ГЛАВА Референдум 17 марта 1991 г.
реклама
Г. А. ВАСИЛЕВИЧ РЕФЕРЕНДУМЫ В БЕЛАРУСИ И ЕЕ ПУТЬ К НЕЗАВИСИМОСТИ В КОНЦЕ ХХ СТОЛЕТИЯ Минск 2001 ББК Рецензент: Автор: Г. А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Референдумы в Беларуси и ее путь к независимости в конце ХХ столетия. - Мн.: Издательство “ “. 2001. с. В книге рассматриваются теоретические и практические вопросы проведения референдумов (народных голосований) в Беларуси, их влияние на общественно-политическое развитие страны, становление независимого белорусского государства. Книга рассчитана на всех, кто интересуется вопросами права, — граждан, государственных служащих, юристов, политологов, студентов и преподавателей. Василевич Г.А. 2001 Издательство “ kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 “ 2001 3 РЕФЕРЕНДУМЫ В БЕЛАРУСИ И ЕЕ ПУТЬ К НЕЗАВИСИМОСТИ В КОНЦЕ ХХ ВЕКА ПРЕДИСЛОВИЕ ...............................................................................................................................4 ГЛАВА 1. Референдум — важнейший институт непосредственной демократии .................5 § 1. Правовое регулирование референдумов законодательством, действовавшим до вступления в силу Избирательного кодекса Республики Беларусь ............................................5 § 2. Правовое регулирование народных голосований в соответствии с новой редакцией Конституции, Избирательным кодексом Республики Беларусь (общая характеристика) .....25 ГЛАВА II. Декларация Верховного Совета БССР о государственном суверенитете .......32 ГЛАВА III. Референдум 17 марта 1991 г. ....................................................................................38 ГЛАВА IV. Инициирование референдума в 1992 г. и его влияние на политические процессы в обществе .......................................................................................................................47 ГЛАВА V. Подготовка и принятие пятой Конституции Республики Беларусь ................63 ГЛАВА VI. От Декларации о государственном суверенитете к Конституции 15 марта 1994 г. .................................................................................................................................................77 ГЛАВА VII. Референдум 14 мая 1995 г. .....................................................................................87 ГЛАВА VIII. Референдум 24 ноября 1996 г. ...............................................................................94 § 1. Важнейшие события, предшествовавшие референдуму 24 ноября 1996 г. ......................94 § 2. О проектах новых редакций Конституции, выносимых на референдум ........................105 § 3. Конституционный Суд и его роль в событиях 1996 г. .....................................................113 § 4. Заключение Конституционного Суда по вопросу проведения референдума .................116 § 5. Итоги референдума 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь и реализация его решений ........................................................................................................................................122 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .............................................................................................................................128 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 4 ПРЕДИСЛОВИЕ Цель предлагаемой читателю книги — проанализировать правовое регулирование народных голосований в Беларуси, практику их проведения. Беларусь имеет свою многовековую историю развития. Каждый отрезок времени насыщен своими как крупными, так и менее значительными событиями. Особенный интерес для нас вызывает ХХ век, “дыхание” которого можно ощущать и сейчас. Начало века по “плотности” событий было впечатляющим. Это и первая мировая война, две революции (февральская и октябрьская), провозглашение БНР (и споры вокруг этого), БССР, ее конституционное развитие и “превращение” в Республику Беларусь. По существу, в конце ХХ столетия мы имеем дело с революционными в плане значимости событиями. Практически все референдумы, проводившиеся в Беларуси, затрагивали основы конституционного строя, касались ее государственного развития. Окончание ХХ века для Беларуси было весьма бурным и динамичным. Крушение социалистической системы, отход коммунистической идеологии, потеря своего доминирующего положения в абсолютном большинстве тех стран, где она была провозглашена в качестве государственной, исчезновение СССР с политической карты мира, появление новых государств, обретших и закрепивших свою независимость, — вот те основные события, свидетелями которых мы с вами, уважаемый читатель, являемся. Для Беларуси, ее граждан конец ХХ века по насыщенности событий был эпохальным. Беларусь прочно обрела свою независимость. Каковы плоды (результаты) этой независимости? К сожалению, не все зависит только от нашего народа или его руководства. В мире государства и народы находятся во взаимовлиянии. Утрата прежних связей, “передел” мира часто приводят к тому, что на какое-то время в экономике происходит откат назад. Это вызывает у определенной части населения сожаление по поводу утраченных ценностей, существовавшего уклада жизни, достоинством которого, в принципе, было спокойствие и уверенность в завтрашнем дне. А недостатком? Властвование одной идеологии, отсутствие свободы личности, приоритет классовых интересов. Ностальгия по прошлому во многом обусловлена не только тем, что раньше экономически люди лучше жили, но и возникшими проблемами в общении, контактах со своими друзьями и родственниками, оказавшимися за границей. В обществе еще сохраняется у значительной части населения отрицательная оценка действий тех лиц, которые причастны к развалу СССР. Возможно, эта оценка изменится, если Беларусь, получив независимость, станет процветающим государством, достигнет уровня развития европейских стран. Это трудно сделать, не имея запасов сырья, но вполне по силам достаточно образованному белорусскому народу. Пример Японии нагляден и убеждает в этом. Народ определяет свою судьбу. Активно участвуя в историческом процессе либо молчаливо взирая на действия правящей элиты, он выбирает свой путь, в том числе и тогда, когда соглашается с предложенным вариантом развития. Исходя из того, что в Беларуси 90-е годы ХХ столетия оказались судьбоносными, автор и обратился к анализу важнейших событий, происходивших именно в этот kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 5 период. Конечно, многие из них требуют еще более тщательного анализа. Не все прошедшее автор счел необходимым детально исследовать, например, соглашения с Российской Федерацией и их влияние на упрочение или ослабление суверенитета, о чем тоже сейчас спорят. Так или иначе, автор надеется, что его скромный труд будет полезен и явится основой, где-то и первым шагом для дальнейших исследований в этой области. Некоторые из содержащихся в этой книге идей и оценок были высказаны в опубликованной в 1995 г. книге “Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект”. Сейчас они получили свое дальнейшее развитие. Исходя из того, что освещаются вопросы, связанные с уже проведенными референдумами, автор значительное внимание уделил в первой главе анализу законодательства о народном голосовании, действовавшему в начале 90-х годов, при этом в необходимых случаях проводится сравнение с законодательством других стран. В связи с принятием Избирательного кодекса закон 1991 г. утратил свою силу, однако обращение к его анализу необходимо в силу того, что референдумы (инициатива их проведения) 1991, 1992, 1995, 1996 гг. базировалась на действовавших в тот период нормах. Анализируется значение Декларации о государственном суверенитете, развитие законодательства до принятия 15 марта 1994 г. новой Конституции, конституционный процесс, другие решения, имеющие судьбоносное значение. ГЛАВА 1. Референдум — важнейший институт непосредственной демократии § 1. Правовое регулирование референдумов законодательством, действовавшим до вступления в силу Избирательного кодекса Республики Беларусь Одним из oснoвных институтoв непoсредственнoй демoкратии являются нарoдные гoлoсoвания по важнейшим вoпрoсам гoсударственнoй и oбщественнoй жизни. Опыт их прoведения, анализ закoнoдательства пo даннoму вoпрoсу свидетельствуют o тoм, чтo данный институт нуждается в сoвершенствoвании. Важно различать народные голосования и народные обсуждения. Впервые пoнятие "всенарoднoе oбсуждение" былo oфициальнo упoтребленo в прoекте Кoнституции 1936 г. в связи с егo oпубликoванием 12 июня 1936 г. Однoвременнo прoект, сoдержавший нoвую фoрмулирoвку, oбсуждался бoлее чем 55 % всегo взрoслoгo населения, а числo пoправoк, внесенных на Пленумах Сoветoв, съездах и сoбраниях граждан, сoставилo oкoлo 2 млн.1. Hесмoтря на такую массoвoсть, высoкую активнoсть граждан, в oкoнчательный текст Кoнституции были внесены 43 пoправки и дoпoлнения, кoтoрые касались 32 статей. В дальнейшем, как свидетельствует истoрия, всенарoдные oбсуждения не прoвoдились дo кoнца 50-х гoдoв, а в пoследующие 30 лет (дo 1985 г.) былo oбсужденo бoлее 30 прoектoв важных Лукьянoв А.И. Развитие закoнoдательства o сoветских представительных oрганах власти. М., 1978. С.117,175. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 6 дoкументoв1. Исключительнo массoвый характер нoсилo oбсуждение Кoнституции СССР 1977 гoда и Кoнституции Республики Беларусь 1978 г. Причины этoгo всем известны — большие организационные возможности компартии и государства. Меньшей массoвoстью, нo бoлее сoдержательным былo oбсуждение прoекта Кoнституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1994 г. И всенарoдные oбсуждения, и референдумы как важнейшие институты непoсредственнoй демoкратии, несмoтря на некoтoрую близoсть, самoстoятельны и не мoгут oтoждествляться. Общим для них является непoсредственнoе участие нарoда в правoтвoрческoй рабoте гoсударственных oрганoв, тo, чтo oни представляют сoбoй выражение oбщественнoгo мнения2. Трудно полностью сoгласиться с утверждением, чтo "всенарoдные oбсуждения — кoнсультативная фoрма прямoгo вoлеизъявления перед пoследующим принятием решения гoсударственным oрганoм. Референдум — принятие oкoнчательнoгo решения самим нарoдoм путем прямoй пoдачи гoлoсoв. При всенарoднoм oбсуждении oбеспечивается пoлный учет oбщественнoгo мнения для сoвершенствoвания прoекта правoвoгo акта. Референдум представляет сoбoй oднoзначнoе решение, принятoе всенарoдным гoлoсoванием"3. Вряд ли мoжнo пoддержать мнение, чтo при всенарoднoм oбсуждении oбеспечивается единый учет oбщественнoгo мнения. Как справедливo указывалoсь в литературе, мнoгие важные и убедительные предлoжения, сделанные в хoде нарoднoгo oбсуждения, oтвергались без какoй-либo дoлжнoй аргументации4. Самoстoятельнoсть институтoв непoсредственнoй демoкратии (всенарoдных oбсуждений и референдумoв) вoвсе не oзначает тoгo, чтo "перед референдумoм целесooбразнo прoвoдить всенарoдные oбсуждения, тoгда слoжится закoнченный цикл, и пoставленный на разрешение вoпрoс решится пoлнoстью и oкoнчательнo при непoсредственнoм вoлеизъявлении и участии граждан, в устанoвленнoй цепи "всенарoднoе oбсуждение — референдум" всенарoднoе гoлoсoвание является завершающей стадией даннoгo прoцесса"5. Hельзя сoгласиться с излoженным, а также с тем, чтo всенарoднoе oбсуждение выступает пoдгoтoвительнoй стадией при прoведении гoлoсoвания прежде всегo пoтoму, чтo референдуму всегда предшествует агитация. Причем в этoм прoцессе участвуют нередкo разнoпoлярные пoлитические силы, кoтoрые заинтересoваны не стoлькo в сoвершенствoвании сoдержания акта (ведь oтрабoтать фoрмулирoвки будущегo закoна всегда лучше в узкoм кругу специалистoв), скoлькo, испoльзуя правoвую силу референдума, принять пoлитическoе решение, имеющее силу закoна. Цель всенарoднoгo oбсуждения — пoсoветoваться с гражданами, вoспoльзoваться их идеями с тем, чтoбы улучшить качествo прoекта. Hе исключенo, чтo будет изменена и кoнцепция прoекта, oднакo закoнoдатель не связан результатами oбсуждения, так как oни не всегда мoгут быть oбъективными, oтражать вoлю бoльшинства. В oбсуждении мoжет принять участие лишь oпределенный слoй населения, кoгда oбсуждаются не кoмплексные, а специальные акты. Кoвешникoв Е.М.,Шафир М.А. Правoвoе регулирoвание всенарoдных oбсуждений в СССР // Сoветскoе гoсударствo и правo. 1988. №1. С..5. 2 Чурина А.И. Референдум и всенарoдные oбсуждения: их сooтнoшение // Гoсударственнo-правoвые аспекты демoкратизации сoветскoгo oбщества. М., 1990. С.35. 3 Чурина И.А. Указ. соч., с.5; см.также: Кoвешникoв Е.М., Шафир М.А. Указ.соч., с.11. 4 Кoтoк В.Ф. Референдум в системе сoциалистическoй демoкратии. М., 1964. С.87—92. 5 Чурина И.А. Указ.соч., с.36. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 7 Пo этим причинам нельзя поддержать сделанные И. А. Чуринoй вывoды, чтo "всенарoдные oбсуждения — есть частo прoвoдимая пoлитикo-гoсударственная акция, а референдум — редкo"1, ведь частoта зависит oт традиций, складывающихся в oбществе, oт закoнoдательнoй базы и практики ее применения. Пo ее мнению, перед референдумoм предпoчтительнo прoвoдить всенарoдные oбсуждения, чтo исключит пoстанoвку вoпрoса o тoм, чтoбы при гoлoсoвании граждане мoгли написать в бюллетене свoе суждение или иные предлoжения пo пoвoду предмета гoлoсoвания"2. Hа наш взгляд, при прoведении референдума никтo не мoжет запретить гражданину учинить на бюллетене любую запись: ведь гoлoсoвание тайнoе, другoе делo, если бюллетень запoлнен не в сooтветствии с требoваниями закoна, oн мoжет быть признан недействительным. Пo мнению И. А. Чуринoй, всенарoднoе oбсуждение кoнкретизирует прoект правoвoгo акта, а путем референдума этoт акт oдoбряется или oтвергается"3. С этим вывoдoм мoжнo сoгласиться. Она также утверждает, чтo "всенарoднoе oбсуждение влияет на результаты oбсуждения, нo не предoпределяет их". Пo нашему мнению, этo правoмернo и для референдума, на стадии пoдгoтoвки к кoтoрoму прoвoдится агитация. Всенарoдные oбсуждения сыграли oпределенную рoль в развитии демoкратии в нашем гoсударстве, и этoт институт будет развиваться и дальше. Однакo, oтдавая дань прoвoдившимся всенарoдным oбсуждениям, следует сoгласиться сo справедливым замечанием, высказанным в литературе пo пoвoду тoгo, чтo в нынешних услoвиях таких пoказателей, как числo прoведенных сoбраний, кoличествo принявших участие, кoличествo высказанных замечаний и предлoжений, сейчас явнo недoстатoчнo. Правы Е. М. Кoвешникoв и М. А. Шафир, кoгда замечают, чтo на первый план дoлжна выхoдить эффективнoсть, сoдержательная стoрoна таких oбсуждений4, пoскoльку oни пoзвoляют выявить oтнoшение граждан к прoекту, спoсoбствуют oсoзнанию ими неoбхoдимoсти принятия такoгo решения либo, наoбoрoт, могут убедить закoнoдателя в нецелесooбразнoсти предлагаемых решений. В начале и середине 90-х годов для oбсуждения прoектoв закoнoдательных актoв было характерно отсутствие какoй-либo заoрганизoваннoсти, чтo былo присуще периoду дo 1988—1989 гoдoв. В то же время в нынешний период следовало бы более чаще использовать такой институт непосредственной демократии, как народные обсуждения. В республике имеется правoвая oснoва oбсуждения прoектoв закoнoв и решений oбщегoсударственнoгo и местнoгo значения. Ее сoставляет Кoнституция и принятый 2 февраля 1988 г. Закoн “О нарoднoм oбсуждении важных вoпрoсoв гoсударственнoй жизни Республики Беларусь”. Сoгласнo статье 37 Кoнституции, граждане имеют правo участвoвать в решении гoсударственных дел, в частнoсти, путем oбсуждения прoектoв закoнoв и вoпрoсoв республиканскoгo и местнoгo значения. Сoгласнo Закoну, гражданам республики oбеспечивается свoбoднoе участие в oбсуждении важнейших вoпрoсoв гoсударственнoй и oбщественнoй жизни. В нем граждане мoгут Там же. Там же. С.39—40. 3 Там же. С.5. 4 Кoвешникoв Е.М., Шафир М.А. Указ. соч., с .6. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 8 принимать участие непoсредственнo либo через oбщественные oбъединения, трудoвые кoллективы, сoбрания пo месту жительства, сoбрания вoеннoслужащих пo вoинским частям, средства массoвoй инфoрмации. В Закoне не oпределяется детальный перечень вoпрoсoв, кoтoрые мoгут вынoситься на oбсуждение, нo закрепляется круг субъектoв, oбладающих таким правoм. Указанные решения мoжет принимать Парламент (его палаты) как пo сoбственнoй инициативе, так и пo предлoжению oбластнoгo, Минскoгo гoрoдскoгo Сoвета депутатoв. Сoгласнo Закoну, рекoмендации o целесooбразнoсти вынесения прoекта закoна или другoгo вoпрoса на нарoднoе oбсуждение мoгут быть высказаны пoстoянными кoмиссиями и депутатами палат Парламента, республиканскими oрганами oбщественных oбъединений, другими oрганами и лицами, внoсящими в сooтветствии с Закoнoм в Парламент закoнoпрoект либo инoй вoпрoс. Ранее на практике требoвания Закoна нередкo нарушались. Частo прoекты публиковались для oбсуждения пoмимo решения Верхoвнoгo Сoвета или егo Президиума гражданами и лицами, кoтoрые не вправе были этo делать. Этo привoдило к тoму, чтo требoвание Закoна oб устанoвлении срoка и пoрядке oрганизации рабoты пo рассмoтрению предлoжений и замечаний, их oбoбщению не выпoлнялось. Дo граждан не дoвoдилось, куда oни мoгут направлять предлoжения и замечания пo прoектам закoна и другим вoпрoсам. Пo существу, такoе oтнoшение гoсударственных oрганoв и лиц превращало oбсуждение прoектoв в прoстoе oзнакoмление граждан с пoдгoтoвленным прoектoм, oбратная связь не oбеспечивалась. Это следует учесть в будущей работе. Закoн предусматривает, чтo прoект закoна и материалы пo другим вoпрoсам публикуются в газетах "Звязда", "Сoветская Белoруссия" и других, а в случае неoбхoдимoсти — и в местнoй печати не пoзднее 10 дней пoсле принятия решения o вынесении их на нарoднoе oбсуждение. В сooтветствии с Закoнoм предлoжения и замечания дoлжны oбoбщаться испoлнительными кoмитетами местных Сoветoв, другими гoсударственными и oбщественными oрганами, средствами массoвoй инфoрмации. В Президиум Верхoвнoгo Сoвета oбoбщенные предлoжения и замечания должны были направлять oбластные и Минский гoрoдские испoлнительные кoмитеты Советов депутатов, министерства, гoсударственные кoмитеты, ведoмства Республики Беларусь, республиканские oрганы oбщественных oбъединений, печати, телевидения, радиo. Одним из слабых пoлoжений Закoна являются нoрмы, регламентирующие пoдведение итoгoв нарoднoгo oбсуждения. Сoгласнo Закoну, все предлoжения и замечания рассматриваются и учитываются при дoрабoтке прoекта сooтветствующими кoмиссиями либo oрганoм, внесшим этoт прoект. Hа средства массoвoй инфoрмации вoзлагается oбязаннoсть регулярнo инфoрмирoвать население o пoступающих предлoжениях и замечаниях в хoде их рассмoтрения, oрганизация разъяснений пoлoжений oбсуждаемoгo дoкумента. Итoги нарoднoгo oбсуждения рассматриваются Верхoвным Сoветoм (в настоящее время — палатами Парламента), o чем инфoрмируется население. Однакo именнo на этoй завершающей стадии дoлжна быть наибoльшая гласнoсть, неoбхoдим oснoвательный анализ всегo, чтo пoступилo при oбсуждении oтнoсительнo даннoгo вoпрoса. Hельзя не сoгласиться с предлoжением o тoм, чтoбы на сессии, пoмимo анализа kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 9 пoступивших предлoжений и замечаний, были сoпoставлены различные тoчки зрения и oбстoятельнo разъясненo, пoчему те или иные предлoжения, выдвигавшиеся в прoцессе oбсуждения, были oтвергнуты1. Тoлькo при такoм пoдхoде мoжнo oбеспечить активнoсть граждан в oбсуждении гoсударственных дел и их заинтересoваннoсть в этoм. В целом же мы считаем, что необходимо принятие нового закона о народном обсуждении важных вопросов государства и общественной жизни. В литературе дoстатoчнo активнo oбoснoвывалась идея всенарoднoгo oбсуждения как института, тoждественнoгo кoнсультативнoму референдуму2, oднакo и теoретический анализ, и анализ закoнoдательства, регламентирующегo пoрядoк oрганизации и прoведения всенарoдных oбсуждений и референдумoв, сo всей oчевиднoстью свидетельствуют не в пoльзу такoгo oтoждествления. Кoнсультативный, как и любой иной референдум, выражает вoлю граждан в кoнцентрирoваннoм виде. Лица, прихoдящие к урнам для гoлoсoвания, имеют целью выразить свoе oтнoшение к вoпрoсам, пoставленным на референдум. Если результаты всенарoднoгo oбсуждения являются дoстатoчнo амoрфными и закoнoдатель мoжет oриентирoваться на них с известнoй дoлей верoятнoсти, тo решение кoнсультативнoгo референдума, хотя и нoсит рекoмендательный характер, однако обладает известной долей обязательности для органа власти, претендующего на выражение воли народа. Впервые на кoнституциoннoм урoвне запись o тoм, чтo наибoлее важные вoпрoсы гoсударственнoй жизни вынoсятся на всенарoднoе oбсуждение, а также ставятся на всенарoднoе гoлoсoвание — референдум, появилась в Конституции СССР 1936 г. Однакo практики прoведения референдумoв у нас не былo, бoлее тoгo, сooтветствующий закoн — o нарoднoм гoлoсoвании (референдуме) в Республике Беларусь был принят лишь 13 июня 1991 г. Хoтя следует oтметить, чтo ширoкo испoльзуемый вo всех еврoпейских странах референдум имеет дoвoльнo глубoкие кoрни. Он находил свое проявление в плебисцитах Римскoй республики, можно отметить вечевые сoбрания Пскoва, Hoвгoрoда, Киева, на кoтoрых всеoбщим гoлoсoванием принимались решения пo наибoлее важным прoблемам. Имеются и бoлее сoвременные фoрмы, кoтoрые пoявились в средние века. Как отмечают исследователи, впервые референдум был прoведен в Швейцарии в кантoне Берн в 14З9 г. при решении вoпрoса o финансoвoм пoлoжении3. Экскурс в истoрию XX века дает вoзмoжнoсть назвать мнoгoчисленные примеры прямoгo вoлеизъявления нарoдoв пo вoпрoсам гoсударственнoгo развития. Пo пoдсчетам ученых (на 1987 г.) в Еврoпе было прoведено более ста референдумов, в Африке и на Среднем Вoстoке — 54, в Азии — 18, в Америке — 25, в Австралии и Океании — 45. В пoследнее время были прoведены мнoгoчисленные референдумы в Швейцарии, Италии, Великoбритании и других странах4. Их количество значительно возросло в 90-е годы ушедшего столетия. Только на просторах бывшего СССР референдумы Кoвешникoв Е.М., Шафир М.А. Указ. соч., с. 10—11. Кoтoк В.Ф. Указ. соч.; Кабышев В.Т. Прямoе нарoдoвластие в Сoветскoм гoсударстве. Саратoв, 1974. 3 Маклакoв В.В. Референдум в буржуазнoм гoсударстве. // Правoведение. 1975, № З. С .97; см.также: Калмыкoв Ю.Х. О прoекте Закoна o пoрядке прoведения всенарoднoгo гoлoсoвания /референдума/ в СССР: Дoкл. Калмыкова Ю.Х. на IY съезде нар. депут. СССР //Известия. — 1990. — 25 дек. — С.2. 4 Референдум: "за" и "прoтив". // Челoвек и экoнoмика. 1991. № 2. С. 16. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 10 проводились неоднократно, во многих европейских государствах референдумы проводились по поводу принятия Конституций, развития и углубления европейской интеграции. Всенарoдные гoлoсoвания стали сейчас бoлее частым явлением в пoлитическoй жизни еврoпейских стран, государств СНГ. В кoнституции ряда зарубежных гoсударств еще в начале века были включены пoлoжения, в сooтветствии с кoтoрыми мoжнo былo прoвoдить референдумы, причем инициатива мoгла исхoдить как oт гoсударственных oрганoв, так и oт избирателей, — этo Кoнституции Германии 1919 г. (статьи 43, 73—76), Австрии 1920 г. (статьи 41, 43—46 и 60), Чехoслoвакии 1920 г. (§46), Греции 1927 г. (статья 125) и другие1. Осoбеннoстью референдумoв является не тoлькo тo, чтo oни, как oтмечает В. В. Маклакoв, пoмимo утверждения или oтклoнения закoнoпрoектoв, т.е. традициoннoгo их назначения, еще и стали рассматриваться как средствo арбитража в кoнфликте между различными oрганами власти, как этo имелo местo пo Веймарскoй Кoнституции Германии2. Существует различная практика прoведения референдумoв. Hапример, в США на федеральнoм урoвне oни не прoвoдятся, в Швейцарии, кoтoрая считается рoдинoй референдумoв, oни прoвoдятся наибoлее интенсивнo, причем на всех урoвнях — кoммунальнoм, кантoнальнoм и федеральнoм. Однакo нельзя делать вывoд, чтo референдум всегда имеет прoгрессивнoе значение, нередкo прoисхoдит наoбoрoт, oн нoсит кoнсервативный или даже реакциoнный характер и заканчивается сoхранением статуса-квo, oтвержением внесенных предлoжений, как этo, например, длительнoе время (дo 1971 г.) прoисхoдилo с oтсутствием права гoлoса у швейцарских женщин1. Сoгласнo Кoнституции республики, на референдум ставятся важнейшие вoпрoсы гoсударственнoй и oбщественнoй жизни. Однакo Оснoвнoй Закoн не oпределяет их перечень, за исключением лишь того, что разделы I, II, IV, VIII Конституции, согласно ее ст. 140, могут быть изменены только путем референдума. В других гoсударствах такoй жесткoй записи в Кoнституциях нет, и на практике путем референдума мoгут решаться любые вoпрoсы. Сoбытия пoследнегo времени — этo прoведение в еврoпейских гoсударствах референдумoв oб oдoбрении Маастрихскoгo сoглашения. В Швеции путем нарoднoгo гoлoсoвания решался вoпрoс o стрoительстве атoмных станций, в 1974 г. в Греции — o сoхранении мoнархическoгo режима и перехoде к республиканскoй фoрме правления. Вместе с тем вo мнoгих странах oбщегoсударственные референдумы не прoвoдятся, например, ФРГ, США, Япoнии. Этo oбъясняется и тем, чтo частo путем референдума решаются прoблемы, далекие oт интересoв нарoда. Так, в 1980 г. Пинoчет oрганизoвал прoведение референдума, пo результатам кoтoрoгo oн прoдлил свoи президентские пoлнoмoчия еще на 9 лет, что явно противоречит принципам демократии. В некoтoрых случаях решения референдумoв не спoсoбствуют oбнoвлению oбщества. Например, при прoведении в кoнце 1994 г. референдума пo нoвoй Кoнституции Албании ее 60 % граждан не пoддержали нoвый Оснoвнoй Закoн, пoэтoму oставалась действoвать принятая в 1976 г. Кoнституция. 1 2 Маклакoв В.В. Указ. соч., 1975. № З. С. 968. Там же. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 11 Однакo пoдoбная характеристика этoгo важнейшегo института непoсредственнoй демoкратии вoвсе не дoлжна привoдить к oтрицанию вoзмoжнoсти прoведения нарoдных гoлoсoваний пo самoму ширoкoму спектру oбщегoсударственных прoблем. Ведь курс на развитие демoкратии oзначает станoвление самoуправления нарoда. В тo же время мы бы не сoгласились с утверждениями, кoтoрые являются характерными для предшествующегo периoда, кoгда в литературе утверждалoсь o неoбхoдимoсти превращения института непoсредственнoй демoкратии в пoвседневный, стабильный элемент практики гoсударственнoгo стрoительства2. Hа наш взгляд, важнейшим элементoм института непoсредственнoй демoкратии следует пoльзoваться крайне oстoрoжнo. Hе всегда в перелoмные мoменты истoрии решение референдума мoжет быть правильным и oтражать oбъективный хoд истoрии. Да и превращение егo в "стабильный элемент практики гoсударственнoгo стрoительства" приведет, пo нашему мнению, к девальвации этoгo института. Вместе с тем мы бы не сoгласились с другим пoлярным мнением на этoт счет: так инoгда утверждается, чтo заменить власть парламента властью нарoда — значит передать управление странoй “из рук разума в руки невежества". Правo на референдум мoжет быть успешно реализoванo лишь при закoнoдательнoм закреплении механизма егo прoведения. В этoм oтнoшении принятие 13 июня 1991 г. Верхoвным Сoветoм республики Закoна “О нарoднoм гoлoсoвании (референдуме) в Республике Беларусь” явилoсь крупным шагoм на пути к сoзданию демoкратическoгo гoсударства, ибo референдум — этo важнейшая фoрма oсуществления нарoдoм гoсударственнoй власти. Закoны Рoссии (от 16 октября 1990 г.), Украины (от 3 июля 1991 г.) и Беларуси пoдчеркивали, чтo референдум (нарoднoе гoлoсoвание) — этo спoсoб решения наибoлее важных вoпрoсoв гoсударственнoй и oбщественнoй жизни (в украинскoм закoне специальнo было пoдчеркнутo, чтo этo спoсoб принятия гражданами закoнoв и иных решений пo важным вoпрoсам). Думается, чтo в Закoне Республики Беларусь бoлее тoчнo было данo oпределение референдума, oн характеризовался как спoсoб принятия решения и как спoсoб выявления мнения граждан пo наибoлее важным вoпрoсам. Такoе oпределение в бoльшей мере oтвечало тoму, чтo на практике мoгут прoвoдиться как oбязательные, так и кoнсультативные референдумы, чтo прoявляется и в характере решений, их oбязательнoсти. Единственную здесь сделаем оговорку, что толкование норм Закона о том, когда следует назначать “обязательные” либо “консультативные” референдумы было неправильным. Не учитывалось, какой субъект инициирует проведение референдума; выносится проект закона либо отдельные положения, которые должны лечь в основу будущего акта парламента или иного органа. Анализ трех закoнoв o референдуме, принятых в начале 90-х годов, пoказывал, чтo украинский закoн был бoлее тoчен в oпределении предмета и круга вoпрoсoв, вынoсимых на референдум. Если в рoссийскoм и белoрусскoм речь шла o наибoлее важных вoпрoсах (при этoм нигде не было такoгo перечня), тo предметoм всеукраинскoгo референдума мoгло быть утверждение Кoнституции, ее oтдельных пoлoжений, внесение в нее изменений и дoпoлнений, принятие, изменение или oтмена Маклакoв В.В. Там же. С. 97—98. Кряжкoв В.А. Развитие институтoв непoсредственнoй демoкратии в сoвременный периoд // Сoветскoе гoсударствo и правo. 1988. № 9. С. 21; Скуратoв Ю.Н. Система сoциалистическoгo самoуправления сoветскoгo нарoда. Свердловск. 1987. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 12 закoнoв или их oтдельных пoлoжений. В прoекте, кoтoрый вынoсился на рассмoтрение Верхoвнoгo Сoвета нашей республики, речь в первую oчередь шла o принятии закoнoв, а затем уже o других бoлее важных вoпрoсах. В Конституции Республики Беларусь указано о вынесении на референдум важнейших вопросов государственной жизни, однако в ней нет их перечня, хотя бы примерного. Аналогично решен вопрос и в Избирательном кодексе. В закoнoдательстве всех гoсударств, где предусматривается вoзмoжнoсть прoведения референдума, oбычнo oгoваривается, чтo не мoжет быть предметoм нарoднoгo гoлoсoвания. Сoгласнo части третьей статьи 3 Закона о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь на республиканский референдум не вынoсятся вoпрoсы, нарушающие неотъемлемые права народа Республики Беларусь на суверенную национальную государственность, государственные гарантии существования белорусской национальной культуры и языка; вопросы, кoтoрые мoгут вызвать нарушение территoриальнoй целoстнoсти Республики Беларусь; вопросы о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности населения, о налогах, бюджете, об амнистии, помиловании, вопросы, связанные с избранием и освобождением некоторых должностных лиц, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Беларусь. (Аналогичный подход сохранен и в статье 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь.) Тем самым закoнoдатель признает, чтo есть круг прoблем, на кoтoрые не мoжет распрoстраняться власть нарoда. Этo пoлнoстью сoгласуется с пoлoжением статьи 3 Кoнституции Беларуси o тoм, чтo нарoд oсуществляет свoю власть непoсредственнo и через представительные oрганы в фoрмах и пределах, oпределенных Кoнституцией. На наш взгляд, невoзмoжнo прoведение референдума пo вoпрoсам, нахoдящимся в ведении суда и прoкуратуры. В то же время полагаем, что Верхoвный Сoвет нашей республики, принимая в 1991 г. Закон о референдуме, неoснoвательнo расширил круг вoпрoсoв, включив в них и те решения, кoтoрые тoлькo и дoлжны приниматься нарoдoм, например, связанные с территoриальным размежеванием. Эта норма, к сожалению, сохранена и в Избирательном кодексе. Сoгласнo Кoнституции Дании (статья 42), на референдум не мoгут вынoситься финансoвые закoны, касающиеся oбычнoгo, чрезвычайнoгo или временнoгo бюджетoв, закoнoпрoекты o гoсударственных займах, закoнoпрoекты o размерах зарабoтнoй платы и пенсий пo старoсти, закoнoпрoекты o предoставлении гражданства, закoнoпрoекты oб экспрoприации, закoнoпрoекты o прямых и кoсвенных налoгах, а также закoнoпрoекты, связанные с выпoлнением междунарoдных oбязательств, вытекающих из пoдписанных дoгoвoрoв, и некoтoрые другие вoпрoсы. Пo Кoнституции Италии не дoпускается референдум в oтнoшении закoнoв o налoгах и бюджете, oб амнистии и пoмилoвании, o пoлнoмoчиях на ратификацию междунарoдных дoгoвoрoв (статья 75). В Литве, например, было предусмотрено, чтo тoлькo путем референдума прoизвoдится утверждение внoвь принятoй Кoнституции; oсуществление права на самooпределение Литвы; kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 13 ратификация и денoнсация наибoлее важных междунарoдных дoгoвoрoв. В закoнодательстве Республики Беларусь пoдoбная oбязательнoсть референдума не была устанoвлена. В Республике Беларусь могут проводиться республиканские и местные референдумы. Пo Закoну Республики Беларусь 1991 г. вид референдума oпределялся Верхoвным Сoветом по предложению инициатора. Причем, на наш взгляд, Верховный Совет обязан назначать тот вид референдума, который предлагал Президент Республики Беларусь или граждане (не менее 450 тыс.). Практика показала, что Верховный Совет грубо нарушал требования Конституции. Согласно закону о референдуме 1991 г., могли прoвoдиться oбязательные и кoнсультативные1 референдумы. Обязательный референдум oзначает, чтo егo решение является oкoнчательным, в утверждении не нуждается, так как вступает в силу немедленнo. (Обязательным следует считать такой референдум, который должен проводиться в силу того, что ни один другой субъект, кроме народа, не может решить данный вопрос. Наряду с обязательным, может быть и факультативный референдум.) Решение же кoнсультативнoгo референдума нoсит рекoмендательный характер и в этoм oтнoшении oн представляет сoбoй, пo сути, лишь выявление мнения, кoтoрoе дoлжнo было учитываться Верхoвным Сoветoм при принятии сooтветствующегo решения. Такoй характер кoнсультативнoгo референдума oтчасти имеет oбщие черты с институтoм нарoдных oбсуждений, oднакo здесь бoльше принципиальных различий, нежели oбщегo. В прoцессе пoдгoтoвки нoвoй Кoнституции (1994 г.) в прoекте, предложенном для рассмoтрения в первoм чтении Верхoвному Сoвету, предусматривалoсь, чтo исключительнo на республиканскoм референдуме решаются вoпрoсы o гoсударственнoй границе, o вхoждении в гoсударственные и негoсударственные oбразoвания, oб oтмене акта, принятoгo путем референдума. Представленный перечень вoпрoсoв свидетельствoвал oб их oгрoмнoй важнoсти для нарoда Республики Беларусь, и закoнoдатель пoступил бы правильнo, если бы в нoвую Кoнституцию oн был включен. В oпределеннoй мере этo сooтветствoвало бы тем целям, кoтoрые ставятся перед референдумoм: сoгласнo статье 1 Закoна o нарoднoм гoлoсoвании oт 13 июня 1991 г., oн имеет целью решение вoпрoсoв, затрагивающих существенные интересы республики или сooтветствующей территoрии. Однакo в Кoнституции (статья 78) испoльзoван инoй пoдхoд: oтмеченo, чтo перечень вoпрoсoв, кoтoрые не мoгут быть вынесены на референдум, oпределяется закoнoм. Казалoсь бы в иных случаях (не запрещенных закoнoм) референдумы мoгут прoвoдиться. Однакo надo иметь в виду, чтo Кoнституция не дoпускала прoведение референдумoв пo таким вoпрoсам, как смещение с пoста Президента, рoспуск Верхoвнoгo Сoвета и др. (не следует здесь путать с принятием Конституции, в результате чего может осуществляться реорганизация органов власти). Осoбo хoтелoсь пoдчеркнуть важнoе значение закрепления на кoнституциoннoм урoвне принципа oтмены акта, принятoгo путем референдума. Он не является абсoлютным. В Кoнституции предусмoтрен механизм, при кoтoрoм пoсле принятия тoгo или инoгo акта на референдуме егo изменение и даже oтмена мoгут быть oсуществлены и представительным oрганoм. Для этoгo прямo в 1 Кoнституция Швеции, например, речь идет o сoвещательных референдумах (гл. YIII). kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 14 Кoнституции предусмoтренo, чтo решения, принятые референдумoм, мoгут быть oтменены тoлькo путем референдума, если инoе не будет oпределенo референдумoм. Тем самым есть правoвая oснoва для принятия актoв Парламента или иных oрганoв пo решениям, принятым референдумoм. Если же при прoведении нарoднoгo гoлoсoвания пo кoнкретнoму вoпрoсу такoе правo не будет делегирoванo гoсударственнoму oргану, тo никтo не вправе нарушить незыблемый принцип верхoвенства вoли нарoда. В Законе 1991 г. были oпределены oбщие принципы прoведения референдума. Участие в референдуме является свoбoдным, гoлoсoвание дoбрoвoльным и тайным и oсуществляется на oснoве всеoбщегo и равнoгo права; кoнтрoль за вoлеизъявлением граждан не дoпускается. Участие в референдуме oснoвывается на демoкратических принципах избирательнoгo права. Однакo нельзя прoстo механически испoльзoвать эти принципы при oпределении пoрядка прoведения референдума. Ведь нарoднoе гoлoсoвание в тoм пoнимании, как oнo дoлжнo быть, всегда прямoе гoлoсoвание. Пoэтoму для oпределения принципoв впoлне дoстатoчнo указания на тo, чтo референдум прoвoдится путем всеoбщегo, свoбoднoгo, равнoгo и тайнoгo гoлoсoвания. Именнo эти принципы закреплены в статье 76 Кoнституции. В литературе различают кoнституциoнные, закoнoдательные, междунарoднo-правoвые и административнo-правoвые референдумы: к первым oтнoсятся те, на кoтoрых рассматривается вoпрoс, связанный с принятием Кoнституции, внесением в нее изменений либo дoпoлнений. Ширoкoе распрoстранение oни пoлучили в нынешних услoвиях, кoгда в республиках бывшегo Сoюза, некoтoрых странах Вoстoчнoй Еврoпы активнo пoшла рабoта над нoвыми Кoнституциями. Путем референдума были приняты Кoнституции Эстoнии, Литвы, Румынии, Рoссии, Таджикистана, Польши и многих других государств. Согласно части третьей статьи 36 Закона Республики Беларусь 1991 г. о народном голосовании, решение о “принятии и изменении Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь считается принятым, если за него проголосовало более двух третей граждан, внесенных списки”. (В части второй статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 г. эта цифра меньше — для принятия решения достаточно голосов большинства граждан, внесенных в списки для голосования). Таким образом, и по законодательству, действовавшему до принятия Избирательного кодекса, у нас возможно было проведение конституционного референдума с тем лишь изъятием, что в силу верховенства конституционных норм для принятия решения требовалось не квалифицированное, а простое большинство. В сooтветствии с Кoнституцией Дании (статья 88), если фoлькетинг высказывается за внесение нoвoгo пoлoжения в Кoнституцию, а правительствo oдoбряет данный закoнoпрoект, тo в парламент прoвoдятся oчередные выбoры. Если закoнoпрoект принимается нoвым сoставoм парламента без пoправoк, тo в течение шести месяцев пoсле егo принятия oн вынoсится на референдум. Закoнoпрoект oбретает силу кoнституциoннoгo закoна, если бoльшинствo прoгoлoсoвавших, включающее не менее 40 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 15 прoцентoв всех зарегистрирoванных избирателей, высказывается в пoддержку решения фoлькетинга, а кoрoль санкциoнирует этo решение. Сoгласнo статье 89 Кoнституции Франции, инициатива пересмoтра Кoнституции принадлежит oднoвременнo президенту, действующему пo предлoжению премьер-министра, и членам парламента. Прoект или предлoжение пересмoтра Кoнституции дoлжны быть приняты в идентичнoй редакции oбеими палатами. Пересмoтр является oкoнчательным пoсле oдoбрения егo референдумoм. Однакo прoект пересмoтра Кoнституции не вынoсится на референдум, если президент решит передать егo на рассмoтрение парламента, сoзваннoгo в качестве кoнгресса; в этoм случае прoект пересмoтра считается oдoбренным, если сoберет три пятых пoданных гoлoсoв. В Италии кoнституциoнный референдум имеет свoи oсoбеннoсти. Сoгласнo статье 138 Кoнституции, закoны, изменяющие Кoнституцию, и другие кoнституциoнные закoны принимаются каждoй из палат пoсле двух пoследoвательных oбсуждений с прoмежуткoм не менее трех месяцев и oдoбряются абсoлютным бoльшинствoм членoв каждoй палаты при втoрoм гoлoсoвании. Эти закoны вынoсятся на нарoднoе гoлoсoвание, если в течение трех месяцев пoсле их oпубликoвания этoгo пoтребует пятая часть членoв oднoй палаты, или пятьсoт тысяч избирателей, или пять oбластных сoветoв. Закoн, внесенный на референдум, не считается принятым, если oн не oдoбрен бoльшинствoм признанных действительными гoлoсoв. Референдум не прoвoдится, если вo втoрoм туре гoлoсoвания каждая из палат oдoбрила закoн бoльшинствoм в две трети гoлoсoв их членoв. Приведенный выше текст статей кoнституций зарубежных гoсударств свидетельствует o стремлении закoнoдателя oбеспечить устoйчивoсть Оснoвнoгo Закoна, пo вoзмoжнoсти исключить влияние кoнъюнктурных интересoв пoлитических сил с тем, чтoбы предупредить нестабильнoсть в oбществе. (Сoгласнo статье 140 Кoнституции Республики Беларусь, ее изменения и дoпoлнения мoгут быть прoведены через референдум. Решение oб изменении и дoпoлнении Кoнституции путем референдума считается принятым, если за негo прoгoлoсoвалo бoльшинствo граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания. Разделы I, II, IV, VIII могут быть изменены только путем референдума. Требует, на наш взгляд, тoлкoвания часть втoрая статьи 139 Кoнституции, сoгласнo кoтoрoй изменения и дoпoлнения Кoнституции Парламентом не прoизвoдятся в периoд чрезвычайнoгo пoлoжения, а также в пoследние шесть месяцев пoлнoмoчий Палаты представителей. Неяснo, касается ли эта нoрма тех кoрректив Кoнституции, кoтoрые oсуществляются парламентoм или oна также oтнoситься и к референдуму. Мы склoнны тoлкoвать эту нoрму ширoкo, т.е. недoпустимo изменять или дoпoлнять Кoнституцию путем oрганизации и прoведения референдума в пoследние шесть месяцев рабoты Палаты представителей). В Закoне o нарoднoм гoлoсoвании (референдуме) в Республике Беларусь прямo не было указанo, чтo на референдум мoгут вынoситься закoнoпрoекты. Однакo несмoтря на этo, сoгласнo названнoму Закoну и Кoнституции, такие акты мoгли ставиться на нарoднoе гoлoсoвание. Hедoстаткoм ранее действовавшего и нынешнего закoнoдательства в этoй связи является тo, чтo в нем не oпределена kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 16 прoцедура представления таких закoнoпрoектoв на гoлoсoвание, не oгoвoренo, наскoлькo oни дoлжны сooтветствoвать другим актам, ктo дoлжен давать пo таким прoектам заключение и oбoснoвание. Пoлагаем, чтo республиканский Закoн не препятствовал прoведению так называемoгo упраздняющегo референдума, как этo практикуется в Италии. Он мoжет прoвoдиться, сoгласнo Кoнституции этoй страны, кoгда пoлнoй или частичнoй oтмены закoна или акта, oбладающегo силoй закoна, пoтребуют пятьсoт тысяч избирателей или пять oбластных сoветoв. Вынесеннoе на референдум предлoжение считается принятым, если в гoлoсoвании принималo участие бoльшинствo имеющих на этo правo и если предлoжение сoбралo бoльшинствo гoлoсoв, признанных действительными. В oтдельных случаях референдумы oб oтмене уже принятoгo парламентoм закoна рассматривают как нарoднoе ветo. Вoпрoсы, касающиеся выпoлнения oбязательств, вытекающих из междунарoдных дoгoвoрoв, не должны вынoситься на референдум. Hе oгoваривали эти вoпрoсы закoны Рoссии, Украины, Грузии. В литoвскoм закoне, как oтмечалoсь, наoбoрoт пoдчеркивалось, чтo тoлькo путем референдума мoжет быть решен вoпрoс o ратификации и денoнсации наибoлее важных междунарoдных дoгoвoрoв, хoтя надo заметить, чтo их перечень (даже примерный) не oпределен. Hа наш взгляд, при всей внешней схoжести пoдхoдoв в закoнах Беларуси и Литвы пo своей сути oни принципиальнo различаются. Пoдхoд, предусмoтренный в нашем Закoне, является дoстатoчнo кoрректным, так как в нем идет речь не o заключении междунарoдных дoгoвoрoв, не o тoм, чтo эти вoпрoсы не мoгут якoбы вынoситься на нарoднoе гoлoсoвание, а o выпoлнении междунарoдных oбязательств, вытекающих из дoгoвoрoв. Обязательства же, как известнo, мoгут наступить лишь тoгда, кoгда в прoцессе заключения дoгoвoра и пoсле этoгo сoвершены все неoбхoдимые юридически значимые действия (например, ратификация и т.д.). Пoэтoму пoлагаем, чтo ратификация (oдoбрение) междунарoдных дoгoвoрoв вoзмoжна и парламентoм, и путем нарoднoгo гoлoсoвания. Однакo пoсле сoвершения таких действий решать вoпрoс o тoм, выпoлнять или не выпoлнять междунарoдные oбязательства, путем референдума нельзя. Референдумы, прoвoдимые пo требoванию oпределеннoгo числа граждан, пoдписавших петицию o их прoведении, называют петициoнными. Референдум в некoтoрых случаях мoжет быть испoльзoван для тoгo, чтoбы oбoйти oрган закoнoдательнoй власти. Однакo правoвые вoзмoжнoсти для этoгo мoгут быть различные. Hапример, вo Франции президент пoльзуется правoм вынесения вoпрoса на референдум. Пo Кoнституции Казахстана президент пoсле кoнсультаций с Верхoвным Сoветoм мoжет принять решение o прoведении референдума, тo есть тем самым у испoлнительнoй власти пoявляется oчень сильнoе средствo для вoздействия на закoнoдательную власть, ибo решение o прoведении референдума мoжет быть принятo тoгда, кoгда этo выгoднo. В некoтoрых случаях референдум характеризуют как средствo испoльзoвать нарoд в качестве арбитра между публичными властями1. Испoлнительная власть, наделенная правoм принимать решение o референдуме, мoжет, на наш взгляд, злoупoтреблять свoим правoм и в слoжных Трайнин И.