодатель должен определить порядок проверки информации о
кандидатах и ответственность в случае недостоверности.
Во-вторых,
пропорциональная
избирательная
система
сегодня
полностью лишает прохождения в законодательный орган индивидуальных
кандидатов (самовыдвиженцев), не партийных функционеров. Многие
активные
участники
гражданского
общества,
религиозные
деятели,
правозащитники принципиально не являются членами политических партий.
Некоторым категориям, как, например, членам Общественной палаты РФ,
закон запрещает членство в партиях. Безусловно, в названном выше
Федеральном законе
установлено
право
партии вносить в списки
кандидатов лиц, не являющихся ее членами. Но в условиях главенствования
партийного аппарата в вопросах составления списков кандидатов реализация
такой нормы – сложная проблема. Возможным выходом являлось бы
закрепление обязательных квот для общественных организаций в списках
кандидатов, но такое предложение весьма спорно с точки зрения принципов
российской избирательной системы.
Еще одним недостатком произошедших изменений можно назвать
снижение информированности избирателей о кандидатах. Избирателю
предоставляется исчерпывающая информация лишь о лидерах партийного
списка. А мнение об остальных кандидатах является отражением нашего
отношения к видным деятелям партий. Бывает так, что они не планируют
идти в законодательный орган. В словаре политологов и правоведов,
занимающихся
избирательным
правом,
появился
даже
термин
из
просторечия – «паровоз», означающий лидера списка, за счет популярности и
авторитета которого на выборах получает голоса та или иная партия. Такая
ситуация позволяет экспертам делать вывод о том, что выборы из борьбы
людей и идей превращаются в конкуренцию партийных имиджей и брендов,
подкрепленную административным ресурсом7.
Важной частью пропорциональной избирательной системы является
электоральный барьер. Действующим законодательством при выборах
депутатов Государственной Думы он установлен в размере не менее 7% от
числа принявших участие в выборах, а при выборах депутатов Московской
городской Думы Избирательный кодекс города Москвы установил его в
размере 10% от числа принявших участие в выборах.
Не приведет ли это
к возникновению в стране моно- или
двухпартийной системы? Как показывают результаты голосования, барьер
непросто преодолеть. Законом предусмотрено необходимое наличие не менее
двух партий в законодательном органе. Это, разумеется, не обеспечит
адекватного представительства населения в Государственной Думе. Чтобы
этого избежать, необходимо установить необходимый минимум хотя бы из
четырех партий.
Недавно Президент РФ
Д.А. Медведев предложил внести новые
изменения в избирательный закон. Они будут касаться избирательного
барьера. Суть заключается в том, что партии, набравшие от 5 до 6 процентов
голосов на выборах, гарантированно получат один мандат. Набравшие же от
6 до 7 процентов голосов – два мандата. Эти изменения вызывают
позитивную оценку экспертов, ведь они способствуют уменьшению
возможности установления в стране одно- или двухпартийности. В России
есть и левые, и правые, и многочисленные центристы, которые должны иметь
возможность представлять своих избирателей в законодательном органе. У
нас уже имеется опыт однопартийности, когда нами руководила одна партия,
которая в 1991 г. исчезла вместе с государством.
Необходимо отметить, что электоральный барьер обладает еще одним
преимуществом. «Партии должны будут сделать акцент па стратегические
интересы страны, а не местечковые интересы. Они станут больше
7
http://www.carnegie.ru/ru/pubs/media/77139.htm
ориентироваться на интересы страны, а не интересы губернаторов и
региональных элит.»8 Дело в том, что избранный от конкретного региона
представитель в прошлом являлся «заложником» его специфических
интересов, а чаще всего именно местных «спонсоров». Такие депутаты были
вынужденными лоббистами, а большего логика политического выживания от
них и не требовала. Теперь же список кандидатов должен пройти
избирательный барьер в масштабе всей страны, что способствует появлению
долгосрочных
программ,
направленных
на
улучшение
благополучия
избирателей. Это находит свое отражение в политических программах
партий.
Нельзя не отдать должное советской избирательной системе, когда
люди были информированы о широком круге вопросов, касающихся
выборов.
Сегодня,
несмотря
на
принятие
специальных
программ
информирования граждан, на уровне и Федерации, и ее субъектов уровень
знаний о выборах снижается, что, в свою очередь, снижает и уровень
участия в них.
Отмена графы «против всех» в избирательных бюллетенях9. Как
свидетельствуют социологи, избиратели теряют интерес к выборам.
По
данным опроса, проведенного ВЦИОМ накануне избирательной кампании
2007 г., «только 37 процентов граждан России заявляют, что политика им
интересна, 60 процентов опрошенных скорее не интересуются этой темой и
расставляют жизненные приоритеты в пользу семьи и карьеры; не приходят
на избирательные участки»10.
Распространенной практикой недавних лет являлось так называемое
протестное голосование, когда избиратель выбирал графу «против всех».
Кынев А.В. Пропорциональная Россия. Что может дать стране переход на выборах
Государственной Думы РФ к пропорциональной избирательной системе //
http://www.vibori.ru/analyt/kynev-4.htm.
9
Федеральный закон от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех
кандидатов (против всех списков кандидатов)» (принят ГД ФС РФ 30.06.2006)
10
Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения
www.wciom.ru.
8
Хотя, вопреки расхожим утверждениям, победа такого виртуального
кандидата и, следовательно, назначение новых выборов была крайне редка,
законодатель предпочел от нее отказаться.