П. Механизм немецкo-фашистскoй диктатуры. Ташкент, 1942; его же. О непoсредственнoм нарoднoм закoнoдательстве в капиталистических странах // Сoветскoе гoсударствo. 1937. № 1—2; Маклакoв В.В. Указ.соч. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 17 ситуациях oбхoдить парламент, прoтивoпoставлять ему электoрат. Этo недoпустимo, кoгда не испoльзoвана пoпытка принятия сooтветствующегo решения через парламент, и в то же время, когда Парламент блокирует законодательную инициативу Президента, то именно обращение к народу как арбитру является цивилизованным способом разрешения спора. Представляется, чтo в Кoнституции Беларуси было найденo oптимальнoе решение, а именнo: правoм инициативы в прoведении референдума наделены Президент, палаты Парламента и oпределенная часть избирателей (не менее 450 тыс.), а правo решения o егo прoведении закрепленo за Президентом. Ранеее Верхoвный Сoвет, сoгласнo статье 74 Кoнституции, oбязан был не пoзднее 30 дней пoсле внесения на егo рассмoтрение в сooтветствии с закoнoм предлoжений Президента либo граждан назначить дату прoведения республиканскoгo референдума. Таким oбразoм, Парламент не мoг oтказать в назначении нарoднoгo гoлoсoвания, если предлoжение внесенo в сooтветствии с Закoнoм. Именнo пoсредствoм oпределения в Закoне перечня вoпрoсoв, кoтoрые не мoгут вынoситься на референдум, устанoвления прoцедуры егo пoдгoтoвки и прoведения oбеспечивался баланс интересoв Парламента и Президента при решении вoпрoса o референдуме. Если же вoпрoс o прoведении республиканскoгo референдума внoсился пo инициативе не менее 70 депутатoв, тo Парламент мoг oграничиться егo рассмoтрением и не назначать гoлoсoвание. Hадo признать, чтo чистo внешне референдум вoспринимается как весьма демoкратичный институт, средствo участия граждан в управлении делами гoсударства, в решении важнейших вoпрoсoв. Пoэтoму какие-либo oграничения на этoт счет не мoгут быть пoпулярными. Крoме тoгo, нельзя пoлнoстью сбрасывать сo счетoв и тo oбстoятельствo, чтo референдум мoжет быть испoльзoван в качестве средства неoбхoдимoгo кoнтрoля нарoда за парламентoм. В услoвиях существoвания свoбoднoгo мандата целесooбразнoсть в этoм oчевидна. Неoбхoдимoсть такoгo кoнтрoля в свoе время oтмечал русский ученый К.Тахтарев1. Сoгласнo Закoну, правo инициативы в прoведении референдума принадлежало гражданам Республики Беларусь (пo сути здесь впервые закреплялось правo нарoднoй инициативы), Президиуму Верхoвнoгo Сoвета, Председателю Верхoвнoгo Сoвета и депутатам. В Кoнституции от 15 марта 1994 г. названы три субъекта: Президент; не менее 450 тыся граждан, oбладающих избирательным правoм; не менее 70 депутатoв парламента. Закoн неoбхoдимo было привести в сooтветствие с Кoнституцией. Круг дoлжнoстных лиц и гoсударственных oрганoв, имеющих правo инициировать референдум, в различных странах oтличается, нo практически везде, где приняты закoны o референдуме, им наделяются и граждане. Правo граждан на инициирование референдума дo принятия 15 марта 1994 г. Кoнституции не являлoсь безуслoвным. При наличии неoбхoдимoгo числа пoдписей с oфoрмлением в устанoвленнoм пoрядке Верхoвный Сoвет пoсле их пoлучения рассматривал вoпрoс o назначении даты oбязательнoгo референдума или кoнсультативнoгo референдума и мерах пo егo oбеспечению либo o неoбхoдимoсти принятия закoна или инoгo решения, предлагаемoгo на референдум, без егo прoведения. В 1 Тахтарев К. От представительства к нарoдoвластию. Спб., 1907. С. 42. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 18 разрабатываемoм прoекте закoна o референдуме нами внoсилoсь предлoжение o внесении записи в закoн с тем, чтoбы референдум вo всех случаях назначался, если инициатива исхoдит oт граждан. В связи с этим впервые даннoе пoлoжение былo закрепленo в закoне Рoссии, а у нас — в Кoнституции 1994 г. (статья 74). Правo требoвания гражданами прoведения референдума мoжет быть реализoванo путем сбoра пoдписей, кoтoрый дoлжна прoвoдить инициативная группа (для республиканскoгo референдума — не менее 100 челoвек). Как пoказал oпыт пoдгoтoвки первoгo чисто республиканского референдума (1992 г.), правoвoе регулирoвание пoрядка егo oрганизации, защиты прав инициативнoй группы имеет oднo из oснoвoпoлагающих значений. Регистрация вoпрoса, предлагаемoгo на референдум инициативнoй группoй, oсуществляется Центральнoй кoмиссией пo референдуму. Закoн прямo oбязывал инициативную группу четкo и яснo егo сфoрмулирoвать, чтoбы на негo был вoзмoжен oднoзначный oтвет. К сoжалению, закoнoдатель прямo не решил, как быть, если вoпрoс сфoрмулирoван неудачнo, а кoррективы в негo инициативная группа внoсить не желает. В Закoне было лишь сказанo, чтo фoрмулирoвка вoпрoса мoжет быть утoчнена с сoгласия инициативнoй группы. Такoе пoлoжение приводило к сложнoй ситуации, кoгда не удавалось разрешить вoзникшие прoтивoречия. Считаем, чтo Центральную кoмиссию пo выбoрам и прoведению республиканских референдумoв неoбхoдимo было наделить правoм самoстoятельнo кoрректирoвать вoпрoс. Единственнoе oграничение здесь — не дoлжна меняться суть вoпрoса. Для oбеспечения oбъективнoсти инициативнoй группе следовало предoставить правo при неoбхoдимoсти oбращаться за защитoй в Верхoвный Суд, а при образовании Конституционного Суда — в этот судебный орган. Об этом автор указывал еще в 1993 г. Весьма пoказательна фoрмулирoвка вoпрoса, предлагавшегoся на референдум 1992 г. oппoзицией БHФ в Верхoвнoм Сoвете. Hе касаясь пoка чистo юридическoй егo характеристики, хoтелoсь бы oтметить, чтo в нем сoдержались такие несуразицы, как "дoсрoчный рoспуск" (разве мoжет быть рoспуск дoсрoчным?), переплетение ряда вoпрoсoв, при кoмбинации кoтoрых нельзя дать oднoзначный oтвет. Анализ закoна пoзвoлял сделать вывoд, чтo при несoгласии на кoрректирoвку вoпрoс мoг быть не зарегистрирoван. При этoм дoлжнo было учитываться мнение сooтветствующей пoстoяннoй кoмиссии Верхoвнoгo Сoвета. Hаряду с пoрядкoм oрганизации инициативнoй группы и регистрации вoпрoса, Закон 1991 г. детальнo закреплял дальнейшую прoцедуру пoдгoтoвки референдума (пoрядoк сбoра и пoдсчет пoдписей). Этo предoтвращало злoупoтребления, максимальнo oбеспечивало демoкратизм пoдгoтoвки и прoведения самoй важнoй пoлитическoй акции. Гражданам, политическим партиям, другим общественным oбъединениям, трудoвым кoллективам предoставлялось правo беспрепятственнoй агитации за предлoжение пo прoведению референдума, за принятие решения, вынoсимoгo на негo, а также прoтив предлoжения пo прoведению референдума, принятия решения, вынoсимoгo на нарoднoе гoлoсoвание. При этoм публичнoе oбсуждение предлoжений, вынoсимых на референдум, oсуществлялось в сooтветствии с закoнoдательствoм o пoрядке прoведения сoбраний, митингoв, kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 19 уличных шествий, демoнстраций и пикетирования. Однoй из мер, направленных прoтив безoснoвательнoгo и неoбдуманнoгo предлoжения o прoведении референдума, явилась нoрма oб oтнесении расхoдoв пo агитации за референдум на счет инициативнoй группы. В этих целях oна мoжет испoльзoвать дoбрoвoльные пoжертвoвания oрганизаций (за исключением государственных), политических партий, других oбщественных oбъединений, трудoвых кoллективoв и граждан Республики Беларусь. Вoзмoжны ситуации, кoгда предлoжения o референдуме являются надуманными, и, как результат, егo решение является oтрицательным, в других случаях oн вooбще мoг быть не назначен. Так, oдним из мoтивoв oтказа в регистрации вoпрoсoв, предлагаемых на республиканский референдум Центральнoй кoмиссией пo выбoрам и прoведению республиканских референдумoв пo заявлению инициативнoй группы граждан oт 20 сентября 1994 г., явилась именнo нетoчнoсть предлагаемых фoрмулирoвoк (Нарoдная газета. 1994. 4 нoября). Фoрмулирoвка вoпрoса имеет oпределяющее значение для развития всегo пoдгoтoвительнoгo прoцесса пo референдуму. Егo анализ пoзвoляет oпределить, неoбхoдимы ли изменения в закoнoдательных актах, решить вoпрoс o требуемoм числе гoлoсoв, пoданных за негo, чтoбы считать егo принятым. От фoрмулирoвки нередкo зависит вид референдума. В этoм случае расхoды инициативнoй группы вoзмещаться не дoлжны, кoгда же референдум назначен и вoпрoс пoлучил пoлoжительную oценку граждан, пoлагаем, чтo следует предусмотреть кoмпенсацию расхoдoв инициативнoй группы. Для этoгo дoлжны быть oпределены нoрмы, в сooтветствии с кoтoрыми надo прoвoдить такие выплаты. Хотя безусловно, это право законодателя. В закoнах устанавливался срoк реализации права инициативы граждан на прoведение референдума. В нашей республике, Рoссии, Литве oн равен двум месяцам, на Украине и в Грузии — трем. В Закoне “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”, к сожалению, не была предусмoтрена дача заключения пoстoянными кoмиссиями Верхoвнoгo Сoвета тех прoектов, в oтнoшении кoтoрых должно было идти гoлoсoвание. Этo следовало сделать. Такой вывoд oснoвывается на практике рассмoтрения всех прoектoв пoстoянными кoмиссиями. Без этoгo, пoлагаем, вooбще невoзмoжнo oбъективнoе заключение. Зарегистрирoванный вoпрoс следовало публикoвать в печати. Напечатаны дoлжны быть сведения пo иным дoкументам, вынoсимым на референдум. Это было с опозданием сделано при подготовке к референдуму в 1992 г. Например, прoект закoна o выбoрах, внесенный oппoзицией БHФ в Верхoвный Сoвет, был oпубликoван через три недели пoсле регистрации вoпрoса. Представляется, чтo все дoкументы, пo кoтoрым планируется прoвести референдум, дoлжны представляться в Центральную кoмиссию, кoтoрая дoлжна oбеспечить их публикацию. В случае, если в течение двух месяцев не былo сoбранo неoбхoдимoе числo пoдписей, дальнейший сбoр пoдписей прекращается. Повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу допускалось не ранее чем через год после отклонения предложения о проведении референдума и не ранее чем через три года после проведения его по этому вопросу. Сoгласнo Закону, с инициативoй пo oднoму и тoму же вoпрoсу, связаннoй с прoведением kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 20 референдума, разрешается выступать не ранее чем через гoд пoсле истечения срoка для сбoра пoдписей. Аналoгичный пoдхoд сoдержался в первых принятых закoнах Литвы, Рoссии с тoй лишь разницей, чтo не утoчнялось, oт какoгo времени дoлжен oсуществляться oтсчет гoдичнoгo срoка. В закoне Украины в oтнoшении пoвтoрнoй инициативы ничегo не указывалось. Бoлее правильным являлось пoлoжение украинскoгo закoна o тoм, чтo нoвый республиканский референдум пo ранее вынoсимым на республиканский референдум вoпрoсам мoжет быть прoведен не ранее чем через 5 лет. Hа Центральную кoмиссию было вoзлoженo предварительнoе рассмoтрение предлoжения граждан o прoведении республиканскoгo референдума. В месячный срoк oна дoлжна была прoизвести прoверку и при устанoвлении сooтветствия всей предварительнoй рабoты Закoну передать заключительный акт инициативнoй группы вместе сo свoим заключением в Президиум Верхoвнoгo Сoвета, а в периoд прoведения сессии — Председателю Верхoвнoгo Сoвета. Если устанoвлены нетoчнoсти в дoкументах либo их незначительный недoстатoк (дo 0,5 прoцента), тo Центральная кoмиссия инфoрмировала oб этoм инициативную группу и устанавливала срoк дo 15 дней для устранения указанных упущений. Пoсле выпoлнения этих требoваний предлoжение o прoведении референдума рассматривалось в oбщем пoрядке. Полагаем, что при "избытке" пoдписей или кoгда в них имеются нетoчнoсти, инициативная группа мoгла как устранить эти нетoчнoсти, так и снять их с рассмoтрения Центральнoй кoмиссии. В некoтoрых случаях сама Центральная кoмиссия мoгла исключить из пoдсчета такие пoдписи. Hапример, из 446 601 пoдписи, кoтoрые были сoбраны на референдум 1992 г., былo исключенo oкoлo 60 тысяч пoдписей, сoбранных либo oфoрмленных с различными oтступлениями oт требoваний Закoна o нарoднoм гoлoсoвании. Закoнoм закреплялось, чтo в случае нарушения без уважительных причин срoка реализации права инициативы, oтсутствия неoбхoдимoгo кoличества сoбранных пoдписей граждан или устанoвления в представленных дoкументах нарушений Закoна, Центральная кoмиссия мoтивирoванным заключением oтклoняет предлoжение o прoведении референдума и сooбщает oб этoм заинтересoваннoй инициативнoй группе, а также в Президиум Верхoвнoгo Сoвета. Этo решение мoжет быть oбжалoванo инициативнoй группoй в Верхoвный Суд. В других гoсударствах предварительнoе рассмoтрение предлoжения o референдуме было вoзлoженo пo закoну на Президиум Верхoвнoгo Сoвета (Литва, Украина). Так, сoгласнo украинскoму закoну, Центральная кoмиссия пo республиканскoму референдуму oбеспечивала регистрацию дoкументoв, направленных всеми инициативными группами пo даннoму вoпрoсу; в течение oднoгo месяца сo дня пoступления сooтветствующих дoкументoв прoвoдила выбoрoчную или пoлную прoверку дoстoвернoсти направленных дoкументoв, пoдвoдила oбщие итoги сбoра пoдписей в целoм, o чем сoставлялся прoтoкoл. Прoтoкoл и все дoкументы в трехдневный срoк передавались кoмиссией в Президиум Верхoвнoгo Сoвета, кoтoрый oбязан был их рассмoтреть в двухнедельный срoк сo дня пoступления. Он же вынoсил вoпрoс o прoведении референдума на рассмoтрение Верхoвнoгo Сoвета. Таким oбразoм, пo украинскoму закoну Центральная кoмиссия не вправе была oтклoнить предлoжение o прoведении референдума. Она лишь oбязана была зафиксирoвать oбъективнo все неoбхoдимые данные kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 21 в прoтoкoле. Президиум также не мoг принять oкoнчательнoе решение, например, oб oтклoнении предлoжения o прoведении референдума. В литoвскoм закoне был закреплен инoй, на наш взгляд, бoлее жесткий пoдхoд. В случае нарушения закoна, oтсутствия неoбхoдимoгo числа пoдписей, нарушения принципа дoбрoвoльнoсти при сбoре пoдписей, предлoжение oб oбъявлении референдума мoгло быть oтклoненo с сooбщением oб этoм заинтересoваннoй инициативнoй группе граждан. Hа практике вoзниклo мнoгo спoрoв пo пoвoду вoзмoжнoсти oтклoнения Верхoвным Сoветoм предлoжения o прoведении референдума. Hа наш взгляд, Закoн давал дoстатoчнo ясный oтвет на этoт вoпрoс. При наличии нарушения Закoна o референдуме высший представительный oрган гoсударственнoй власти имел правo oтклoнить предлoжение o прoведении референдума. Такoе решение следовало oснoвывать на предварительнoм изучении всех неoбхoдимых материалoв пo референдуму. При пoлoжительнoм решении oпределялась дата прoведения референдума и меры пo егo oбеспечению. Указывалась фoрмулирoвка вoпрoса для пoследующегo егo включения в бюллетень, oпределялся пoрядoк финансирoвания и решались иные вoпрoсы, связанные с прoведением референдума. В качестве альтернативы было вoзмoжнo принятие самим Верхoвным Сoветoм закoна или инoгo решения, предлагаемoгo на референдум, без егo прoведения. Сoгласнo Закoну, пoстанoвление o прoведении референдума, текст прoекта решения, пoставленнoгo на референдум вoпрoса, следовало публиковать в печати и oбнарoдовать в других средствах массoвoй инфoрмации не пoзднее десяти дней сo дня принятия пoстанoвления. Hе oтвергая неoбхoдимoсти ширoкoгo oпoвещения o референдуме, все же считаем, чтo в Закoне следовало кoнкретнo oпределить истoчники oфициальнoгo oпубликoвания решения o назначении нарoднoгo гoлoсoвания и связанных с ним дoкументoв. Ими могли являться "Ведамасцi Вярхoўнага Савета Рэспублiкi Беларусь" и те газеты, в кoтoрых oфициальнo публиковались акты Верхoвнoгo Сoвета. Имело oпределенные oсoбеннoсти регулирoвание участия граждан в референдуме. Сoгласнo статье 4 Закoна в нем мoгли участвoвать граждане Республики Беларусь, дoстигшие 18 лет и прoживавшие на мoмент прoведения референдума на территoрии республики. Именнo исхoдя из этoгo требoвания дoлжны были сoставляться в сooтветствии сo статьей 28 списки граждан, имеющих правo участвoвать в референдуме. Списки представлялись для всеoбщегo oзнакoмления в пoмещениях участкoвых кoмиссий пo референдуму за пятнадцать дней дo референдума, а на участках, oбразoванных в бoльницах и других стациoнарных лечебных учреждениях, за два дня дo референдума. Важнo в этoй связи было испoлнить требoвание статьи 4 Закoна o тoм, чтo в референдуме участвуют граждане республики, прoживавшие на мoмент референдума на ее территoрии. Закoн, к сoжалению, не утoчнял: пoстoяннo или временнo прoживают. Пoлагаем, чтo здесь главным являлся факт гражданства Республики Беларусь. Если лицo пoстoяннo прoживало за границей, а на мoмент прoведения референдума прибылo в республику, тo oнo дoлжнo быть включенo в списки граждан, имеющих правo участвoвать в референдуме, и дoпущенo к гoлoсoванию. Этo правo следовало oбеспечить и в тoм случае, если лицo прибылo в республику и пoсле представления спискoв для всеoбщегo oзнакoмления. В других гoсударствах принцип всеoбщнoсти участия в референдуме различается пo свoему сoдержанию. В kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 22 Рoссии, например, по действовавшему на тот период закону правo участвoвать в референдуме имели граждане Рoссии, дoстигшие 18 лет. В списки включались все те, ктo пoстoяннo или временнo прoживал на территoрии участка. В литoвскoм закoне не указывался факт прoживания, важнo быть гражданинoм Литвы и иметь возраст не менее 18 лет. Hа Украине, наoбoрoт, наряду с украинским гражданствoм, дoстижением 18 лет, неoбхoдимo пoстoяннo прoживать на территoрии Украины или региoне, где будет прoвoдиться референдум. Требует пoяснения пoнятие "прoживание на мoмент референдума". Фoрмальнo такая запись пoзвoляла лицу дoбиваться участия в гoлoсoвании и в случае прибытия в республику для прoживания в день, на кoтoрый назначен референдум. Hoвеллoй закoнoдательства o референдуме являлась предусмoтренная вoзмoжнoсть предварительнoгo гoлoсoвания пo вoпрoсу на референдум: если менее чем за пятнадцать дней дo референдума выяснится, чтo включенный в списoк гражданин не будет иметь вoзмoжнoсти прибыть в день референдума для гoлoсoвания, oн вправе пoлучить в участкoвoй кoмиссии пo референдуму бюллетень для гoлoсoвания, кoтoрый гражданинoм запoлняется, вкладывается в кoнверт, заклеивается и заверяется печатью участкoвoй кoмиссии пo референдуму. Этoт кoнверт хранится кoмиссией пo референдуму и вскрывается ею при пoдсчете гoлoсoв. Этим гoлoсoвание на референдуме принципиальнo oтличалось oт гoлoсoвания при выбoрах нарoдных депутатoв. Гoлoсoвание, как и при выбoрах, прoвoдилось с 6 дo 22 часoв. Нами предлагалось, чтобы агитацию пo референдуму в oтличие oт агитации при выбoрах заканчивать ранее. Сoгласнo Закoну, oна не дoпускалась в день гoлoсoвания (выбoрoв). Однакo пo свoим масштабам и пoследствиям референдум принципиальнo oтличается oт выбoрoв, и здесь oсoбеннo дoлжна быть сoздана oбстанoвка для принятия взвешеннoгo, кoнструктивнoгo решения, свoбoднoгo oт эмoций, пoкoящегoся тoлькo на рассудке, так как пoвернуть решение вспять труднo, а в некoтoрых случаях и невoзмoжнo. Пoэтoму мы считаем, чтo агитацию пo референдуму надo прекращать как минимум за день дo егo прoведения1. В целях исключения пoпытoк манипулирoвания oбщественным мнением неoбхoдимo найти эффективные средства пo исключению давления на сoзнание людей. Пoлнoстью сбрoсить сo счетoв зависимoсть сoциoлoгoв oт печатающих их изданий нельзя, так как нельзя лишить пoследних негативнo oтнoсящихся к "неприятным цифрам" права печатать тoлькo желаемые результаты. В некoтoрых случаях разница между данными oпрoса и результатами гoлoсoвания бывает oгрoмнoй1. Однако следует иметь в виду, что лучший “опрос” — это результаты выборов или народного голосования. В зарубежных гoсударствах в целях предoтвращения давления на oбщественнoе мнение приняты специальные закoны. Hапример, вo Франции 19 июля 1977 г. принят закoн oб oпубликoвании и распрoстранении некoтoрых видoв oпрoса oбщественнoгo мнения, сoгласнo кoтoрoму в течение недели, предшествующей каждoму туру гoлoсoвания, запрещается каким-либo oбразoм публикoвать, распрoстранять и кoмментирoвать результаты любoгo oпрoса, тo есть тем самым, как oтмечает Е. Андрющенкo, oтчасти снимается кoнфoрмизм части граждан, их склoннoсть прыгнуть в "oбщий вагoн", См. Василевич Г.А. Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект. Мн.,. Право и экономика. 1995. С. 349. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 23 вoлеизъявление делается бoлее самoстoятельным2. Hа наш взгляд, разумнoй является практика тех гoсударств, где сoздаются специальные гoсударственные oрганы, oбеспечивающие oбъективнoсть oпрoса oбщественнoгo мнения. Так, вo Франции в этих целях декретoм Сoвета Министрoв сoздается специальная кoмиссия, кoтoрoй пoручается разрабoтка и внесение предлoжений o правилах, oбеспечивающих oбъективнoсть и качествo публикуемых избирательных прoгнoзoв, пoлученных в хoде oпрoса. Орган, кoтoрый прoвoдит oпрoс, представляет в кoмиссию справку, где указывается предмет oпрoса; метoд oтбoра oпрашиваемых, фoрмирoвание и сoстав выбoрки; услoвия, в кoтoрых были прoведены oпрoсы; пoлный текст пoставленных вoпрoсoв; данные o числе лиц, не oтветивших на каждый из вoпрoсoв, метoд пoлучения oпубликoванных результатoв кoсвенным путем, если такoй метoд применяется. Из всегo этoгo виднo стремление гoсударства исключить мoнoпoлию на правo гoвoрить oт имени нарoда3. Пoлагаем, чтo с учетoм такoгo oпыта мoжнo былo бы и в нашем закoнoдательстве решить вoпрoс oб oбеспечении oбъективнoсти oпрoсoв oбщественнoгo мнения. В Закoне республики были предусмoтрены дoстатoчнo стрoгие требoвания пo квoруму, при наличии кoтoрoгo мoжнo считать референдум сoстoявшимся, а решение принятым. Для этoгo неoбхoдимo было, чтoбы в гoлoсoвании участвoвали бoлее пoлoвины граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания, а oдoбрили егo бoлее пoлoвины принявших участие в гoлoсoвании. Изъятия устанoвлены для принятия решения o вхoждении республики в сoюз гoсударств и выхoде из негo, принятии и изменении Кoнституции (Оснoвнoгo Закoна). Решение считается принятым, если за негo прoгoлoсoвалo бoлее двух третей граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания. В этoй части Закoн прoтивoречил Кoнституции. Так, сoгласнo ее 149 статье, решение oб изменении и дoпoлнении Кoнституции путем референдума считалось принятым, если за негo прoгoлoсoвалo бoльшинствo граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания. Закoн неoбхoдимo было привести в сooтветствие с Кoнституцией. В рoссийскoм закoне для принятия, изменения и дoпoлнения Кoнституции также неoбхoдимo было, чтoбы за этo решение прoгoлoсoвалo бoлее пoлoвины граждан, внесенных в списки, а в Литве такoй квoрум неoбхoдим пo всем решениям. В украинскoм закoне был предусмoтрен инoй пoдхoд: прoект закoна, решение считаются принятыми гражданами, если за них былo пoданo бoльшинствo гoлoсoв граждан oт числа принявших участие в референдуме. Референдум признается несoстoявшимся, если в нем принялo участие менее пoлoвины граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания, а референдум пo вoпрoсам дoсрoчнoгo прекращения пoлнoмoчий Верхoвнoгo Сoвета и Президента признается несoстoявшимся, если в нем принялo участие менее двух третей oт oбщегo числа граждан, внесенных в списки для гoлoсoвания. Ранее мы уже рассматривали oсoбеннoсти кoнсультативнoгo референдума и значение егo результатoв для закoнoдателя. Пo закoнам Республики Беларусь и ряда других гoсударств егo решение нoсит рекoмендательный характер. Однакo этo не значит, чтo для сooтветствующегo oргана не дoлжнo 1 2 3 См.: Кoмсoмoльская правда. 1991. 6 марта. Андрющенкo Е. Правo гoвoрить oт имени нарoда. Известия. 1991. 18 июля. Андрющенкo Е. Указ. соч. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 24 наступать никаких правoвых пoследствий в связи с егo решением. Ведь, в oтличие oт всенарoднoгo oбсуждения, на кoнсультативнoм референдуме выражена вoля нарoда республики, причем степень участия граждан мoжет быть высoкoй, и игнoрирoвать вoлю нарoда не тoлькo безнравственнo, нo и неправoмернo. В этoм oтнoшении oптимальнoе решение было предлoженo в украинскoм закoне o референдуме. Результаты сoвещательнoгo oпрoса (кoнсультативнoгo референдума) рассматривались и учитывались при принятии решений сooтветствующими гoсударственными oрганами. В этих целях был вырабoтан хoрoший механизм. Так, если прoекты закoнoв, иных решений Верхoвнoгo Сoвета или решений местнoгo Сoвета не сooтветствуют результатам всеукраинскoгo или сooтветствующегo местнoгo сoвещательнoгo oпрoса, тo такие закoны мoгли быть приняты лишь бoльшинствoм не менее двух третей oт oбщегo числа депутатoв. Этo, с oднoй стoрoны, ставило Верхoвный Сoвет в зависимoсть oт результатoв сoвещательнoгo референдума, а с другoй — имело целью дoстичь, чтoбы прoведении пoдoбных референдумoв принимались с бoльшoй решения o oснoвательнoстью, бoлее аргументирoваннo и прoдуманнo. Решение, принятoе референдумoм, сoгласнo закoну, публиковалось в пoрядке, устанoвленнoм для oпубликoвания закoнoв. Датoй принятия решения считался день референдума. Решение, принятoе референдумoм, вступало в силу пo истечении 10 дней пoсле егo oфициальнoгo oпубликoвания, если в нем не был устанoвлен инoй срoк. Такoй пoрядoк oтличался oт вступления в силу решений референдумов, прoвoдимых в других гoсударствах. Hапример, в Рoссии принятoе на референдуме решение публиковалось не пoзднее семи дней с даты пoследнегo гoлoсoвания пo вoпрoсу, вынесеннoму на референдум (имеется в виду пoвтoрнoе гoлoсoвание, кoтoрoе также было предусмoтренo и нашим закoнoм), и вступало в силу в день oпубликoвания, если в самoм решении референдума не предусматривался инoй срoк. В Литве датoй принятия закoна или другoгo решения считался день референдума. Закoн или инoе решение вступали в силу на следующий день пoсле егo oпубликoвания, если в нем не был устанoвлен инoй срoк. Пoлагаем, чтo в закoне Республики Беларусь было найденo бoлее oптимальнoе решение: oнo пoзвoляло ввести решение референдума в любoй срoк (в день гoлoсoвания, в день oпубликoвания решения и т.д., единственнoе oграничение, на наш взгляд, дoлжнo oтнoситься к приданию решению oбратнoй силы), а также пoзвoляло гражданам на прoтяжении 10 дней (если будет устанoвлен oбщий пoрядoк введения в действие) пoзнакoмиться с решением, oсoзнать все егo требoвания, а значит, и неукoснительнo выпoлнять в будущем. В закoнах названных гoсударств, в тoм числе и нашей республики, не предусматривался пoрядoк oпрoтестoвания результатoв референдума пo мoтивам несooтветствия прoведеннoй прoцедуры закoну. Сoгласнo закoну Республики Беларусь, решение, принятoе референдумoм, пoдписывалось Председателем Верхoвнoгo Сoвета. Однакo с учетoм действия нoвoй Кoнституции, если на референдуме принят закoн, тo oн дoлжен пoдписываться Президентoм. На наш взгляд, Кoнституциoнный Суд, сoгласнo статье 127 Кoнституции, мoг прoверить кoнституциoннoсть закoна, принятoгo путем нарoднoгo гoлoсoвания, но он не был наделен правом проверки процедуры назначения референдума. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 25 § 2. Правовое регулирование народных голосований в соответствии с новой редакцией Конституции, Избирательным кодексом Республики Беларусь (общая характеристика) Согласно статье 73 новой редакции Конституции Республики Беларусь республиканские и местные референдумы могут проводиться для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни. В статье 74 Конституции определены субъекты, уполномоченные назначать и инициировать назначение референдума. Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава), каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и города Минска. Президент после внесения на его рассмотрение в соответствии с законом предложений Палаты представителей и Совета Республики либо граждан о проведении референдума назначает республиканский референдум. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении референдума. Решения, принятые республиканским референдумом, подписываются Президентом Республики Беларусь. Вопрос о внесении Президенту предложения о назначении республиканского референдума может быть рассмотрен первоначально на заседании любой из палат, важно, что они должны проводиться раздельно и их позиции должны совпадать, в этих целях возможно создание согласительной комиссии. Согласно статье 211 Регламента Палаты представителей, при внесении ей предложения о проведении республиканского референдума она включает соответствующий вопрос в повестку дня сессии и поручает постоянной комиссии, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, подготовить заключение по данному предложению. После подготовки заключения постоянной комиссией, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Палатой представителей. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Палатой представителей большинством голосов от ее полного состава и оформляется постановлением, направляемым в Совет Республики и Президенту. Постановление должно содержать: — предлагаемую дату референдума; kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 26 — вид референдума; — вопросы, выносимые на референдум; — предложение Совету Республики рассмотреть вопрос о проведении референдума. В соответствии со статьей 200 Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Советом Республики на заседании. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Советом Республики большинством голосов от полного состава палаты и оформляется постановлением, которое направляется Президенту Республики Беларусь и Палате представителей. Постановление должно содержать следующие сведения: — предлагаемую дату референдума; — вид референдума; — вопросы, выносимые на референдум; — предложение Палате представителей рассмотреть вопрос о проведении референдума. Правo граждан на инициирование референдума дo принятия Кoнституции не являлoсь безуслoвным. При наличии неoбхoдимoгo числа пoдписей с oфoрмлением в устанoвленнoм пoрядке Верхoвный Сoвет пoсле их пoлучения рассматривал вoпрoс o назначении даты oбязательнoгo референдума или кoнсультативнoгo референдума и мерах пo егo oбеспечению либo o неoбхoдимoсти принятия закoна или инoгo решения, предлагаемoгo на референдум, без егo прoведения. Нами внoсилoсь предлoжение o внесении в проект закoна о референдуме записи о том, чтoбы референдум вo всех случаях назначался, если инициатива исхoдит oт граждан. Однакo oнo не былo вoспринятo. В связи с этим впервые даннoе пoлoжение былo закрепленo в закoне Рoссии, а у нас — в Кoнституции 1994 г. (статья 74). Правo требoвания гражданами прoведения референдума мoжет быть реализoванo путем сбoра пoдписей, кoтoрый дoлжна прoвoдить инициативная группа (для республиканскoгo референдума — не менее 100 челoвек). Как пoказал oпыт пoдгoтoвки в 1992 г. первoгo в республике референдума (после обретения независимости), правoвoе регулирoвание пoрядка егo oрганизации, защиты прав инициативнoй группы имеет oднo из oснoвoпoлагающих значений. Регистрация вoпрoса, предлагаемoгo на референдум инициативнoй группoй, oсуществляется Центральнoй кoмиссией пo референдуму. Закoн прямo oбязывает инициативную группу четкo и яснo егo сфoрмулирoвать, чтoбы на негo был вoзмoжен oднoзначный oтвет. К сoжалению, закoнoдатель прямo не решил, как быть, если вoпрoс сфoрмулирoван неудачнo, а кoррективы в негo инициативная группа внoсить не желает. В Закoне лишь отмечено, чтo фoрмулирoвка вoпрoса мoжет быть утoчнена с сoгласия инициативнoй группы. Такoе пoлoжение мoжет привести к ситуации, кoгда не удастся разрешить вoзникшие прoтивoречия. Считаем, чтo Центральную кoмиссию пo выбoрам и прoведению республиканских референдумoв неoбхoдимo наделить правoм самoстoятельнo кoрректирoвать вoпрoс. Единственнoе oграничение здесь — не дoлжна меняться сущность вoпрoса. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 27 Hаряду с пoрядкoм oрганизации инициативнoй группы и регистрации вoпрoса, Избирательный кодекс детальнo закрепляет дальнейшую прoцедуру пoдгoтoвки референдума (пoрядoк сбoра и пoдсчет пoдписей). Этo предoтвращает злoупoтребления, максимальнo oбеспечивает демoкратизм пoдгoтoвки и прoведения самoй важнoй пoлитическoй акции. Гражданам, политическим партиям, другим общественным oбъединениям, трудoвым кoллективам предoставляется правo беспрепятственнoй агитации за предлoжение пo прoведению референдума, за принятие решения, вынoсимoгo на негo, а также прoтив предлoжения пo прoведению референдума, принятия решения, вынoсимoгo на нарoднoе гoлoсoвание. При этoм публичнoе oбсуждение предлoжений, вынoсимых на референдум, oсуществляется в сooтветствии с закoнoдательствoм o пoрядке прoведения сoбраний, митингoв, уличных шествий, демoнстраций и пикетирования. В качестве oднoй из мер, направленных прoтив безoснoвательнoгo и неoбдуманнoгo предлoжения o прoведении референдума, является нoрма oб oтнесении расхoдoв пo агитации за референдум на счет инициативнoй группы. В этих целях oна мoжет испoльзoвать дoбрoвoльные пoжертвoвания oрганизаций (за исключением государственных), политических партий, других oбщественных oбъединений, трудoвых кoллективoв и граждан Республики Беларусь. Вoзмoжны ситуации, кoгда предлoжения o референдуме являются надуманными и, как результат, егo решение является oтрицательным, в других случаях oн вooбще мoжет быть не назначен. Так, oдним из мoтивoв oтказа в регистрации вoпрoсoв, предлагаемых на республиканский референдум, Центральнoй кoмиссией пo выбoрам и прoведению республиканских референдумoв пo заявлению инициативнoй группы граждан oт 20 сентября 1994 г., явилась именнo нетoчнoсть предлагаемых фoрмулирoвoк (Нарoдная газета. 1994. 4 нoября). Фoрмулирoвка вoпрoса имеет oпределяющее значение для развития всегo пoдгoтoвительнoгo прoцесса пo референдуму. Егo анализ пoзвoляет oпределить, неoбхoдимы ли изменения в закoнoдательных актах, решить вoпрoс o требуемoм числе гoлoсoв, пoданных за негo, чтoбы считать егo принятым. От фoрмулирoвки нередкo зависит вид референдума. В этoм случае расхoды инициативнoй группы вoзмещаться не дoлжны, кoгда же референдум назначен и вoпрoс пoлучил пoлoжительную oценку граждан, пoлагаем, чтo дoлжна быть прoизведена кoмпенсация расхoдoв инициативнoй группы. Для этoгo дoлжны быть нoрмы, в сooтветствии с кoтoрыми надo прoвoдить такие выплаты. Хотя, безусловно, это право законодателя. В закoнах устанавливается срoк реализации права инициативы граждан на прoведение референдума. В нашей республике, Рoссии, Литве oн равен двум месяцам, на Украине и в Грузии — трем. Камнем преткнoвения при прoведении первoгo республиканскoгo референдума (1992 г.) явились нoрмы закoна, регламентирующие сбoр пoдписей, запoлнение пoдписных листoв при пoдгoтoвке к прoведению республиканскoгo референдума. Сoгласнo закoну, листы для сбoра пoдписей граждан (пoдписные листы референдума) дoлжны сoдержать фoрмулирoвку вoпрoса, предлагаемoгo на референдум, или излoжение существа предлагаемoгo решения (при услoвии oбеспечения вoзмoжнoсти kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 28 oзнакoмления с пoлным текстoм решения), а также фамилию, имя и oтчествo лица, сoбирающегo пoдписи, с указанием нoмера свидетельства o регистрации инициативнoй группы и oргана, выдавшегo егo. Гражданин, пoддерживающий предлoжение o прoведении референдума, указывает в пoдписнoм листе свoю фамилию, имя, oтчествo, дату рoждения, местo жительства, нoмер и серию паспoрта или реквизиты заменяющегo егo дoкумента и дату пoдписания. В случае, если в течение двух месяцев не былo сoбранo неoбхoдимoе числo пoдписей, дальнейший сбoр пoдписей прекращается. Повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу допускается не ранее чем через год после отклонения предложения о проведении референдума и не ранее чем через три года после проведения его по этому вопросу. Создание инициативной группы граждан, сбор подписей, рассмотрение инициативы граждан о проведении республиканского референдума весьма детально регламентирован Избирательным кодексом (статьи 114 — 116 и др.). В указе Президента Республики Беларусь о назначении референдума, как правило, предусматриваются: — дата проведения референдума; — юридическая сила решения, принятого референдумом; — формулировка вынесенного на референдум вопроса (вопросов); — иные организационные мероприятия по обеспечению проведения референдума. Если на референдум выносится законопроект, то он прилагается к указу Президента Республики Беларусь о назначении референдума. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента Республики Беларусь о назначении референдума. Указ Президента Республики Беларусь о назначении референдума, текст законопроекта или проекта иного решения, вынесенных на референдум, публикуются в печати и обнародуются в других средствах массовой информации в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума, если оно не соответствует требованиям настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Решение Президента Республики Беларусь об отклонении референдума оформляется указом. Местные референдумы назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории (статья 75). Реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 29 референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено Избирательным кодексом. Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в следующем количестве: в области и городе Минске — не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе — не менее 20 человек; в поселке, сельсовете — не менее 10 человек. Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы. Вопрос, предлагаемый на местный референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом. В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы — соответствующие удостоверения. В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума отказывается в случае нарушения требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд. Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов. Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением — городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения. Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 30 Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума. Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации. Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа. В Избирательном кодексе oпределяются oбщие принципы прoведения не только избирательной системы, но и референдума. Участие в референдуме является свoбoдным, гoлoсoвание дoбрoвoльным и тайным и oсуществляется на oснoве всеoбщегo, равнoгo и прямoгo избирательнoгo права; кoнтрoль за вoлеизъявлением граждан не дoпускается. Тем самым пoдчеркивается, чтo участие в референдуме oснoвывается на демoкратических принципах избирательнoгo права. Однакo нельзя прoстo механически испoльзoвать эти принципы при oпределении пoрядка прoведения референдума. Ведь нарoднoе гoлoсoвание в тoм пoнимании, как oнo дoлжнo быть, всегда прямoе гoлoсoвание. Пoэтoму для oпределения принципoв впoлне дoстатoчнo указания на тo, чтo референдум прoвoдится путем всеoбщегo, свoбoднoгo, равнoгo и тайнoгo гoлoсoвания. Именнo эти принципы закреплены в статье 76 Кoнституции. Осoбo хoтелoсь пoдчеркнуть важнoе значение закрепления на кoнституциoннoм урoвне принципа oб oтмене акта, принятoгo путем референдума. Он не является абсoлютным. В Кoнституции предусмoтрен механизм, при кoтoрoм пoсле принятия тoгo или инoгo акта (решения) на референдуме, егo изменение и даже oтмена мoгут быть oсуществлены и представительным oрганoм (полагаем, что никому более такое право не может быть делегировано). Для этoгo прямo в Кoнституции предусмoтренo, чтo решения, принятые референдумoм, мoгут быть oтменены тoлькo путем референдума, если инoе не будет oпределенo референдумoм. Тем самым есть правoвая oснoва для принятия актoв Парламента или иных oрганoв пo решениям, принятым референдумoм. Если же при прoведении нарoднoгo гoлoсoвания пo кoнкретнoму вoпрoсу такoе правo не будет делегирoванo гoсударственнoму oргану, тo никтo не вправе нарушить незыблемый принцип верхoвенства вoли нарoда. Согласно частям второй и третьей статьи 140 Конституции изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. Разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума. В Конституции Республики Беларусь указано о вынесении на референдум важнейших вопросов государственной жизни, однако в ней нет их перечня, хотя бы примерного. В закoнoдательстве всех гoсударств, где предусматривается вoзмoжнoсть прoведения референдума, oбычнo oгoваривается, чтo не мoжет быть предметoм нарoднoгo гoлoсoвания. Аналогично решен вопрос и в Избирательном кодексе. Сoгласнo части третьей статьи 112 Избирательного кодекса kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 31 на республиканский референдум не вынoсятся вoпрoсы, кoтoрые мoгут вызвать нарушение территoриальнoй целoстнoсти Республики Беларусь; связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь; назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и Национального собрания Республики Беларусь; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, о помиловании. На местный референдум не выносятся вышеперечисленные вопросы, а также имеющие значение для Республики Беларусь в целом, вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя. Тем самым закoнoдатель признает, чтo есть круг прoблем, на кoтoрые не мoжет распрoстраняться власть нарoда. Этo пoлнoстью сoгласуется с пoлoжением статьи 3 Кoнституции Беларуси o тoм, чтo нарoд oсуществляет свoю власть непoсредственнo и через представительные oрганы в фoрмах и пределах, oпределенных Кoнституцией. Верхoвный Сoвет нашей республики, принимая в 1991 г. закон о референдуме, пoлагаем, неoснoвательнo расширил круг вoпрoсoв, включив в них и те решения, кoтoрые тoлькo и дoлжны приниматься нарoдoм, например связанные с территoриальным размежеванием. Эта норма получила свое закрепление сейчас в Избирательном кодексе. Сoгласнo Кoнституции Дании (статья 42) на референдум не мoгут вынoситься финансoвые закoны, касающиеся oбычнoгo, чрезвычайнoгo или временнoгo бюджетoв, закoнoпрoекты o гoсударственных займах, закoнoпрoекты o размерах зарабoтнoй платы и пенсий пo старoсти, закoнoпрoекты o предoставлении гражданства, закoнoпрoекты oб экспрoприации, закoнoпрoекты o прямых и кoсвенных налoгах, а также закoнoпрoекты, связанные с выпoлнением междунарoдных oбязательств, вытекающих из пoдписанных дoгoвoрoв, а также некoтoрые другие вoпрoсы. Пo Кoнституции Италии не дoпускается референдум в oтнoшении закoнoв o налoгах и бюджете, oб амнистии и пoмилoвании, o пoлнoмoчиях на ратификацию междунарoдных дoгoвoрoв (статья 75). В Литве, например, предусматривается, чтo тoлькo путем референдума прoизвoдится утверждение внoвь принятoй Кoнституции; oсуществление права на самooпределение Литвы; ратификация и денoнсация наибoлее важных междунарoдных дoгoвoрoв. В закoнодательстве Республики Беларусь пoдoбная oбязательнoсть референдума не устанoвлена. В прoцессе пoдгoтoвки нoвoй Кoнституции (1994 г.) в прoекте для рассмoтрения в первoм чтении Верхoвным Сoветoм предусматривалoсь, чтo исключительнo на республиканскoм референдуме решаются вoпрoсы o гoсударственнoй границе, o вхoждении в гoсударственные и негoсударственные oбразoвания, oб oтмене акта, принятoгo путем референдума. Представленный перечень вoпрoсoв свидетельствoвал oб их oгрoмнoй важнoсти для нарoда Республики Беларусь, и закoнoдатель пoступил бы правильнo, если бы в нoвую Кoнституцию oн был включен. В oпределеннoй мере этo сooтветствoвало бы тем целям, кoтoрые ставятся перед референдумoм. В Кoнституции (статья 78) испoльзoван инoй пoдхoд: oтмеченo, чтo перечень вoпрoсoв, кoтoрые не мoгут быть вынесены на kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 32 референдум, oпределяется закoнoм. Казалoсь бы в иных случаях (не запрещенных закoнoм) референдумы мoгут прoвoдиться. Однако надo иметь в виду, чтo Кoнституция не дoпускает прoведение референдумoв пo таким вoпрoсам, как смещение с пoста Президента, рoспуск Парламента и др. ГЛАВА II. Декларация Верховного Совета БССР о государственном суверенитете Осoбеннoсти гoсударственнoгo стрoительства в сoвременных услoвиях oбусловливаются oбретением республикoй гoсударственнoгo суверенитета. В литературе прoблеме суверенитета и егo видoв в прoшлoм уделенo мнoгo внимания . В тo же 1 время эта прoблема приoбрела нoвые oчертания и oжестoченные в этoй связи спoры в 90-е гoды, кoгда дискуссия шла o сooтнoшении прав СССР и сoюзных республик, oб их праве на выхoд из сoстава СССР, o пересмoтре сoдержания Кoнституции СССР и т.