Многие видят в этом проявление недемократичности, нарушение прав
избирателей. Ведь если на политической арене нет предпочтений, то почему
лишать людей права выразить свой выбор в такой форме? Сторонники
отмены считают, что, голосуя «против всех», избиратель проявляет
пассивность. Такое голосование не отражает никакого политически
адекватного, конструктивного выбора. Отмена данной графы создает на
выборах позитивное настроение, увеличивает ответственность кандидатов
перед электоратом, экономит бюджетные средства (меньше шансов
признания выборов несостоявшимися).
Однако отмена данной графы ведет и к тому, что те, кто собирался
голосовать против всех, либо не являются
на выборы, либо делают
собственный бюллетень недействительным.
Таким
образом,
законодателю
предстоит
оценить
соотношение
интересов права и государства, где, с одной стороны, невозможность срыва
выборов, что, безусловно, положительно для избирательной системы, с
другой – дальнейшее снижение количества избирателей, приходящих на
выборы.
Отмена минимального «порога» явки избирателей. До последнего
времени,
согласно
избирательным
законам,
выборы
считались
состоявшимися, если в них участвовали 20 процентов на региональных
выборах, не менее 25 процентов – на федеральных парламентских и не менее
50 процентов – на президентских. Основной аргумент сторонников отмены
порога минимального участия граждан в выборах
– западный опыт, т.е.
отсутствие аналогичных ограничений в «развитых демократиях». Но этот
аргумент представляется сомнительным: ведь, если на выборы явится хотя
бы один человек, они будут признаны состоявшимися.
Данное изменение в совокупности с отменой пункта «против всех»
создает угрозу монополизации политического поля партиями, которые имеют
представительство в федеральных органах
законодательной
власти11.
Принятые поправки заставляют избирателя выбирать «только то, что есть».
Мнение избирателя теряет значение. Возможно, электорат пытаются сделать
пассивным
в
условиях
почти
однопартийной
системы.
Очевидное
преимущество таких изменений заключается в том, что от них выигрывает
бюджет,
ведь
отсутствует
риск
проведения
повторных
выборов.
Председатель Межрегионального объединения избирателей, эксперт в
области избирательного права Андрей Бузин полагает, что органы власти,
избранные таким путем, не могут считаться легитимными. По его мнению,
данную норму можно
оспорить в международных инстанциях в силу
несоответствия мировым избирательным стандартам, следовать которым
Россия обязалась в ряде подписанных международных конвенций12. Если
такое произойдет, то возникнет проблема легитимности всей власти
Российской
Федерации,
что
чревато
серьезными
социальными
и
общественными потрясениями.
Конечно, если бы сильные демократические традиции участия в
выборах укоренились в России, необходимость такого порога полностью
отпала бы. Но при тотальной аполитичности нельзя определяющий вектор
развития страны устанавливать с помощью меньшинства, принявшего
участие в выборах.
Итак, пока трудно делать выводы о соотношении преимуществ и
недостатков новой избирательной системы, учитывая, что поправки вносятся
почти регулярно. Возможно, следовало бы конституционно закрепить
основные положения избирательной системы, что не позволит издавать
новые избирательные законы непосредственно перед голосованием. Это,
разумеется, потребует довольно детальной проработки всех положений, но
11
12
ИТАР-ТАСС Урал от 17 ноября 2006 г. (http://www.tass-ural.ru/pub/?id=1150).
РБК Daily. 2006. 9 ноября.
позволит решить много проблем. Избирателю не придется перед каждыми
выборами знакомиться с новыми довольно внушительными законами, а
применив какую-то систему однажды на практике, проще использовать ее
повторно.
Ясно, что переход на пропорциональную избирательную систему резко
снизил представительство в федеральном парламенте. По мнению первого
президента СССР М.С. Горбачева, «переход к полностью пропорциональной
системе можно было бы оправдать при одном условии: если бы в стране уже
сформировалась устойчивая партийная система и партии в совокупности
адекватно отражали бы интересы всех социальных групп и слоев. Но до этого
у нас пока еще далеко…»13.
Благодаря отмене нижнего порога явки избирателей и графы «против
всех» существенно уменьшилось реальное участие общественности в
выборах.
Партийные
списки,
в
отличие
от
участия
в
выборах
индивидуальных кандидатов, снижают публичность политики. Их суть
уничтожает и политическую конкуренцию, стоит лишь возглавить список
партии какому-либо видному, уважаемому всеми политику.
А привычность и ясность избирательной системы – то, что должно
являться ее важнейшим достоинством, пока что отсутствует у новой
российской избирательной системы.
При таком положении вполне вероятна ситуация, при которой право
выбирать утратит свой изначальный смысл, превратившись в формальность.
Исследованные в статье проблемы
назрела
необходимость
системной
дают
право утверждать, что
кодификации
избирательного
законодательства Российской Федерации, так как недостатки российского
избирательного
законодательства
во
многом
обусловлены
его
бессистемностью, которая возникла в результате многочисленных наслоений
норм, появившихся в разные годы.
13
Горбачев М. Выборы, которые мы выбираем // Российская газета. 2006. № 4121.
Самой важной задачей сегодняшнего дня является необходимость
добиться того, чтобы принципы избирательного права, закрепленные в
нормах российского избирательного законодательства, не нарушались при
организации
и
проведении
выборов,
что
обеспечит
стабильность
государственных институтов и государства в целом.
Библиографический список:
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2003. 23 декабря.
2. Горбачев М.С. Выборы, которые мы выбираем // Российская газета. 2006. 19 июля.
3. Вешняков А.А. Судьбы партий определят избиратели // Труд-7. 2004. 17 июня.
4. Кынев А.В. Пропорциональная Россия. Что может дать стране переход на выборах
Государственной Думы РФ к пропорциональной избирательной системе.. //
http://www.vibori.ru/analyt/kynev-4.htm.