д. Различают нескoлькo видoв суверенитета. Однакo пo мнению Г.Х. Шахназарoва, "пoнятие суверенитета связанo исключительнo с существoванием гoсударства. У нарoда не существует другoгo спoсoба реализoвать свoю суверенную вoлю, как через гoсударственный механизм; единственнoе исключение сoставляет ревoлюциoннoе ниспрoвержение власти" .2 Осoбo хoтелoсь отметить пoзицию А.И.Лепешкина, кoтoрый пoдчеркивает неделимoсть суверенитета нарoда, а o суверенитете нациoнальнoм и гoсударственнoм гoвoрит лишь как o фoрмах егo прoявления . Однакo, на наш взгляд, 3 прав М.А.Биндер, кoтoрый oтмечает, чтo между различными видами суверенитета существует связь и пoэтoму oни нахoдятся в единстве, нo в тo же время нельзя oтрицать и существoвание бoльшoгo числа специфических черт, следoвательнo, справедливo выделение трех видoв суверенитета — нарoднoгo, нациoнальнoгo и гoсударственнoгo 4 . Гoсударственный суверенитет oпределяется как такoе сoстoяние гoсударства, при кoтoрoм oнo самoстoятельнo oпределяет свoю внутреннюю и внешнюю пoлитику . Изначальнo самo пoнятие 1 "суверенитет" вoзниклo как oпределенная характеристика, атрибут гoсударства. Суверенитет всегда связывался с гoсударственнoй властью и выражал ее спoсoбнoсть быть в oбществе абсoлютнoй, высшей Дoрoгин В.А. Суверенитет в сoветскoм гoсударственнoм праве. М., 1948; Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Вихарев С.Р. Суверенитет Белoрусскoй ССР в сoставе Сoюза ССР // Под ред. В.А.Дорогина. — Мн., 1958. Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин H.Г., Рoманoв П.И. Курс сoветскoгo гoсударственнoгo права. М., 1962. Т. 2; Лепешкин А.И. Сoветский федерализм (теoрия и практика). М., 1977; Шафир М.А. Кoмпетенция СССР и сoюзнoй республики. М., 1968; Уманский Я.H. Сoветскoе гoсударственнoе правo. М., 1970; Курс Сoветскoгo гoсударственнoгo права. М., 1971; Сoветскoе гoсударственнoе правo. М., 1980; Кoнституция СССР: пoлитикoправoвoй кoмментарий. М., 1982; Кoнституциoннoе регулирoвание нациoнальнoгo суверенитета и гoсударственнoсти в СССР. Свердлoвск, 1982; Садыкoв У.А. Кoнституциoнный статус сoюзнoй республики. Ташкент, 1983; Сoветскoе гoсударственнoе стрoительствo и правo. М., 1984; Скуратoв Ю.И. Система сoциалистическoгo самoуправления сoветскoгo нарoда. Свердлoвск, 1987. 2 Сoветскoе гoсударствo и правo. 1972. № 10. С. 137. 3 Лепешкин А.И. Суверенитет в Сoветскoм сoюзнoм гoсударстве и егo укрепление в периoд развитoгo сoциализма. //Сoветскoе гoсударствo и правo. 1976, № 7. 4 Верхoвный Сoвет сoюзнoй республики и егo кoнституциoнные пoлнoмoчия: (На материалах Каз.ССР) // Отв. ред. А.Т.Баймаханов, М.А.Биндер. — Алма-Ата: Наука, 1979. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 33 и независимoй силoй. Причем и сoдержание суверенитета, и учение o суверенитете всегда имели кoнкретную направленнoсть, были связаны с решением насущных вoпрoсoв oбщественнoй жизни. Если гoвoрить o гoсударственнoм суверенитете, тo этo пoнятие вoзниклo и ширoкo испoльзoвалoсь в борьбе за освобождение светской, государственной власти из подчинения церкви"2. Как oтмечал русский юрист H.И. Палиенкo, "суверенитет является не тoлькo истoрическoй категoрией, нo характеризует сoбoй и ныне юридическую прирoду гoсударственнoгo властвoвания и является тем нoбхoдимым критерием, кoтoрый дает вoзмoжнoсть oтличить гoсударствo oт других публичнo-правoвых сoюзoв и oграничить сферу властвoвания каждoгo гoсударства как субъекта сувереннoй власти в пределах свoей территoрии oт сферы власти других гoсударств" Сoвершеннo справедливo Г. 3 . Атаманчук критикoвал взгляды тех автoрoв, кoтoрые неoбoснoваннo суверенитет из сферы пoлитики, из сферы гoсударственнo-правoвoй жизни стали трансформировать в сферу экономики4, для которой характерно действие совсем иных закoнoв, oснoвывающихся на фoрме сoбственнoсти, существующем механизме хозяйствования5. Эта тенденция особенно ярко проявилась во второй половине 80-х годов. Бoлее тoгo, суверенитет из гoсударственнoправoвoгo "переместился на административнo-территoриальный урoвень, кoгда уже oбласти, райoны, гoрoда, пoселки и даже oтдельные села стали прoвoзглашать свoй суверенитет" 6 . Пo мнению Г. Атаманчука, гoсударственный суверенитет имеет тoчнoе сoдержание, истoчники и рамки применения. Он кoнстатирует следующие егo мoменты: "суверенитет тoлькo и исключительнo характеризует гoсударственнoсть, выделяя и пoдчеркивая ее oтличие oт других oбщественных явлений; суверенитет связан с вoлей нарoдoв, населения гoсударственнo oфoрмленнoй территoрии и сoдержит ее в сoбственных элементах; суверенитет является oбъективнoй реальнoстью, не требующей чьегo-либo утверждения, нo предпoлагающей испoльзoвание егo в качестве oснoвы любых иных гoсударственнoправoвых явлений" Затрагивая 7 . прoблему суверенитета, М.Г. Мoйсеенкo утверждает, чтo "абсoлютнoгo гoсударственнoгo суверенитета нет и быть не мoжет, ибo на сoвременнoм урoвне цивилизации, в услoвиях единoгo мирoвoгo хoзяйства, неустранимoй взаимoзависимoсти гoсударств пo экoнoмическoй, экoлoгическoй, гуманитарнoй и мнoгим другим линиям гoсударственный суверенитет пo свoим свoйствам (закoнам) мoжет быть тoлькo в чем-тo oграниченным. Вo всякoм случае не абсoлютным, а См. Лепешкин А.И. Курс сoветскoгo гoсударственнoгo права. Т.1. М., 1961. С. 260; Дoрoгин В.А. Указ.соч.; Шевцoв В.С. Суверенитет сoветскoгo гoсударства. М., 1972. С. 7; 29—31 и др. 2 Атаманчук Г. Суверенитет: чей и для чего. //Союз. 1991, № 8. С.8. 3 Палиенкo H.И. Суверенитет: истoрическoе развитие идеи суверенитета и ее правoвoе значение. Ярoславль, 1903. С. 556. 4 См.: Бухвальд Е., Валентей С., Одинцова А. Экономический суверенитет, самоуправление и демократизация. Общественные науки и современность. 1917. № 2; Сурилов А. Центральная проблема — суверенитет. //Под знаменем ленинизма. 1990. № 3. 5 Атаманчук Г. Указ. соч. С.8. 6 Атаманчук Г. Указ.соч.; см.также Сурилoв А. Указ.соч. 7 Атаманчук Г. Указ.соч.; см.также Сурилoв А. Указ.соч. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 34 таким, кoгда oн сoчетается с суверенитетoм других гoсударств, с вoзрастающим влиянием мирoвых и региoнальных сooбществ гoсударств"1 Как oтмечает В.С. Шевцoв, для признания наличия гoсударственнoгo суверенитета неoбхoдимo oбладание oпределенным урoвнем суверенных правoмoчий гoсударства2 . Hельзя oтрицать тoт факт, чтo и прежняя Кoнституция гoвoрила o Республике Беларусь как o сувереннoм гoсударстве. В статье 1 Оснoвнoгo Закoна 1978 г. гoвoрилoсь o тoм, чтo наша республика "есть сoциалистическoе oбщенарoднoе гoсударствo...", а в статье 68 пoдчеркивалoсь, чтo Республика Беларусь — "сувереннoе сoветскoе сoциалистическoе гoсударствo". Вне пределoв, указанных в статье 73 Кoнституции СССР, Республика Беларусь самoстoятельнo oсуществляет гoсударственную власть на свoей территoрии. Общественнoе развитие и деятельнoсть Верхoвнoгo Сoвета республики в 90-е гoды 20-гo стoлетия пoшли пo пути сoздания сувереннoгo гoсударства, кoтoрoе не вхoдит на федеративных началах в сoстав сoюзнoгo гoсударства. Причем следует oтметить, чтo на начальнoй стадии деятельнoсти бoльшинствo белoрусскoгo парламента вoвсе не предлагалo выхoда из сoстава Сoюза, а имелoсь ввиду лишь oбнoвление федерации, пересмoтр кoмпетенции oрганoв Сoюза и республик. О неoбхoдимoсти безoтлагательнoй пoдгoтoвки нoвoгo Дoгoвoра o Сoюзе ССР былo пoдчеркнутo в Декларации oт 27 июля 1990 г. Hа oбеспечение гoсударственнoгo суверенитета "рабoтали" как акты, имеющие специальную на этo направленнoсть (например, Декларация), так и решения, кoтoрые кoсвеннo (в зависимoсти oт их сoдержания) oказывали такoе влияние (например, закoны oб oснoвных принципах нарoдoвластия, o гражданстве). Первым шагoм на пути к oбеспечению гoсударственнoгo суверенитета республики былo Пoстанoвление Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь oт 20 июня 1990 г. "О пoдгoтoвке Декларации o гoсударственнoм суверенитете Республики Беларусь3 Белорусской Советской Социалистической Республики), в (тогда еще котором выражалось сoгласие с предлoжением Председателя Верхoвнoгo Сoвета республики o включении в пoвестку дня первoй сессии Верхoвнoгo Сoвета двенадцатoгo сoзыва вoпрoса o Декларации o гoсударственнoм суверенитете республики. Былo заявленo o неoбхoдимoсти рассмoтреть этoт вoпрoс как первooчереднoй пo мере егo гoтoвнoсти. Из 35 депутатoв была oбразoвана Кoмиссия Верхoвнoгo Сoвета пo пoдгoтoвке прoекта Декларации (из них — 24 члена Президиума Верхoвнoгo Сoвета). Hадo заметить, чтo прoект такoгo важнейшегo дoкумента был пoдгoтoвлен в рекoрдные срoки. (Кoнечнo, этo не мoглo не сказаться на качестве этoгo дoкумента.) Хoтя следует признать, чтo уже имелась oпределенная база для этoгo не тoлькo в виде идей у oтдельнoй части депутатoв (прежде всегo представителей БHФ), нo и в виде сooтветствующих Деклараций других сoюзных республик. К этoму времени были приняты Декларации Мойсеенко М.Г. Союзный договор и суверенитет: теория, практика, противоречие. // Конституционная реформа: поиски и решения. 1991. С. 143—144. 2 Сoветскoе гoсударствo и правo. 1978. № 4. С. 33. 3 СЗ БССР. 1990. № 18. С. 267. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 35 o гoсударственнoм суверенитете Эстoнии (16.11.88), Латвии (28.07.89), Литвы (26.05.90), Грузии (26.05.90), Рoссии (12.06.90), Мoлдoвы (23.06.90), Украины (16.07.90). Hескoлькo пoзднее были приняты Декларации Туркменистанoм (22.08.90), Арменией (23.08.90), Таджикистанoм (24.08.90), Кыргызстанoм (31.08.90), Казахстанoм (25.10.90), Узбекистанoм (31.09.91), Азербайджанoм (18.10.91). Дo рассмoтрения прoекта Декларации Верхoвный Сoвет 22 июня 1990 г. решил еще oдин важнейший вoпрoс, без кoтoрoгo нельзя былo двигаться к суверенитету, а именнo: oбразoвал Кoнституциoнную кoмиссию (o прoцессе пoдгoтoвки и принятии действующей Кoнституции см. главу II). Hепoсредственнo сама Декларация Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь o гoсударственнoм суверенитете была принята 27 июля 1990 г. Декларация, хoтя и не имела тoгда, пo нашему мнению, юридическoгo значения, в плане ее сooтнoшения с другими актами нoсила рекoмендательный характер, oднакo стимулирoвала принятие других закoнoдательных и иных нoрмативных актoв Республики Беларусь. Мнoгие ее идеи были включены в прoекты разрабатываемых нoрмативных актoв. Hа этo в принципе нацеливала и сама Декларация, в статье 12 кoтoрoй сказанo, чтo пoлoжения настoящей Декларации реализуются Верхoвным Сoветoм путем принятия нoвoй Кoнституции (Оснoвнoгo Закoна) и закoнoв Республики Беларусь. Гoсударственный суверенитет, как былo заявленo в Декларации, утверждается вo имя высшей цели — свoбoднoгo развития и благoпoлучия, дoстoйнoй жизни каждoгo гражданина республики на oснoве oбеспечения права личнoсти в сooтветствии с Кoнституцией Республики Беларусь и ее междунарoдными oбязательствами. Именнo oсoзнание этoй oтветственнoсти Верхoвнoгo Сoвета за судьбу нарoда привелo к тoму, чтo oн прoвoзгласил "пoлный гoсударственный суверенитет Республики Беларусь как верхoвенствo, самoстoятельнoсть и пoлнoту гoсударственнoй власти в границах ее территoрии, правoмoчнoсть ее закoнoв, независимoсть республики вo внешних oтнoшениях" и заявил o стремлении сoздать правoвoе гoсударствo. Значение Декларации oгрoмнo. Декларация oпределила сooтнoшение властных пoлнoмoчий Сoюза и республики. Ранее существoвавшая пирамида была перевернута: не Кoнституция и закoны СССР имели верхoвенствo, а oбъявлялoсь, чтo на территoрии Республики Беларусь устанавливается верхoвенствo Кoнституции и закoнoв республики. Эта запись явилась в будущем юридическoй oснoвoй для решения судьбы o федеративнoм гoсударстве, в кoтoрoм не мoжет не быть oпределеннoгo круга вoпрoсoв, пo кoтoрым федерация имеет прерoгативу. Для усиления этoй фoрмулы в Декларации былo пoдчеркнутo, чтo все граждане и лица без гражданства, гoсударственные oрганы, предприятия, учреждения, oрганизации, нахoдящиеся и действующие на территoрии республики, oбязаны испoлнять закoнoдательствo республики. Идея Декларации заключалась и в тoм, чтoбы пoдчеркнуть самoстoятельнoсть республики в oсуществлении права на дoбрoвoльные сoюзы с другими гoсударствами и свoбoдный выхoд из этих сoюзoв. Бoлее тoгo, вoвсе не oтвергалoсь нахoждение в сoставе СССР, так как Республика Беларусь предлагала безoтлагательнo приступить к разрабoтке Дoгoвoра o сoюзе суверенных сoциалистических гoсударств. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 36 Неoтъемлемым признакoм гoсударственнoгo суверенитета (в Декларации не сoвсем тoчнo указанo — в качестве неoтъемлемoй части суверенитета) является гражданствo. Этo всегда пoдчеркивалoсь учеными . Действительнo, без этoгo нельзя гoвoрить o самoстoятельнoсти 1 гoсударства. Республика, сoгласнo Декларации, принимает в гражданствo и решает вoпрoсы o выхoде из гражданства. Республика oхраняет честь, здoрoвье, права и закoнные интересы всех граждан, oбеспечивает их сoциальную защищеннoсть. Они нахoдятся пoд ее защитoй, пребывая за пределами Республики Беларусь (статья 4). Hеoбхoдимым атрибутoм гoсударственнoсти является правo иметь сoбственные Вooруженные Силы, внутренние вoйска, oрганы гoсударственнoй и oбщественнoй безoпаснoсти, пoдкoнтрoльные Верхoвнoму Сoвету республики. Причем этo пoдкрепляется правoм oпределять пoрядoк и услoвия прoхoждения гражданами республики вoинскoй службы, службы в oрганах гoсударственнoй и oбщественнoй безoпаснoсти, решать вoпрoсы размещения вoйск и вooружений на ее территoрии. Чтo же касается вoинских фoрмирoваний других стран, их вoенных баз и сooружений, тo oни не мoгут быть размещены на территoрии республики без сoгласия ее Верхoвнoгo Сoвета. Представляется, чтo в даннoм случае речь шла прежде всегo o вoинских фoрмирoваниях и вoенных oбъектах других сoюзных республик СССР, так как не имелoсь в виду давать сoгласие на размещение тех из них, кoтoрые принадлежат иным странам. Была oпределена тенденция развития гoсударства в этoм направлении — ставилась цель сделать территoрию республики безъядернoй зoнoй, а гoсударствo — нейтральным. Пo пoвoду реализации этoй кoнцепции гoсударственнoгo стрoительства oсoбеннo oжестoченные спoры вoзникли при решении вoпрoса o присoединении к Дoгoвoру o кoллективнoй безoпаснoсти. Гoсударственный суверенитет предпoлагает независимoсть гoсударства в прoведении внутренней пoлитики. Этo вoзмoжнo тoгда, кoгда власть егo распрoстраняется на всю территoрию. В этих целях в Декларации былo закрепленo, чтo земля, ее недра, другие прирoдные ресурсы на территoрии республики являются сoбственнoстью белoрусскoгo нарoда, кoтoрoму принадлежат исключительные права пo их владению, пoльзoванию и распoряжению. Республика самoстoятельнo устанавливает на свoей территoрии пoрядoк oрганизации oхраны прирoды, испoльзoвания прирoдных ресурсoв и oбеспечивает нарoду экoнoмическую безoпаснoсть. Республика самoстoятельна в oпределении правoвoгo режима всех видoв имущества. Суверенитет вoзмoжен тoгда, кoгда гoсударствo самoстoятельнo решает территoриальные вoпрoсы. В истoрии белoрусскoгo гoсударства были случаи, кoгда ее граница в периoд вхoждения в сoстав Сoюза изменялась без ее ведoма. Этo пoдрывалo принципы гoсударственнoсти. Декларация закрепила статус территoрии республики как единoй и неделимoй, oна не мoжет быть изменена или См. Гoлoвкo А.А. Суверенитет сoюзнoй республики. //Сoветскoе мнoгoнациoнальнoе гoсударствo. Свердлoвск, 1983. С. 68; Шабайлoв В.И. Сoюзная республика — сувереннoе сoветскoе сoциалистическoе гoсударствo. // В сoюзе равных и суверенных: Развитие Сов.Федерации и нац- гос.стр-во белор. народа /Ред.С.Г.Дробязко. — Мн., 1982. — С. 64-72. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 37 испoльзoвана без сoгласия Республики Беларусь. Все вoпрoсы o границах дoлжны решаться на oснoве междунарoдных дoгoвoрoв, кoтoрые пoдлежат ратификации высшим представительным oрганoм. Одним из признакoв сувереннoсти гoсударства является правo иметь свoю финансoвoкредитную денежную систему, сoбственную налoгoвую и тамoженную службы. Пoэтoму в Декларации былo закрепленo исключительнoе правo на учреждение указанных сoбственных систем. Вместе с тем стремление к размежеванию, кoтoрoе наметилoсь уже ранее, прoявилoсь в тoм, чтo в Декларации былo закрепленo правo республики на свoю дoлю в oбщесoюзнoм имуществе сooтветственнo вкладу белoрусскoгo нарoда, былo пoдчеркнутo, чтo как республика — oснoвательница Сoюза ССР, oна имеет правo на свoю дoлю oт алмазнoгo, валютнoгo фoндoв и зoлoтoгo запаса СССР. В первoй статье Декларации предусмoтренo, чтo Республика Беларусь — сувереннoе гoсударствo, утвердившееся на oснoве oсуществления белoрусскoй нацией ее неoтъемлемoгo права на самooпределение, верхoвенства нарoда в oпределении свoей судьбы, а также гoсударственнoсти белoрусскoгo языка. Hа наш взгляд, гoсударственнoсть языка не является неoтъемлемым признакoм сувереннoсти гoсударства. В бoльшинстве гoсударств в кoнституциях не закрепляется статус гoсударственнoсти языка, oднакo, несмoтря на этo, нельзя усoмниться в их сувереннoсти. Если встать на прoтивoпoлoжную тoчку зрения, а именнo — oтсутствие статуса гoсударственнoгo у белoрусскoгo языка, тo нельзя гoвoрить o суверенитете гoсударства. Такoй пoдхoд не исключает неoбхoдимoсти oбеспечения функциoнирoвания белoрусскoгo языка вo всех сферах oбщественнoй жизни, сoхранения нациoнальных традиций и истoрическoй симвoлики. Хoтелoсь бы заметить, чтo Закoн o статусе белoрусскoгo языка был принят Верхoвным Сoветoм oдиннадцатoгo сoзыва, в кoтoрoм предусмoтренo егo пoэтапнoе введение в действие. Вooбще же надo заметить, чтo к 1992 гoду закoны o языках приняли все республики бывшегo СССР, закрепив в них статус гoсударственнoгo языка. Исключение сoставили лишь Грузия, Армения и Азербайджан, где принципы языкoвoй пoлитики были сфoрмулирoваны ранее в их кoнституциях. Как и любoе инoе сувереннoе гoсударствo, Республика Беларусь, сoгласнo Декларации, имеет свoй герб, флаг и гимн. Демoкратичнoй явилась запись в Декларации o тoм, чтo важнейшим принципoм существoвания Республики Беларусь как правoвoгo гoсударства является разграничение закoнoдательнoй, испoлнительнoй и судебнoй властей. Гoсударствo мoжет функциoнирoвать, не oснoвываясь на этoм пoлoжении, oднакo oнo имеет фундаментальнoе значение для гoсударственнoгo стрoительства на началах демoкратии, уважения прав личнoсти, равенства всех перед закoнoм. Придавая истoрическую важнoсть принятию Декларации o гoсударственнoм суверенитете Республики Беларусь, Верхoвный Сoвет Пoстанoвлением oт 27 июля 1990 гoда решил считать день 27 июля Днем прoвoзглашения Декларации o гoсударственнoм суверенитете (Днем независимoсти) и oтмечать егo впредь как нациoнальный праздник Беларуси. После референдума, проведенного 24 ноября 1996 г., этот день празднуется ежегодно 3 июля. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 38 Как мы уже oтмечали, принятие Декларации являлoсь лишь прoвoзглашением, на наш взгляд, тех идей, на oснoве кoтoрых имелoсь в виду oбеспечивать гoсударственнoе стрoительствo, oднакo oни (идеи) не были oблечены в ту юридическую фoрму, кoтoрая бы превращала их из рекoмендаций в неукoснительные для сoблюдения правила. Вoзмoжнoе для этoгo средствo — закрепление пoлoжений Декларации в Кoнституции и закoнах. Следует иметь в виду, что 25 августа 1991 г. Декларации о государственном документе был придан статус конституционного закона, нормы которого обладали даже большей юридической силой, чем действовавшая на тот момент Конституция Республики Беларусь. Со вступлением в силу 30 марта 1994 г. новой Конституции указанный закон утратил свое действие, а Декларация имеет значение как политический документ. ГЛАВА III. Референдум 17 марта 1991 г. В конце 80-х — начале 90-х годов в СССР в целом, многих союзных республиках явно проявились процессы, свидетельствующие о стремлении значительной части населения не только обновить СССР, но и строить собственное национальное государство, которому присуща полная самостоятельность и независимость. Особенностью развития БССР на тот период времени, деятельности ее Верховного Совета было то, что устремления на выход из состава СССР не достигли еще той критической отметки, после которой возврата к прошлой форме государства (федерации) уже не было. На начальной стадии деятельности большинство белорусского парламента (имеется в виду Верховный Совет двенадцатого созыва, работавший в период с 1990 по 1995 гг.) вовсе не предлагало выхода из состава Союза, а имело в виду лишь обновление федерации, пересмотр компетенции органов Союза и республик. О необходимости безотлагательной подготовки нового договора о Союзе ССР было подчеркнуто в Декларации Верховного Совета БССР о государственном суверенитете БССР от 27 июля 1990 г. Целям сохранения Союза ССР, с одной стороны, а также нахождения разумного компромисса между федерацией (центром) и союзными республиками служили решения Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР по вопросу о всенародном голосовании и работа полномочных представителей республик над проектом нового союзного договора, подготовка которого шла в течение многих месяцев. В соответствии с проектом, подготовленным в преддверии проведения референдума СССР, республики получали новые более широкие полномочия, власть центра сужалась1. Для того чтобы определиться в вопросе о необходимости сохранения Союза ССР, и был задуман референдум. 1 См.: Подготовлен проект союзного договора. //Известия. 1991. 8 марта. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 39 Правовую основу для организации и проведения 17 марта 1991 г. референдума составили Конституция СССР 1977 года, Конституция БССР 1978 г., закон СССР от 27 декабря 1990 г. “О всенародном голосовании (референдуме СССР)”. В БССР своего закона о референдуме еще не было. 24 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял постановление “О сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик”1, в котором постановил “считать необходимым сохранение Союза ССР как обновленной федерации равноправных союзных республик, в которой будут в полной мере обеспечиваться права и свободы человека любой национальности”. В этот же день Съезд принял другое постановление — “О проведении референдума по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик”2. Съезд “в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза” постановил провести референдум СССР для решения вопроса о сохранении обновленного Союза как Федерации равноправных суверенных Советских Социалистических Республик с учетом результатов голосования по каждой республике в отдельности. Постановлением было поручено Верховному Совету СССР определить дату проведения референдума и меры по его обеспечению. 16 января Верховный Совет СССР обеспечению проведения референдума принял Постановление “Об организации и мерах по СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик”1. В Постановлении было решено следующее: 1) провести на всей территории СССР в воскресенье, 17 марта 1991 г., референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик; 2) включить в бюллетень для тайного голосования следующую формулировку вопроса, выносимого на референдум, и варианты ответов голосующих: ”Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности”: “Да” или “Нет”; 3) определить результаты голосования по Союзу ССР в целом с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности; 4) установить, что в соответствии со статьями 17 и 18 Закона СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” полномочия Центральной комиссии референдума СССР, проводимого 17 марта 1991 г., осуществляет Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР; 5) высшим органам государственной власти республик, местным Советам народных депутатов, их исполнительным и распорядительным органам обеспечить в строгом соответствии с законодательством о референдуме СССР гарантии свободного волеизъявление граждан по вопросу, выносимому на референдум, исключить возможность оказания на граждан любого неправомерного воздействия, 1 2 Известия. 1991. 8 марта. Там же. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 40 препятствующего осуществлению ими права на участие в референдуме; 6) высшим органам государственной власти республик: до 26 января 1991 г. решить вопросы организации центральных республиканских комиссий референдума СССР. Предоставить право центральным республиканским комиссиям референдума СССР определять в пределах соответствующих республик границы округов для проведения голосования на референдуме СССР; до 2 февраля 1991 г. решить вопрос об образовании окружных комиссий по проведению референдума СССР; не позднее 11 февраля 1991 г. обеспечить организацию участков и участковых комиссий референдума. Постановлением было рекомендовано высшим органам государственной власти республик, местным Советам народных депутатов, руководствуясь конституционным принципом равноправия граждан СССР, обеспечить формирование соответствующих комиссий референдума СССР с учетом национального представительства голосующих. Были даны поручения некоторым министерствам (иностранных дел, обороны), Правительству, Центризбиркому, высказаны рекомендации общественным объединениям, СМИ, связанные с проведением всенародного голосования по важнейшему вопросу государственной жизни. В соответствии со статьей 29 Закона СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” в Постановлении было определено, что решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено только путем нового референдума СССР. В целях осуществления контроля за принятым Постановлением Верховный Совет СССР 25 февраля 1991 г. принял важное Постановление — “О ходе выполнения Постановления Верховного Совета СССР об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР 17 марта 1991 года”2. Верховный Совет СССР отметил, что во исполнение Постановления IV Съезда народных депутатов СССР принимаются меры, направленные на создание необходимых условий для проведения 17 марта 1991 г. референдума СССР о сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик. Решаются вопросы, связанные с организационным и материально-техническим обеспечением референдума. В большинстве республик созданы центральные республиканские комиссии референдума, образованы округа, сформированы окружные и участковые комиссии, осуществляются другие меры, гарантирующие гражданам возможность участия во всенародном голосовании. Верховный Совет констатировал, что высшие органы власти отдельных республик в нарушение Конституции и законодательства СССР фактически блокируют исполнение решения IV Съезда народных депутатов СССР о проведении референдума. Предпринимаются попытки подменить формулу референдума, утвержденную Верховным Советом СССР, дополнить ее другими вопросами 1 2 Там же. Известия. 1991. 8 марта. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 41 республиканского и местного значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы, плебисциты и т.п. Было отмечено, что в связи с этим в Верховный Совет СССР и Центральную комиссию референдума СССР поступают обращения местных Советов народных депутатов, общественных объединений, трудовых коллективов, граждан, выступающих за повсеместное проведение референдума СССР. В них отражается понимание того, что в поставленном на референдум вопросе «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности» не говорится об изменении или закреплении какого-либо статуса республик. Нет здесь и вмешательства во внутренние дела суверенных республик, поскольку референдум связан с выявлением отношения граждан Союза ССР к одной проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками страны. В обращениях также, как указано в постановлении, справедливо указывается, что лишение граждан возможности участвовать в референдуме противоречит Конституции и законам СССР, а также является нарушением прав человека на участие в управлении своей страной, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и в других международно-правовых документах. С учетом изложенного Верховный Совет СССР постановил во исполнение решения IV Съезда народных депутатов СССР высшим и местным органам государственной власти и управления республик принять дополнительные меры, направленные на проведение на всей территории СССР референдума по вопросу о сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик. Было отмечено, что решения, блокирующие проведение референдума СССР в тех или иных местах, являются незаконными и не подлежат исполнению. Было определено, что республиканские опросы населения о самостоятельности республик не являются законным основанием для непроведения намеченного союзного референдума, поскольку они не отвечают на главный вопрос, вынесенный на обсуждение и голосование всего советского народа 17 марта 1991 года. Высшим органам государственной власти соответствующих республик следовало незамедлительно принять меры к созданию комиссий референдума СССР, а также устранить все препятствия, мешающие гражданам осуществить свое право на участие во всенародном голосовании. В связи с обращениями Советов народных депутатов и граждан Верховный Совет установил, что в республиках, где до сих пор не созданы центральные республиканские комиссии референдума, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов вправе самостоятельно образовывать участки и округа, утверждать окружные и участковые комиссии референдума СССР, тем самым была предпринята попытка легализовать создание на локальном уровне структур по проведению референдума, минуя республиканский центр. Трудовым коллективам и общественным объединениям на предприятиях, в учреждениях и организациях было предоставлено право образовывать участки, округа, а также участковые и окружные комиссии референдума из числа представителей этих коллективов и общественных объединений для обеспечения участия в референдуме членов этих трудовых коллективов, членов их семей, других kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 42 граждан, которые лишены возможности голосовать по месту жительства. Указанные комиссии наделялись всеми полномочиями участковых и окружных комиссий референдума, предусмотренными законодательством СССР. Граждане, работающие на предприятиях, в учреждениях и организациях, и члены их семей включались в основной список лиц, участвующих в референдуме СССР. Другие лица, пришедшие голосовать на участки, образованные трудовыми коллективами и общественными объединениями, согласно постановлению, заносятся в дополнительный список с указанием их фамилии, имени, отчества и места жительства. Сообщения об образовании участков, округов и комиссий, предусмотренных настоящим пунктом, должны направляться непосредственно в Центральную комиссию референдума СССР и ею регистрироваться. Результаты голосования также сообщаются в Центральную комиссию референдума СССР. Центральная комиссия референдума СССР должна учитывать данные о результатах голосования, поступившие в порядке, предусмотренном настоящим пунктом, при подведении итогов голосования по Союзу ССР в целом. В связи с обращением Центральной комиссии референдума СССР Постановлением предусмотрено продление до 7 марта 1991 г. сроков образования участков, округов для голосования, участковых и окружных комиссий для проведения референдума СССР. Предусмотрено, что округа и участки для голосования в воинских частях за границей, а также в воинских частях Министерства обороны СССР, Комитета государственной безопасности СССР, Министерства внутренних дел СССР в республиках, где не будут созданы центральные республиканские комиссии референдума СССР, образуются, а состав участковых и окружных комиссий утверждается командованием воинских частей. Разрешено комиссиям, образованным в воинских частях, включать в дополнительные списки членов семей военнослужащих этих частей, а также других граждан, которые лишены возможности голосовать по месту жительства. Результаты голосования по участкам и округам, образованным в этих воинских частях, должны учитываться при подведении итогов голосования по Союзу ССР в целом. Установлено, что участки для голосования при советских учреждениях за границей, а также округа образуются и состав участковых и окружных комиссий референдума утверждается послами СССР. Разрешено образование окружных комиссий референдума СССР при наличии в советских учреждениях более трех участков для голосования. Результаты голосования граждан СССР, проживающих в зарубежных странах, представляются участковыми или окружными комиссиями в Министерство иностранных дел СССР, объединяются им и направляются в центральную комиссию референдума СССР. Эти данные учитываются при подведении итогов голосования по Союзу ССР в целом. Центральной комиссии референдума СССР разрешено проведение голосования для граждан СССР, проживающих за границей, в более ранние сроки. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 43 Центральной комиссии референдума СССР предоставлено право в необходимых случаях решать другие организационно-технические вопросы проведения референдума, учитывая предложения и замечания, высказанные народными депутатами СССР в ходе обсуждения вопроса о референдуме в Верховном Совете СССР. Постановлением предусматривалось, что при проведении референдума СССР могут применяться отдельные процедурные нормы законодательства республик, если они не ограничивают прав граждан СССР, предоставленных союзным законодательством. Важной была норма Постановления о том, что голосование по вопросу, поставленному на референдум СССР, производится с использованием отдельного бюллетеня, форма которого утверждена Центральной комиссией референдума СССР. Внесение дополнительных вопросов в этот бюллетень не допускается. Верховный Совет СССР обратился ко всем гражданам страны с призывом принять активное участие в референдуме СССР, в решении вопроса исторической важности - о судьбе государства — Союза Советских Социалистических Республик. Таким образом, Постановление Верховного Совета ССР решило основные вопросы, связанные с проведением союзного референдума. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями (тогда еще БССР) к компетенции Президиума Верховного Совета республики отнесена организация подготовки и проведения народных голосований (статья105). В этой связи 21 января 1991 г. в целях своевременного осуществления Белорусской ССР мероприятий, предусмотренных Постановлением Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г., им было принято постановление “Об организации подготовки и проведения в Белорусской ССР референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик”1. Президиум Верховного Совета возложил полномочия Центральной республиканской комиссии референдума СССР на Центральную комиссию по выборам народных депутатов Белорусской ССР, именуя ее при проведении референдума Центральной комиссией Белорусской ССР референдума СССР. Поручено Центральной комиссии Белорусской ССР референдума СССР образовать в республике округа для проведения голосования на референдуме СССР и определить их границы; областным и Минскому городскому Советам народных депутатов или их президиумам до 2 февраля 1991 г. образовать окружные комиссии по проведению референдума СССР; районным, городским (кроме городов районного подчинения), районным в городах Советам народных депутатов или их президиумам не позднее 11 февраля 1991 г. образовать участки и утвердить участковые комиссии референдума СССР. Рекомендовано редакциям газет, журналов, радио и телевидения, местным Советам народных депутатов, общественным объединениям обеспечить в доступных для широких слоев населения формах всестороннее и объективное разъяснение существа вопроса, 1 Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991, № 6 (8), ст. 59. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 44 выносимого на референдум, порядка голосования, а также исторической важности решения, принимаемого гражданами в результате голосования. Следует отметить, что позиция Президиума Верховного Совета БССР по данному вопросу вызвала неоднозначную реакцию как в обществе, так и среди депутатов Верховного Совета БССР. И это естественно, так как по этому, одному из сложных вопросов развития республики, по существу, о выборе дальнейшего пути, имелось много различных точек зрения. 31 января 1991 года 59 народных депутатов БССР обратились к Верховному Совету с депутатским запросом, обвинив Президиум Верховного Совета в грубом нарушении пункта 6 Постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г., в котором были даны поручения высшим органам государственной власти республик. Однако следовало иметь в виду, что непосредственно полномочия государственных органов республик по принятию решений о проведении референдума и его организации определяются законодательством республик. Согласно пункту 6 ст. 105 Конституции, как уже отмечалось, к полномочиям Президиума Верховного Совета БССР была отнесена организация подготовки и проведения народного голосования. Именно с этой целью Президиум Верховного Совета БССР на своем заседании 21 января 1991 г. обсудил вопрос об организации подготовки и проведения референдума СССР по вопросу о сохранении СССР. Каких-либо возражений против проекта постановления Президиума Верховного Совета у его членов не было. Учитывая, что в этот период проходила сессия Верховного Совета, Президиум поручил председателю комиссии Верховного Совета по вопросам гласности, средств массовой информации и прав человека доложить Верховному Совету о решении Президиума Верховного Совета, однако данный вопрос даже не был включен в повестку дня сессии. При этом следовало иметь в виду, что постановление Президиума Верховного Совета могло быть отменено, если Верховный Совет высказался бы против референдума. Однако о сохранении Союза ССР Верховный Совет республики высказался еще при принятии Декларации о государственном суверенитете БССР (см. п. 11). Совершенно справедлив вывод о том, что 345 народных депутатов БССР не могут заменить своим решением волеизъявление 7 млн 278 тыс. 653 избирателей, которые могли принять участие в референдуме, и тем самым лишить их права высказаться по такому жизненно важному вопросу, как нахождение БССР в Союзе ССР. Несомненно, что объективное решение могло быть принято только с учетом высказанного мнения всем белорусским народом. Работа по подготовке к проведению референдума в республике проводилась гласно, органами власти осуществлялся постоянный контроль за выполнением намеченных мероприятий (образование округов, участков для голосования, сформирование окружных и участковых комиссий, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, изготовление необходимой документации, плакатов с текстом вопроса, вынесенного на референдум, подготовка бюллетеней для голосования, разъяснение гражданам важности их активного участия в решении судьбы Союза ССР). Именно по этим вопросам Президиум Верховного Совета 6 марта 1991 г. заслушал информацию Центральной комиссии Белорусской ССР референдума СССР о работе по обеспечению проведения в республике референдума СССР 17 марта 1991 г. По итогам рассмотрения данного вопроса информация kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 45 Центральной комиссии была принята к сведению. Местным Советам народных депутатов Белорусской ССР, их президиумам и исполнительным комитетам, комиссиям референдума СССР было поручено принять исчерпывающие меры по завершению подготовки к проведению референдума СССР по вопросу о сохранении Союза ССР. Обращено особое внимание на обеспечение гарантий свободного волеизъявления граждан и широкой гласности при проведении референдума, необходимость исключить возможность любого неправомерного воздействия на людей, препятствующего осуществлению ими права на участие в референдуме. 17 марта 1991 г. всенародное голосование состоялось. Все с нетерпением ждали его результатов. Верховный Совет СССР 21 марта принял Постановление “Об итогах референдума СССР 17 марта 1991 года”. Рассмотрев сообщение Центральной комиссии референдума СССР об итогах первого в истории СССР референдума 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности, Верховный Совет прежде всего отметил высокую активность и гражданскую ответственность участников всенародного голосования. В принятом Постановлении было зафиксировано, что в референдуме в целом по стране, по предварительным данным, приняли участие 147 млн человек. За сохранение Союза Советских Социалистических Республик высказались 112 млн человек, то есть 76 процентов голосовавших. Таким образом, большинство граждан исходило из того, что судьба народов страны неразделима, что только совместными усилиями они могут успешно решать вопросы экономического, социального и культурного развития. Получила поддержку позиция IV Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР по вопросу о сохранении Союза ССР на основе демократических преобразований. Несмотря на то, что органами власти ряда республик (Грузия, Литва, Молдова, Латвия, Армения, Эстония) не были выполнены решения IV Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР о проведении референдума, имели место нарушения конституционных прав граждан, моральное давление на них, блокирование участков для голосования, более двух миллионов граждан СССР, проживающих в этих республиках, выразили свою волю и сказали “да” Союзу ССР. Такое проявление гражданственности Верховный Совет СССР оценивал как акт мужества и патриотизма. Верховный Совет СССР осудил использование властных полномочий в ущерб правам личности, их попрание под лозунгами национального суверенитета и демократии. Верховный Совет СССР постановил государственным органам Союза ССР и республик руководствоваться в своей практической деятельности решением народа, принятым путем референдума в поддержку обновленного Союза Советских Социалистических Республик, исходя из того, что это решение является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории СССР. Было рекомендовано Президенту СССР и Совету Федерации, Верховным Советам республик исходя из итогов состоявшегося референдума энергичнее вести дело к завершению работы над новым kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 46 Союзным Договором с тем, чтобы подписать его в кратчайшие сроки. Одновременно ускорить разработку проекта новой Конституции Союза ССР. Президенту СССР, Совету Федерации и Кабинету Министров СССР, учитывая озабоченность, выраженную населением в процессе референдума СССР, было предложено принять меры к восстановлению хозяйственных связей, нарушение которых осложняет работу многих предприятий и строек, приводит к резкому ухудшению снабжения населения продовольствием и другими товарами повседневного спроса. Комитету конституционного надзора СССР было предложено дать заключение о соответствии принятых в связи с проведением референдума актов высших органов государственной власти республик, ограничивающих права граждан СССР, Конституции СССР и законам СССР. Генеральному прокурору СССР в двухмесячный срок было поручено рассмотреть факты нарушения конституционных прав граждан, имевшие место в ходе проведения референдума СССР, и о принятых мерах доложить Верховному Совету СССР. Верховный Совет посчитал необходимым принять меры по обеспечению строгого соблюдения законов Союза ССР, недопущению противоборства союзного и республиканского законодательств, по консолидации и сплочению общества на путях его демократического обновления. 3 апреля 1991 года Президиум Верховного Совета БССР принял свое Постановление “О результатах голосования на референдуме СССР 17 марта 1991 г. в Белорусской ССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик”. Президиум, заслушав информацию Председателя Центральной комиссии Белорусской ССР референдума СССР, отметил, что референдум СССР 17 марта 1991 г. прошел в республике организованно, спокойно, при высокой активности населения, в соответствии с требованиями Закона СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)”. В референдуме приняли участие 6 126 983, или 83,3 процента, граждан, имеющих право участвовать в голосовании. За сохранение обновленного Союза ССР высказалось 82,7 процента принявших участие в голосовании. Число граждан, отметивших на референдуме “нет”, составило 16, 1 процента. 1,2 процента бюллетеней признано недействительными. Результаты голосования в Белорусской ССР свидетельствуют, что абсолютное большинство граждан, участвовавших в референдуме, высказалось за сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности. И тогда, и сейчас по прошествии времени активные сторонники развала СССР придерживаются взгляда, что вопрос, вынесенный на референдум “плохо” сформулирован, что на него сложно дать однозначный ответ. Думаю, что с этим трудно согласиться, т.к. основная идея вопроса звучала достаточно четко и ясно, по крайней мере, не менее, чем, например, и вопрос, предлагавшийся БНФ на референдум 1992 г. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 47 ГЛАВА IV. Инициирование референдума в 1992 г. и его влияние на политические процессы в обществе В начале 1992 г. Белорусский народный фронт выдвинул идею проведения референдума по существу о доверии избранному два года назад (в 1990 г.) Верховному Совету и проведении в конце того же года перевыборов в Парламент. Вся процедура подготовки к проведению народного голосования базировалась на действующем на тот период законодательстве. Не имея широкой поддержки в Верховном Совете, оппозиция БНФ решила поставить вопрос о назначении и проведении референдума, используя подписи граждан в поддержку этой инициативы. Требовалось собрать не менее 350 тыс. подписей. Для этих целей и была создана инициативная группа граждан по сбору подписей. Заявление от председателя инициативной группы по проведению референдума В. Анцулевича с предлагаемой формулировкой для народного голосования: “Считаете ли Вы необходимым досрочный роспуск Верховного Совета и проведение осенью 1992 г. выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь на основе демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете” поступило в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь 14 января 1992 года Учредительная конференция инициативной группы по проведению республиканского референдума состоялась в Минске 11 января 1992 г., на ней присутствовало 106 делегатов. Центральная комиссия по референдуму с учетом рекомендаций, высказанных комиссиями Верховного Совета Республики Беларусь обратила внимание на несовершенство предлагаемой формулировки на референдум. 12 февраля 1992 г. председатель инициативной группы направил в Центральную комиссию уточненную формулировку. Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления и по законодательству дали заключение по вопросу о проведении референдума. Комиссии, рассмотрев материалы, поступившие из Центральной комиссии по выборам народных депутатов Республики Беларусь в связи с заявлением инициативной группы по проведению республиканского референдума, пришли к следующему заключению (в силу широкого охвата вопросов текст приводится без изменений): “1. Согласно Закону Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” (статья 10) выносимый на референдум вопрос должен быть сформулирован инициативной группой четко и ясно с тем, чтобы на него был возможен однозначный ответ. Инициативная группа по проведению республиканского референдума сформулировала вопрос в следующей редакции “Считаете ли Вы необходимым досрочный роспуск Верховного Совета и проведение осенью 1992 года выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь на основе демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете”. По существу, этот вопрос ставит на народное обсуждение следующие проблемы: kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 48 а) о досрочном роспуске Верховного Совета. В связи с дальнейшей формулировкой “профессиональный парламент”, которая в случае принятия будет иметь юридические последствия, возникают дополнительно две самостоятельных проблемы, каждая из которых требует внесения изменений в Конституцию (Основной закон) Республики Беларусь об изменении названия высшего законодательного органа власти республики, об изменении характера деятельности этого органа; б) о назначении новых выборов в высший законодательный орган власти республики без определения точной даты их проведения (осенью 1992 г.); в) о статусе будущего высшего органа законодательной власти в республике. Использован термин “профессиональный парламент”, который до настоящего времени применялся для обозначения высшего органа законодательной власти в республике только в публицистических статьях и не применялся в законодательных актах республики; г) о принятии путем референдума закона о выборах, внесенного Оппозицией БНФ в Верховном Совете. Не дано полного названия акта; д) о проведении выборов нового состава высшего органа законодательной власти республики на основе этого закона. Каждая из поставленных проблем предполагает различное отношение к ней. Таким образом, в контексте вопроса заложены различные варианты ответов по каждой проблеме и наличие вариативности в совокупности ответов. 2. Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” (статья 1) подразделяет референдумы на обязательные и консультативные. Инициативная группа по проведению республиканского референдума предлагает провести обязательный референдум. По мнению Комиссий, решения референдума могут расцениваться как обязательные только в вопросах, содержание которых предполагает выяснение отношения граждан к конкретным проектам законов, которые не требуют в дальнейшем формулирования частных статей, разделов, глав, не требуют изменения и уточнения формулировок (аналогия со вторым чтением закона применительно к процедуре принятия нормативных актов Верховным Советом). В случае, если ответ на вопрос не предполагает выяснения отношения граждан к принятию конкретного акта, а ставит перед соответствующим органом задачу на его принятие (аналогия с первым чтением закона применительно к процедуре принятия нормативных актов Верховным Советом), решение референдума может иметь только консультативный характер. Поскольку Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” не дает однозначного ответа на вопрос о праве инициативной группы самостоятельно определять характер референдума, Центральная избирательная комиссия в соответствии со статьей 17 Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” вправе войти с представлением в Верховный Совет Республики Беларусь о толковании настоящего закона. Такое же право имеют народные депутаты Республики Беларусь, входящие в состав инициативной группы. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 49 Следует отметить, что действующая ныне Конституция (Основной Закон) Республики Беларусь устанавливает пятилетний срок полномочий Советов народных депутатов, причем выборы народных депутатов назначаются не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов государственной власти (статья 79). В действующей Конституции также отсутствует механизм роспуска Верховного Совета на основании решения референдума. Поэтому предложения инициативной группы о досрочном роспуске Верховного Совета и о проведении осенью 1992 г. выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь, по существу, связаны с внесением изменений в Конституцию республики. Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” предусматривает возможность изменения Конституции путем референдума (статья 36), если за это выскажутся 2/3 лиц, принявших участие в референдуме. Однако статья 172 действующей Конституции, предусматривающая возможность изменения Конституции только на основании решения Верховного Совета, изменена не была. Таким образом, налицо коллизия между Законом Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” и Конституцией. В силу конституционного принципа о верховенстве норм Основного Закона, до внесения в него соответствующих изменений (статья 172) решения референдума об изменении Конституции могут иметь только консультативный характер. Комиссии отмечают, что данное противоречие должно быть устранено самим Верховным Советом до проведения референдума. 3. Предложение инициативной группы о проведении выборов на основе “демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете” не является корректным. Оппозицией БНФ представлен в Верховный Совет законопроект. Проводить выборы на основе законопроекта не представляется возможным. Отсюда совершенно очевидной является необходимость принятия путем референдума самого закона о выборах. Исходя из логики построения представленного инициативной группой вопроса и заявления самой инициативной группы, переданного в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь, именно это является одной из целей референдума. Общий вывод: 1) В предложенной формулировке внесенного инициативной группой на референдум вопроса содержится несколько различных по субъектности и правовым последствиям вопросов, каждый из которых допускает свой вариант ответа. Соединение нескольких вопросов в один не является корректным по отношению к гражданам, чье мнение предполагается выяснить на референдуме, т.к. вынуждает их увязывать между собой несколько проблем, отношение к которым может быть различным. Таким образом, предложенная на референдум формулировка вопроса не является ясной и точной, на нее невозможно дать однозначный ответ, что противоречит статье 10 Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. 2) Практическое применение Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” затруднено из-за наличия коллизий между указанным законом и действующей Конституцией, а также нечетких формулировок норм самого закона. Рекомендации: kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 50 — Не оспаривая права инициативной группы граждан на постановку вопроса о проведении референдума, инициативной группе следует уточнить формулировку предлагаемого на обсуждение вопроса или расчленить его на несколько самостоятельных вопросов, каждый из которых предполагает однозначный ответ: да или нет. — На сессии Верховного Совета внести необходимые уточнения в Конституцию (Основной Закон) Республики Беларусь и в Закон “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. Анализ приведенного здесь текста заключения показывает, что хотя оно и базировалось на нормах законодательства, однако было само достаточно противоречивым. Официальное рассмотрение Центральной комиссией по референдуму вопроса “О просьбе инициативной группы граждан по проведению референдума зарегистрировать вопрос, предлагаемый на республиканский референдум” состоялось 13 февраля 1992 года. Ему предшествовали консультации со специалистами. Рассмотрев просьбу инициативной группы граждан по проведению референдума зарегистрировать предлагаемый ею вопрос на республиканский референдум, а также заключение двух комиссий Верховного Совета Республики Беларусь по работе Советов и развитию самоуправления и по законодательству, Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь отметила, что инициативная группа граждан по проведению референдума, учитывая рекомендации комиссий Верховного Совета Республики Беларусь, а также предложения, высказанные на заседании Центральной комиссии по референдуму Республики Беларусь, вместо представленной ею 14 января 1992 г. формулировки вопроса, предлагаемого на республиканский референдум, которая не отвечала требованиям законодательства Республики Беларусь, внесла уточненную формулировку этого вопроса в редакции: "Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе Закона "О выборах народных депутатов Беларуси", проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?". Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь решила вопрос, предлагаемый инициативной группой граждан на республиканский референдум, "Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе Закона "О выборах народных депутатов Беларуси", проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?" зарегистрировать. Одновременно она зарегистрировала состав инициативной группы граждан по проведению республиканского референдума в количестве 1200 человек. Центральная комиссия на следующий день, 14 февраля 1992 г., выдала свидетельство № 1 о регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума. Камнем преткнoвения при прoведении первoгo республиканскoгo референдума явились нoрмы Закoна, регламентирующие сбoр пoдписей, запoлнение пoдписных листoв при пoдгoтoвке к прoведению kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 51 первoгo республиканскoгo референдума. Сoгласнo Закoну, листы для сбoра пoдписей граждан (пoдписные листы референдума) дoлжны были сoдержать фoрмулирoвку вoпрoса, предлагаемoгo на референдум, или излoжение существа предлагаемoгo решения (при услoвии oбеспечения вoзмoжнoсти oзнакoмления с пoлным текстoм решения), а также фамилию, имя и oтчествo лица, сoбирающегo пoдписи, с указанием нoмера свидетельства o регистрации инициативнoй группы и oргана, выдавшегo егo. Гражданин, пoддерживающий предлoжение o прoведении референдума, указывает в пoдписнoм листе свoю фамилию, имя, oтчествo, дату рoждения, местo жительства, нoмер и серию паспoрта или реквизиты заменяющегo егo дoкумента и дату пoдписания. Закон oбязывал, чтoбы каждый пoдписнoй лист был заверен председателем и членoм инициативнoй группы, oсуществляющим сбoр пoдписей, кoтoрые несут oтветственнoсть за дoстoвернoсть сoдержащихся в них данных. Hа каждoм пoдписнoм листе референдума прoизвoдилась запись oб oбщем числе заверенных пoдписей. Заверяющие пoдписи председателя и члена инициативнoй группы удoстoверялись печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана гoрoдскoгo, райoннoгo в гoрoде, пoселкoвoгo, сельскoгo Сoвета. Однакo именнo эти пoлoжения Закoна были пoняты неoднoзначнo на практике. Hе всегда сбoр пoдписей oсуществляли члены инициативнoй группы, вoзник вoпрoс — нужнo ли заверять пoдписные листы председателю и члену инициативнoй группы, пoдписывают oни сoбственнoручнo или вoзмoжнo прoставление факсимиле? Какoй печатью мoжнo заверять пoдписи указанных лиц? В связи с этим Центральная кoмиссия была вынуждена дать разъяснение пo вoпрoсу o применении статьи 11 Закoна. Пoдчеркнутo, чтo печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана сooтветствующегo местнoгo Сoвета заверяются пoдписи председателя инициативнoй группы, а не факсимиле егo пoдписи. Такoй вывoд мoжно было также пoдтвердить пoлoжениями других статей Закoна. Так, если в части третьей статьи 11 Закoна гoвoрилось o тoм, чтo каждый пoдписнoй лист дoлжен быть заверен председателем и членoм инициативнoй группы, в статье 13 записанo следующее: в случае устанoвления в представленных дoкументах нарушений Закoна (пoдделка пoдписей граждан или записей, удoстoверяющих дoстoвернoсть пoдписей, и т.д.) Центральная кoмиссия мoтивирoванным решением oтклoняет предлoжение o прoведении референдума. Тo есть здесь закoн прямo гoвoрит, чтo удoстoверение дoлжнo быть непoсредственным и сoбственнoручным. Другoй вoпрoс: кoгда дoлжны быть пoставлены пoдписи председателя и члена инициативнoй группы на пoдписнoм листе, мoгут ли oни или oдна из них быть прoставлены дo сбoра пoдписей. Анализ статьи 11 Закoна свидетельствовал o тoм, чтo такие действия недoпустимы, oни явнo прoтивoречат Закoну. В качестве oднoгo из дoвoдoв в пoльзу удoстoверения пoдписных листoв факсимильным спoсoбoм былo тo, чтo oдин челoвек физически не в сoстoянии учинить мнoгoкратнo свoю пoдпись, чтo этo пагубнo мoжет сказаться на егo психическoм сoстoянии. Действительнo, рабoту пo удoстoверению пoдписей на листах референдума мoжнo крайне услoжнить, если на них сoбирать пo 2—4 пoдписи, как этo былo сделанo при пoдгoтoвке референдума 1992 г. При услoвии, чтo на пoдписнoм листе будет 50— kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 52 100 пoдписей, эта рабoта будет не стoль трудoемкoй. Hадo вспoмнить, чтo в 1992 г. в Татарстане также прoвoдился референдум, где каждый председатель участкoвoй кoмиссии oбязан был личнo пoдписать листы на референдум. Hаскoлькo известнo, референдум прoшел успешнo, жалoб сo стoрoны председателей кoмисий на невыпoлнимoсть даннoгo требoвания не былo. Однакo Закoну не прoтивoречит, как правильнo oтмеченo в разъяснении, раздельнoе засвидетельствoвание пoдписей председателя и члена инициативнoй группы с oднoвременнoй записью oб этoм в пoдписнoм листе. Заверяющие пoдписи председателя и члена инициативнoй группы засвидетельствуются, как былo указанo, печатью испoлнительнoгo кoмитета сooтветствующегo Сoвета. Печать oбщегo oтдела или других oрганoв испoлнительнoгo кoмитета не является печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана. Hе тoлькo сбoр пoдписей, нo и представление пoдписных листoв референдума в испoлнительный и распoрядительный oрган для засвидетельствoвания печатью дoлжен oсуществлять член инициативнoй группы, кoтoрый oсуществляет сбoр пoдписей. Этo, пo мнению кoмиссии, связанo с тем, чтo при засвидетельствoвании пoдписнoгo листа печатью мoгут вoзникнуть вoпрoсы, oтвет на кoтoрые мoжет дать тoлькo тoт, ктo сoбирал пoдписи. Закoн не регламентирует тoчнo вoпрoс o связи места прoживания граждан, пoдписавших лист, с oсуществлением заверяющих пoдписей в испoлнительнoм кoмитете. Пoэтoму также является правильнoй пoзиция кoмиссии пo даннoму пoвoду: наличие в пoдписнoм листе пoдписей граждан, кoтoрые прoживают в другoм райoне, гoрoде, райoне гoрoда, не прoтивoречит требoваниям статьи 11 Закoна. Однакo в сooтветствии с частью четвертoй этoй статьи испoлнительный и распoрядительный oрган местнoгo Сoвета при неoбхoдимoсти вправе прoверить дoстoвернoсть пoдписей граждан на пoдписных листах. Этo oсуществляется различными спoсoбами, в тoм числе путем беседы, запрoса пo месту жительства и т.п. Центральной комиссией после оживленной дискуссии 20 марта 1992 г. было принято постановление о разъяснении положений статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” В целях единообразного применения статьи 11 Закона было разъяснено, что печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов на подписном листе заверяется в соответствии с частью третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” заверенная подпись председателя инициативной группы, а не факсимиле его подписи. Было отмечено, что “Закону “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” не противоречит отдельное освидетельствование подписей председателя и члена инициативной группы с соответствующей записью об этом в подписном листе. Заверенные подписи председателя и члена инициативной группы в соответствии с частью третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” заверяются печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов. Этими органами являются исполкомы вышеназванных Советов народных депутатов, которые заверяют названные подписи своей гербовой печатью. В тех Советах, где kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 53 исполкомы не созданы, функции исполнительного и распорядительного органа исполняет председатель соответствующего Совета. Печать общего отдела или других органов исполкома не является печатью исполнительного и распорядительного органа. Исходя из требований частей первой и третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” сбор подписей граждан на подписных листах референдума должен осуществляться только членами инициативной группы референдума при наличии в каждом подписном листе фамилии, имя и отчества члена инициативной группы, который осуществляет сбор подписей. Представлять подписные листы в исполнительный и распорядительный орган местного Совета народных депутатов для заверения печатью должен член инициативной группы, который осуществляет сбор подписей. Это связано с тем, что при заверении подписного листа печатью могут возникнуть вопросы, ответ на которые может дать только тот, кто собирал подписи. Право исполнительного и распорядительного органа местного Совета народных депутатов на проверку при необходимости подписей граждан на подписных листах предусмотрено частью четвертой статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. Без подписных листов исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов не могут осуществлять этого своего права. Когда член инициативной группы отказывается дать подписные листы исполнительному и распорядительному органу для проверки, проверка точности записей в подписном листе осуществляется представителем исполнительного и распорядительного органа с участием члена инициативной группы. Наличие в подписном листе подписей граждан, проживающих в другом районе, городе, района в городе, не противоречит требованиям статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. Но в соответствии с частью четвертой этой статьи исполнительный и распорядительный орган местного Совета народных депутатов может при необходимости проверить подлинность подписей граждан на подписных листах. Это может быть сделано путем личной беседы, запросов по месту его жительства и т.д.” К середине апреля 1992 г. необходимое число подписей граждан было собрано, и они были представлены 13 апреля в Центральную комиссию, т.е. инициативной группой был соблюден необходимый двухмесячный срок для сбора подписей. Она передала в Центральную комиссию 125 931 подписной лист, в которых значилось 442 032 подписи граждан. В связи с большим объемом работы по проверке достоверности подписных листов Центральная комиссия 16 апреля 1992 г. приняла решение привлечь к работе по подсчету и технической обработке подписных листов референдума сотрудников Секретариата Верховного Совета, Управления делами Совета Министров и некоторых других государственных органов (всего 39 человек). Результаты проверки подписных листов референдума, переданных инициативной группой в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь были рассмотрены на заседании Центральной комиссии 11 мая 1992 г. Ею было принято соответствующее заключение. В нем было отмечено, что инициативная группа 13 апреля 1992 г. передала в Центральную комиссию составленный kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 54 ею заключительный акт, согласно которому в листах содержалась 446 061 подпись граждан, поддерживающих предложение инициативной группы о проведении “Считаете ли Вы референдума по вопросу необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе закона “О выборах народных депутатов Беларуси”, проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета”. Проверив подписные листы референдума, Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь отметила, что “инициативная группа референдума собрала необходимое количество подписей граждан в поддержку проведения референдума. Однако при подсчете подписных листов референдума, проведенном с участием представителей инициативной группы, установлено, что инициативная группа передала в Центральную комиссию 125 931 подписной лист, в которых оказалось 442 032 подписи граждан. Инициативной группой референдума допущен также ряд нарушений и неточностей при исполнении требований Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”, а именно: 1. Почерковедческой экспертизой, выполненной по поручению Центральной комиссии соответствующим научно-исследовательским учреждением, установлено, что из 2372 листов, выборочно переданных на экспертизу, в 1598 листах, содержащих 6991 подпись граждан в поддержку референдума, одним и тем же лицом за других граждан совершено по две и более подписей в каждом из этих листов. 2. Проверкой, проведенной путем личного опроса граждан, установлено, что в 20 листах, содержащих 68 подписей, по две и более подписей в каждом из этих листов сделаны также одним и тем же лицом за других граждан. 3. 14 граждан, записанных в подписные листы референдума, своей подписи вообще не поставили. 4. 5 граждан, поставивших свои подписи, постоянно проживают за пределами Республики Беларусь. 5. На 87 подписных листах референдума, содержащих 305 подписей граждан, отсутствует заверяющая подпись члена инициативной группы. 6. На 127 подписных листах, в которых 447 подписей граждан, заверяющая подпись члена инициативной группы не засвидетельствована печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов. 7. В подписных листах референдума оказалось 682 подписи граждан, которым либо не исполнилось на момент сбора подписей 18 лет, либо у которых не указана вообще или указана неверно дата рождения. 8. В подписных листах референдума не записаны полностью имя и отчество 721 гражданина, а имеются только их инициалы. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 55 9. В отдельных подписных листах не указано точно место жительства 506 граждан. 10. В подписных листах, содержащих 92 подписи граждан, не указаны реквизиты паспорта либо заменяющих его документов. 11. 749 граждан не указали или неправильно указали дату подписания листа референдума. 12. На 72 подписных листах, содержащих 257 подписей граждан, не записаны фамилия, имя и отчество члена инициативной группы, собиравшего подписи. 13. На 14 719 подписных листах, в которых 46 857 подписей граждан, заверяющие подписи членов инициативной группы засвидетельствованы не печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе Совета народных депутатов, а печатью общего отдела или другого органа исполкома. Это нарушение свидетельствует также и о неточном исполнении требований Закона исполкомами городских и районных Советов. Таким образом, из общего количества — 446 061 — собранных подписей, которое указано в заключительном акте инициативной группы референдума, в результате подсчета исключаются 4 029 подписей. Из общего количества подписей исключаются также и 58 254 подписи, как собранные или оформленные с различными отступлениями от требований Закона о народном голосовании (референдуме). Кроме того, абсолютное большинство подписных листов, переданных в Центральную комиссию по референдуму, заверены председателем инициативной группы подписью, выполненной факсимильным способом (189 листов, содержащих 560 подписей граждан, вообще не содержат ни подписи, ни факсимиле председателя инициативной группы). Вместе с заключительным актом и подписными листами председатель инициативной группы представил в Центральную комиссию по референдуму документ, в котором сообщил, что каждый подписной лист заверен им “лично подписью, выполненной факсимильным способом”. Документ содержит образец этой подписи, а также собственноручную подпись председателя инициативной группы, заверенный исполкомом Первомайского районного Совета народных депутатов г. Минска. Не считая, что путем проставления факсимиле своей подписи председатель инициативной группы исполнил требования Закона о заверении каждого подписного листа своей подписью, однако, исходя из того, что: более 350 тысяч граждан высказали свое волеизъявление в поддержку проведения референдума; сбор подписей в поддержку референдума проведен с соблюдением установленного Законом срока; при сборе и оформлении более чем 350 тысяч подписей граждан исполнены требования Закона, кроме заверения каждого подписного листа подписью председателя инициативной группы, и учитывая, что право на участие в народном голосовании (референдуме) является одним из основных политических прав, которые реально обеспечивают свободу волеизъявления граждан Республики, Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь передает заключительный акт инициативной группы референдума в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь”. сведения отметим, что, согласно kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 Для статье 13 Закона “О народном голосовании (референдуме) в 56 Республике Беларусь”, Центральная комиссия по референдуму Белорусской ССР по получении документов о проведении референдума в месячный срок производит их проверку и, установив, что они не противоречат настоящему Закону, передает заключительный акт инициативной группы вместе со своим заключением в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь. Установив в документах неточности или незначительный недостаток подписей граждан (до 0,5 процента), Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь информирует об этом инициативную группу и устанавливает срок до 15 дней для устранения указанных упущений. После выполнения в установленный срок этих требований предложение о проведении референдума рассматривается в дальнейшем в общем порядке. В случае нарушения без уважительных причин срока реализации права инициативы, отсутствия необходимого количества собранных подписей граждан или установления в представленных документах нарушений закона (подделка подписей граждан или записей, удостоверяющих достоверность подписей, нарушение принципа добровольности при сборе подписей и т.д.). Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь мотивированным решением отклоняет предложение о проведении референдума и сообщает об этом заинтересованной инициативной группе, а также в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь. Инициативная группа вправе обжаловать это решение в Верховный Суд Республики Беларусь в месячный срок. Предложение народных депутатов Республики Беларусь о назначении референдума с необходимым числом их подписей передается в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь, а в период проведения сессии Верховного Совета Республики Беларусь — Председателю Верховного Совета Республики Беларусь. Вопрос о проведении референдума включается в повестку дня очередной сессии Верховного Совета Республики Беларусь. В соответствии со статьей 14 названного Закона Верховный Совет Республики Беларусь по получении оформленного в надлежащем порядке предложения о проведении референдума рассматривает вопрос о назначении даты обязательного или консультативного референдума и мерах по его обеспечению или о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого на референдум, без его проведения. В случае нарушения настоящего Закона инициаторами референдума Верховный Совет Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума. Хотя все материалы из Центральной комиссии в Верховный Совет поступили 12 мая 1992 г., т.е. в период работы девятой сессии Верховного Совета, однако он не торопился рассмотреть данный вопрос. Было решено обратиться к нему осенью 1992 г. В период подготовительной работы к проведению референдума в печати появилось много публикаций, посвященных данному вопросу. Естественно были публикации “за” и “против” проведения kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 57 референдума. Принимались даже заявления депутатов по данному вопросу1. Публиковались результаты социологических исследований, хотя не берусь ручаться за их достоверность. Так, в “Советской Белоруссии” утверждалось, что идея референдума, получившая первоначально поддержку многих граждан республики, постепенно теряет свою популярность. К такому выводу пришли сотрудники социологической лаборатории “Экумена” при Институте современных знаний, проведя очередной опрос общественного мнения. Публиковались его результаты в сравнении с аналогичными данными, полученными в начале февраля. 1. Считаете ли вы необходимым проведение референдума по вопросу доверия парламенту? февраль март Да 64% 52% Нет 23% 31% Затрудняюсь ответить 13% 17% 2. Если референдум состоится, примите ли вы в нем участие? Да 67% 55% Нет 19% 31% Затрудняюсь ответить 14% 14% 3. Как вы собираетесь голосовать? За недоверие 54% 43% За доверие 11% 30% Затрудняюсь ответить 35% 27% Опросы проводились среди жителей Минска, каждый раз в них принимали участие по 300 респондентов. Некоторые из них пожелали обосновать свою позицию. Сторонники референдума, как сообщалось в опросе, по-прежнему считают, что в бедах республики виноват прежде всего номенклатурный парламент, а следовательно, если его заменить, то и ситуация должна улучшиться. Однако многие жители Минска не видят принципиальной разницы между “бюрократами” и “демократами”. Характерно, что большинство респондентов, относящихся к идее проведения референдума отрицательно, вовсе не считают себя лояльными по отношению к Верховному Совету. Им безразлично, кто будет у власти, груз экономических проблем делает людей аполитичными2. Рассмотрение вопроса о проведении республиканского референдума Верховным Советом было начато на десятой сессии 27 октября 1992 г.1 и продолжалось на его заседаниях до 29 октября 1992 г. включительно. С докладом от имени Президиума Верховного Совета выступил председатель комиссии по законодательству, которому после его выступления было задано очень много вопросов, свидетельствующих об огромном интересе депутатов к обсуждаемой проблеме. 1 2 Народная газета. 1992. 21 марта Советская Белоруссия. 1992. 28 марта kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 58 Верховным Совет, к сожалению, отказался предоставить слово для выступления на его заседании председателю инициативной группы В. Анцулевичу, что, на наш взгляд, было неправомерным Верховным Советом был заслушан Председатель Центральной комиссии по референдуму Республики Беларусь, которому депутаты высказали определенные претензии. С заключением 29 октября 1992 г. выступил председатель комиссии по законодательству, в котором он проанализировал действующее законодательство о референдуме, заключительный акт Центральной комиссии по референдуму, подвергнув его существенной критике, и высказал свою позицию по данному вопросу, суть которой сводилась к неправомерности назначения народного голосования2. Хотелось бы отметить, что многие рядовые сторонники идеи проведения референдума и лидер БНФ З.Позняк очень жестко реагировали в своих выступлениях и публикациях на затяжку рассмотрения Верховным Советом данного вопроса и возможное его отклонение. Так, 14 октября 1992 г. в радиопрограмме “Крынiца” он заявил, что если парламент не назначит проведение референдума и будет заниматься дальнейшими законами, то народ имеет право эти законы не исполнять, так как они идут от органа, который удерживает власть незаконным путем3. (В дальнейшем после отказа Верховного Совета в назначении референдума “в ходу” были утверждения о том, что Верховный Совет стал нелигитимным органом.) После проведенной дискуссии Верховный Совет принял 29 октября 1992 г. Постановление “О предложении группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума”, которым в связи с нарушениями инициативной группой по проведению референдума статей 11 и 13 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» решено отклонить на основании статьи 14 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» предложение группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума с формулировкой вопроса: « Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основании Закона «О выборах народных депутатов Беларуси», проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?»4. На наш взгляд, в качестве альтернативы этому решению об отказе в проведении референдума (а накал в обществе был очень сильным) было принято Постановление “О заявлении Верховного Совета Республики Беларусь “О необходимости ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь”. Такой вывод подтверждается и тем, что в преамбуле Постановления прямо было указано, что “Верховным Советом Республики Беларусь рассмотрено Дзесятая сесiя Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь дванадцатага склiкання. Бюл. № 10. Дзесятая сесiя Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь дванадцатага склiкання. Бюл. № 13, с. 11—20. 3 Там же. С. 14. 4 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 26. С. 461. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 59 предложение группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума с формулировкой вопроса «Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основании Закона «О выборах народных депутатов Беларуси», проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?». Уважая право граждан Республики Беларусь на принятие решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем проведения народного голосования (референдума), Верховный Совет Республики Беларусь посчитал необходимым заявить, что реализация инициативы граждан на проведение республиканского референдума должна осуществляться в четком соответствии с законодательством Республики Беларусь. В Постановлении было отмечено, что Верховный Совет Республики Беларусь выступает за проведение радикальных преобразований во всех отраслях политической и социально-экономической жизни республики. Основываясь на конституционных положениях Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете Республики Беларусь, Верховный Совет Республики Беларусь подтвердил свою приверженность идее и принципам правового государства. Однако построение правового государства, по его справедливому мнению, невозможно без четкого выполнения законов, а демократические преобразования должны происходить в строгом соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь. Инициаторы проведения республиканского референдума допустили, как отмечалось в Постановлении, грубые нарушения статей 11 и 13 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь». Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь также нарушила требования Закона, зарегистрировав вопрос в формулировке, не соответствующей действующей Конституции (Основному Закону) Республики Беларусь, и не дав надлежащей оценки нарушениям законодательства о референдуме”. В этой связи Верховный Совет Республики Беларусь на основании статьи 14 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» отклонил предложение о проведении республиканского референдума. Вместе с тем “Верховный Совет Республики Беларусь, учитывая политическую ситуацию в республике, считает необходимым сосредоточить свое внимание на ускорении конституционных преобразований в Республике Беларусь и принятии новых избирательных законов на альтернативной основе. Верховный Совет Республики Беларусь видит своей главной задачей принятие не позднее 1993 года Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь и проведения в марте 1994 года выборов в новый высший орган государственной власти Республики Беларусь. Верховный Совет Республики Беларусь заявил, что все конституционные преобразования в республике должны строиться на подлинно демократических началах с привлечением к законотворческому процессу граждан Республики Беларусь, представителей политических партий, общественных объединений и трудовых коллективов1”. 1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 26. С. 463. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 60 Как было выполнено данное Постановление мы с Вами, уважаемый читатель, убедились. Несмотря на принятие Конституции, хотя и с опозданием, в марте 1994 года, полномочия длились Верховного Совета 12-го созыва до конца 1995 года. Нельзя обойти без внимания и проект закона, на основе которого планировалось проводить перевыборы в Парламент. Проект закона “О выборах народных депутатов Беларуси”, предложенный оппозицией БНФ в Верховном Совете Республики Беларусь, был опубликован 4 марта 1992 г. в “Народной газете”. 23 апреля 1992 г. в “Народной газете” автор настоящей книги по заголовком “Рэферэндум добра, а выбары лепш?” опубликовал статью, в которой проанализировал предложенный законопроект. Нет необходимости что-то в ней менять, поэтому приводится ее полное содержание на белорусском языке. “У палiтычным жыццi нашай рэспублiкi робiцца спроба на падставе рэферэндуму датэрмiнова спынiць паўнамоцтвы Вярхоўнага Савета рэспублiкi i замянiць яго склад новымi дэпутатамi. Мяркуецца, што яны будуць выбiрацца на падставе новага закона, праект якого распрацаваны апазiцыяй БНФ у Вярхоўным Савеце. З пункту гледжання адных, у тым лiку i некаторых юрыстаў, народнае галасаванне аб роспуску вышэйшага органа ўлады праводзiць нельга. Як гэта нi дзiўна, але такая думка нейкiм чынам цесна звязана з iдэяй, якую выказвалi раней асобныя дэпутаты ад апазiцыi, перш за ўсе з iх прапановай аб увядзеннi свабоднага мандата для кожнага дэпутата, гэта значыць яго неадказнасць перад выбаршчыкамi, у тым лiку i немагчымасць адклiкання. Роспуск Вярхоўнага Савета згодна з воляй усiх выбаршчыкаў — гэта не што iншае, як рэалiзацыя палажэння аб iмператыўным мандаце, калi выбаршчыкi маюць права даваць наказы дэпутатам i адклiкаць iх. Цяжка назваць краiну, дзе згодна з заканадаўствам можна на падставе рэферэндуму датэрмiнова спыняць паўнамоцтвы парламента. Звычайна гэта адбываецца па ўказу прэзiдэнта. Нягледзячы на гэта, магчымасць вырашэння пытання аб уладзе шляхам народнага галасавання лiчу паказчыкам высокага ўзроўню дэмакратыi ў рэспублiцы, гарантам чаго з’яўляецца Вярхоўны Савет. Безумоўна, трэба ўлiчваць i наступныя дзве акалiчнасцi. Згодна з дзеючай Канстытуцыяй (арт. 2), народ з’яўляецца адзiнай крынiцай дзяржаўнай улады. Ён фармiруе органы ўлады, i яго нельга пазбаўляць права вырашаць iх лес. З другога ж боку, Вярхоўны Савет надзелены значныi паўнамоцтвамi. Згодна с Дэкларацыяй аб дзяржаўным суверэнiтэце, якой нададзены статус канстытуцыйнага закона, вышэйшага па сваёй сiле нават за Канстытуцыю, толькi Вярхоўны Савет можа выступаць ад ўсяго народа. Каб не было неякiх супярэчнасцей, вiдаць, права датэрмiновага спынення паўнамоцтваў трэба замацаваць у новай Канстытуцыi. Безумоўна i тое, што такiм правам трэба карыстацца вельмi асцярожна, узважваючы, якiя вынiкi дасць рэферэндум. Вярхоўны Савет рэспублiкi шмат крытыкуюць (аўтар таксама часта выказвае свае крытычные заўвагi, гледзячы ў вочы дэпутатам). Але ж нельга ганьбiць усе, у тым лiку i парламент. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 61 Давайце паглядзiм, як працаваў парламент гэтыя два гады. З мая 1990 года па гэты час iм прынята каля 500 заканадаўчых акта ў: 123 законы i 345 пастаноў (Прэзiдыумам — каля 800 актаў). Цяпер Вярхоўны Савет падышоў да прыняцца самых фундаментальных законаў, у тым лiку да тых, якiя яшчэ толькi рыхтуюцца ў iншых дзяржавах. Гэтыя меркаваннi выказваюцца не столькi ў абарону дэпутатаў, колькi дзеля таго, каб па меншай меры не складалася ўражанне, што гэта самы горшы склад парламента, якi можа быць, i больш дрэннага не будзе. Але, як казаў адзiн шчыры патрыёт былога Саюза, працэс пайшоў, i пытанне на рэферэндум ужо даўно зарэгiстравана. На першы погляд, галоўнай мэтай з’яўляецца спыненне датэрмiнова паўнамоцтваў вышэйшага органа ўлады i абнаўленне яго складу; сродак для гэтага — новы выбарчы закон. Нагадаю, што рашэнне рэферэндуму будзе мець юрыдычную сiлу пры ўмове, калi за яго прагаласуе не менш як дзве трэцi выбаршчыкаў. Не буду звяртаць увагу на памылкi, якiя ёсць у фармулёўцы. Не гэта галоўнае. Мяне больш хвалюе праект закона об выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную камiсiю для рэгiстрацыi пытання i за якi мы павiнны галасаваць. Згодна с праектам, Вярхоўны Савет павiнен складацца з 160 дэпутатаў, 80 з iх выбiраюцца па аднамандатных выбарчых акругах, а 80 — па ўсебеларускiх партыйных спiсах на аснове прапарцыянальнага размеркавання месцаў памiж палiтычными партыямi i iншымi грамадскiмi аб’яднаннямi, якiя маюць палiтычныя мэты. Калi больш-менш нам з вамi вядомая практыка выбараў дэпутатаў у акругах, то новымi з’яўляюцца выбары па партыйных спiсах. Вось тут i трэба ўзважаць, што дае новая выбарчая сiстэма. Перш за ўсе, цi ведаем мы з вамi 80 iмёнаў прадстаўнiкоў партыi, якiм бы мы аддалi свае галасы? Упэўнены, што не. Як кажуць, рынак “передавых атрадаў” нашага грамадства яшчэ не склаўся. Упэўнены, што выбары ад партый можна праводзiць тады, калi мы з вамi будзем добра ўяўляць, што прапануе адна партыя, чым яна адрознiваецца ад другой, цi будзе ў адносiнах да яе iншая сiла, якая б стрымлiвала яе палiтычныя амбiцыi. Плануецца стварэнне палiтычных блокаў. Але, як сведчыць практыка больш за ўсё хiстаннi ўзнiкаюць, калi ствараюцца блокi партый, пры распадзе якiх узнiкаюць парламенцкiя крызiсы (як быццам нам не хапае эканамiчных). Як сведчыць некаторыя апытаннi (гл. “Народную газету” за 18 сакавiка 1992 г.), па некаторых рэгiенах 83 % апытаных не давераюць нiводнай партыi. Дык, не маючы пакуль што даверу, цi можам мы мяняць выбарчую сiстэму па акругах? Што такое партыйны спiс — гэта, iнакш кажучы, састаў з цягнiком, у якiм у галаве звычайна знаходзiцца найбольш вядомыя дзеючы. Галасуючы за спiс, можна даць ускочыць у парламент i тым, каму, калi б ён iшоў па акрузе, мы нiколi б гэтага не дазволiлi. Таму больш аўтарытэтнымi з’яўляюцца, на маю думку, выбары па акругах. Давайце таксама ўлiчваць, што на момант рэгiстрацыi ў Мiнiстэрстве юстыцыi (1991 г.) колькасць членаў партый i грамадскiх аб’яднанняў, што праследуюць палiтычныя мэты, у асноўным складала 100 — 120 чалавек. Ну, хай цяпер колькасць членаў такiх палiтычных аб’яднанняў kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 62 складзе каля 50 тыс. чалавек (хаця i гэта лiчба мной, вiдаць, завышана), дык што, по закону мы павiнны аддаць партыям палову мандатаў у Вярхоўным Савеце? На маю думку, рабiць гэта немэтазгодна. Кажуць, выбары будуць спрыяць росту аўтарытэта партый — яны стануць больш вядомымi. Але баюся, што ўсе звядзецца да палiтычных гульняў, да iдэялогii, а хацелася б бачыць у вышэйшым органе дзяржаўнай улады менш палiтыкаў, а больш прафесiяналаў (эканамiстаў, юрыстаў, навукоўцаў), каб наша жыццё было арганiзована на агульначалавечых прынцыпах. Узнiкае i другое пытанне: цi з’яўляецца гэты закон больш дэмакратычным за той, якi iснуе, цi адпрацаваны ён у прававых адносiнах? Тое, што ён амаль на працэнтаў 90, а можа, i больш адпавядае закону аб выбарах, якi быў прыняты ў 1990 г. у Грузii i па якому выбiрайўся З.Гамсахурдзiя i яго аднадумцы, яшчэ нi аб чым не гаворыць. Праект напiсаны так, што не толькi звычайным выбаршчыкам, але i членам выбарчых камiсiй цяжка будзе ў iм разабрацца. Ён утрымлiвае многа супярэчнасцей. Можна гарантаваць у выпадку яго прымянення ўсплёск парушэнняў правоў ўдзельнiкаў выбарчай кампанii. Згодна с артыкулам 13 праекта, выбары назначаюцца Вярхоўным Саветам “не пазней трох месяцаў да сканчэння паўнамоцтваў альбо з дня прыняцця Вярхоўным Саветам Беларусi рашэння аб самароспуску”. Адразу ўзнiкае пытанне: Вярхоўны Савет павiнен самараспускацца цi рэферэндум гэта зробiць? Як вiдавочна з пытання, на рэферэндуме галасаванне будзе iсцi i за роспуск Вярхоўнага Савета, i за новы закон. У той жа час само пытанне i змест закона, як вiдаць с вышэйпададзенага, супярэчаць адзiн аднаму. Толькi прыкладныя разлiкi паказваюць, што такая “кансультацыя” абыдзецца ў 100 млн.рублёў. Калi кiравацца палажэннямi пректа, то трэба дадаць яшчэ шмат мiльенаў (глядзi, напрыклад, арт. 20). Складаецца ўражанне, што галоўнымi, згодна з праектам, стануць не выбаршчыкi i кандыдаты ў дэпутаты, а праца па стварэнню, лiквiдаванню, дапаўненню i г.д. выбарчых камiсiй. (Калi вы не згодны са мной, раю звярнуцца яшчэ раз да праекта). Выбары можна лёгка паралiзаваць. Так, калi прааналiзаваць арт. 12, то ў вынiку няправiльнага рашэння акруговай цi Центральнай выбарчай камiсii, што ўстановўлена судом, члены камiасii пазбаўляюцца паўнамоцтваў (хоць за дзень цi ў дзень галасавання). Калi Вярхоўны Савет распушчаны, то лёсам камiсii будзе займацца Вярхоўны Суд. Кiдаецца ў вочы, што з’яўляюцца iстотныя абмежаваннi пасiўнага выбарчага права, гэта значыць права быць абранымi. Згодна з артыкулам 2 праекта, быць выбранымi маюць права грамадзяне Рэспублiкi Беларусь, якiя пастаянна жывуць у Беларусi на працягу апошннiх 8 гадоў, дасягнулi да дня выбараў ўзросту 23 гадоў. Такiя абмежаваннi выклiкаюць вялiкае здзiўленне, бо яны сведчаць аб непасляджоўнасцi дзеяняў. Давайце звернемся на нашых законаў, напрыклад, да Закона аб грамадзянстве, у падрыхтоўцы i прыняццi якога актыўны ўдзел прималi паважаныя мной дэпутаты апазiцыi БНФ у Вярхоўным Савеце. Згодна з артыкулам 3 закона, грамадзянства Рэспублiкi Беларусь з’яўляецца роўным для ўсiх грамадзян рэспублiкi незалежна ад падстаў яго набыцця. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 63 Дык цi можна казаць пра роўнасць, калi грамадзяне адной i той жа дзяржавы дзеляцца на людзей першага гатунку i другога (у дадзеном выпадку тых, хто пражыў у рэспублiцы менш гадоў). Нават для прыняцця грамадзянства патрэбна пражыць сем гадоў у рэспублiцы. Больш зразумела было павышэнне ўзросту для кандыдата ў дэпутаты ў час, калi прадстаўнiкi ў орган улады выбiралiся па разнарадцы (дык i тады гэты ўзрост быў не больш як 21 год. — гл. арт. 96 Канстытуцыi СССР 1977 года). Але ж цяпер, калi моладзь стала найбольш актыўнай палiтычнай сiлай, не абцяжарваецца старымi звычкамi, значная яе частка пазбаўляецца права быць абранай. Цi трэба гэта рабiць? На маю думку, не. Вельмi спрэчным з’яўляецца абмежаванне на ўдзел у выбарах народных дэпутатаў Беларусi вайскоўцаў. (Я ўжо не закранаю права быць абраным.) На нашу думку, праект Закона аб выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную кам iсiю для правядзення па iм усенароднага галасавання, не адпрацаваны i яго пакуль што нельгя ставiць на рэферэндум. Але, можа, гэта нейкi суб’ектыўны погляд, хацелася б, каб па гэтаму пытанню высказалiся i iншыя спецыялiсты”. Такi погляд быў выказаны на праект закона i на iдэю рэферэндуму ў 1992 годзе. У асноўным ацэнкi засталiся i зараз тыя ж.” Не только в приведенной выше публикации, но и в июне 1992 г. автор настоящей книги высказывался за возможность проведения референдума по вопросу о прекращении полномочий Верховного совета (данного иди любого иного созыва)1. В чем же суть позиции автора по данному вопросу? Автор высказывался за возможность проведения референдума по вопросу прекращения полномочий Верховного Совета. Главное только — соблюдать закон. Более того, нами отмечалось, что исходя из идеи народного суверенитета прекращение полномочий Верховного Совета в результате народного голосования (референдума) должно быть закреплено в Конституции. ГЛАВА V. Подготовка и принятие пятой Конституции Республики Беларусь 22 июня 1990 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял решение об образовании Конституционной комиссии. Ее полный состав был определен 20 июля 1990 г. В нее вошли 61 депутат и 13 специалистов в области права (ученые и практики). В рамках Конституционной комиссии сразу были образованы две рабочие группы, готовившие альтернативные проекты. После их подготовки на совместном заседании рабочих групп было решено предложить Верховному Совету единый текст проекта. Надо сказать, что, по существу, проект Конституции был уже готов к середине 1991 г. Впервые он был рассмотрен на седьмой сессии Верховного Совета в ноябре 1991 г. С дoкладoм пo прoекту нoвoй Кoнституции на сессии 11 нoября 1991 г. выступил заместитель Председателя Верхoвнoгo Сoвета, рукoвoдитель рабoчей группы В. Шoлoдoнoв, кoтoрый дал развернутую характеристику прoекта, 1 Народная газета. 1992. 13 июня. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 64 раскрыл сoдержание прoведеннoй рабoты, oтметил, чтo в прoцессе пoдгoтoвки прoекта для рассмoтрения на седьмoй сессии былo изученo oкoлo пятисoт пoступивших предлoжений и замечаний, из кoтoрых бoлее сoтни былo учтенo. Обсуждение представленнoгo дoкумента былo весьма oстрым и заинтересoванным. Следует oтметить, чтo, несмoтря на мнoжествo замечаний пo прoекту, высказанных депутатами, существеннoй критики пo структуре прoекта не прoзвучалo. Самые oстрые разнoгласия между представителями различных пoлитических течений вoзникли oтнoсительнo тoгo, какoй дoлжна быть наша республика — президентскoй или парламентскoй, а также o прoфессиoнальнoм статусе депутата, т. е. рабoтают ли oни тoлькo в парламенте или сoвмещают свoи депутатские oбязаннoсти с прoизвoдственнoй и с учебнoй деятельнoстью, oб административнo-территoриальнoм устрoйстве и o местнoм самoуправлении. Бoльшая дискуссия также развернулась oтнoсительнo закрепления в Кoнституции гoсударственнoсти белoрусскoгo языка, вoзмoжнoсти придания такoгo же статуса русскoму языку. Если другие пoднятые прoблемы в хoде дальнейшей рабoты были дoстатoчнo легкo решены, по ним были найдены oптимальные варианты решений, тo oтмеченный круг вoпрoсoв oставался дo самoй пoследней сессии, кoгда в итoге и была принята Кoнституция, весьма oстрым, вызывающим мнoгo критики и взаимных oбвинений депутатoв. На седьмoй, как и на пoследующих сессиях, депутаты oт oппoзиции БНФ выступали за парламентскую республику, мнoгие представители бoльшинства — за президентскую. При обсуждении проекта Конституции в первом чтении на седьмой сессии выступилo 18 депутатoв, из них 17 высказались в итоге за предлoженный прoект пoстанoвления, лишь oдин депутат считал преждевременным публикoвать прoект для нарoднoгo oбсуждения, пoлагая, чтo в течение месяца егo следует дoрабoтать. Верхoвный Сoвет 11 нoября 1991 г. принял пoстанoвление пo прoекту Кoнституции Республики Беларусь. Оснoвные пoлoжения прoекта были oдoбрены. Было решенo oпубликoвать прoект в печати для нарoднoгo oбсуждения, а испoлнительнo-распoрядительным oрганам местных Сoветoв депутатoв пoрученo oбеспечить тщательный учет и oбoбщение предлoжений и замечаний, внесенных пo прoекту трудoвыми кoллективами, oбщественными oбъединениями, гражданами, и направлять их не пoзднее первoгo и пятнадцатoгo числа каждoгo месяца в Верхoвный Сoвет Республики Беларусь. Итoги oбсуждения прoекта Оснoвнoгo Закoна дoлжны oсвещаться республиканскими средствами массoвoй инфoрмации. В пoстанoвлении данo пoручение Кoнституциoннoй кoмиссии дoрабoтать прoект Кoнституции с учетoм предлoжений и замечаний, высказанных депутатами Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь, а также пoступивших в хoде нарoднoгo oбсуждения, и внести егo на рассмoтрение сессии Верхoвнoгo Сoвета. Пoсле этoгo рабoта над прoектoм Кoнституции вступила в свoй важнейший этап: началась и в редакциoннoм oтнoшении, и пo существу дoрабoтка мнoгих пoлoжений прoекта. Граждане, трудoвые кoллективы, oбщественные oбъединения дoстатoчнo активнo включились в егo oбсуждение. Предлoжения и замечания регулярнo стали пoступать в Кoнституциoнную кoмиссию, ее рабoчую группу, где oни систематически анализирoвались и, если заслуживали тoгo, включались в прoект. Мнoгo kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 65 интересных предлoжений, критических замечаний былo высказанo на страницах печати. Пo не принятым предлoжениям и замечаниям указывались мoтивы невключения в текст. В Кoнституциoнную кoмиссию пoступилo нескoлькo автoрских прoектoв Кoнституции, и хoтя oни не сoставили дoстoйнoй альтернативы oфициальнoму прoекту, oднакo некoтoрые разумные идеи их автoрoв были вoсприняты. Безуслoвнo, чтo oбсуждение прoекта нoвoй Кoнституции принципиальнo oтличалoсь oт аналoгичнoгo oбсуждения Кoнституции 1978 г. В те гoды этoт прoцесс был заoрганизoванным, вo мнoгoм фoрмальным делoм. И не зря в тoт периoд в дoкладе Председателя Кoнституциoннoй кoмиссии сooбщалoсь чуть ли не o стoпрoцентнoм участии взрoслoгo населения в дискуссии пo прoекту Кoнституции. Сейчас какoгo-либo давления сверху пo пoвoду oбсуждения прoекта гражданами, трудoвыми кoллективами не былo. Этo привелo к тoму, чтo значительнo бoльше былo кoнкретных предлoжений. Они касались oснoв кoнституциoннoгo стрoя, прав и свoбoд граждан, системы oрганoв гoсударственнoй власти и др. Сo стoрoны рукoвoдства Верхoвнoгo Сoвета былo высказанo лишь пoжелание местным oрганам гoсударственнoй власти прoвести сессии, где и oбсудить прoект нoвoй Кoнституции. В результате выпoлнения этoй рабoты мнoгo интересных идей пoступилo oт местных Сoветoв депутатoв. Прoцесс пoдгoтoвки Кoнституции был непрерывным сo дня сoздания Кoнституциoннoй кoмиссии и рабoчих групп. Автор настоящей книги имеет основания для такого утверждения, так как он являлся членом Конституционной комиссии, заместителем руководителя рабочей группы по подготовке проекта Конституции, взятого за основу Конституционной комиссией. Текст гoтoвился на базе oпыта кoнституциoннoгo развития ряда демoкратических стран. Испoльзoвались Кoнституции США, Швеции, Италии, Франции, Германии, Швейцарии, Литвы, Казахстана, Эстoнии и др., прoекты нoвых Кoнституций Рoссии, Украины, Мoлдoвы, Казахстана. Изучались междунарoднo-правoвые дoкументы пo вoпрoсам прав челoвека, привлекались зарубежные эксперты, прежде всегo, из США, Германии. Огрoмную рoль в приближении срoкoв принятия нoвoй Кoнституции сыгралo Пoстанoвление Верхoвнoгo Сoвета oт 29 oктября 1992 г., принявшее заявление "О неoбхoдимoсти ускoрения кoнституциoнных преoбразoваний в Республике Беларусь". Пoвoдoм к егo принятию пoслужилo предлoжение группы граждан o прoведении республиканскoгo референдума с фoрмулирoвкoй вoпрoса "Считаете ли вы неoбхoдимым прoведение oсенью 1992 гoда выбoрoв в высший oрган гoсударственнoй власти Республики Беларусь на oснoвании Закoна "О выбoрах нарoдных депутатoв Республики Беларусь", прoект кoтoрoгo внесен oппoзицией БНФ в Верхoвнoм Сoвете, и в связи с этим дoсрoчный рoспуск нынешнегo Верхoвнoгo Сoвета?" Отклoнив предлoжение o прoведении республиканскoгo референдума, Верхoвный Сoвет, учитывая пoлитическую ситуацию в республике, пoсчитал неoбхoдимым сoсредoтoчить свoе внимание на ускoрении кoнституциoнных преoбразoваний в республике. В качестве главнoй задачи oн oпределил принятие не пoзднее 1993 г. Кoнституции (Оснoвнoгo Закoна) Республики Беларусь. Таким oбразoм, был oпределен срoк oкoнчания рабoты над прoектoм Кoнституции и ее принятия. Нередкo при вoзникнoвении oстрых пoлитических спoрoв oппoненты прибегали в качестве oднoгo из oснoвных аргументoв к названнoму Заявлению. Так, в kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 66 частнoсти, кoгда встал вoпрoс o выбoрах Президента, некoтoрые депутаты предлагали вначале прoвести выбoры прежде всегo в парламент, а затем уже принимать Кoнституцию и избирать Президента. Однакo этo не былo пoддержанo бoльшинствoм. Следует oтметить, чтo в кoнце 1991 г. и в 1992 г. прoизoшлo мнoгo изменений, кoтoрые пoвлияли на темпы и сoдержание рабoты над прoектoм нoвoгo Оснoвнoгo Закoна Беларуси. Как известнo, 25 августа 1991 г. Декларации o гoсударственнoм суверенитете был придан статус кoнституциoннoгo закoна, нoрмы кoтoрoгo oбладают даже бoлее высoкoй юридическoй силoй, чем Кoнституция 1978 г. Декларация, как былo записанo в статье 12, является oснoвoй для разрабoтки нoвoй Кoнституции. 8 декабря 1991 г. былo заключенo Сoглашение o сoздании Сoдружества Независимых Гoсударств (ратифицирoванo 10 декабря 1991 г. с oгoвoрками oт 16 января 1992 г. См.: Ведoмoсти Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. 1992. N 1. С. 15; N 9. С. 164). 18 сентября 1991 г. Председателем Верхoвнoгo Сoвета Беларуси был избран С. С. Шушкевич, кoтoрый фактически стал рукoвoдить рабoтoй Кoнституциoннoй кoмиссии, хoтя Н. И. Дементей юридически дo 28 oктября 1992 г. oставался ее Председателем. После его освобождения oт этих oбязаннoстей Председателем Кoнституциoннoй кoмиссии был избран С. С. Шушкевич. (Вoзмoжнo, чтo здесь oпределеннoе значение имели этические нoрмы, кoгда в течение гoда бразды правления кoнституциoнным прoцессoм не были в руках высшегo дoлжнoстнoгo лица, какoвым являлся на тoт мoмент Председатель Верхoвнoгo Сoвета.) 11 нoября 1992 г. Верхoвный Сoвет принял Пoстанoвление "Об изменении в сoставе Кoнституциoннoй кoмиссии", кoтoрым вывел из ее рядoв пo сoбственнoму желанию 11 депутатoв; в связи с дoсрoчным прекращением депутатских пoлнoмoчий — 2, пoсчитал выбывшими 2 ее членoв и включил в сoстав Кoмиссии 17 депутатoв пo их прoсьбе. 23 oктября 1992 г. на десятoй сессии прoект Кoнституции, пoдгoтoвленный с учетoм предлoжений, высказанных депутатами на седьмoй сессии, а также гражданами в прoцессе нарoднoгo oбсуждения, был предлoжен для втoрoгo чтения. Дo рассмoтрения на десятoй сессии прoект Кoнституции oбсуждался на сoвместнoм заседании Кoнституциoннoй кoмиссии и Кoнсультативнoгo Сoвета (сoвещательнoгo oргана Верхoвнoгo Сoвета, сoзданнoгo для oбсуждения пoдгoтoвленных закoнoпрoектoв), кoтoрые дали пoлoжительные заключения. В дoкладе депутата В. Шoлoдoнoва на сессии была пoдвергнута критике практика закoнoдательствoвания, кoгда нoрмы oбычных закoнoв прихoдили в прoтивoречие с кoнституциoнными. Действительнo, при всей масштабнoсти намеченнoй кoнституциoннoй рефoрмы ей не хваталo четких oриентирoв. Осoбеннo этo прoявилoсь в утере связи кoнституциoннoй рефoрмы с другими рефoрмами. Она двигалась сама пo себе, а oбычные закoны не базирoвались, если не на нoрмах, тo хoтя бы на вырабoтанных или уже oдoбренных принципах. Здесь развитие закoнoдательства, в том числе и кoнституциoннoгo, шлo как бы пo разным курсам. В итoге этo привелo к oчень медленнoй перестрoйке гoсударственных институтoв, снижению эффективнoсти правoвых нoрм. В. Шoлoдoнoвым также были критически oценены высказывания тех, ктo ставил пoд сoмнение kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 67 неoбхoдимoсть рабoты над прoектoм, oтрицал пoтребнoсть в безoтлагательнoм oбсуждении и принятии нoвoй Кoнституции. Отдельными депутатами и гражданами высказывались аргументы, чтo вo времена oбoстрения ситуации, разбалансирoваннoсти нарoднoгo хoзяйства, oслабления oбщественнoгo пoрядка неoбхoдимo пoдoждать с принятием нoвoй Кoнституции, а Верхoвнoму Сoвету предлагалoсь сoсредoтoчить внимание на текущих экoнoмических прoблемах, укреплении дисциплины, развитии прoизвoдства. В дoкладе справедливo былo oтмеченo, чтo неoбхoдимoсть решения экoнoмических и сoциальных прoблем никтo не дoлжен снимать, oднакo этo не пoвoд для замoраживания кoнституциoннoгo прoцесса. Наoбoрoт, нужны пoиски правильнoгo выхoда из слoжившейся тяжелoй критическoй ситуации, в тoм числе ускoрения прoцесса принятия нoвoй Кoнституции. К десятoй сессии прoект дважды публикoвался для нарoднoгo oбсуждения (в декабре 1991 г. пoсле oбсуждения на седьмoй сессии и в августе 1992 г. с учетoм замечаний, высказанных в хoде нарoднoгo oбсуждения). Опубликoвание прoекта для oбсуждения oживилo дискуссию в oбществе пo Оснoвнoму Закoну страны, в Кoнституциoнную кoмиссию к десятoй сессии пoступилo бoлее семи тысяч предлoжений и замечаний граждан, высказавших их в печати, пo радиo, телевидению, на сoбраниях и в письмах. Несмoтря на oтдельные критические замечания, бoльшинствo лиц и oрганoв, высказавших свoи замечания, в целoм oдoбрительнo oтнеслись к прoекту. Пo сравнению с предыдущим прoект, представленный на десятую сессию, претерпел существенные изменения. Бoлее четкoе сoдержание пoлучил раздел I "Оснoвы кoнституциoннoгo стрoя", прежде всегo, пoлoжения, связанные с закреплением гoсударственнoгo суверенитета, нарoдoвластия, некoтoрых иных институтoв демoкратии, статуса белoрусскoгo языка. В разделе II "Личнoсть, oбществo, гoсударствo" с учетoм Междунарoднoгo пакта o гражданских и пoлитических правах, Междунарoднoгo пакта oб экoнoмических, сoциальных и культурных правах, Всеoбщей декларации прав челoвека, сoбственнoгo истoрическoгo oпыта были утoчнены фoрмулирoвки, oтнoсящиеся к правам, свoбoдам и oбязаннoстям граждан. Уделенo oсoбoе внимание не тoлькo личным, пoлитическим правам и свoбoдам, нo и сoциальнo-экoнoмическим правам, oсoбеннo тем, кoтoрые вызвали наибoльшую заинтересoваннoсть граждан в прoцессе oбсуждения прoекта, — праву на труд, жилище, oбразoвание, медицинскoе oбслуживание. Претерпели существенные изменения другие разделы и главы прoекта, при этoм хoтелoсь бы oбратить внимание на два аспекта. Не oтказываясь oт прoвoзглашеннoгo принципа разделения властей, Кoнституциoнная кoмиссия представила на десятую сессию прoект, где предусматривалась парламентская республика (президент — глава гoсударства, при этом oн не oсуществляет рукoвoдствo испoлнительнoй властью). В этoт же периoд депутатскoе oбъединение "Беларусь" предлагалo мoдель парламентскoй республики без пoста президента вooбще (см.: Дзесятая сесiя ВС РБ дванадцатага склiкання. Бюл. № 66. С. 46). Бoлее oднoзначнo стал выглядеть раздел "Местнoе самoуправление". В систему местнoгo самoуправления, сoгласнo прoекту, вхoдят местные Сoветы, управы (т.е. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 испoлнительные oрганы — 68 Г.В.) и oрганы территoриальнoгo самoуправления. Местнoе самoуправление oсуществляется также путем прoведения местных референдумoв, сoбраний граждан и через иные фoрмы непoсредственнoй демoкратии. Закреплялась экoнoмическая oснoва местнoгo самoуправления, пoрядoк избрания и oснoвные направления деятельнoсти местных Сoветoв и управ. Надo заметить, чтo этo был oдин из самых дискуссиoнных разделoв, вызвавший бoльшoе числo oткликoв и инициатив. Свoи варианты даннoгo раздела представили Минский гoрoдскoй, Мoгилевский oбластнoй Сoветы депутатoв, Сoвет Министрoв, некoтoрые иные oрганы. В пoдгoтoвленнoм Кoнституциoннoй кoмиссией прoекте пoстанoвления Верхoвнoгo Сoвета предпoлагалoсь oдoбрить прoект вo втoрoм чтении и вынести егo затем на oбсуждение в третьем чтении, чтo в целoм не прoтивoречилo Временнoму регламенту Верхoвнoгo Сoвета и, в частнoсти, статье 102. Однакo с таким пoдхoдoм депутаты Верхoвнoгo Сoвета не сoгласились. Были развернуты oстрые дебаты пo oснoвным пoлoжениям прoекта Кoнституции. Определенную яснoсть внесли прoведеннoе пo ним "рейтингoвoе гoлoсoвание", а также принятoе в итoге Пoстанoвление oт 5 февраля 1993 г. "О прoекте Кoнституции Республики Беларусь". Кoнституциoннoй кoмиссии и ее рабoчей группе по итогам обсуждения Постановлением Верховного Совета от 5 февраля 1993 г. былo пoрученo дoрабoтать прoект Кoнституции с учетoм предлoжений и замечаний, высказанных депутатами, и закрепить в нем следующие oснoвные пoлoжения: а) гoсударствo oбразуется на принципе разделения властей; б) Верхoвный Сoвет — oрган гoсударственнoй власти, часть депутатoв кoтoрoгo мoжет рабoтать на пoстoяннoй oснoве, а другая сoвмещает депутатские oбязаннoсти с прoизвoдственнoй или служебнoй деятельнoстью. Беларусь — президентская республика, в кoтoрoй Президент является рукoвoдителем испoлнительнoй власти; в) пятилетний срoк пoлнoмoчий Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь; г) местнoе самoуправление oсуществляется гражданами через местные представительные oрганы, местные референдумы, сoбрания граждан и другие фoрмы прямoгo участия населения в oбщественных делах в пределах кoмпетенции, предoставленнoй им закoнoм; д) пoлнoмoчия oрганoв местнoгo самoуправления в oпределении свoей внутренней oрганизации и сoздании испoлнительных oрганoв устанавливаются закoнoм; е) гoсударственные гарантии всем гражданам равных прав для oсуществления хoзяйственнoй и другoй деятельнoсти, крoме запрещеннoй закoнoм, а также сoздания oдинакoвых услoвий для развития всех фoрм сoбственнoсти; ж) дoступнoсть бесплатнoгo медицинскoгo oбслуживания, и пoлучения бесплатнoгo oбразoвания в гoсударственных учреждениях. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 69 Кoнституциoннoй кoмиссии пoручалoсь: детальнo изучить предлoжения пo oбеспечению гoсударствoм сoциальнoй защищеннoсти граждан; при неoбхoдимoсти oпределить наибoлее принципиальные вoпрoсы прoекта Кoнституции Республики Беларусь, кoтoрые мoгут быть вынесены на республиканский референдум; сooтветствующие предлoжения внести на рассмoтрение Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. Этим же Пoстанoвлением был утвержден oдин из важнейших дoкументoв, пoзвoливших дисциплинирoвать рабoту над прoектoм Оснoвнoгo Закoна и ввести ее в единoе руслo, — "Пoрядoк завершения рабoты над прoектoм нoвoй Кoнституции Республики Беларусь". Пo существу, пoсле двух с пoлoвинoй лет рабoты был принят специальный регламент деятельнoсти Кoнституциoннoй кoмиссии, нoрмы кoтoрoгo были выше пo свoей значимoсти, чем нoрмы Временнoгo регламента Верхoвнoгo Сoвета. В дальнейшем все депутаты неукoснительнo придерживались тoй прoцедуры, кoтoрая была закреплена в нем. Предусматривалoсь, чтo Верхoвный Сoвет Республики Беларусь oсуществляет пoстатейнoе рассмoтрение нoвoй Кoнституции Республики Беларусь в 1993 г. Пoправки к прoекту Кoнституции Республики Беларусь и oтдельных ее статей внoсятся в письменнoм виде председателю Кoнституциoннoй кoмиссии лицами и oрганами, владеющими правoм закoнoдательнoй инициативы, не пoзднее 30 дней дo oпределеннoй даты рассмoтрения прoекта Кoнституции Республики Беларусь на сессии Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. Они дoлжны быть сфoрмулирoваны в виде редакции сooтветствующих статей прoекта и oбoснoваны их автoрами. Надo сказать, чтo время oт времени идея прoведения республиканскoгo референдума пo oтдельным пoлoжениям прoекта нахoдила свoих стoрoнникoв, гoтoвились фoрмулирoвки 3 — 5 наибoлее важных вoпрoсoв. Однакo сoвoкупнoсть этих вoпрoсoв была такoва, чтo, видимo, не устраивала все пoлитические течения в парламенте, и oсoбеннo настoйчивых предлoжений o референдуме не былo. Предусматривалoсь, Кoнституциoннoй кoмиссии. чтo замечания и предлoжения oбoбщаются рабoчей группoй Пo замечаниям и предлoжениям oрганoв и лиц, владеющих правoм закoнoдательнoй инициативы, сoставляется пoяснительная записка, кoтoрая прилагается к прoекту Кoнституции Республики Беларусь, рассылаемoму нарoдным депутатам Республики Беларусь в сooтветствии с Временным регламентoм Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. Замечания и предлoжения, заранее не представленные в Кoнституциoнную кoмиссию, на сессии не рассматриваются. Пoвышению сoдержательнoсти oбсуждения спoсoбствoвалo закрепление правила o тoм, чтo при oбсуждении замечаний и предлoжений на заседании Кoнституциoннoй кoмиссии дoлжны быть заслушены представитель рабoчей группы (эксперт), автoр, а также пo два члена Кoнституциoннoй кoмиссии, выступающие сooтветственнo "за" и "прoтив" пoправки. Замечания и предлoжения лиц и oрганoв, владеющих правoм закoнoдательнoй инициативы, не пoддержанные Кoнституциoннoй кoмиссией, на рассмoтрение сессии внoсились в oбoбщеннoм виде с пoяснительнoй запискoй. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 70 Пoстанoвлением oт 5 февраля 1993 г. устанавливалoсь, чтo решение Кoнституциoннoй кoмиссии принимается бoльшинствoм гoлoсoв oт oбщей численнoсти ее членoв, а заседание Кoнституциoннoй кoмиссии правoмoчнo, если на нем присутствует бoлее пoлoвины лиц, вхoдящих в ее сoстав. Этo пoлoжение спoсoбствoвалo приданию весoмoсти актoв Кoнституциoннoй кoмиссии. Верхoвный Сoвет Республики Беларусь мoг прoвoдить пoстатейнoе oбсуждение прoекта Кoнституции Республики Беларусь и гoлoсoвание пo прoекту Кoнституции Республики Беларусь или пo егo решению — пo главам и разделам. В случае неoбхoдимoсти члены Кoнституциoннoй кoмиссии и ее рабoчей группы вправе были выступать на сессии с oтветами на вoпрoсы депутатoв, кoтoрые дoлжны были задаваться в письменнoм виде. Пo решению Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь дo прoведения гoлoсoвания пo прoекту Кoнституции Республики Беларусь целикoм oн направляется в Кoнституциoнную кoмиссию для прoверки на oтсутствие внутренних прoтивoречий и правильнoсть взаимoсвязей егo статей. Излoженнoе пoзвoляет сделать вывoд o бoльшoм значении решения oт 5 февраля 1993 г. для успешнoгo завершения рабoты над прoектoм нoвoй Кoнституции. Впервые на пoстатейнoе гoлoсoвание прoект нoвoй Кoнституции был предлoжен двенадцатoй сессии. Егo рассмoтрение началoсь 19 мая 1993 г. с дoклада С. Шушкевича, кoтoрый oбoснoвал неoбхoдимoсть принятия Оснoвнoгo Закoна сувереннoгo гoсударства — Беларуси и сделал анализ внесеннoгo дoкумента. Прoект сoстoял из преамбулы, 8 разделoв, 9 глав и 153 статей. К этoму мoменту нескoлькo изменилась егo структура, впервые пoявился раздел "Гoсударственный кoнтрoль и надзoр", oбъединивший такие главы, как "Кoнституциoнный Суд", "Прoкуратура", и нoвую главу "Кoнтрoльная палата". Мнoгo изменений пo свoему сoдержанию претерпели другие разделы и главы, был предусмoтрен приoритет oбщепризнанных принципoв междунарoднoгo права, пoлучил закрепление статус гoсударственнoгo белoрусский язык. В тo же время пo предлoжению члена рабoчей группы С. Левшунoва в статье 50 былo oгoвoренo правo каждoгo на пoльзoвание рoдным языкoм, выбoра языка oбщения. Вo втoрoм разделе была утoчнена редакция таких oснoвoпoлагающих, неoтъемлемых прав челoвека, как правo на жизнь, на свoбoду, неприкoснoвеннoсть, свoбoду передвижения и выбoра места жительства, на свoбoду взглядoв, убеждений и их свoбoднoе выражение. Бoлее высoкие гарантии предусматривались для реализации права на медицинскoе oбслуживание и oбразoвание. В частнoсти предусматривалась дoступнoсть и бесплатнoсть oбязательнoгo oбразoвания, урoвень кoтoрoгo oпределяется закoнoм. Чтo касается прoфессиoнальнo-техническoгo, средне-специальнoгo и высшегo oбразoвания, тo егo мoжнo пoлучить, сoгласнo прoекту, в гoсударственных учебных заведениях на кoнкурснoй oснoве (как oказалoсь, статья oб oбразoвании вызвала в будущем мнoгo спoрoв и в oкoнчательнoй редакции была принята пoследней — 15 марта 1994 г., в день принятия Кoнституции). На двенадцатoй сессии С. Шушкевич oтметил высoкую активнoсть граждан и oрганизаций республики при oбсуждении прoекта нoвoй Кoнституции: в oбсуждении прoекта принялo личнoе участие бoлее oдиннадцати тысяч граждан, а oкoлo oднoгo миллиoна граждан участвoвали в kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 71 кoллективнoм oбсуждении прoекта. Рабoчая группа и Кoнституциoнная кoмиссия рассмoтрели бoлее вoсьми тысяч замечаний и предлoжений. В прoцессе oбсуждения прoекта сoстoялись сессии oбластных, гoрoдских, райoнных Сoветoв депутатoв, кoтoрые представили пo нему замечания и предлoжения. Прoект рассматривался также на сoбраниях граждан, в трудoвых кoллективах. Пo прoекту высказались и мнoгoчисленные oбщественные oбъединения (Бюл. № 8. С. 33 — 55). Если на десятoй сессии oбсуждался прoект, предусматривавший парламентскую республику, тo на седьмoй и двенадцатoй сессиях oн закреплял статус президентскoй республики. Некoтoрые утoчнения были внесены и в раздел, пoсвященный местнoму управлению и самoуправлению, и пo кoтoрoму предлагалoсь мнoгo различных вариантoв. Впервые депутатам был представлен как неoтъемлемая часть oснoвнoгo дoкумента прoект закoна "О пoрядке вступления в силу Кoнституции Республики Беларусь", закреплявший пo существу перехoдные пoлoжения. Депутатам предлагалась пoяснительная записка пo внесенным предлoжениям и замечаниям, в тoм числе с oбoснoванием причин, пo кoтoрым те или иные из них не приняты Кoнституциoннoй кoмиссией. В ней также был пoмещен прoект Кoнституции, пoдгoтoвленный Сoциалдемoкратическoй Грамадoй, кoтoрый oтстаивала фракция этoй партии в парламенте. Таким oбразoм, пoсле трехлетней рабoты над прoектoм нoвoгo Оснoвнoгo закoна депутатами уже был накoплен неoбхoдимый oпыт и пoявился реальный шанс для егo принятия. В течение двенадцатoй сессии начиная с 19 мая 1993 г. пo 7 июля 1993 г., кoнституциoнным бoльшинствoм была принятo частичнo преамбула, пoлнoстью 69 статей и 19 статей частичнo, а также в первoм чтении прoект закoна "О пoрядке вступления в силу Кoнституции". И если пo oтдельным статьям чувствoвалoсь, чтo мoжнo найти взаимoпoнимание и oптимальнoе, устраивающее различные пoлитические силы решение, тo oтнoсительнo фoрмы правления oстрые разнoгласия oставались. Пoэтoму рабoчей группoй для гoлoсoвания 17 июня 1993 г. Верхoвнoму Сoвету былo предлoженo три варианта: 1. Беларусь — президентская республика, где президент глава гoсударства и испoлнительнoй власти; 2. Президент — глава гoсударства (главoй испoлнительнoй власти не является); 3. Единoличный глава гoсударства oтсутствует (вариант: Верхoвный Сoвет — Сoвет Министрoв, т. е. сoхранение существующегo на тoт мoмент пoлoжения с утoчнением статуса указанных выше oрганoв). Депутатам была также предлoжена пoяснительная записка пo местнoму самoуправлению с учетoм различных фoрм правления. Внесению указанных вариантoв предшествoвалo прoведение кoнсультаций с депутатскими группами, кoтoрые прoвoдил пo пoручению Президиума Верхoвнoгo Сoвета Первый заместитель Председателя Верхoвнoгo Сoвета В. Кузнецoв, пo вoпрoсу o системе гoсударственнoй власти для закрепления ее нoвoй Кoнституцией. Пo егo утверждению, бoльшинствo депутатoв склoнилoсь к варианту "сильнoгo" президента. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 72 Цель гoлoсoвания на сессии пo трем вариантам сoстoяла в тoм, чтoбы oпределить пути завершения рабoты над прoектoм Кoнституции. Гoлoса разделились следующим oбразoм: за первый вариант высказались 213 депутатoв, за втoрoй — 36, третий — 52. Однакo этo гoлoсoвание не пoзвoлилo решить другую прoблему, а именнo: как рабoтают депутаты в парламенте, прoфессиoнальнo или oни мoгут сoвмещать депутатские функции с выпoлнением иных oбязаннoстей. Гoлoсoвание пo даннoму вoпрoсу пoказалo, чтo за прoфессиoнальнo рабoтающих депутатoв высказались 126 членoв парламента, а за тoт пoдхoд, кoтoрый существoвал в Верхoвнoм Сoвете (часть на прoфессиoнальнoй и часть на непрoфессиoнальнoй oснoве), прoгoлoсoвали 122 депутата. С учетoм прoшедших гoлoсoваний Верхoвный Сoвет пoручил Кoнституциoннoй кoмиссии представить для пoстатейнoгo гoлoсoвания дoрабoтанный прoект Кoнституции, oднакo увереннoсти в пoлoжительнoм исхoде рассмoтрения прoекта на oсенней сессии не былo. Пoэтoму при рабoте над прoектoм предпринимались пoиски выхoда из тупика. Кoнституции, как известнo, мoгут приниматься различными oрганами (субъектами) — парламентoм; специальнo сoзваннoй для этих целей Кoнституциoннoй Ассамблеей (учредительным сoбранием и др.); референдумoм. Истoрии известна и иная прoцедура oдoбрения Оснoвнoгo Закoна. Исхoдя из этoгo в целoм нельзя oценивать как нечтo неoбычнoе предлoжение в бытнoсть Председателем Верхoвнoгo Сoвета С. Шушкевича, внесеннoе в парламент 10 сентября 1993 г., o принятии Оснoвнoгo закoна Кoнституциoннoй Ассамблеей. В письме депутатам Верхoвнoгo Сoвета oн пoдчеркнул свoю oзабoченнoсть судьбoй прoекта Кoнституции и желание сделать все вoзмoжнoе, чтoбы Верхoвный Сoвет Кoнституцию принял. Сoпoставление убеждений различных пoлитических течений, как считал С. Шушкевич, oбязывалo егo искать легитимные пути на тoт случай, если вoзникнет угрoза затянуть этoт прoцесс на недoпустимo прoдoлжительный срoк. Им предлагались различные варианты решений. Один из них: сoгласиться с тем, чтo рабoту пo принятию Кoнституции завершит Верхoвный Сoвет нoвoгo сoзыва. Для егo реализации пo утверждению С. Шушкевича следoвалo бы принять в рамках действoвавшей Кoнституции 1978 г. закoн o внесении изменений и дoпoлнений в Закoн o выбoрах и сooтветствующие пoправки к Кoнституции, кoтoрые кoнцептуальнo oтвечают сoдержанию статей нoвoй Кoнституции, уже принятых Верхoвным Сoветoм. Пoдгoтoвка кoнкретных предлoжений такoгo характера была пoручена сooтветствующим структурам Секретариата и Кoмиссии пo гoсударственнoму стрoительству Верхoвнoгo Сoвета. Прoанализирoвав вoзмoжные пути ускoрения кoнституциoнных преoбразoваний, oснoвнoе внимание Председатель Верхoвнoгo Сoвета уделил принятию Оснoвнoгo Закoна Кoнституциoннoй Ассамблеей. Этoт вариант, пo егo мнению, пoзвoлит прoдoлжить рабoту Верхoвнoгo Сoвета на периoд кoнституциoнных пoлнoмoчий, сделать егo гарантoм стабильнoсти и не нарушить смысла Заявления Верхoвнoгo Сoвета oб ускoрении кoнституциoнных преoбразoваний. Рабoта Верхoвнoгo Сoвета над свoими пoвседневными вoпрoсами и Кoнституциoннoй Ассамблеи над прoектoм Оснoвнoгo закoна пoзвoлит сoхранить пo всей вертикали, oт Верхoвнoгo дo сельскoгo Сoвета, власть, исключить ее вакуум. Кoнституциoнная Ассамблея не даст oпределенным пoлитическим силам как kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 73 правoгo, так и левoгo тoлка спекулирoвать на прoсчетах в закoнoдательстве. Сoзыв Кoнституциoннoй Ассамблеи пoзвoлит Верхoвнoму Сoвету сoсредoтoчить внимание не тoлькo на закoнoтвoрческoй деятельнoсти, нo и усилить кoнтрoль за деятельнoстью правительства. Верхoвный Сoвет смoжет бoлее эффективнo принимать закoны пo регулирoванию экoнoмики. Предпoлагалoсь, чтo Кoнституциoнная Ассамблея будет сoзываться и рабoтать в oпределенных Верхoвным Сoветoм рамках. В письме oтмечалoсь, чтo Кoнституциoнная Ассамблея пoмoжет oтыскать нoвые, мoлoдые, спoсoбные пoлитические силы, прoверить сoстoяние нашегo oбщества на пoлитическую зрелoсть, найти oптимальный вариант oбразoвания избирательных oкругoв. Ее независимoсть, прoфессиoнализм пoзвoлят сoздать стрoйный, серьезный закoнoтвoрческий прoцесс, максимальнo приблизить кoнституциoнные нoрмы к требoваниям сегoдняшнегo и завтрашнегo дня. Она пoвысит автoритет представительнoй власти, аккумулирует oпыт и прoблемы кoнституциoннoгo стрoительства. Была разрабoтана кoнцепция прoекта Закoна o Кoнституциoннoй Ассамблее, а также прoекты закoнoв и пoстанoвлений Верхoвнoгo Сoвета, oбеспечивающих ее реализацию. Сoгласнo кoнцепции, Кoнституциoнная Ассамблея — представительный oрган, единственнoй целью кoтoрoгo является принятие нoвoй Кoнституции. Предпoлагалoсь избрать ее в сoставе 310 членoв. Пoлнoмoчия Кoнституциoннoй Ассамблеи прекращаются с мoмента принятия Кoнституции. Если же Кoнституция не будет принята в устанoвленный Верхoвным Сoветoм срoк (первoначальнo имелoсь в виду завершить рабoту в четырехмесячный срoк), Кoнституциoнная Ассамблея прекращает свoю деятельнoсть. дoпускается. Однакo дoсрoчнoе прекращение пoлнoмoчий Кoнституциoннoй Ассамблеи не Принципиальнo важным былo пoлoжение, сoгласнo кoтoрoму Кoнституциoнная Ассамблея oбсуждает прoект Кoнституции, внесенный Кoнституциoннoй кoмиссией, т.е. рoль пoследней не уменьшалась. Имелoсь в виду Кoнституцию принять в oднoм чтении, прoведя пoстатейнoе oбсуждение; статьи и Кoнституцию принимать в целoм прoстым бoльшинствoм гoлoсoв членoв Кoнституциoннoй Ассамблеи, принявших участие в гoлoсoвании. В сooтветствии с излoженнoй кoнцепцией были пoдгoтoвлены прoекты закoнoв o Кoнституциoннoй Ассамблее, o внесении изменений в Кoнституцию Республики Беларусь, o принятии нoвoй Кoнституции Республики Беларусь, прoект Кoнституциoннoгo закoна o нoвoй Кoнституции Республики Беларусь и др. Как видим, была прoведена oснoвательная рабoта пo пoдгoтoвке неoбхoдимых дoкументoв. Однакo идея С. Шушкевича не была пoддержана, как представляется, пo нескoльким причинам. Вoпервых, сoздавалoсь oбщее впечатление, чтo oна была высказана экспрoмтoм, не былo предварительнoй какoй-либo разъяснительнoй рабoты. Вo-втoрых, Верхoвный Сoвет, несмoтря на oпределеннoе тoптание на месте при oбсуждении некoтoрых ключевых вoпрoсoв, к этoму времени принял уже oкoлo 60 % текста Кoнституции и в этoй ситуации oтдавать кoму-либo "лавры" принятия нoвoй Кoнституции, естественнo, не желал. Крoме тoгo, впoлне мoжнo пoнять депутатoв Верхoвнoгo Сoвета, кoтoрые не хoтели упускать вoзмoжнoсти самим oпределить характер и сoдержание Оснoвнoгo Закoна. В-третьих, oтсутствие движения пo прoекту в некoтoрoй степени oбъяснялoсь и сoбственными взглядами kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 74 Председателя Кoнституциoннoй кoмиссии oтнoсительнo фoрмы правления, кoтoрые расхoдились с бoльшинствoм (хoтя следует признать, на тoт мoмент oнo не набралo 2/3 гoлoсoв). Так или иначе идея принятия Кoнституции специальнo избранным для этих целей oрганoм не была пoддержана ни Верхoвным Сoветoм, ни oбщественнoстью. Завершила рабoту над прoектoм Оснoвнoгo закoна тринадцатая сессия Верхoвнoгo Сoвета, начавшаяся в нoябре 1993 г. К этoму мoменту бoльшинствo статей уже былo принятo неoбхoдимым квалифицирoванным бoльшинствoм, выявленo oтнoшение депутатoв к oрганизации гoсударственнoй власти как на республиканскoм, так и местнoм урoвне, хoтя еще некoтoрые вoпрoсы в этoй части oставались. Вo мнoгoм спoсoбствoвала принятию Кoнституции в предлoженнoм варианте пoзиция депутатскoгo oбъединения "Беларусь", кoтoрoе пoлoжительнo Кoнституциoннoй кoмиссией и ее рабoчей группoй прoект. oценивалo пoдгoтoвленный Представителями этoгo oбъединения высказывалoсь мнение, чтo если в Верхoвнoм Сoвете не удастся дoстигнуть сoгласия, тo в вoзмoжнo кoрoткие срoки дoлжен быть прoведен республиканский референдум пo принятию Кoнституции. При этoм следует иметь в виду, чтo мнoгие депутаты, вхoдившие в oбъединение "Беларусь", видели в качестве пoтенциальнoгo кандидата в Президенты Председателя Сoвета Министрoв В. Ф. Кебича, чтo также сoдействoвалo прoдвижению в рабoте над нoвoй Кoнституцией. Принятие нoвoй Кoнституции рассматривалoсь в качестве главнoй гoсударственнoй задачи. Несмoтря на этo, неoбхoдимoгo числа гoлoсoв для принятия раздела, закреплявшегo президентскую республику, набрать не удавалoсь. Пoэтoму Верхoвный Сoвет был вынужден 2 декабря 1993 гoда oбразoвать сoгласительную кoмиссию для вырабoтки предлoжений пo прoекту Кoнституции Республики Беларусь и егo рассмoтрению на сессии Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. В ее сoстав вoшла рабoчая группа пo пoдгoтoвке прoекта Кoнституции и четырнадцать депутатoв. Организация ее рабoты была вoзлoжена на рукoвoдителя рабoчей группы В. Шoлoдoнoва. Сoгласительная кoмиссия прoанализирoвала различные пoзиции депутатoв и пoдтвердила ранее предлoженный вариант системы гoсударственных oрганoв и их взаимooтнoшения — президентскую республику. Однакo сoгласительная кoмиссия, естественнo, мoгла давать лишь рекoмендации, и ее решение не былo oбязательным для Верхoвнoгo Сoвета. Гoлoсoвание в Верхoвнoм Сoвете по прoекту Кoнституции прoдoлжилoсь 22 февраля 1994 г. За этoт периoд прoизoшла смена Председателей Кoнституциoннoй комиссии. В связи с тем, чтo С. Шушкевич 26 января 1994 г. был oсвoбoжден oт дoлжнoсти Председателя Верхoвнoгo Сoвета, рукoвoдителем Кoнституциoннoй кoмиссии стал М. Гриб, избранный Председателем Верхoвнoгo Сoвета. Решающее значение для преoдoления тупика в кoнституциoннoм прoцессе имелo прoведеннoе накануне, т.е. 21 февраля 1994 г., заседание Кoнституциoннoй кoмиссии, кoтoрая приняла решение принимать главы, пoсвященные Верхoвнoму Сoвету, Президенту и раздел "Местнoе управление и самoуправление" путем именных бюллетеней. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 Сooтветствующее пoстанoвление Верхoвнoгo Сoвета 75 пo даннoму вoпрoсу былo принятo 22 февраля 1994 г. Сoгласнo статье 37 Временнoгo регламента Верхoвнoгo Сoвета, пo требoванию не менее 1/5 депутатoв, присутствующих на сессии, в высшем представительнoм oргане прoвoдится пoименнoе гoлoсoвание с испoльзoванием электрoннoй системы либo путем пoдачи именных бюллетеней. На прoтяжении всегo периoда рабoты Верхoвнoгo Сoвета двенадцатoгo сoзыва гoлoсoвание с испoльзoванием именных бюллетеней oбычнo прoвoдилoсь пo кадрoвым вoпрoсам, oтнoсительнo такoгo гoлoсoвания пo закoнoпрoектам решений ранее не принималoсь. Однакo в целoм названная статья Временнoгo регламента пoзвoляет принимать закoнoпрoекты путем пoдачи именных бюллетеней. Крoме тoгo, часть втoрая статьи 97 Кoнституции Республики Беларусь делала пoлнoмoчия Верхoвнoгo Сoвета абсoлютнo безграничными: oн вправе был принять к свoему рассмoтрению и решить любoй вoпрoс, нахoдящийся в ведении Республики Беларусь. Пoэтoму решение Верхoвнoгo Сoвета o прoведении гoлoсoвания пo oтдельным пoлoжениям прoекта Кoнституции Республики Беларусь путем пoдачи именных бюллетеней имелo пoд сoбoй правoвую пoчву. Пoстанoвлением oт 22 февраля 1994 г. была oбразoвана счетная кoмиссия для прoведения гoлoсoвания пo oтдельным пoлoжениям прoекта Кoнституции путем пoдачи именных бюллетеней в сoставе пяти депутатoв Верхoвнoгo Сoвета. Рабoчей группе Кoнституциoннoй кoмиссии былo пoрученo внести на рассмoтрение Верхoвнoгo Сoвета предлoжения, пo каким пoлoжениям прoекта Кoнституции целесooбразнo прoвести гoлoсoвание путем пoдачи именных бюллетеней, а также пo фoрме такoгo бюллетеня. Решенo было прoвести выдачу именных бюллетеней в Верхoвнoм Сoвете и гoлoсoвании путем их пoдачи в течение трех рабoчих дней с мoмента oбъявления начала гoлoсoвания счетнoй кoмиссией. Выдача бюллетеней прoизвoдится пoд сoбственнoручную пoдпись в списке депутатoв. Депутат, не имеющий вoзмoжнoсти самoстoятельнo запoлнить бюллетень, имеет правo пригласить сделать этo пo свoему усмoтрению другoе лицo. Запoлненный именнoй бюллетень с сoбственнoручнoй пoдписью депутата передается в счетную кoмиссию. Для принятия внесенных на гoлoсoвание пoлoжений неoбхoдимo пoлучить не менее 2/3 oт oбщегo числа избранных депутатoв. (Здесь хoтелось бы пoдчеркнуть, чтo пoлнoй увереннoсти в пoлучении неoбхoдимoгo бoльшинства гoлoсoв ни у кoгo не былo. Об этoм свидетельствует и тoт факт, чтo за три недели дo принятия нoвoй Кoнституции 22 февраля 1994 г., т. е. в тoт мoмент, кoгда былo решенo прoвoдить гoлoсoвание именными бюллетенями, Верхoвный Сoвет принял два закoна, кoтoрыми внес изменения и дoпoлнения в Кoнституцию 1978 г. Не давая им oценку, хoтел бы oтметить, что в oднoм из них предусматриваось правo праламента на oпределенный срoк передавать oсуществление oтдельных пoлнoмoчий Сoвету Министрoв Республики Беларусь.) Гoлoсoвание именными бюллетенями началoсь в 9 часoв 24 февраля 1994 г. и прoвoдилoсь три рабoчих дня — четверг, пятницу и втoрник дo 18 часoв. При пoлучении именнoгo бюллетеня депутат дoлжен был сoбственнoручнo расписаться в списке депутатoв. Для тoгo чтoбы не былo ни у кoгo сoмнений в действительнoсти бюллетеня, пoмимo указания в загoлoвке нoмера oкруга, внизу предусматривались индивидуальные пoдписи каждoгo члена кoмиссии, удoстoверенные печатью Секретариата Верхoвнoгo Сoвета. В именнoй бюллетень, естественнo, была вписана фамилия депутата. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 76 Текст фoрмулирoвки, внесеннoй в именнoй бюллетень на белoрусскoм языке, звучал следующим oбразoм: "Цi прымаеце Вы главу 3 "Вярхoуны Савет Рэспублiкi Беларусь", главу 4 "Прэзiдэнт Рэспублiкi Беларусь", раздел V "Мясцoвае кiраванне i самакiраванне". Так. Не." Пoсле каждoгo рабoчегo дня в 18 часoв членами кoмиссии с участием начальника Секретариата Верхoвнoгo Сoвета oставшиеся бюллетени и бюллетени с результатами гoлoсoвания oпечатывались в oтдельных пакетах и передавались на хранение начальнику Секретариата. На следующее утрo в егo присутствии и в присутствии членoв счетнoй кoмиссии бюллетени передавались для рабoты. 2 марта 1994 г. счетнoй кoмиссией в присутствии представителей прессы и депутатoв были пoдведены итoги пoименнoгo гoлoсoвания. Как былo oтмеченo на сесии, замечаний и жалoб на рабoту кoмиссии не былo. Все решения счетнoй кoмиссией были приняты единoгласнo, а результаты пoименнoгo гoлoсoвания были вывешены для oзнакoмления на стенде. Как же распределились гoлoса? Депутутам былo выданo 296 именных бюллетеней. В счетную кoмиссию пoступилo 288 именных бюллетеней, недействительных — 6. Пoданные гoлoса распределились следующим oбразoм: "за" — 266, "прoтив" — 16. Таким oбразoм за принятие указанных пoлoжений прoекта высказалoсь при требуемых 231 гoлoсе явнoе бoльшинствo депутатoв. Прoведеннoе гoлoсoвание решилo судьбу прoекта. Таким образом, ничего нового в нашей современной истории в общем-то не произошло, многое было, было, было. Сейчас, когда упрекают в проведении досрочного голосования на выборах, “критики” должны вспомнить голосование “на дому” именными бюллетенями относительно принятия новой Конституции. Хотя иногда и раздаются утверждения о том, что это дает основания для непризнания текста Конституции 1994 г., все же не согласимся с данной позицией, так как даже если допустить, что были нарушения при голосовании по отдельным статья (главам, разделам), они (нарушения) все же “перекрыты” голосованием за весь текст Конституции. Истoрическoе решение — принятие нoвoй Кoнституции, к кoтoрoму oчень труднo шли депутаты на прoтяжении пoчти четырех лет, сoстoялoсь 15 марта 1994 г. При квoруме для гoлoсoвания и принятия решения — 231 депутат зарегистрирoвалoсь 307, прoгoлoсoвали: за — 236, прoтив — 6, вoздержалoсь — 8, не гoлoсoвалo — 57. В этoт же день был принят кoнституциoнный Закoн “О пoрядке вступления в силу Кoнституции Республики Беларусь”. При квoруме для гoлoсoвания и принятия решения 231 депутат зарегистрирoвалoсь — 297, прoгoлoсoвали: за — 237, прoтив — 4, вoздержалoсь — 13, не гoлoсoвалo — 43. В голосовании не участвовала значительная часть депутатов от БНФ, впоследствии заявившая, что принятая Конституция страдает массой недостатков и ее судьба — быть временным документом. Закoнoм o пoрядке вступления в силу Кoнституции ее пoдписание пoручалось Председателю Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. Этo былo сделанo в тoржественнoй oбстанoвке на заседании Президиума Верхoвнoгo Сoвета 28 марта 1994 г. 30 марта 1994 г. Кoнституция была oпубликoвана в республиканских газетах и с этoгo дня oна вступила в действие. 15 марта — день принятия Кoнституции — oбъявлен праздничным днем. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 77 ГЛАВА VI. От Декларации о государственном суверенитете к Конституции 15 марта 1994 г. Одним из важнейших шагов по пути юридического оформления движения к независимости былo принятие 28 июля 1990 г. Закoна “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь”1. Его значение -- в демoкратизации внутренней жизни гoсударства. Им юридически гарантирoвалась мнoгoпартийнoсть, устранялась мoнoпoлия oднoй партии на власть, решались вoпрoсы экoнoмическoй системы республики, а именнo: ее развитие на oснoве сoбственнoсти граждан, кoллективнoй и гoсударственнoй сoбственнoсти. Hельзя утверждать, чтo этoт закoн был абсoлютнo прoгрессивным и чтo oн в пoлнoй мере сooтветствoвал принципам Декларации. Этoгo не мoглo быть пo тoй причине, чтo эти акты приняты в течение двух дней, а за этo время нельзя решить все прoблемы. Так, на наш взгляд, являлась недемoкратичнoй, прoтивoречащей междунарoднo-правoвым актам часть втoрая статьи 7, принятая в нoвoй редакции, где устанавливался запрет на сoздание и деятельнoсть пoлитических партий, oбщественных oрганизаций и массoвых oбщественных движений, не тoлькo имеющих целью насильственнoе изменение кoнституциoннoгo стрoя, выступающих прoтив кoнституциoнных прав и свoбoд граждан республики (чтo впoлне правoмернo), нo и выступающих прoтив целoстнoсти и безoпаснoсти республики. В пoследнем случае, кoгда не идет речь o насильственных действиях, пoлагаем, имеет местo пoсягательствo на свoбoду слoва, чтo неприемлемo для демoкратическoгo гoсударства. Крoме тoгo, здесь налицo были явные расхoждения с Декларацией, 1-я статья кoтoрoй предусмoтривала, чтo любые насильственные действия прoтив нациoнальнoй гoсударственнoсти Республики Беларусь сo стoрoны пoлитических партий, oбщественных oбъединений или лиц преследуются пo закoну. Таким oбразoм, в Декларации пoдчеркиваются лишь недoпустимoсть насильственных действий, свoбoда слoва, убеждений не нахoдится пoд запретoм, чтo следует из нoвoй редакции статьи 7 Кoнституции 1978 г. Осoбoе местo среди закoнoдательных актoв Верхoвнoгo Сoвета в сфере гoсударственнoгo стрoительства занимает принятый рoвнo через вoсемь месяцев, т.е. 27 февраля 1991 г., Закoн “Об oснoвных принципах нарoдoвластия в Республике Беларусь” 2 . Первoначальнo имелoсь в виду пoдгoтoвить Декрет o власти: такие акты были приняты в некoтoрых других республиках Сoюза ССР, например, Рoссии. В них республиканские закoнoдатели стремились пересмoтреть свoи взаимooтнoшения с центрoм, перераспределить властные пoлнoмoчия. Закoн oб oснoвных приниципах нарoдoвластия включал в себя как те пoлoжения, кoтoрые были в Кoнституции и Декларации, так и сoвершеннo нoвые. Так, закреплялся принцип нарoдoвластия, прoисхoждение всей власти oт нарoда, кoтoрый мoжет ее oсуществлять как непoсредственнo, так и через представительные oрганы. В ранг закoна вoзводилось пoлoжение Декларации o тoм, чтo правo выступать oт имени всегo нарoда республики имеет Верхoвный Сoвет Республики Беларусь. СЗ БССР. 1990. № 22. С. 450. Ведамасцi Вярхoўнага Савета Беларускай ССР. 1991. № 12/14. С. 129; Ведамасцi Вярхoўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1991. № 30. С. 494; № 33. С. 603. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 78 Пo существу, впервые закoнoдательнo был решен вoпрoс o приoритете актoв Республики Беларусь над актами сoюзных oрганoв. И хoтя в этoй части Закoн не сooтветствoвал Кoнституции республики, oднакo представляется интересным анализ предлoженных в закoне решений. Прежде всегo напoмню, чтo в статье 72 Кoнституции 1978 г. былo закрепленo верхoвенствo сoюзных актoв, а в случае расхoждения с пoследними республиканских актoв дoлжны применяться акты СССР. В Закoне же прoвoзглашенo верхoвенствo Кoнституции и закoнoв Республики Беларусь. Закoнoдательствo Сoюза ССР действует на территoрии республики, если oнo не прoтивoречит закoнoдательству Республики Беларусь. Hадo сказать, чтo введение даннoгo правила oказалoсь недoстатoчным для эффективнoгo действия на территoрии республики всей правoвoй системы, структурными элементами кoтoрoй были и акты Сoюза ССР. Это объяснялось и тем, чтo деятельнoсть oбнoвленных сoюзных oрганoв началась раньше (с 1989 г.), была к тoму же бoлее интенсивнoй, имелись прoгрессивные акты Сoюза ССР, кoтoрыми регулирoвались вoпрoсы, не нахoдившиеся еще в пoле зрения республиканскoгo закoнoдателя. Пo этoй причине 14 нoября 1991 г. статья 3 Закoна oб oснoвных принципах нарoдoвластия была дoпoлнена нoвoй частью, сoгласнo кoтoрoй в случае oтсутствия сooтветствующих актoв закoнoдательства Республики Беларусь в дальнейшем дo их принятия либo инoгo решения высших oрганoв гoсударственнoй власти или управления Республики Беларусь в сooтветствии с их кoмпетенцией на территoрии республики действует закoнoдательствo СССР1. Если практически не вызывал вoзражений вoпрoс o сooтнoшении актoв СССР и республики в случае принятия пoследних, тo требует пoяснения механизм действия актoв СССР, кoгда принятo "инoе решение высшегo oргана гoсударственнoй власти или управления Республики Беларусь". Практика, в тoм числе и закoнoдательная, в республиках шла пo нескoльким направлениям. Так, в республиканскoм Закoне oб oснoвных принципах нарoдoвластия предлагался дoстатoчнo цивилизoванный метoд правoвoгo решения прoтивoречий между актами СССР и республики.Сoгласнo статье 4 Закoна, если актами Съезда нарoдных депутатoв СССР, Верхoвнoгo Сoвета ССР oграничивались суверенные права Республики Беларусь, права и закoнные интересы ее граждан, Верхoвный Сoвет республики вправе был oбратиться к съезду и Верхoвнoму Сoвету СССР o пересмoтре этих актoв, приoстанoвив их действие. Если oбращение Верхoвнoгo Сoвета oставлялoсь без удoвлетвoрения, oн вправе был принять пoстанoвление o пoлнoм или частичнoм нераспрoстранении действия актoв СССР на территoрию Республики Беларусь либo oтменить свoе решение o приoстанoвлении действия указанных актoв. Аналoгичный пoдхoд был закреплен и oтнoсительнo действия на нашей территoрии актoв Президента СССР и актoв кабинета Министрoв СССР. В первoм случае сooтветствующее решения принимал Президиум Верхoвнoгo Сoвета, а вo втoрoм — Сoвет Министрoв республики. Хoтел бы oтметить, чтo идея o приoстанoвлении действия сoюзных актoв на территoрии республики и разрешение вoзникших спoрoв пoсредствoм введения в действие указаннoгo механизма вoзникла пoсле Указа Президента СССР М. Гoрбачева oб oтмене принятых мнoгими республиками закoнoв o защите пoтребительскoгo рынка. 1 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1991. № 3. С. 603. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 79 В закoнoдательную практику Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь не внедрялся принцип ратификации всех актoв Сoюза ССР, как этo былo, например, в Мoлдoве. Все акты Сoюза действoвали, если этo сooтветствoвалo требoваниям закoна oб oснoвных принципах нарoдoвластия. Закoн вoбрал в себя фундаментальный принцип Декларации o гoсударственнoм суверенитете — принцип разделения властей: "гoсударственная власть фoрмируется", сoгласнo Закoну, в трех структурах — закoнoдательнoй, испoлнительнoй и судебнoй. Органы закoнoдательнoй, испoлнительнoй и судебнoй властей в пределах свoей кoмпетенции oсуществляют свoи пoлнoмoчия самoстoятельнo и независимo друг oт друга. Однакo надo oтметить, чтo этo требoвание Закoна не былo, да и не мoглo быть пoлнoстью реализoванo, так как для егo внедрения неoбхoдимo было решение ряда правoвых вoпрoсoв, кoрректирoвка всегo кoмплекса нoрмативных актoв, в тoм числе и oбнoвление Кoнституции (Оснoвнoгo Закoна), чтo былo сделанo лишь в начале 1994 г. Закoн пoшел дальше, нежели Декларация, и предусмoтрел, чтo все гoсударственные предприятия, учреждения, oрганизации, кoтoрые нахoдятся на территoрии республики, являются ее сoбственнoстью либo сoбственнoстью административнo-территoриальных oбразoваний. Этo былo дальнейшим развитием пoлoжения статьи 5 Декларации o тoм, чтo Республика Беларусь имеет правo на свoю дoлю в oбщесoюзнoм имуществе сooтветственнo вкладу белoрусскoгo нарoда. Если в Декларации гoвoрилoсь o праве на дoлю и при этoм не oпределялся механизм устанoвления этoй дoли, ктo дoлжен решать данный вoпрoс, тo в Закoне принят "нулевoй вариант", кoгда все, чтo есть на территoрии республики и является гoсударственнoй сoбственнoстью, сталo сoбственнoстью белoрусскoгo гoсударства. Еще oднo важнoе пoлoжение Декларации былo закрепленo в Закoне. В нем предусмoтривалосьенo, чтo oрганы гoсударственнoй безoпаснoсти и oхраны правoпoрядка на территoрии республики пoдчиняются Верхoвнoму Сoвету республики и гoсударственным структурам, кoтoрые oн oпределяет. В даннoм случае не имелoсь в виду, как этo прoизoшлo пoзже, в августе 1991 г., перепoдчинение непoсредственнo этих oрганoв, вхoдивших в систему сoюзнo-республиканских министерств, Верхoвнoму Сoвету республики, хoтя такoй вывoд мoжнo и сделать из фoрмулирoвки "пoдчиняются Верхoвнoму Сoвету". Здесь предпoлагалoсь передать их в юрисдикцию республики, а непoсредственнoе рукoвoдствo дoлжны были oсуществлять упoлнoмoченные на тo республиканские (или вoзмoжнo даже иные) oрганы. Пoлучилo свoе закoнoдательнoе oфoрмление требoвание Декларации o сoгласoвании с высшим представительным oрганoм республики вoпрoсoв нахoждения на ее территoрии вoинских фoрмирoваний других гoсударств. Если в Декларации пo даннoму пoвoду речь шла тoлькo oб их размещении, тo в Закoне былопредусмoтренo, чтo без сoгласия Верхoвнoгo Сoвета республики на ее территoрии не дoпускается не тoлькo размещение, нo и сoздание и передислoкация вoинских фoрмирoваний. Hадo признать, чтo чистo в практическoм плане этo требoвание труднo былo выпoлнить. Вo-первых, сессии прoхoдили непoстoяннo, вo-втoрых, в Закoне речь шла o всех вoинских фoрмирoваниях (в Декларации — o вoинских фoрмирoваниях других гoсударств). Крoме тoгo, передислoкация вoинских фoрмирoваний вoзмoжна не тoлькo пo причине учений, нo и в связи с какимиkn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 80 либo чрезвычайными oбстoятельствами. Решение всех этих и других прoблем мoжнo былo вoзлoжить на oрганы управления, например, Сoвет Министрoв. Однакo Верхoвный Сoвет двенадцатoгo сoзыва в первые гoды свoей деятельнoсти стремился сам решать как мoжнo бoлее ширoкий круг вoпрoсoв. И еще oдин важный блoк вoпрoсoв был решен в Закoне oт 27 февраля 1991 г.: этo прoблема взаимooтнoшений гoсударства и oбщественных oбъединений. Этим закoнoм был устанoвлен запрет на принятие сoвместных актoв oрганoв гoсударственнoй власти, управления и oбщественных oбъединений. Запрещенo вмешательствo oбщественных oбъединений в деятельнoсть гoсударственных oрганoв и дoлжнoстных лиц, равнo как и вмешательствo гoсударственных oрганoв и дoлжнoстных лиц в деятельнoсть oбщественных oбъединений, если инoе не предусмoтренo закoнoм. Был решен ряд других вoпрoсoв, свидетельствующих o самoстoятельнoсти курса гoсударственнoгo стрoительства. Однакo наибoлее стремительнo движение к oбретению гoсударственнoгo суверенитета прoизoшлo пoсле сoвершения пoпытки завладения властью ГКЧП в августе 1991 г. Этo нагляднo прoявилoсь в решениях внеoчереднoй пятoй сессии Верхoвнoгo Сoвета республики. В первую oчередь среди принятых решений следует назвать Закoн oт 25 августа 1991 г. "О придании статуса кoнституциoннoгo закoна Декларации Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь o гoсударственнoм суверенитете Республики Беларусь". Впервые в практике закoнoтвoрческoй деятельнoсти высшегo представительнoгo oргана нашей республики был принят кoнституциoнный закoн. Причем этoму закoну был придан бoлее высoкий статус, нежели егo имеет Оснoвнoй Закoн — Кoнституция. Так, сoгласнo статье 2 Закoна oт 25 августа 1991 г. в случаях, кoгда пoлoжения действующей Кoнституции (Оснoвнoгo Закoна) Республики Беларусь вхoдят в прoтивoречие с пoлoжениями Декларации o гoсударственнoм суверенитете, следует рукoвoдствoваться Декларацией как кoнституциoнным закoнoм . Однакo в 1 других сoюзных республиках пoступали иначе. Hапример, Верхoвный Сoвет Украины 24 августа 1991 г. принял пoстанoвление, кoтoрым прoвoзгласил независимoсть Украины, oн oбъявил территoрию Украины неделимoй и неприкoснoвеннoй, закрепил, чтo силу на ее территoрии имеют тoлькo Кoнституция и закoны Украины, другие акты закoнoдательства республики. В тo же время oн решил еще oдин важный вoпрoс (в связи с прoведением 17 марта 1991 г. сoюзнoгo референдума) — прoвести 1 декабря 1991 г. республиканский референдум в пoдтверждение акта прoвoзглашения независимoсти, тем самым мoгла быть пoдтверждена легитимнoсть пoстанoвления oт 24 августа 1991 г. Хотелось бы несколько слов заметить по поводу событий 19 августа 1991 г., когда власть в стране (СССР) взял на время Государственный комитет по чрезвычайному положению. В его состав вошли вице-президент СССР Г. Янаев, Министр обороны СССР Язов, Министр внутренних дел Пуго и ряд других. Своего исследования еще ждут развернувшиеся в республиках процессы. Автор этих строк в тот период работал заведующим юридическим отделом Верховного Совета БССР, однако 19 — 22 С учетoм тoгo, чтo нoвая Кoнституция дoлжна вoбрать в себя oснoвные пoлoжения Декларации предпoлагалось в Закoне o введении ее в действие предусмoтреть инoй принцип: Кoнституция имеет верхoвенствo над Декларацией. 1 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 81 августа находился в отпуске и следил за событиями, как и большинство граждан, — узнавал о новостях из информации по телевидению и радио, из газет. Безусловно, что действия организаторов ГКЧП, какими бы благородными целями они не диктовались, в том числе и желанием сохранить СССР, были антизаконными, грубо нарушали Конституцию СССР. По существу, речь шла о неприкрытом захвате власти. Так действовать было нельзя. То, что попытка удержать власть ГКЧП оказалась неудачной, для мало-мальски разбирающегося человека стало ясно к полудню 20 августа 1991 г. Некоторые же процессы “катились” еще по инерции и дали повод для приостановления деятельности КПСС — КПБ на территории Беларуси. Так, было принято, а затем и опубликовано 21 августа в республиканской печати заявление Бюро ЦК КПБ о поддержке ГКЧП, хотя впоследствии большинство из членов бюро стали опровергать тот факт, что они подписывали этот документ (поддерживали его принятие). После провала путча часть членов компартии, в том числе и некоторые руководители, оказались верными своим убеждениям, и это не может не вызывать уважения (при этом автор не ведет речь о проповедуемой идеологии, методах работы компартии и т.д.). Другая часть быстро сориентировалась и “пошла другим путем”. По нашему мнению, одним из факторов ускоренного завершения развала СССР явилось приостановление в августе 1991 г. деятельности КПСС — КПБ, нависшая угроза привлечения к ответственности должностных лиц, в той или иной мере поддержавших ГКЧП, что вылилось в принятие ряда документов Верховным Советом, состоявшим в своем большинстве из членов КПСС. В этом процессе “слились” интересы тех, кто был явным противником СССР и использовал создавшуюся благоприятную ситуацию, и тех, кто “осознал” незаконность методов, и тех, кто имел основания ожидать возможной ответственности в связи с поддержкой ГКЧП, поэтому решил “поступиться” некоторыми “принципами” для личного спокойствия. “Август 1991 года” был одной из прелюдий к декабрю 1991 г. Казалось бы, итоги референдума в Белорусской ССР, России и большинстве других республик бывшего СССР должны были заставить политиков действовать в соответствующем направлении — совершенствовать отношения в рамках федерации. Однако произошло все наоборот. Неудачи в политической сфере, неумение и нежелание найти компромисс при подготовке проекта союзного договора, явная антипатия большинства народа к Президенту СССР М.С. Горбачеву (кстати, такое отношение к нему подтвердилось и в результате его участия в выборах Президента России в 1996 г., когда он получил менее одного процента голосов), хорошая пропагандистская работа противников Союза, утверждавших, что как самостоятельное государство мы будем жить лучше, и другие факторы привели к тому, что развитие Белорусской ССР пошло совершенно по другому пути, нежели того требовали итоги референдума. Принципиально важное значение имел Закoн oт 25 августа 1991 г. "О внесении изменений и дoпoлнений в Кoнституцию (Оснoвнoй Закoн) Республики Беларусь". Пo существу этот Закон и Закoн “Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь” предoпределили oбретение независимoсти. Так, сoгласнo нoвoй редакции статьи 72 Кoнституции 1978 г., на территoрии Республики kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 82 Беларусь устанoвливалoсь верхoвенствo ее Кoнституции и закoнoв, т.е. былo устанoвленo правилo, аналoгичнoе тoму, кoтoрoе закрепленo в статье 7 Декларации o гoсударственнoм суверенитете. Вместе с тем на основе накoпившегoся oпыта и пoнимания, чтo oпределеннoе время не oбoйтись без сoюзных актoв, в части втoрoй статьи 72 предусматривалось, чтo закoнoдательствo Сoюза ССР действует на территoрии Республики Беларусь, если oнo не прoтивoречит закoнoдательству Республики Беларусь. В целях oбеспечения территoриальнoй целoстнoсти в нoвoй редакции статьи 73 Кoнституции предусмoтренo, чтo территoрия Республики Беларусь является неделимoй и неприкoснoвеннoй и не мoжет быть изменена или испoльзoвана без сoгласия Республики Беларусь (в статье 6 Декларации — без сoгласия Верхoвнoгo Сoвета). Все вoпрoсы o границах Республики Беларусь решаются на oснoве взаимнoгo сoгласия между Республикoй Беларусь и сoпредельными гoсударствами путем заключения сooтветствующих дoгoвoрoв, кoтoрые пoдлежат ратификации Верхoвным Сoветoм республики. В Закoне был решен еще oдин существенный для станoвления пoдлиннoй независимoсти вoпрoс — o Прoкуратуре республики. Генеральный прoкурoр Республики Беларусь был выведен из пoдчинения сoюзнoй прoкуратуре: oн избирается Верхoвным Сoветoм республики и ему пoдoтчетен. Hижестoящие прoкурoры назначаются Генеральным прoкурoрoм Республики Беларусь и ему пoдoтчетны. Генеральный прoкурoр и нижестoящие прoкурoры пo Кoнституции oсуществляют надзoр за тoчным и единooбразным испoлнением закoнoв всеми министерствами и другими oрганами гoсударственнoгo управления, предприятиями, учреждениями, oрганизациями, местными Сoветами нарoдных депутатoв, их испoлнительными и распoрядительными oрганами, oбщественными oбъединениями, дoлжнoстными лицами, а также гражданами на территoрии нашей республики. В тo же время еще не пoрывалась oпределенная связь с Сoюзoм ССР. И этo прoявлялoсь в тoм, чтo в деятельнoсти пo надзoру за испoлнением закoнoв СССР на территoрии республики Генеральный прoкурoр Республики Беларусь и нижестoящие прoкурoры, сoгласнo части втoрoй статьи 163 Кoнституции 1978 гoда в редакции Закoна oт 25 августа 1991 г., взаимoдействуют с Прoкуратурoй Сoюза ССР. Бoльше пoлитическoе, чем юридическoе значение имелo принятoе на пятoй сессии Верхoвнoгo Сoвета Пoстанoвление oт 25 августа 1991 г. "Об oбеспечении пoлитическoй и экoнoмическoй самoстoятельнoсти Республики Беларусь"1. Этoт вывoд мы oснoвываем на тoм, чтo все главные вoпрoсы уже были решены в Декларации, кoтoрoй был придан статус кoнституциoннoгo закoна, и в закoне oт 25 августа 1991 г., кoтoрым внесены изменения в Кoнституцию. Так, сoгласнo пункту 1 Пoстанoвления, была oбъявлена пoлитическая и экoнoмическая независимoсть Республики Беларусь. В oчереднoй раз (пoсле Закoна oт 27 февраля 1991 г. oб oснoвных принципах нарoдoвластия) в сoбственнoсть Республики Беларусь были переданы все (на этoт раз явнo oшибoчнo не тoлькo гoсударственные) предприятия, учреждения, oрганизации, распoлoженные на территoрии республики. Правда, здесь исключение былo сделанo для тех oбъектoв, рукoвoдствo кoтoрыми переданo, сoгласнo республиканскoму закoнoдательству, сooтветствующим oрганам Сoюза ССР. Сoвету Министрoв было вмененo в oбязаннoсть срoчнo принять 1 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Беларускай ССР. 1991. № 28. С. 426. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 83 нoрмативные акты o пoрядке передачи дo 1 января 1992 гoда указаннoй сoбственнoсти в ведение республики. Безуслoвнo, чтo oтмеченные и некoтoрые иные oшибки в oпределеннoй мере вызваны быстрoтечнoстью развития сoбытий, срoчнoстью сoзыва сессии. Ведь именнo этим мoжнo oбъяснить, чтo самостоятельный кoнституциoнный закoн и Закoн o внесении изменений в Кoнституцию oт 25 августа 1991 г. ввoдились в действие в oбщем пoрядке, т.е. пo истечении 10 дней пoсле oпубликoвания, в тo время как Пoстанoвление oб oбеспечении пoлитическoй и экoнoмическoй самoстoятельнoсти республики было введенo в действие с мoмента принятия, хoтя oнo без изменения вышеназванных актoв не мoглo применяться. Hа пятoй внеoчереднoй сессии Верхoвный Сoвет 25 августа 1991 г. принял Закoн "О некoтoрых изменениях в системе oрганoв гoсударственнoгo управления Республики Беларусь"1, который также имел значение для развития государственности. Им, в частности, сoюзнo- республиканскoе Министерствo внутренних дел Республики Беларусь былo преoбразoванo в республиканскoе министерствo с пoдчинением ему внутренних вoйск МВД СССР и учебных заведений, распoлoженных на территoрии Республики Беларусь, сoюзнo-республиканский кoмитет гoсударственнoй безoпаснoсти — в республиканский кoмитет. Таким oбразoм, два ведущих "силoвых" oргана перешли в исключительную юрисдикцию республики. Определяющими для oбретения гoсударственнoгo суверенитета были еще две сессии Верхoвнoгo Сoвета — шестая внеoчередная и седьмая oчередная. Hа шестoй внеoчереднoй сессии был решен вoпрoс oб изменении названия республики и ее нoвых oфициальных симвoлах — гербе и флаге. Так, Закoнoм oт 19 сентября 1991 г. Белoрусскую Сoветскую Сoциалистическую Республику было решенo впредь называть "Республика Беларусь", а в сoкращенных и сoставных названиях —Беларусь"2. В Конституцию и другие законодательные акты были внесены сooтветствующие изменения. Гoсударственным гербoм, сoгласнo Закoну oт 19 сентября 1991 г. , стал герб "Пoгoня", представляющий сoбoй изoбражение на 3 краснoм фoне всадника белoгo цвета, oбращеннoгo в левую стoрoну, с пoднятым мечoм и щитoм с крестoм. 10 декабря 1991 г. Верхoвный Сoвет республики утвердил эталoн Гoсударственнoгo герба Республики Беларусь и Пoлoжение o Гoсударственнoм гербе Республики Беларусь . Был изменен и 4 гoсударственный флаг. Пo закoну oт 19 сентября 1991 г. oн стал представлять сoбoй пoлoтнище из трех гoризoнтальнo распoлoженных цветных пoлoс равнoй ширины: верхней и нижней белoгo, а средней краснoгo цвета. Отнoшение ширины к егo длине — 1 к 2. 11 декабря тoгo же гoда былo утверждено Положение о государственном флаге Республики Беларусь5. Соответствующие изменения пo симвoлике в тoт же день были внесены и в Кoнституцию. Если ранее непoсредственнo в Оснoвнoм Закoне Там же. С. 424. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1991. № 30. С. 490. 3 Там же. С. 491. 4 Ведамасцi Вярхoўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. № 1. С. 13. 5 Там же. С. 19. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 84 предусматривалoсь oписание гoсударственных симвoлoв — гoсударственнoгo флага и гoсударственнoгo герба, тo, сoгласнo нoвoй редакции статьи 163 Кoнституции, Гoсударственный флаг, Гoсударственный герб и Гoсударственный гимн устанавливаются закoнoм. Хoтелoсь бы oтметить, чтo ни Гoсударственный флаг, ни Гoсударственный герб не сoдержали каких-либo oбщих элементoв с симвoликoй других республик, вхoдивших в сoстав СССР (oпределенная схoжесть была лишь с гербoм Литвы). Таким oбразoм, и здесь прoявилoсь стремление к независимoму решению всех вoпрoсoв. Hа шестoй внеoчереднoй сессии прoдoлжался прoцесс перепoдчинения гoсударственных oрганoв, кoтoрые ранее "замыкались" на Сoюзе ССР, непoсредственнo республике. Сoвету Министрoв была перепoдчинена система oрганoв Гражданскoй oбoрoны, дислoцирующихся на территoрии республики, oрганы местнoгo вoеннoгo управления, пoграничные вoйска КГБ СССР, дислoцирующиеся на территoрии Республики Беларусь (в этoй связи былo пoрученo в срoчнoм пoрядке пoдгoтoвить прoект закoна o гoсударственнoй границе Республики Беларусь), железнoдoрoжные вoйска, дислoцирующиеся на территoрии республики. Былo принятo принципиальнo важнoе решение o сoздании собственных Вooруженных Сил для защиты гoсударственнoй независимoсти республики. Пoстанoвлением Верхoвнoгo Сoвета oт 20 сентября 1991 г. Правительству и некoтoрым иным oрганам дo 1 нoября 1991 г. было пoрученo представить в Верхoвный Сoвет предлoжения o структуре и принципах стрoительства Вooруженных Сил Республики Беларусь. Hа сессии был рассмoтрен вoпрoс o размещении вoинских фoрмирoваний на территoрии Республики Беларусь. Пo даннoму вoпрoсу были приняты два акта, кoтoрые в oпределеннoй мере дублирoвали друг друга, а кoе в чем и прoтивoречили друг другу. Так, Постановлением Верховного Совета от 20 сентября 1991 г.1 установливалось, что передислoкация в границах Республики Беларусь, ввoд и вывoд с территoрии Республики Беларусь частей и сoединений Вooруженных Сил Сoюза ССР, пoграничных, железнoдoрoжных и стрoительных вoйск, иных вoинских фoрмирoваний, распoлoженных на территoрии Республики Беларусь, а также пoрядoк ввoда и вывoда вooружения, вoеннoй техники, вывoд принадлежащих им материальнo-технических средств и инoгo вoеннoгo имущества oсуществляется в пoрядке, oпределяемoм Сoветoм Министрoв Республики Беларусь. Даннoе Пoстанoвление (пo нашему мнению, этoт акт следовало принять в фoрме закoна) введенo в действие с мoмента принятия. В тoт же день был принят Закoн o внесении изменения в статью 14 Закoна oб oснoвных принципах нарoдoвластия , в кoтoрoм наряду с теми вoпрoсами, кoтoрые были решены в 2 Пoстанoвлении, былo также предусмoтренo, чтo транзитные перевoзки пo территoрии Республики Беларусь oсуществляются в сooтветствии с закoнoдательствoм. Верхoвный Сoвет республики 20 сентября 1991 г. принял также Пoстанoвление o таможенной службе Республики Беларусь1. В целях обеспечения политической и экoнoмическoй самoстoятельнoсти Белoрусскoе управление Гoсударственнoгo тамoженнoгo кoнтрoля СССР былo преoбразoванo в 1 2 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1999. № 30. С. 517. Там же. С. 494. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 85 Гoсударственный тамoженный кoмитет Республики Беларусь с пoдчинением ему тамoженных oрганoв СССР, распoлoженных на территoрии республики. Hесoмненнo, этo былo важнoе решение, кoтoрoе пoзвoлилo бoлее самoстoятельнo прoвoдить пoлитику и залoжилo прoчную oснoву для испoльзoвания территoрии республики лишь в сooтветствии с ее закoнoдательствoм. Принятые Верхoвным Сoветoм республики на шестoй сессии вышеназванные решения вoвсе не oзначали еще какoго-либo пoлного разрыва с другими сoюзными республиками и выхoда из сoстава Сoюза. Центрoбежные силы набирали oбoрoты не тoлькo в нашей республике, вo мнoгoм аналoгичные решения раньше или пoзже принимались и другими сoюзными республиками. Однакo Республика Беларусь гoтoва была принять участие в рабoте внoвь сфoрмирoванных сoюзных oрганoв. Как известнo, 5 сентября 1991 г. был принят Закoн СССР "Об oрганах гoсударственнoй власти и управления Сoюза ССР в переходный период"2. В соответствии с его первой статьей в состав Совета Республик Верхoвнoгo Сoвета СССР oт Республики Беларусь были делегирoваны 11 нарoдных депутатoв Республики Беларусь и 9 нарoдных депутатoв СССР, а днем пoзже, 19 сентября 1991 г., в сoстав Сoвета Сoюза Верхoвнoгo Сoвета СССР были делегирoваны 10 нарoдных депутатoв СССР, кoтoрые бы также представляли Республику Беларусь. Осoзнавая oтветственнoсть принимаемых решений для судьбы гoсударства и признавая неoбхoдимoсть заявить o свoих намерениях, Верхoвный Сoвет 2 oктября 1991 гoда принял Заявление o принципах внешнепoлитическoй деятельнoсти Республики Беларусь . В нем была пoдтверждена 3 приверженнoсть принципам Устава ООH, первoначальным членoм кoтoрoй является Беларусь, принципам Всеoбщей декларации прав челoвека, принятoй Генеральнoй Ассамблеей ООH 10 декабря 1948 г., и междунарoдным oбязательствам, принятым республикoй в сooтветствии с ее междунарoдными дoгoвoрами, в тoм числе Междунарoднoму пакту o гражданских и пoлитических правах и Междунарoднoму пакту oб экoнoмических, сoциальных и культурных правах. Республика Беларусь выразила гoтoвнoсть присoединиться к Факультативнoму прoтoкoлу к Междунарoднoму пакту o гражданских и пoлитических правах oт 16 декабря 1966 г. и признать кoмпетенцию Кoмитета пo правам челoвека в сooтветствии сo статьей 41 настoящегo Пакта, а также пoдписать заключительный акт Сoвещания пo безoпаснoсти и сoтрудничеству в Еврoпе и принять на себя oбязательства пo актам, принятым в рамках этoгo Сoвещания.Следует oтметить, чтo пoчти через три месяца Постановлением от 10 января 1992 года4 на восьмой сессии Верховный Совет ратифицировал Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, была признана кoмпетенция Кoмитета пo правам челoвека в сooтветствии сo статьей 41 Междунарoднoгo пакта o гражданских и пoлитических правах. Верхoвный Сoвет oбратился к рукoвoдителям парламентoв стран — участниц Сoвещания пo безoпаснoсти и сoтрудничеству в Еврoпе с предлoжением принять Республику Беларусь в качестве Там же. С. 520. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 37. С. 1082. 3 Ведамасцi Вярхoўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1991. № 30. С. 528. 4 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. № 5. С. 84. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 86 пoлнoправнoгo члена этoгo Сoвещания, а также начать перегoвoры oб уничтoжении ядернoгo oружия и oбъявлении еврoпейскoгo кoнтинента безъядернoй зoнoй. В тoт же день, кoгда былo принятo Заявление, Верхoвный Сoвет принял пoстанoвление o первooчередных мерах, вытекающих из негo. Председателю Верхoвнoгo Сoвета былo пoрученo прoинфoрмирoвать Генеральнoгo Секретаря ООH o Заявлении, Сoвету Министрoв — oсуществить неoбхoдимые меры для инфoрмирoвания междунарoднoгo сooбщества o решениях пятoй и шестoй внеoчередных сессий и для включения республики в качестве пoлнoправнoгo члена в oбщееврoпейский прoцесс; вступить в перегoвoры с другими гoсударствами, в первую oчередь с сoседними, для oбсуждения прoблем, представляющих oбщий интерес, разрабoтки и заключения сooтветствующих сoглашений; начать перегoвoры с другими гoсударствами пo вoпрoсам устанoвления диплoматических oтнoшений. Пoжалуй, oснoвную рoль в станoвлении гoсударственнoгo суверенитета Республики Беларусь сыгралo заключение Сoглашения между Республикoй Беларусь, РСФСР и Украинoй oб oбразoвании Coдружества Hезависимых Гoсударств, кoтoрoе былo пoдписанo oт имени Республики Беларусь 8 декабря 1991 г. Председателем Верхoвнoгo Сoвета Республики Беларусь. Через день, 10 декабря, oнo былo ратифицирoванo Верхoвным Сoветoм. В тoт же день в сooтветствии с Декларацией o гoсударственнoм суверенитете Республики Беларусь и Пoстанoвлением Верхoвнoгo Сoвета "Об oбеспечении пoлитическoй и экoнoмическoй самoстoятельнoсти Республики Беларусь" Верхoвный Сoвет принял Пoстанoвление "О денoнсации Дoгoвoра 1922 г. oб oбразoвании Сoюза Сoветских Сoциалистических Республик". Дoгoвoр 1922 г. oб oбразoвании СССР был денoнсирoван и былo признанo считать егo не действующим пo oтнoшению к Республике Беларусь. Пoстанoвление o денoнсации Дoгoвoра былo введенo в действие с мoмента принятия. Определенный интерес для юридическoй практики представляет решение правoвых вoпрoсoв, связанных с распадoм СССР. В частнoсти, на мoмент денoнсации Дoгoвoра 1922 г. действoвал Верхoвный Сoвет СССР, да и пoлнoмoчия нарoдных депутатoв СССР, в тoм числе и oт Республики Беларусь, сoхранялись. Hесoмненнo, чтo вoздействoвать на вoлю других республик, в тoм числе и тех, кoтoрые не были представлены 8 декабря 1991 г. при заключении Сoглашения, Верхoвный Сoвет не мoг. Пoэтoму признать недействительными пoлнoмoчия сoюзнoгo парламента oн был не вправе. Однакo, как мы уже oтмечали, ранее была сoздана правoвая база для механизма действия актoв Сoюза ССР (приoритет oтдавался республиканским актам). В этoй ситуации былo принятo решение o признании недействующими на территoрии республики закoнoв СССР o выбoрах нарoдных депутатoв СССР и их статусе, тем самым пoлнoмoчия лиц, избранных на территoрии республики, были фактически прекращены. Для сравнения заметим, чтo в прибалтийских республиках прoцесс изменения статуса нарoдных депутатoв СССР пoсредствoм принятия сooтветствующих республиканских актoв начался еще дo распада СССР. Так, в сooтветствии с Пoстанoвлением Верхoвнoгo Сoвета Латвийскoй Республики oт 23 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 87 oктября 1990 г. нарoдные депутаты СССР oт Латвии мoгли выступать oт имени Латвийскoй Республики тoлькo с пoлнoмoчиями, предoставленными им Верхoвным Сoветoм Латвии. Аналoгичнoе пoстанoвление былo принятo 13 марта 1990 г. и Верхoвным Сoветoм Литoвскoй Республики. В нем былo решенo "бывшим нарoдным депутатам СССР, избранным людьми Литвы, предoставить правo участвoвать в рабoте Верхoвнoгo Сoвета Литвы с правoм сoвещательнoгo гoлoса", а чтo касается участия на внеoчереднoм третьем съезде нарoдных депутатoв СССР, тo oни мoгли выступать лишь в качестве представителей гoсударства. Цель дoстижения реальнoгo гoсударственнoгo суверенитета республики мoжет быть oправдана при услoвии пoстрoения правoвoгo, демoкратическoгo гoсударства. Фундаментoм же для этoгo дoлжна была стать нoвая Кoнституция Республики Беларусь. Самoстoятельнoе, как в свoе время oтмечал С. Р. Вихарев, принятие Кoнституции республики без утверждения каких-либo oрганoв, в тoм числе и oрганoв Сoюза, oзначает, чтo Республика oбладает самостоятельной учредительной властью1. В тo же время нельзя не заметить, чтo эта самoстoятельнoсть все же была oграничена правoвыми рамками Кoнституции СССР, кoтoрая всегда принималась раньше Кoнституций республик и бралась пoследними в качестве oснoвы, на чтo oбращал внимание и сам Вихарев С.Р.2 Сегoдня именнo на Кoнституции республики oснoвана вся система правoвoгo регулирoвания. Этo резкo изменилo ее значение и ее функции. Кoнституция 1978 г. этим требoваниям не oтвечала. Справедливo былo пoдчеркнутo при принятии 15 марта 1994 г. Основного Закона, чтo нoвая Кoнституция — этo результат мнoгoвекoвoй истoрии Беларуси и фундамент для дальнейшегo развития независимoй республики. Если раньше Кoнституция республики занимала местo где-тo в середине правoвoй лестницы, так как над ней стoяли Кoнституция СССР и некoтoрые иные сoюзные акты, кoтoрым oна дoлжна была сooтветствoвать, тo прекращение существoвания Сoюза ССР, oбретение республикoй гoсударственнoй независимoсти кoренным oбразoм изменили картину всегo правoвoгo стрoительства и пo-нoвoму пoставили кoнституциoнный вoпрoс. Исчезла надстрoйка в виде сoюзнoй Кoнституции и сoюзнoгo закoнoдательства, и теперь в верху правoвoй пирамиды нахoдится республиканская Кoнституция. Ее значение вoзрoслo. Изменяются ее функции: в настoящее время ей дoлжна сooтветствoвать вся система правoвoгo регулирoвания. Кoнституция дoлжна стать действительнoй oснoвoй и ядрoм правoвoй системы. Кoренные изменения в пoлитике, экoнoмике также oбуслoвили неoбхoдимoсть кoнституциoнных преoбразoваний, изменение рoли челoвека в oбществе, укрепление егo сoциальнoй защищеннoсти. Уже никакими пoправками нельзя былo устранить прoбелы в кoнституциoннoм регулирoвании. ГЛАВА VII. Референдум 14 мая 1995 г. 1 2 Вихарев С.Р. Суверенитет БССР в составе СССР. С. 112. Вихарев С.Р. Там же. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 88 Особенностью референдума 14 мая 1995 г. было то, что его надлежало проводить на основе принятой 15 марта 1994 г. Конституции Республики Беларусь, в которой имелась отдельная глава, посвященная народным голосованиям. Суть статьи 74 Конституции заключалась в том, что в ней были определены три субъекта, которые могли бы выступать инициаторами проведения референдума — Президент, граждане в количестве не менее 350 тыс. чел. (народная инициатива) и депутаты (не менее 70 человек), однако правовые последствия проявленной этими субъектами инициативы были различными. Если инициатива исходила от первых двух субъектов, то Верховный Совет был обязан назначить референдум. Принять иное решение он мог, если предлагаемый вопрос нельзя было выносить на референдум (см. статью 3 действовавшего на тот момент закона о референдуме). Если же инициатива исходила от 70 депутатов, т.е. явного меньшинства от всего состава депутатов (260), то Верховный Совет обязан был рассмотреть на своем заседании данное предложение, но мог не согласиться с ним и отказать в назначении референдума. Именно такой смысл вкладывался в содержание статьи 74 Конституции при разработке ее проекта и другого юридически правильного вывода сделать и нельзя было. Практика Верховного Совета оказалась “изощреннее”. Те нарушения, которые были им допущены при назначении референдума в 1995 г., нашли свое продолжение в 1996 году. Что имеется в виду? Вид референдума (обязательный или консультативный) вправе, по нашему глубокому убеждению, определять Президент либо граждане, инициирующие проведение народного голосования. В 1995 г. Президенту Республики Беларусь А. Г. Лукашенко пришлось преодолевать просто яростное сопротивление Верховного Совета, противившегося проведению народного голосования по отдельным вопросам, в частности, о праве досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом. Вопрос “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению” был включен в повестку дня шестнадцатой сессии Верховного Совета Республики Беларусь 12-го созыва 23 марта 1995 г. Постановление Верховного Совета по данному вопросу было принято 13 апреля 1995 г. Парламентом было решено следующее: 1. Провести на территории Республики Беларусь в воскресенье 14 мая 1995 г. республиканский референдум по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, предложенным Президентом Республики Беларусь. 2. Принять к сведению, что Президентом Республики Беларусь предлагаются для включения в бюллетень для голосования на республиканском референдуме следующие вопросы и варианты ответов голосующих: Согласны ли Вы с присвоением русскому языку одинакового статуса в белорусским? "За" или "против". Поддерживаете ли Вы предложение об установлении новых Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь? "За" или "против". kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 89 Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией? "За" или "против". Согласны ли Вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которые предусматривают возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом Республики Беларусь в случаях систематического или грубого нарушения Конституции? "За" или "против". В соответствии со статьями 1, 14, 39 Закона Республики Беларусь "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" Президент Республики Беларусь выносит первый, второй и третий вопросы на обязательный республиканский референдум, решение которого является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а четвертое — для принятия консультационного решения, которое имеет рекомендательный характер. Организация подготовки и проведения республиканского референдума была возложена на Центральную комиссию Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. Установлено, что полномочия областных, Минской городской, районных, городских, районных в городах участковых комиссий по референдуму осуществляют соответствующие территориальные и участковые комиссии по выборам депутатов местных Советов депутатов. Выдачу бюллетеня для голосования по вопросам, вынесенным на республиканский референдум, было решено проводить по спискам выборщиков, составленным для проведения выборов депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. Учитывая, что назначенный на 14 мая 1995 г. республиканский референдум будет проводиться одновременно с выборами депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, установлено, что предусмотренное частью восьмой статьи 28 Закона "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" предшествующее — за 15 дней до референдума — голосование не проводится. Кабинету Министров Республики Беларусь, местным Советам депутатов, местным исполнительным и распорядительным органам было поручено обеспечить в соответствии с законодательством о референдуме гарантии свободного волеизъявления граждан по вопросам, которые выносятся на референдум, исключив возможность оказания на граждан любого неправомерного действия, которое мешает свободному осуществлению ими права участия в референдуме. Кабинету Министров Республики Беларусь по представлению Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов в трехдневный срок надлежало решить вопросы материального и финансового обеспечения проведения республиканского референдума, обслуживания его предприятиями и организациями транспорта и связи. Средствам массовой информации рекомендовалось организовать всестороннее и объективное объяснение сути вопросов, которые выносятся на республиканский референдум, регулярно освещать ход подготовки и проведения референдума. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 90 Таким образом, названным Постановлением были решены все основные вопросы, связанные с организацией и проведением народного голосования. 15 апреля 1995 г. Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов своим постановлением установила формы документов по проведению 14 мая 1995 г. республиканского референдума, в частности, протоколы участковой комиссии по референдуму об итогах голосования на участке; протоколы районной, городской, районной в городе комиссии по референдуму об итогах голосования по району, городу, району в городе; протоколы областной, Минской городской комиссии по референдуму об итогах голосования в области, г. Минске. Была также установлена форма бюллетеня для голосования. Итоги голосования на республиканском референдуме 14 мая 1995 г. были официально опубликованы1 Рассмотрев протоколы областных и Минской городской комиссий по референдуму об итогах голосования на республиканском референдуме 14 мая 1995 г. Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов сообщила следующее: 1) В списки граждан, имеющих право участвовать в республиканском референдуме, было включено 7 445 830 человек, в голосовании на республиканском референдуме приняли участие 4 830 582 человека, или 64,8 процента. 2) Итоги голосования по каждому вопросу, вынесенному Президентом Республики Беларусь на республиканский референдум: за одобрение вопроса "Согласны ли Вы с приданием русскому языку равного статуса с белорусским?" проголосовали 4 1017 273 человека, или 83,3 процента, против проголосовали 613 516 человек, или 12,7 процента, 192 693 бюллетеня признаны недействительными; за одобрение вопроса "'Поддерживаете ли Вы предложение об установлении новых Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь?" проголосовали 3 622 851 человек, или 75,1 процента, против проголосовали 988 839 человек, или 20,5 процента, 211 792 бюллетеня признаны недействительными; за одобрение вопроса "Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией?" проголосовали 4 020 001; человек, или 83,3 процента, против проголосовали 602 144 человека, или 12,5 процента, 201 337 бюллетеней признаны недействительными; за одобрение вопроса "Согласны ли Вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом Республики Беларусь в случаях систематического или грубого нарушения Конституции?" проголосовали 3 749 266 человек, или 77,7 процента, против проголосовали 857 485 человек, или 17,8 процента, 216 731 бюллетень признан недействительным. 1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 22—23.С. 332. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 91 Действующая Конституция в отличие от Конституции 1978 г. не дает описания государственных символов Республики Беларусь. По итогам референдума Президент Республики Беларусь Указом от 7 июня 1995 г. № 213 утвердил эталон Государственного герба Республики Беларусь и Положение о Государственном гербе Республики Беларусь и Указом № 214 от того же числа — Положение о Государственном флаге Республики Беларусь. Согласно Положению о Государственном гербе Республики Беларусь, Государственный герб представляет собой зеленый контур Республики Беларусь в золотых лучах солнца над земным шаром. Сверху контура находится пятиконечная красная звезда. Герб обрамляет венок из золотых колосьев, переплетенных справа цветками клевера, слева - льна. Колосья обвиты красно-зеленой лентой, на которой снизу сделана надпись золотом: "Рэспублiка Беларусь". Изображение Государственного герба Республики Беларусь помещается: на резиденции Президента Республики Беларусь, на зданиях палат Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, министерств, государственных комитетов и других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, на зданиях местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов, судов, органов прокуратуры Республики Беларусь, на зданиях дипломатических и консульских представительств, торговых учреждений Республики Беларусь, находящихся за границей; в помещениях ряда других государственных учреждений; на печатях и бланках документов Президента Республики Беларусь, Парламента, Правительства, министерств, государственных комитетов Республики Беларусь и т.д. на ценных бумагах, облигациях, почтовых марках и лотерейных билетах Республики Беларусь; на паспортах граждан Республики Беларусь, а также на дипломатических и других заграничных паспортах, выдаваемых гражданам Республики Беларусь; на пограничных столбах, устанавливаемых на Государственной границе Республики Беларусь, а также в пунктах пропуска через нее. Законодательством Республики Беларусь могут быть предусмотрены и другие случаи обязательного помещения изображения Государственного герба Республики Беларусь. В соответствии с Положением о Государственном флаге Республики Беларусь Государственный флаг представляет прямоугольное полотнище, состоящее из двух горизонтально расположенных цветных полос: верхней — красного цвета шириной в 2/3 и нижней — зеленого цвета в 1/3 ширины флага. Около древка вертикально расположен белорусский национальный орнамент красного цвета на белом поле, составляющий 1/9 длины флага. Отношение ширины флага к его длине — 1:2. Флаг крепится на древке (флагштоке), которое окрашивается в золотистый (охра) цвет. При церемониях и других торжественных мероприятиях Государственный флаг Республики Беларусь используется с наконечником ромбовидной формы с изображением пятиконечной звезды, kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 92 аналогичной ее изображению на Государственном гербе Республики Беларусь. Наконечники изготовляются из металла желтого цвета. Государственный флаг Республики Беларусь поднимается: над резиденцией Президента Республики Беларусь — постоянно; над зданиями палат Парламента — постоянно; над зданием Правительства Республики Беларусь — постоянно; над зданиями судов Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов — постоянно, а над зданиями, в которых проводятся заседания местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов, — на время проведения заседаний; на зданиях и средствах передвижения дипломатических и консульских представительств, на зданиях торговых учреждений Республики Беларусь, находящихся за границей, на морских судах и других средствах передвижения, на которых в качестве официальных лиц находятся Президент Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьерминистр Республики Беларусь или другие лица, представляющие Национальное собрание Республики Беларусь или Совет Министров Республики Беларусь, — в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь; на помещениях для голосования — в дни выборов и референдумов; в войсковых частях Республики Беларусь согласно войсковым уставам; на пограничных заставах и пропускных пунктах (таможнях) Государственной границы Республики Беларусь; на морских судах, судах речного флота, зарегистрированных в Республике Беларусь; на спортивных аренах — во время проведения чемпионатов и первенств Республики Беларусь, международных спортивных соревнований с участием национальных сборных и во время награждения белорусских спортсменов — победителей международных соревнований; на других объектах по распоряжению Президента Республики Беларусь, по решению Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов. Государственный флаг Республики Беларусь может быть поднят также при церемониях и других торжественных мероприятиях, проводимых государственными и общественными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, во время народных, трудовых, семейных праздников и в другие памятные дни. Правительством 7 августа 1995 г. утверждены Правила применения Положения о Государственном флаге Республики Беларусь. Новый Государственный гимн пока не утвержден. Положение о Государственном гимне Республики Беларусь, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 23 августа 1984 г., еще сохраняет свое действие с учетом требований Конституции. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 93 Споры о символике, к сожалению, остаются. Однако отметим лишь одну интересную деталь. До 4 февраля 1997 г. (почти два года) над Конституционным Судом так и не был поднят государственный флаг — ни тот, который был утвержден в 1991 г., ни тот, за который проголосовал на референдуме 14 мая 1995 г. народ. Интересная позиция руководителей Конституционного Суда. И только 4 февраля 1997 г. это было сделано1. Вопрос о государственном статусе не только белорусского, но и русского языка был решен в новой редакции Закона “О языках в Республике Беларусь” от 13 июля 1998 г. Согласно Закону, государство должно обеспечивать всестороннее развитие и функционирование белорусского и русского языков во всех сферах общественной жизни. В соответствии со статьей 4 закона руководители, другие работники государственных органов, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений обязаны владеть белорусским и русским языками в объеме, необходимом для исполнения ими своих служебных обязанностей. В этой связи следовало бы провести проверку знаний обоих языков у названных работников, а в дальнейшем прием на работу производить лишь после изучения, обладают ли они необходимым объемом знаний. Важной гарантией прав граждан на пользование двумя государственными языками является установление ответственности должностных лиц за отказ принять и рассмотреть обращение гражданина на белорусском, русском языках со ссылкой на незнание языка обращения. Вначале в статье 5 закона о языках содержалась общая фраза об ответственности за указанные действия “в соответствии с действующим законодательством”. В Конституционный Суд поступали жалобы от отдельных граждан, обращавших внимание на неуважительное отношение к одному из государственных языков, был случай, когда руководитель требовал переписать заявление на “удобном” для него языке. В этой связи Конституционным Судом было инициировано обращение в Палату представителей с целью установления административной ответственности за такие действия. В результате Законом от 24 ноября 1998 г. Кодекс об административных правонарушениях был дополнен статьей 1722. Согласно ее нормам, публичное порочение государственных и других национальных языков, которыми пользуется население Республики Беларусь, создание препятствий и ограничений в пользовании ими влечет наложение штрафа на граждан в размере от двух до пяти минимальных заработных плат, на должностных лиц — в размере от пяти до десяти минимальных заработных плат. Такого рода дела подведомственны районным, городским, районным в городе административным комиссиям. Протоколы о такого рода правонарушениях вправе составлять уполномоченные на то должностные лица местных исполнительных комитетов. К сожалению, на практике еще не обеспечивается полное соблюдение законодательства о языках. Государственным органам, общественным объединениям еще многое предстоит сделать для того, чтобы исправить положение. Исправлять положение можно было бы начать с проведения не менее 50 % заседаний судов на белорусском языке. В частности, Конституционный Суд Республики Беларусь к этому стремится. Все его решения публикуются на двух государственных языках. 1 См.: Республика. 1997. 5 февраля kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 94 На наш взгляд, все нормативные акты следует обязательно публиковать на двух государственных языках, необходимо обеспечивать баланс радио- и телепередач на русском и белорусском языках. Положительное решение на референдуме вопроса об интеграции с Россией усилило эти процессы, придало уверенность должностным лицам государства в правильности действий по развитию интеграционных процессов. Напомним лишь некоторые наиболее важные решения, принятые как до, так и после референдума. 21 февраля 1995 г. в г. Минске был подписан Договор о дружбе. добрососедстве и сотрудничестве между Республикой Беларусь и Российской Федерацией (ратифицирован Верховным Советом 12 апреля 1995 г.). 2 апреля 1996 г. в г. Москве, согласно воле белорусского народа, выраженной в итогах майского (1995 года) референдума, подписан Договор о создании Сообщества Беларуси и России (ратифицирован Верховным Советом Республики Беларусь 4 мая 1996 г.). 2 апреля 1997 г. в г. Москве подписан Договор о Союзе Беларуси и России, 23 мая того же года — Устав Союза Беларуси и России (ратифицированы законом Парламентом от 10 июня 1997 г.). 8 декабря 1999 г. в г. Москве подписан Договор о создании Союзного государства (ратифицирован законом Парламента от 24 декабря 1999 г.). Особо отметим вызвавшее множество споров Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства, а также Соглашение между Правительством Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь, Национальным банком Республики Беларусь о мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы. Не затрагивая их существа, отметим, что названные Соглашения были ратифицированы законами Парламента от 7 мая 2001 г. Таким образом, только краткое перечисление некоторых наиболее важных документов свидетельствует о явной тенденции к установлению самых тесных отношений нашего государства с Российской Федерацией. ГЛАВА VIII. Референдум 24 ноября 1996 г. § 1. Важнейшие события, предшествовавшие референдуму 24 ноября 1996 г. Потребность в проведении народного голосования 24 ноября 1996 г. возникла в связи с назревшим противостоянием между Верховным Советом Республики Беларусь и Президентом Республики Беларусь, а также необходимостью уточнения ряда конституционных положений. К концу 1996 г. это противостояние достигло своего апогея и стороны не могли иным способом, иначе как через обращение к народу, разрешить возникшие противоречия. Именно это, а не использование силы, и является цивилизованным способом разрешения конфликта. Истоки многих проблем в том, что политическая система только-только начала к этому времени выкристаллизовываться. Каждый из ее элементов (не только государство и его органы) еще не достиг kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 95 того уровня развития, при котором мог бы предъявлять определенные требования как к другим участникам общественного (политического) процесса, так и к себе с тем, чтобы быть готовым и на определенные (в рамках закона) самоограничения. Искусство компромисса отсутствовало. А если и были попытки его проявить, когда, например, в 1992 г. Верховный Совет предложил в замен референдума ускорить конституционные преобразования, то “компромиссные решения” грубо нарушались. Одним из недостатков конституционного процесса, начавшего свой отсчет с октября 1989 г., когда были внесены самые крупные изменения и дополнения в Конституцию 1978 г., и получившего свое продолжение в подготовке нового текста Конституции, было то, что в Беларуси не был еще избран Президент. По этой причине он и не мог влиять на содержание конституционной реформы. В период подготовки пятой Конституции можно было только предполагать о возможных кандидатах на этот пост, кто-то заявил об этих притязаний лишь к концу 1993 г. Следует напомнить, что в 1991 г. Верховный Совет проводил голосование по вопросу о введении поста Президента Республики Беларусь, готовились соответствующие законопроекты, однако властвовавшая тогда партийно-государственная элита не решилась на реализацию этого плана. Хотя, как автор уже ранее отмечал в своих публикациях, проект новой Конституции практически был готов к середине 1991 г. Более того, он был “использован” в других республиках, например в Туркменистане, взявшем его за основу. В этом несложно убедиться, ознакомившись с текстом Конституции этой страны и с проектом Конституции Республики Беларусь, который был опубликован в 1991 г. Общественно-политическое развитие белорусского общества в 80-х — 90-х гг. ХХ века способоствовало укоренению в сознании граждан, должностных лиц идеи о том, что действительно истинным (единственным) источником государственной власти является народ. По существу, идея народного суверенитета, верховенства воли и полновластия народа стала доминирующей в умах и сердцах многих людей. (Именно по этой причине можно понять протесты и возмущение сторонников БНФ, в том числе и среди народных депутатов, в связи с неназначением Верховным Советом на осень 1992 г. народного голосования по вопросу о роспуске Верховного Совета и проведении выборов в парламент. Как мы уже отмечали, популярность Верховного Совета, которая была очень высока в первый год его работы, снизилась, в том числе и по незазависящим от парламентариев причинам. Так или иначе, ожидания народа, связывавшего свои надежды с демократически избранным Верховным Советом в 1990 году, не оправдались. Вряд ли кто-то станет возражать, что при выборах в 1990 году активно был использован партийно-государственный ресурс). Пример разрешения конфликтов в других странах, например, в России, Литве, Грузии, показал, что оптимальным выходом из сложившегося положения, противостояния властей является обращение к народу. Во многих странах конституции были приняты путем народного голосования (например, в Эстонии, России, Литве, Казахстане, Франции Таджикистане, некоторых новых землях объединенной Германии). kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 96 В Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. совершенно отсутствовал механизм цивилизованного разрешения возникающих споров между Парламентом и Президентом. Если обратиться к тексту любой современной конституции, то там обычно есть правовая возможность путем роспуска президентом парламента и проведения новых выборов, отставки правительства выйти из кризиса традиционным для западных стран путем. В белорусской Конституции о таких демократических “излишествах” даже не упоминалось. Только, если Верховный Совет сам того пожелает (большинством не менее двух третей от избранных депутатов), он мог принять решение о досрочном прекращении своих полномочий. Объясняется это во многом тем, что новую Конституцию готовили под концепцию, определенную Верховным Советом. Не было еще одного важного элемента в системе сдержек и противовесов, а именно: обеспечение четкой смены власти одного состава Верховного Совета другим. Для законопослушных депутатов, на которых был рассчитан текст Конституции, было ясно, когда истекают полномочия Верховного Совета одного созыва и начинают полномочия Верховного Совета следующего созыва. Если исходить из текстов Конституции 1978 и 1994 гг., то очередные выборы в Верховный Совет 13-го созыва следовало проводить не в середине — конце мая 1995 г., а в феврале 1995 г. Назначение выборов на “дачный сезон”, падение авторитета Верховного Совета начиная с апреля 1991 года и особенно в последние годы его работы привели к тому, что к лету 1995 г. было избрано 119 депутатов из требуемых 260. Следует учитывать, что никто не отменял также Постановление Верховного Совета 1992 г. о проведении выборов в Верховный Совет не позднее марта 1994 г. Таким образом Верховный Совет 12-го созыва значительно “превысил” срок своих полномочий. Верховный Совет 13-го созыва начал свою работу лишь 9 января 1996 г. Фон, на котором шло формирование практики применения норм новой Конституции, был неблагоприятным, в том числе и по причине сформированного у Верховного Совета чувства безраздельного монополиста на власть, что противоречило не только новой Конституции, но и ранее принятым актам — Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, которой 25 августа 1991 г. был придан статус конституционного закона, Закону от 27 февраля 1991 г. “Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь”, где закреплялся принцип разделения властей, предполагающий разграничение между государственными органами предметов ведения и полномочий. Не могу идеализировать и все акты Президента, принятые с середины 1994 г. и до проведения референдума. Однако порой претензии звучали в отношении тех решений, принятие которых было объективно обусловлено и основывалось на конституционных полномочиях. Слабость юридической службы Администрации Президента, безразличие к тому, что именно в адрес Главы государства будут направлены упреки в связи с принятием правового акта, отсутствие разумной разъяснительной работы давали свои “плоды”: формировалось мнение, что конституционные нормы не соблюдаются только Президентом, Парламент же действует исключительно правовыми методами. Надо сказать, что повод для этого иногда давала и исполнительная власть, когда звучали достаточно резкие заявления. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 97 Верховный Совет же действовал более тонкими методами, однако не возводившими все же их в ранг законных. “Значима” и роль Конституционного Суда. Полагаю, что многие лица, работавшие над текстом Конституции, исходили не из конъюнктурных соображений, а из необходимости создания такого документа, который стал бы настольной книгой для каждого государственного служащего, депутата, судьи, отдельного гражданина. Работа над текстом Конституции позволила глубоко понять смысл и содержание ее норм. Действительность же обманула ожидания. Одним из недостатков явилось то, что после принятия Конституции не были проведены новые парламентские выборы. Это необходимо было сделать, и вот почему. Принцип разделения властей до 30 марта 1994 г. не был конституционно закреплен, система власти отличалась монопольным положением Верховного Совета, который и юридически (с июня 1990 г. после изменения статей 6, 7 и 49 Конституции 1978 г.), и фактически безраздельно господствовал на политической сцене. В этих условиях непросто было поделиться властью с Президентом. Кстати, только в Беларуси Президент как должностное лицо оказался вне конституционного процесса: выборы Главы государства состоялись лишь летом 1994 г. К этому времени, опять же без его участия, был сформирован Конституционный Суд, что нехарактерно для государственного строительства других стран, в том числе и западных. И это тоже обусловлено предшествующим опытом. Были опасения, что Верховный Совет затянет с созданием Конституционного Суда. Ведь он в течение четырех лет так и не создал предусмотренный в Конституции 1978 г. Комитет конституционного надзора (возможно, и потому, чтобы ККН "не мешал" строить правовое государство?). В этой связи в конституционном Законе от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь”1 было предусмотрено образование Конституционного Суда в течение месяца после вступления Конституции в действие, т.е. до 30 апреля 1994 г. Стали искажаться дух и суть конституционных норм, причем не только со стороны исполнительной, но и представительной властей. Надо признать, что принцип разделения властей не стал нормой поведения властных структур. Например, в части второй статьи 83 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. специально было оговорено, что Верховный Совет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в Конституции: ссылка на закон как источник получения дополнительных полномочий Парламентом была изъята в одном из последних вариантов Конституции. Несмотря на это, стало практиковаться принятие законов, наделявших дополнительной властью Парламент. Нередкими стали случаи принятия нормативных актов не в форме законов, а в форме постановлений, т.е. Глава государства лишался юридической возможности наложить вето на такой акт, т.к. он подписывался Председателем Верховного Совета. Продолжалась в массовом порядке ратификация международных договоров не законами, а постановлениями Верховного Совета, законы вводились в действие постановлениями, которые подписывались опять же Председателем Верховного Совета. На эти и другие отступления от требований Конституции я указывал в своих публикациях еще в 1994 г.2 Не способствовало 1 2 Конституция Республики Беларусь. — Мн.: Полымя, 1994. — С. 29—30. См., напр.: Васiлевiч Р.А. Канстытуцыя, закон, указ... // Народная газета. 1994. 15—17 окт. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 98 установлению нормальных деловых отношений между Главой государства и Парламентом то, что вето Президента относительно принятых законов преодолевалось, как уже было отмечено, в ста процентах случаев. У нас же стало чуть ли не правилом хорошего тона даже не рассматривать проекты, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы. Об этом совсем недавно был вынужден сожалеть и бывший Председатель Верховного Совета М. Гриб. Нерассмотрение Парламентом предложений Президента о некоторой корректировке Конституции дало ему основание обратиться к народу, т.е. к тому субъекту, который является единственным источником государственной власти. Несмотря на эти и другие факты, активно создавалась иллюзия одностороннего "отступления" от Конституции Президентом и нахождения в рамках "конституционного поля" Верховного Совета. В этом помогал и Конституционный Суд. Стало правилом возбуждать по инициативе самого Суда дела о проверке конституционности "старых" законов, т.е. актов, принятых прежними Верховными Советами,1 и актов действующего Президента.2 Баланс не был обеспечен. Были годы, когда Конституционный Суд половину дел рассматривал по своей инициативе. В конце концов были проверены на предмет конституционности и некоторые новые законы.1 Могу констатировать, Верховный Совет по состоянию на сентябрь 1996 г. в 1,5-2 раза, чем Президент, принял больше норм, которые не соответствовали Конституции. Конечно, каждый орган государственной власти должен стремиться к сопоставлению своих действий (решений) с требованиями Конституции. В то же время нельзя подавать рассмотрение того или иного дела в Конституционном Суде как какую-то национальную трагедию, "открывать счет", т.е. подогревать в этой области страсти. На то и создаются Конституционные Суды, чтобы юридическими средствами разрешать споры. Конституционный Суд не смог разумно воспользоваться правом возбуждения производства по делам по собственному усмотрению. В Европе обычно органы конституционного контроля таким правом не наделяются, всегда есть соблазн, часто подогреваемый извне, ввергнуться в тот или иной конфликт. К сожалению, против такого соблазна устоять не удалось, и это явилось ошибкой. За рубежом, часто даже тогда, когда инициатива исходит от уполномоченного субъекта, органы конституционного контроля отказывают в рассмотрении дела, если оно носит преимущественно политический характер. В то же время установление весьма узкого круга субъектов обращения в Конституционный Суд, как это имеет место в действующий редакции Конституции, обязывает их принимать меры по устранению коллизий между Конституцией и иными актами, в том числе и путем использования возможностей Конституционного Суда. По состоянию на 1 сентября 1996 г. Судом было рассмотрено 37 дел, подвергнуто проверке 46 нормативных актов, из них 18 законов, 3 постановления Верховного Совета, 16 указов Президента, 1 распоряжение Президента, 6 постановлений Правительства, 1 постановление Пленума Верховного Суда, 1 решение Мингорисполкома. 1 2 См., напр.: Ведомости ВС РБ. 1994. № 36. Ст. 578. См., напр.: Ведомости ВС РБ. 1995. № 30. Ст. 407. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 99 С учетом той ситуации, которая складывается во взаимоотношениях Парламента и Президента, взаимных обвинений и угроз о применении тех или иных санкций друг к другу, читателю видимо полезно будет знать, что же конкретно стоит за этими весьма общими цифрами. Судом признаны неконституционными (полностью или частично) 13 законов и 2 постановления Верховного Совета, 14 указов и 1 распоряжение Президента. Проанализировав заключения Конституционного Суда с целью определения количества нарушений статей Конституции Парламентом и Президентом, я получил следующие данные. В 1994, 1995, 1996 гг. Судом установлено, что законами нарушено 27, 64 и 20 статей Конституции (итого более 110), актами Президента — в 1995 г. — 48, в 1996 г. — 18 (итого около 70). В 1994 г. акты Президента в Конституционном Суде не проверялись. Несколько поясню методику подсчета. Если несколько положений или статей указа (закона) не соответствовали одной и той же статье Конституции, то все они также включались в подсчет. При этом не учитывались нарушения норм, содержащиеся в международно-правовых актах (здесь еще необходима достаточно кропотливая работа). Безусловно автор этой публикации не мог исходить из собственной точки зрения на конституционность того или иного акта, пусть даже выраженной в письменно подготовленном особом мнении. Например, я категорически возражал против признания неконституционным примечания к статье 177 Уголовного кодекса. С точки зрения сегодняшнего дня считаю неверным признание неконституционной норму статьи 9 Закона об иностранных инвестициях, некоторых статей законов о пенсионном обеспечении и т.д. Дело политологов, иных специалистов разобраться в том, почему преобладает число нарушений Конституции Парламентом, а упреки в основном летят в адрес Президента. Задача Конституционного Суда — обеспечить верховенство Конституции независимо от того, кто находится на посту Главы государства и какое большинство в Парламенте. Специально обращаю на это внимание, ибо часто оппоненты замечают мою позицию только тогда, когда оцениваются акты Президента. Судья должен исходить не из политической конъюнктуры, а из требований Конституции. Тогда можно надеяться, что правосудие будет объективным всегда. Конечно, приведенные цифры могут быть уточнены, и я не претендую на истину в последней инстанции. Однако хотелось бы, чтобы обвиняя одну сторону, видели недостатки в работе другой. Не буду приводить всем известную поговорку. Конституция должна стать мерилом деятельности всех государственных органов, в том числе и при издании либо сохранении действия законов, указов, постановлений. Нарушать Конституцию не позволено никому — ни Президенту, ни Парламенту, ни Конституционному Суду. В демократическом правовом государстве должно быть обеспечено верховенство Конституции, тогда можно утверждать, что у нас реально обеспечено разделение властей и их взаимодействие. Любой же спор следует решать легитимными средствами. Об этом автор писал в 1994—1996 гг., таких взглядов придерживается и сейчас. 1 См., напр.: Ведомости ВС РБ. 1996. № 17. Ст. 234. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 100 В атмосфере острого противостояния стороны (Президент и Парламент) готовились к референдуму, назначенному по предложению Президента Верховным Советом на 24 ноября 1996 г.1 Однако сколько сил пришлось приложить Главе государства к тому, чтобы данное решение состоялось, хотя нормы Конституции изложены таким образом, что иного, кроме назначения даты народного голосования, Парламент не вправе был себе позволить. Более того, что касается текстов Конституции, решение по ним народа должно было обладать обязательной юридической силой, допустимо было консультироваться по концепции, по отдельным вопросам, что, например, Верховный Совет намеревался делать при подготовке Конституции в начале 90-х годов. И Парламент, и Президент практически повторяли ходы друг друга, т.е. каждая сторона не прочь была получить большинство на референдуме. Когда же проигрыш выявился, то посыпались упреки в адрес другой стороны. Но проигравшим "благодарить" нужно тех, кто внес альтернативный президентскому проект Конституции (соперничество вышло на совершенно иной уровень), кто заблокировал обсуждение в Парламенте (даже не говорю о принятии) изменений в Конституцию, предложенных Президентом. В свое время депутатский проект мной был оценен, как ... возврат к Конституции 1978 г.2 Кстати, на прошедшем в марте 1999 г. пятом съезде Партии коммунистов Белорусской было официально признано, что предлагавшийся проект — это по существу Конституция 1978 г. Не случайно ни в одной негосударственной газете не было публикаций в поддержку проекта Конституции, предложенного депутатами. Этим проектом вся государственная власть выстраивалась в вертикаль Верховному Совету, предусматривалось право спикера Парламента назначать судей, Правительство в любой момент могло отправляться Верховным Советом в отставку, оно не наделялось даже правом законодательной инициативы и т.п. Весной 1996 г. Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, реализуя свое конституционное право законодательной инициативы, направил в Верховный Совет проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, которым предлагалось уточнить ряд статей Конституции, предусмотреть формирование Конституционного Суда на паритетных началах. Однако Верховный Совет Республики Беларусь не посчитал нужным даже обсудить данный законопроект на своем пленарном заседании, тем самым он не выполнил свою конституционную обязанность. Ведь право законодательной инициативы — это не только право соответствующего субъекта внести в парламент законопроект, но и обязанность последнего включить его в повестку дня заседания, обсудить и принять по нему решение причем не обязательно в поддержку внесенного проекта, однако соблюдение этого формально-юридического требования необходимо. Другой подход означает злоупотребление Верховным Советом своими полномочиями. Отличительной чертой подготовки и проведения республиканского референдума 24 ноября 1996 г. является многочисленность правовых актов, его регламентирующих. Безусловно, что базовыми являются Конституция от 15 марта 1994 г. и Закон 1991 г. о народном голосовании 1 2 Ведомости ВС РБ. 1996. № 26. Ст. 491. Василевич Г.А. Вперед ... к Конституции 1978 года? // Народная газета. 1996. 19 сентября. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 101 (референдуме) в Республике Беларусь в той части, в какой он не противоречит Конституции. Например, в статье 36 названного Закона предусматривалось, что изменения и дополнения Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало более двух третей граждан, внесенных в списки для голосования. Вспоминая дискуссию, споры в преддверии референдума 24 ноября 1996 г., хочу отметить, что “специалистами” львиная часть времени была посвящена обсуждению вопроса: можно Конституцию принимать путем референдума или нельзя? Абсурд. Принятие Конституции путем референдума — это придание ей высшей степени легитимности. Время, посвященное изначально пустопорожним спорам по данному вопросу, следовало посвятить улучшению редакций проектов, убеждению субъектов, их выносивших, в необходимости их совершенствования. После внесения в установленном законодательством порядке в августе 1996 г. Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко в Верховный Совет предложения о проведении референдума по ряду вопросов вначале, 27 августа 1996 г., было принято Постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь” (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996, № 26. Ст. 492), в котором Президиум решил внести на рассмотрение Верховного Совета вопрос о проведении республиканского референдума. Постановлением предложено Верховному Совету включить в бюллетень для тайного голосования на республиканском референдуме следующие вопросы, предложенные Президентом Республики Беларусь: — перенести День независимости Республики Беларусь (День республики) на 3 июля — день освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой Отечественной войне. — выступаете ли Вы за свободную, без ограничений, куплю и продажу земли? — поддерживаете ли Вы отмену смертной казни в Республике Беларусь? В соответствии со статьями 1, 14 и 39 Закона Республики Беларусь "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" было принято вопрос, предусмотренный пунктом 2.1, вынести на обязательный референдум, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, вопросы, предусмотренные пунктами 2.2 и 2.3, — на консультативный референдум, решение которого имеет рекомендательный характер. Вопрос о включении в бюллетень для голосования на республиканском референдуме "О принятии Конституции Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь)'' решено было рассмотреть в Верховном Совете после представления Президентом Республики Беларусь текста Конституции Республики Беларусь, выносимого на референдум. В связи с письмом Председателя Верховного Совета от 21 августа 1996 г. (т.е. направленного несколько ранее, чем было принято постановление Президиума) Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 30 августа 1996 г. направил в Верховный Совет Республики Беларусь проект закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь”, а также проект Конституции Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями (новая kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 102 редакция Конституции Республики Беларусь). При этом Президент Республики Беларусь проинформировал, что проект новой редакции Конституции будет опубликован в средствах массовой информации для всенародного обсуждения. Отметим сразу, что президентский проект новой редакции Конституции был опубликован в “Народной газете” за 31 августа — 2 сентября 1996 г., и по нему сразу началось обсуждение, в том числе активно высказались по проекту и судьи Конституционного суда (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 1996. № 3. С.68—70). Проект фракции коммунистов и аграриев был опубликован в “Народной газете” за 18 сентября 1996 г., однако по нему даже не предполагалось проведение обсуждения, создание рабочей группы по учету поступивших замечаний и предложений. Показательно, что даже в негосударственной прессе никто не высказался в его поддержку. Постановление Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению” № 578 было принято 6 сентября 1996 г.1 При этом отметим, что в этот же день буквально до начала голосования депутатами фракций коммунистов и аграриев был внесен альтернативный президентскому проект новой редакции Конституции, а также предложены в качестве вопросов для голосования следующие положения: а) выступаете ли Вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы; б) согласны ли Вы, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно и только из государственного бюджета. В поддержку данной инициативы подписался 91 депутат. Возникает сразу вопрос, успели ли сами депутаты вникнуть в предлагаемый ими текст для голосования. Думаю, что нет. Это весьма важно иметь в виду, так как часто говорят, что не все граждане смогли понять содержание всего текста. Это видимо, так. Но ничего нового в сравнении с тем, как голосовались конституционные тексты в России, Франции, Эстонии, Литве и др., здесь нет. В Постановлении от 6 сентября 1996 г. Верховный Совет в соответствии со статьями 74 и 83 Конституции Республики Беларусь постановил: 1. Провести в Республике Беларусь 24 ноября 1996 г. республиканский референдум. 2. Включить в бюллетень для тайного голосования на республиканском референдуме следующие вопросы: а) инициируемые Президентом Республики Беларусь: 2.1. Перенести День независимости Республики Беларусь (День республики) на 3 июля — день освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой Отечественной войне. "За" или "против"? 2.2. Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко. "За" или "против"? 1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 26. Ст. 491 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 103 2.3. Выступаете ли Вы за свободную, без ограничений, куплю и продажу земли? "За" или "против"? 2.4. Поддерживаете ли Вы отмену смертной казни в Республике Беларусь? "За" или "против"? б) инициируемые депутатами Верховного Совета Республики Беларусь: 2.5. Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев. "За" или "против"? 2.6. Выступаете ли Вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы? "За" или "против"? 2.7. Согласны ли Вы, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно и только из государственного бюджета? "За" или "против"? 3. В соответствии со статьями 1, 14, 39 Закона Республики Беларусь "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" вопросы, предусмотренные пунктами 2.1, 2.2, 2.5 и 2.6 названного Постановления, выносятся на обязательный референдум, решения которого являются окончательными и имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а вопросы, предусмотренные пунктами 2.3, 2.4 и 2.7, — на консультативный референдум, решения которого имеют рекомендательный характер. Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов было поручено обеспечить подготовку и проведение республиканского референдума, а областным, Минскому городскому, районным, городским Советам депутатов до 24 октября 1996 г. образовать областные, Минскую городскую, районные, городские (в городах областного подчинения), районные в городах комиссии по референдуму. Рекомендовано городским (в городах с районным делением) Советам депутатов оказать содействие в образовании районных в городах комиссий по референдуму в соответствии с Законом Республики Беларусь "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь". На Кабинет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы возлагалась обязанность обеспечить в соответствии с законодательством о референдуме гарантии свободного волеизъявления граждан по вопросам, которые выносятся на референдум, исключив возможность оказания на граждан любого неправомерного воздействия, препятствующего свободному осуществлению их права на участие в референдуме. Кабинету Министров Республики Беларусь по представлению Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов в трехдневный срок следовало решить вопросы материального и финансового обеспечения проведения республиканского референдума, обслуживания его предприятиями, учреждениями и организациями транспорта и связи. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 104 Прокуратуре Республики Беларусь, Министерству внутренних дел Республики Беларусь было предложено обеспечить в ходе организации и проведения республиканского референдума соблюдение законности и правопорядка. Средствам массовой информации рекомендовалось организовать всестороннее и объективное разъяснение вопросов, выносимых на республиканский референдум, регулярно освещать ход подготовки и проведения референдума. Постановление вступило в силу с момента его принятия, т. е. с 6 сентября 1996 г. В этот же день, 6 сентября, Верховный Совет своим Постановлением № 579 утвердил тексты проектов решений, поставленные на референдум. При принятии данного Постановления в Верховном Совете были острые споры, они не утихли, а наоборот, в последующем даже разгорелись с новой силой. 18 сентября 1996 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял Постановление № 589-XIII “О реализации пункта 5 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь “"О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”1. (Напомним, что в пункте 5 названного Постановления речь шла об образовании комиссий по референдуму). В этих целях Верховный Совет Республики Беларусь постановил: 1. Районным и городским (городов областного подчинения) Советам депутатов в районах и городах, где районные и городские Советы депутатов избраны в полном составе и срок полномочий участковых избирательных комиссий закончился, образовать до 24 октября 1996 г. участковые комиссии по референдуму. 2. В областях, городе Минске, районах и городах, где Советы депутатов в полном составе не избраны и соответствующие территориальные избирательные комиссии назначили дополнительные повторные выборы депутатов на 24 ноября 1996 г., полномочия областных, Минской городской, районных, городских и участковых комиссий по референдуму осуществляют соответствующие областные, Минская городская, районные, городские и участковые комиссии по выборам депутатов. 3. В городах с районным делением при невозможности созыва сессий районных Советов депутатов или проведения их президиумов образование районных в городах и участковых комиссий по референдуму может быть при необходимости произведено городскими Советами депутатов или их президиумами. Постановление вступило в силу с момента принятия. 19 — 20 октября 1996 г. в г. Минске состоялось первое в истории Беларуси Всебелорусское народное собрание. В его работе приняли участие около 5 тыс. делегатов. С докладом на нем выступил Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, в прениях по обсуждаемому вопросу выступили 25 человек. Все выступающие высказались в поддержку проведения в ноябре 1996 г. референдума по наиболее острым вопросам государственной и общественной жизни. По итогам работы Всебелорусского народного собрания абсолютным большинством голосов была принята резолюция (за — 4990, против kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 105 — 11). В ней зафиксирована поддержка курса Главы государства на создание социально ориентированной экономики, политического курса на политическую стабильность и согласие в обществе, ответственность перед народом всех без исключения органов власти и граждан, осуждены действия Верховного Совета на конфронтацию, отказ от поиска компромисса и достижение общенационального согласия, осуждены “политические заявления Конституционного Суда и его руководства, не соответствующие конституционному статусу этого органа”. Всебелорусское народное собрание по существу поддержало все инициируемые Президентом на референдум вопросы2. Нельзя не упомянуть о событиях с 21 на 22 ноября 1996 г., о которых достаточно широко сообщалось в СМИ. Поздно вечером, 21 ноября в резиденции Президента на Войсковом переулке состоялась встреча Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, Председателя Верховного Совета Республики Беларусь С. Г. Шарецкого, Председателя Конституционного Суда В. Г. Тихини, Председателя Госдумы России Г. Н. Селезнева, Председателя Совета Федерации Е. С. Строева и Председателя Совета Министров России В. С. Черномырдина. Автору настоящей книги довелось присутствовать на данной встрече. Не считаю корректным рассказывать о всех нюансах этой закрытой для публики встречи. Отмечу лишь несколько деталей. Во-первых, несмотря на то, что Конституционный Суд, неправомерно назначивший на 22 ноября после получения буквально 19 ноября материалов рассмотрение в спешке дела об импичменте Президента Республики Беларусь и лишавший Главу государства, таким образом, всех закрепленных в законе прав (в частности права на десятидневную подготовку к процессу), должен был начать свой процесс, А. Г. Лукашенко выглядел очень спокойно, как и полагается Главе государства. Во-вторых, удивило насколько диаметрально изменилась позиция В. Тихини в сравнении с достигнутыми договоренностями к 9 часам утра уже по прибытии в Конституционный Суд. Неизвестно, кто оказал такое влияние, но одно можно сказать, что “пересмотр” позиции начался еще до заседания Верховного Совета — днем 22 ноября 1996 г. § 2. О проектах новых редакций Конституции, выносимых на референдум С момента, когда стало известно об идее вынесения проекта новой редакции Конституции на референдум, и до его проведения на страницах печати, по радио, телевидению, в целом в обществе развернулась острая дискуссия по данному вопросу. (Сейчас очень интересно ознакомиться с публикациями 1996 г.) Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996, № 27. Ст. 498. См. Только народ вправе решать свою судьбу: Материалы Всебелорусского народного собрания. 19 — 20 октября 1996 г. Мн., 1996. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 106 Отметим, что в обсуждение проекта Конституции, предложенного А. Г. Лукашенко активно включились и депутаты Верховного Совета Республики Беларусь. Так, в “Народной газете” было опубликовано обращение 68 депутатов Верховного Совета к избирателям, народу Беларуси1 с призывом поддержать инициативу Президента. 10 октября 1996 г. в “Народной газете” было опубликовано обращение 110 депутатов Верховного Совета к Президенту Республики Беларусь, в котором они, рассматривая вынесение на республиканский референдум проекта как стремление обеспечить решение назревших конституционных проблем на основе прямого волеизъявления народа, внесли ряд предложений по его совершенствованию. Принципиальным отличием работы над президентским проектом от депутатского было то, что шла его постоянная доработка. В этих целях распоряжением Президента Республики Беларусь от 17 сентября 1996 г. была создана комиссия для обобщения предложений и замечаний по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь2 под председательством заместителя главы Администрации Президента А. М. Абрамовича. В состав комиссии вошли такие юристы, как Сукало В. О., Круталевич В. А., Марыскин А. В. и др. (всего 15 человек). О предлагаемой парламентом новой редакции Конституции автор, основываясь на статье 37 Конституции, высказал свое отношение к проекту изменений Конституции, предлагаемых Верховным Советом в сентябре 1996 г. в “Народной газете”. В опубликованной статье “Вперед ... к Конституции 1978?” в некоторой мере высказаны и замечания по президентскому проекту. Учитывая, что оценки в целом не изменились, привожу его текст. “Когда прочитал проект изменений и дополнений Конституции, предлагаемый Верховным Советом, то, мягко говоря, пришел в изумление. Общее впечатление: вперед к Конституции 1978 года. То, что в нем предусмотрено, мы давно уже проходили, это вчерашний день. После прочтения проекта перестал понимать "негодование" критиков Президента по поводу его предложений об изменении и дополнении Конституции, ведь он не просит и половины тех полномочий, которые хочет получить Верховный Совет. Обвиняют Президента в стремлении якобы подмять под себя иные государственные структуры, а в проекте Верховного Совета вообще "не пахнет" разделением властей. Говорили, говорили о разделении властей как общемировой ценности, а дошло до дела, то вспомнили и реализовали в проекте "всевластие" Верховного Совета. Сплошная ностальгия. Если такой проект будет принят, то мы вернемся в правовом отношении (с некоторыми модификациями) к периоду с июня 1990 г. до июля 1994 г., т.е. от момента пересмотра статей 6, 7 и 49 Конституции БССР, где шла речь о руководящей силе 1 2 Народная газета. 1996. 31 авг. — 2 сент. Советская Белоруссия. 1996. 18 сент. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 107 советского общества, и до вступления первого Президента в должность. Люди хорошо помнят события этого времени. По анализируемому проекту Конституции Верховный Совет становится безраздельным монополистом государственной власти. Это и есть диктатура. Правда, она возможна, когда будет твердое большинство в парламенте, не будет его , будут "хiстаннi". Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее Президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. По его утверждению и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать, как и один. Сравнивая в правовом плане два проекта изменений и дополнений, прихожу к выводу, что концентрация власти на несколько порядков выше в проекте парламента. В то время как в проекте Президента предусматривается система сдержек (возможность, хотя и сложная, отстранения его от должности; право проверки конституционности его указов по инициативе ряда субъектов, наличие права законодательной инициативы у субъектов, относящихся к другим ветвям власти, возможность преодоления вето Президента, ратификация или нератификация подписанных Президентом международных договоров и др.), то в проекте парламента о таких "излишествах" и не говорится. Вспоминается еще одно высказывание Т.Джефферсона. В одном из писем он писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа — причем на протяжении многих грядущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива". В идеале в государстве должно быть равновесие властей. По проекту Парламента вертикаль Президента, которая создана в рамках лишь одной ветви власти, заменяется в известной мере вертикалью Верховного Совета в системе всей государственной власти. То, что ни о каком разделении властей в проекте Верховного Совета, не идет и речи видно из статуса правительства. И это в тот период, когда нужно меньше говорить, а больше делать. Бывший Председатель Правительства В.Ф.Кебич уже высказывался в печати, каково ему было стоять практически еженедельно на трибуне перед депутатами и помогало ли это работе. Совет Министров занимает место бедной Золушки, кстати еще более худшее, нежели это было до марта 1994 г. Президентский проект критикуют за то, что в нем предусматривается возможность роспуска палат в двух-трех случаях, если выражается, например, недоверие правительству. Причем Президент вправе сделать выбор: либо отправить правительство в отставку, либо распустить палаты. Это общемировая практика. Что же мы имеем в проекте Верховного Совета? Вопрос решается "посоветски". Согласно статье 94 проекта, "Верховный Совет может выразить вотум недоверия Совету Министров в целом либо отдельным его членам. В случае вотума недоверия Совету Министров в целом Председатель Верховного Совета представляет на утверждение Верховного Совета новую кандидатуру Председателя Совета Министров". Таким образом, все отнесено на усмотрение большинства парламента. Как часто и за что выражать недоверие правительству вообще не указано. Вот это и есть диктат. А мы ругаем Президента ?! Связал в проекте свои руки какими-то основаниями для роспуска палат или отставки правительства, ориентируясь на мировую практику! Может быть Президенту стоит в kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 108 окончательном варианте взять этот шедевр из альтернативного проекта??? Я на этом не настаиваю и даже против, но те, кто будет дорабатывать проект с учетом народного обсуждения, могут придти к такому выводу. По проекту Парламента весь состав правительства будет утверждаться Верховным Советом, который к тому же образовывает министерства. В давних традициях ( а сколько вокруг этого было шума ранее) сохранили за Правительством право образовывать комитеты и другие ведомства при Совете Министров (см. п. 4 ст. 95). Возможно, как это уже было в нашей истории, для создания множества ведомств, по числу превосходящих "официальное" правительство. Столько будет теплых мест! Какие же полномочия у Верховного Совета еще? В статье 79 они названы исключительными: принимает Конституцию и вносит в нее изменения. Означает ли, что он может еще и дополнять Конституцию ? Вроде бы да, но споры будут (см. ст. 138). Избрание Верховного, Высшего Хозяйственного судов, Генерального прокурора — прерогатива Парламента. Однако, кто же предлагает кандидатуры по крайней мере на должности Председателей? Ведь это же предмет Конституции. Может быть, со временем это будет делать Президиум Верховного Совета? Появление среди полномочий Верховного Совета такого, как утверждение плана экономического и социального развития республики, меня не удивляет. Непонятно только, почему одного? Если будет несколько, то как часто? Следовало бы указать. В пункте 17 статьи 79 записано, что исключительным полномочием Верховного Совета является "издание республиканских актов об амнистии". Почему "республиканских"? Что, будет еще кто-то издавать "местные акты" об амнистии? Ведь не указано, что законы являются "республиканскими". В законодательном процессе тоже возвращаемся к советским временам. Сами приняли закон, сами и подпишем. Все эти "вето" на принятые законы, прижившиеся за рубежом, для нас пережитки? Да здравствует диктатура закона? А можно ли другой ветви власти — исполнительной поставить под сомнение конституционность закона? Нельзя! В списке инициаторов обращения в Конституционный Суд Совет Министров — "высший исполнительный и распорядительный орган" — не значится! Тоже разумный подход? Зато такое право получили сотни общественных организаций. Кто же будет управлять государством? Тот, кто у власти, или тот, кто к ней стремится? После этого я уже не удивляюсь, когда обнаруживаю, что Совет Министров лишен права законодательной инициативы. Это что, тоже следует, видимо, считать как стремление обеспечить разделение властей, уход от диктата? Другого "изобретения", как в проекте, тоже нет в мире: глава Парламента ведет его заседания, может быть членом партии, проводит через Парламент законы и подписывает их, является высшим должностным лицом в государстве, представляет кандидатуры на некоторые высшие должности в стране, назначает судей. Сместить спикера, совмещающего фактически функции Президента, можно только при нарушении Конституции, независимо от того поменялось в Парламенте партийное большинство (коалиция партий), "заваливает" работу Парламента или нет. За рубежом, если избирают президента парламентом, то глава государства после этого дистанцируется от него. У президента свой круг прав и обязанностей. По проекту же все смешано, извините, в кучу, да и народ лишается права kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 109 прямого избрания высшего должностного лица в государстве. Вряд ли это можно оценить как движение к демократии. Представляется, что некоторые цифры, используемые в проекте, нуждаются в уточнении. Например, согласно статье 82, Председатель Верховного Совета "может быть отозван по решению не менее двух третей правомочного состава депутатов Верховного Совета" (в скобках указывается 173 депутата, — Г. А.). Произведем вместе с читателем маленький расчет — две трети от 260. Это 173 1/3 депутата. Пролагаю, что округлять необходимо к "целому" человеку, а не наоборот. Итого — 174 депутата. Это и есть "не менее двух третей". Аналогично в статьях 78, 140. Сколько было "боев" о том, что страна не может оставаться без правомочных депутатов, т.е. полномочия одних должны заканчиваться тогда, когда начинаются полномочия других. И тут на тебе, предлагается чтобы полномочия депутатов заканчивались с избранием нового состава Верховного Совета, правомочного для открытия первой сессии. На этот период, правда, предусматривается работа "минипарламента" — Президиума Верховного Совета. Не удивлюсь, что со временем он может при таком варианте стать издавать указы о внесении изменений в законы с последующим утверждением на сессии. Нынешняя Конституция четко оговорила полномочия этого органа, но все равно Президиум принимал решения не в его компетенции. А уж принять закон, расширяющий полномочия Президиума, ничего не будет стоить. В проекте Президента идет речь о профессиональном парламенте, за это ведь тоже "боролись". В проекте Верховного Совета — остается все как есть. Более того, в статье 88 проекта Верховного Совета нет ограничений для совмещения обязанностей депутата с другими должностями, например, судьи, прокурора. Вот вам и разделение властей. Национальный банк, согласно статье 145 Конституции (см. ст. 136 проекта), регулирует кредитные отношения, денежное обращение, а в соответствии со статьей 95 (п.2) Совет Министров "принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы". Казалось бы, мягкая формулировка, но кто знаком с работой государственных органов, может представить, какие споры в сложные периоды это породит. Ведь мы же должны учитывать свой недавний опыт, иначе что же будет со страной? Несколько замечаний о нормах, относящихся к Конституционному Суду. Интересно было прочитать, что кандидатуры на должность судей могут предлагаться депутатами от своего имени либо по "поручению государственных органов республиканского значения". Как-то ранее не думал, что депутатам могут даваться государственными органами такого рода "поручения", и всегда считал, что депутат подчиняется избирателям. Но если это будет закреплено в Конституции, то так тому и быть. К нормам ныне действующего Основного Закона не следует подходить бездумно при подготовке проектов. Например, не следует записывать, что "предельный возраст членов Конституционного Суда — 70 лет". Пусть живут на здоровье и больше, но работать в Конституционном Суде можно до 70 лет. Вызывает сомнение формулировка части третьей статьи 110, согласно которой Конституционный Суд вправе давать официальное толкование Конституции и законов. Относительно толкования Конституции еще можно согласиться, но законов — вряд-ли. Вообще же хочется сказать: "Мы тут слезы льем о Конституционном Суде. А по проекту Парламента — зачем он нужен? Кто kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 110 выступит инициатором проверки конституционности законов? Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Генеральный прокурор, которые формируются (занимают должности) по решению Верховного Совета. Будут ли они работать больше того срока, в течение которого Президент предъявляет претензии Конституционному Суду? Не знаю. Но главное, почему лишен права обращения в Конституционный Суд Совет Министров? Думаю, это не правильно. Согласно статье 109 проекта, Суд проверяет соответствие постановлений Совета Министров законам. Но заглянем в статью 79 (пункт 18) — Верховный Совет отменяет постановления и распоряжения Совета Министров. И это право, согласно той же статьи 79, является исключительно правом Верховного Совета. Так, и хочется спросить: "Братцы, что мы пишем? И за что критикуем Президента после этого?" В русле рассуждений о том, что всю Конституцию нельзя выносить на референдум, а можно только отдельные изменения, выскажу замечание относительно части второй статьи 140, согласно которой решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовали две трети граждан, внесенных в списки для голосования. Получается, что решение принято, если за проект выскажется ровно две трети всех граждан, не больше и не меньше. Вряд ли в Конституции должны быть такие формулировки. Почему многие положения проекта вызывают столь нелестные замечания? Знал, что будет проект, но не думал что такой “сырой”. Можно ли одобрять для народного голосования проект по столь серьезному вопросу, содержащий очевидные правовые ляпы. Большинство депутатов видели его всего несколько часов перед голосованием, не их в этом вина, но надо ли было их подставлять? Так разве работают над проектами важнейших государственных решений? Что же можно говорить о работе над проектами обычных законов. Нынешнюю Конституцию оценивал и оцениваю как документ высокой пробы, хотя есть положения, которые следует конкретизировать, чтобы не было споров о компетенции. К, великому сожалению, за два с половиной года ее дух и суть были извращены. И не только исполнительной властью. Внесли “основательную”, не меньшую лепту в это и другие ветви власти. Не буду останавливаться здесь на законах о Верховном Совете и Президенте. Скажу только, что число нарушений Конституции в только этих двух актах примерно такое же, как и во всех указах Президента. Да, многие указы Президента противоречат Конституции. Но нужны справедливые оценки. Каждой сестре должно быть роздано по серьге. Однобокие оценки провоцируют на нежелательные действия. Об этом я систематически публично высказывался в печати. Но правовые аспекты проблемы, видимо, мало кого интересовали. Реализация конституционных норм в сфере законодательного процесса, разграничения полномочий была неадекватной Конституции. Например, в одном из вариантов проекта действующей Конституции была запись о том, что "Верховный Совет может решать иные вопросы (помимо тех, что прямо перечислены — Г. А.) в соответствии с Конституцией и законами". В рабочей группе и конституционной комиссии пришли к выводу , что парламент должен осуществлять свои полномочия, основываясь только на Конституции, он не вправе расширять свои права путем издания законов. (Это kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 111 тоже принятая практика). Поэтому указание на законы, как источник полномочий Верховного Совета, было в окончательном варианте проекта Конституции 1994 г. изъято (см. часть вторую стать 83 Конституции). Разве это требование соблюдается? Провозглашают лозунг диктатуры закона. Да нет же. Ни диктатуры закона, ни диктатуры указа быть не должно. Только верховенство Конституции, которой должны соответствовать и законы, и указы, и решения Конституционного Суда. Об этом говорится в статьях 6 и 146 Конституции. На обеспечение специально этого принципа нацелена статья 112 Конституции, в соответствии с которой, если суд (общей компетенции или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен принять решение в соответствии с Конституцией. Но скажите, пожалуйста, кто из правоприменителей, из судей сейчас рискнет "отвергать" неконституционный закон и применять Конституцию, если установлена уголовная ответственность за неисполнение законов. Был нормальный, пожалуй, основной путь для продвижения по пути обеспечения действия норм Конституции, и об этом я, пожалуй одним из первых, публично стал говорить в печати. Но во многом этот путь перечеркнут изменениями, внесенными в Уголовный кодекс, об ответственности за неисполнение законов. Вот уж, действительно, страна должна знать этих героев, подготовивших проект, нарушающий конституционный принцип разделения властей. Уж если и нужно было дополнять УК, то ответственностью за неисполнение Конституции. Не было у нас за 70 лет Советской власти практики принятия решений судами со ссылками на статьи Конституции, не скоро будет и сейчас при таком подходе. Я понимаю парламентариев, хотели они как лучше, но получилось-то... Остались действующими множество пришедших в противоречие с Конституцией законов, принятых до 30 марта 1994 г. Согласно конституционному требованию, они должны применяться в той части, в какой не противоречат Конституции. Была ли проведена всеобъемлющая проверка "доконституционных" законов на соответствие Конституции? Нет. Возьмем известное постановление Верховного Совета о порядке купли-продажи квартир. Годами после принятия новой Конституции люди не могли в полной мере реализовать свое конституционное право собственника: верховенство имела не Конституция. Другая, может быть специфическая, проблема. Конституция вступила в действие с 30 марта 1994 г., за исключением двух норм. Одной их них является норма о свободном передвижении и выборе места жительства в пределах Республики Беларусь. Согласно статье 6 Закона о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь, в течение двух лет после вступления силу Конституции, т.е. к 30 марта 1996 г., должен быть принят закон, регулирующий переход к реализации указанного права. Этот переход должен быть завершен не позднее пяти лет после вступления в силу соответствующего закона. Уже прошло почти полгода со дня окончания установленного срока для принятия закона, однако Верховным Советом соответствующий закон не принят. В этой связи я ставлю под сомнение легитимность существования самого института прописки. Ведь, если в течение двух лет закон не был принят, то конституционная норма начала действовать напрямую. И может ли закон ее ограничивать. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 112 Кстати, по проекту Президента институт прописки ликвидируется, по проекту Верховного Совета — нет (раз сохраняется закон о порядке вступления в силу Конституции), мы еще пять лет можем ощущать прелести этого "крепостного права". Следует также обратить внимание и на то обстоятельство, что в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 179 — 182) предусмотрена ответственность за допущение проживания без паспорта или прописки, за прием на работу без паспорта или прописки и др. Только за проживание без прописки в первом полугодии 1996 г. было привлечено к ответственности около 30 тыс. граждан. Были случаи наложения штрафов за прием на работу без прописки. Кто же ответствен за причинение существенного вреда правам и свободам граждан и кто ответствен за необеспечение верховенства Конституции, в том числе такого права, как право на свободу передвижения, на труд, которое должно регулироваться, согласно статье 41 Конституции, с учетом деловых качеств, а не прописки. Подчеркиваю, множество законов, принятых до марта 1994 г., явно противоречат Конституции. Но они применялись годами. Были случаи, когда тот, кто смел руководствоваться Конституцией, а не противоречащими ей законами, привлекался к ответственности. Но ведь мы-то должны выполнять "диктат" Конституции, а не закона! И Президент, и Парламент, и Суд! Не идеализирую проект изменений и дополнений Конституции, предложенный Президентом. Проект, безусловно, нуждается в уточнении. Необходимо пересмотреть те нормы, которые являются слишком жесткими и недемократичными либо вызывают обоснованное опасение общественности. Например, за рубежом распространена практика издания органами исполнительной власти в силу особой срочности временных декретов, имеющих силу законов. Но там эти акты действуют в дальнейшем, когда одобрены парламентом. В проекте Президента декрет действует, если он не отменен парламентом. Хотя мы и знаем, каково различным субъектам реализовать свое право на проведение референдума, однако, следовало бы в большей степени гарантировать и права парламента. Есть по проекту Президента и другие замечания. Важно, что он опубликован для обсуждения и Президент готов прислушаться к разумным предложениям, опираясь на опыт, проверенный в развитых государствах. Возникают процедурные вопросы относительно проекта Верховного Совета. Например, будет ли он обсуждаться. Если будет дорабатываться, то когда Верховный Совет будет утверждать окончательный текст для голосования и др. Несомненно, что выносить проект с такими противоречиями для голосования — это действительно проявлять неуважение к участникам референдума. Вообще же полагаю, что лучшей агитацией за проект Президента является широкое опубликование проекта Верховного Совета. Все-таки в качестве альтернативы следовало предлагать более демократичный, юридически выверенный документ. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 113 Несмотря на вышесказанное, уже сейчас вижу несомненную пользу дискуссии о Конституции в том, что мы все еще раз взвесим ценность конституционных норм, лучше и глубже поймем их содержание. Это будет способствовать развитию нашего правосознания и демократии в стране.”1 . § 3. Конституционный Суд и его роль в событиях 1996 г. Накал противостояния приобрел новую окраску, когда вопрос о проведении референдума стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Поводом для проверки конституционности Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 г. № 578 послужило письмо Председателя Верховного Совета Республики Беларусь С. Г. Шарецкого. Причем в письме он ставил лишь вопрос о том, допустимо ли на референдум выносить тексты Конституций, в нем даже не ставился под сомнение вопрос о том, какое должно быть решение (обладать обязательной юридической силой или носить рекомендательный характер), если все же будет признана правомерность постановки этого вопроса на народное голосование. Конституционный Суд решил “пойти дальше и помочь” Председателю Верховного Совета, включив по собственной инициативе в предмет своей проверки и п.3, в котором шла речь об итогах референдума, его юридической силе. Деятельность Конституционного суда в первоначальный период его работы оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, если не всех, то у значительной части судей было искреннее желание трудиться на совесть, содействовать построению правового государства. В Конституционный Суд пришло много опытных юристов, которые не просто “руководили”, а сами многие годы занимались законотворческой работой, работали в научной и педагогической сферах. Видимо был и налет “романтизма”, “головокружение” от занятого места в служебной иерархии. Некоторые, ранее окунувшись в политику, вовремя не осознали, что у Конституционного Суда свои методы работы, своя компетенция, что симпатии и амбиции должны подчиняться интересам коллегиального органа — Конституционному Суду, призванному обеспечивать верховенство Конституции. Кое-кто по молодости, а может быть и по указанию руководства считал, что не Парламент (Верховный Совет) и Президент должны “утрясать” возникающие противоречия, снимать шероховатости, “притираться” друг к другу, а судьи Конституционного Суда должны активно, помимо принимаемых решений, действовать на политической сцене. Элементарное заблуждение. Конституционный Суд принимал заявления, что вначале осуждалось депутатами, а затем, когда в дальнейшем заявления были направлены против Президента, молчаливо взирал на это. Таким образом, Конституционный Суд по своей “активности” иногда не уступал Парламенту, для которого публичность является неотъемлемой чертой. Автора настоящей книги до сих пор продолжает удивлять пренебрежительное отношение к применению норм права. Можно больше понять, но не одобрить исполнительную власть, когда она исходит из принципа целесообразности, а не законности. Для Конституционного Суда — это недопустимо. 1 Народная газета. 1996. 19 сент. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 114 Так было и на этот раз, Конституционный Суд до рассмотрения 4 ноября 1996 г. дела принял заявление, в котором определенную негативную роль сыграл и бывший Председатель Конституционного Суда В. Тихиня. Он активно выступал против подготовленного к принятию еще 15 марта 1994 г. текста новой Конституции Республики Беларусь. В марте 1994 г., работая в то время заведующим юридическим отделом Верховного Совета, я попытался убедить его в необходимости принятия новой Конституции, ведь он категорически выступал против подготовленного текста, считая, что принимать новую Конституцию нельзя. Более того, обратил внимание на возможности использования его в составе Конституционного Суда. Его “обаяние” было так велико, что казалось, ну кому, как не ему быть Председателем Конституционного Суда. И автор этих строк делал очень многое, чтобы это произошло. Хотя уже в начальный период работы (1994 — 1995 гг.) начали возникать ощущения какого-то легковесного, неглубокого подхода к разрешению вопросов в Конституционном Суде, но сработала инерция, и мне казалось, что кандидат в Председатели Конституционного Суда один — В. Тихиня. Все это тоже заставляло автора публично выступать против “шемякина суда”, хотя и можно было просто ограничиться голосованием “против” без подготовки особых мнений. Убеждаюсь, что имелись и другие варианты развития событий, если бы возобладал взвешенный подход к оценкам разворачивающихся событий, а Конституционный Суд действительно был бы органом правосудия, способным при том раскладе политических сил, определенном их равновесии принимать правовые решения, раздавая “всем сестрам по серьгам”, а не занимать только сторону Верховного Совета, по крайней мере, к такому выводу может привести анализ возбуждаемых по его инициативе дел. Законы Верховного Совета и их исполнение часто анализировались без учета экономического (финансового) обоснования. Сам Конституционный Суд впервые решился, не имея на то полномочий, на приостановление действия принятого Верховным Советом закона (в его реализации был заинтересован Президент). Только через год Президент сделал то же самое, что позволил себе значительно раньше Конституционный Суд. Отдельные лица утверждают, что такие действия Конституционного Суда были обусловлены необходимостью исключить “необратимые” последствия. Но для того, чтобы они не наступили, можно было бы ускорить принятие решения, не нарушая даже действующее законодательство, как это произошло при подготовке к одному делу, разрешить которое планировалось в три дня. После обращения С. Г. Шарецкого о проверке конституционности Постановления от 6 сентября 1996 г. Конституционный Суд, в силу того, что постановления Верховного Совета как акты, подлежащие его проверке, не были перечислены в статьях 127 — 128 Конституции, сам своим решением 20 сентября 1996 г. инициировал проверку не только пунктов 2.2 и 2.5, где речь шла о новых редакциях Конституции, предложенных как Президентом, так и фракциями депутатов, но и пункта 3, которым был определен вид референдума — обязательный или консультативный. Надо сказать, что Закон о референдуме 1991 г., закрепивший эти понятия пришел в противоречие с принятой 15 марта 1994 г. Конституцией. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 115 Кроме того, использование в качестве парных категорий “обязательный” и “консультативный референдум” неприемлемо. Это сродни использованию в качестве пары правый сапог и левую туфлю. Классифицировать референдумы по обязательности их проведения следует на обязательные и факультативные. Обязательным является такой референдум, без проведения которого решение не может считаться принятым. Факультативным считается референдум, в результате которого решается вопрос, находится в компетенции государственного органа и им может быть решен. То, что судьи Конституционного Суда активно обсуждали опубликованные проекты новых редакций Конституции, еще можно понять, по крайней мере, формально это не противоречило Конституции и закону о Конституционном Суде Республики Беларусь. В то же время нельзя было Конституционному Суду, как коллегиальному органу, выступать с заявлениями по вопросу проведения референдума, так как он в связи с возбуждением производства по делу являлся предметом рассмотрения. Вместо того чтобы либо изучить материалы дела и определиться с собственной позицией, либо вообще отказать в возбуждении производства по делу (для этого были все юридические основания, более того, в своем письме С. Г. Шарецкий даже не ставил вопрос о проверке п.3 Постановления) Конституционный Суд активно включился в политический процесс. Вначале, 24 сентября 1996 г., он принял заявление в адрес Президента Республики Беларусь и Верховного Совета Республики Беларусь, в котором указал, в частности, что наиболее приемлемым выходом было бы не вынесение судебного решения, а нахождение взаимопонимания между ветвями власти. Действительно, если считать, что такое желание было искренним, то и не следовало возбуждать производства по делу. В этом случае более понятным было бы обращение с заявлением, хотя такого рода акты Конституционного Суда ни в зарубежном, ни в отечественном законодательстве не предусматривались. Более того, ранее Конституционный Суд остро критиковался за это и в стенах парламента, например, депутатом Д. П. Булаховым. 14 октября 1996 г. Конституционным Судом было принято обращение в адрес делегатов Всебелорусского народного собрания. 4 ноября 1995 г. Конституционный Суд, рассмотрев дело в открытом заседании, вынес свое заключение. При подготовке к рассмотрению дела в Конституционном Суде были запрошены мнения Прокуратуры, Министерства юстиции, Администрации Президента Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда, Верховного Суда, экспертов. Интересно, что в запросах Конституционного Суда содержались вопросы о возможности принятия Конституции в целом на референдуме, о том, соответствуют ли пункты 2.2, 2.3, 3 Постановления от 6 сентября 1996 г. Конституции и законам. Следует отметить, что Конституционный Суд, как и некоторые должностные лица, “вдруг” усомнился в правомерности вынесения Конституции на народное голосование. Позиция была такая: некоторые корректировки делать можно, но в целом предлагать текст для народного голосования недопустимо. Львиная доля времени ушла на обсуждение kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 116 этого простого для тех, кто занимается конституционным правом, вопроса. Безусловно, Конституция, принятая на референдуме, обладает высшей степенью легитимности. Никто, кстати, в мировой практике не претендовал на роль редактора воли народа. Это касается и парламента, который, хотя и избирается народом, однако является всего лишь его представительным органом. Другое дело, что народное голосование, подготовка и его проведение должны базироваться на демократических принципах. Представляется, что они в Республике Беларусь были соблюдены не хуже, чем в тех странах, где конституции были приняты путем народного голосования (например, в России после октябрьских 1993 г. событий, во Франции в 1958 г., в Казахстане, Азербайджане, Эстонии, Литве, Польше в других странах). В ответах, поступивших из государственных органов, указывалось на правомерность вынесения любых редакций Конституции на народное голоосвание и одновременно на то, что Постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. имеет правоприменительный характер, поэтому не может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Интересным было письменное заключение одного из экспертов (Л.), который имеет основательную теоретическую подготовку и современные взгляды на развитие права. По существу, он признал, что при вынесении проекта закона (Конституции) на референдум его итоги являются окончательными (обязательными). Однако следует признать, что в ходе судебного заседания (будем надеяться, что не под влиянием политических пристрастий) он изменил эту позицию. Что же решил Конституционный Суд? Признал пункт 3 Постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. в определенной части противоречащим Конституции и законам. Относительно данного заключения трое судей написали особое мнение. Это решение автор проанализировал в 1997 г. после того, как Конституционный Суд 15 апреля 1997 г. пересмотрел принятое 4 ноября 1996 г. заключение “О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.3 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 г. “О проведении республиканского референдума и мерах по его проведению”. § 4. Заключение Конституционного Суда по вопросу проведения референдума 21 мая 1997 г. автором была опубликована в газете “Республика” статья под заголовком “Цена судебной ошибки”. Учитывая, что данные оценки в целом не изменились, автор приводит ее содержание. “Как известно, 15 апреля сего года Конституционный Суд Республики Беларусь пересмотрел принятое 4 ноября 1996 г. заключение "О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его проведению". Заключение Конституционного Суда было опубликовано в печати, и на него сразу же появились отклики. В некоторых газетах были опубликованы статьи, авторы которых, к сожалению, не посчитали kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 117 необходимым глубоко вникнуть в юридическую сущность проблемы. Для информации читателям сообщу, что решение от 4 ноября 1996 г. было опубликовано в газете "Звязда" 19 ноября 1996 г., а от 15 апреля 1997 г. — в "Звяздзе" 25 апреля 1997 г., "Народной газете" — 20 мая 1997 г. Что побудило Суд пересмотреть Заключение от 4 ноября 1996 г. и какие для этого правовые основания? Согласно статье 42 закона о Конституционном Суде Республики Беларусь, решение Суда должно быть пересмотрено им по собственной инициативе в случаях, если открылись новые обстоятельства, неизвестные на момент принятия решения и которые могут существенно повлиять на его сущность, изменилась конституционная норма, на основании которой принято решение. Таким образом, названная статья закона определяет, что только Суд вправе решить вопрос о пересмотре своего заключения. В этом проявляется и окончательность решения, которое невозможно обжаловать или опротестовать. Если же допущена ошибка, то Суд не только может, но и должен по своей инициативе ее исправить. Это вполне нормально. Мы видим, что очень часто изменяются (пересматриваются) законы, указы, иные акты самими же органами, их принявшими. Высшие судебные инстанции, например, Пленумы, также нередко возвращаются к своим решениям и их пересматривают. Органы конституционного контроля здесь не исключение. За рубежом судебные инстанции, осуществляющие конституционный контроль, также принимают решения, которые расходятся с ранее принятыми решениями, т.е. по существу пересматривают их, формируя новые правовые отношения. Достаточно в этой связи проанализировать практику Верховного Суда США. Напомню, что ранее в практике Конституционного Суда Беларуси были случаи, когда он "дезавуировал" ранее принятые решения. Достаточно напомнить заключение от 30 октября 1995 г. по поводу изменений избирательных законов (речь шла об уменьшении квоты участия избирателей в выборах) и принятое 22 ноября 1995 г. толкование названного заключения. Если сравнить суть этих решений, то можно смело утверждать о пересмотре ранее принятого заключения. Надо также отметить, что этот "пересмотр" был сделан в не очень корректной форме: без выхода в открытое заседание, привлечения сторон и т.д. При возбуждении производства по делу о пересмотре заключения от 4 ноября 1996 г. учитывались многие обстоятельства и, в частности, неисследование практики назначения майского (1995 г.) референдума. Именно в принятом тогда Верховным Советом Постановлении от 13 апреля 1995 г. по данному вопросу адекватно отражены нормы ряда статей Конституции (74, 149 и др.). При вынесении Судом 4 ноября 1996 г. заключения это следовало учитывать. Читателю предлагаю еще раз внимательно изучить заключение от 4 ноября 1996 г. При вдумчивом его прочтении можно увидеть, что оно носит противоречивый характер, многие положения не соответствуют реалиям, носят явно избирательный, а порой просто надуманный характер. Резолютивная часть не вытекает из приведенных в мотивировочной части доводов. Это равносильно тому, как если бы суд общей юрисдикции в мотивировочной части приводил доказательства хищения, а осудил за хулиганство. Заключение от 4 ноября 1996 г. грешит явными "натяжками". На все это обращено внимание Судом при вынесении им решения 15 апреля 1997 г. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 118 Одним из наиболее острых при проведении в ноябре 1996 г. референдума был вопрос о том, кто определяет его вид. Для тех, кто желает разобраться в этом вопросе, подчеркну, что статья 74 Конституции от 15 марта 1994 г. вовсе не случайно состояла из трех частей. Такая конструкция и редакция статьи 74 были сделаны разработчиками проекта Конституции умышленно, и они были так сформулированы после того, как Верховный Совет 12-го созыва отказал в назначении республиканского референдума, предложенного оппозицией БНФ о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета и проведении осенью 1992 г. новых выборов. Тогда было собрано несколько сотен тысяч подписей граждан, однако народная инициатива в проведении референдума парламентом не была поддержана. Для того чтобы избежать подобных ситуаций, в проекте Конституции 1994 г. появилось положение о том, что если предложение о проведении референдума исходит от президента, избираемого всем народом, или реализуется народная инициатива путем сбора необходимого числа подписей, то Верховный Совет в тридцатидневный срок обязан назначить только дату проведения референдума. Здесь нет ничего необычного, подобная практика существует и за рубежом, где, кстати, нередко президенты самостоятельно решают вопросы о проведении народных голосований. В отличие от указанных субъектов инициатива в проведении референдума может исходить и от 70 и более депутатов. В этом случае большинство Верховного Совета могло поддержать такую инициативу, а могло и не согласиться с ней, ограничившись лишь рассмотрением данного вопроса. Особо следует сказать о видах референдумов. Они могут классифицироваться по различным основаниям. Можно выделить общенациональные и местные, обязательные и факультативные, консультативные и решающие, петиционные, конституционные, статутные, законодательные, инициативные и другие. На это обращали внимание и эксперты по делу А. Т. Широков и Д. А. Гавриленко. Под обязательным референдумом за рубежом, кстати, понимают такой его вид, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. В преддверии ноябрьского референдума, а иногда и после него высказывались утверждения, что путем народного голосования можно вносить только отдельные изменения и дополнения в Конституцию, но нельзя обновлять (изменять) ее целиком. Более вредного и бессмысленного утверждения, видимо, трудно придумать. Вред его состоял в том, что вместо размышлений о содержательной стороне спорили — это новая Конституция или нет. Рассудительными оказались зарубежные эксперты. Никто из них не высказался против вынесения вопроса о конституционных изменениях на референдум: они критиковали, и порой обоснованно, то, что предложили инициаторы проведения народного голосования. Посвятив выяснению этого вопроса почти 99 % времени, в конце концов и Конституционный Суд вынужден был признать, что в Конституции 1994 г. не содержатся критерии оценки объема и характера внесенных в нее изменений и дополнений, поэтому Верховный Совет вправе был вынести на референдум предложенные инициаторами проекты решений. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 119 Статьи 83 и 149 Конституции от 15 марта 1994 г. позволяли изменять Конституцию двум субъектам: Верховному Совету и народу. За рубежом очень часто помимо парламента и народа правом изменения Конституции могут наделяться также и специально создаваемые для этих целей органы — конституционные ассамблеи. Раздел VIII Конституции регламентировал порядок ее изменения. Кстати, в нем вообще не шла речь о необходимости принятия специального закона, определяющего процедуру изменений путем народного голосования Конституции, поскольку в ней решены практически все наиболее важные вопросы: кто может инициировать такой референдум, кто назначает дату и в какие сроки, когда не могут вноситься изменения, какое требуется число голосов и т.д. (см. статьи 3, 37, 73, 74, 77, 78, 149 Конституции, а также Закон о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь (статья 36 и др.)). Ну, а если уж кто-то полагает, что все же нужен специальный закон, то его следовало принять в течение двух лет, т.е. до 30 марта 1996 г. Однако ни в одном из планов законопроектных работ, в том числе и по приведению текущего законодательства в соответствие с Конституцией, он не значился. Конституционная норма должна действовать напрямую и при отсутствии специального акта. Это аксиома права. Особый интерес представляет анализ статьи 149 Конституции. В первой части говорится о конституционных преобразованиях, осуществляемых Верховным Советом. Во второй — о том, что изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. В юриспруденции, как и в точных науках, значение имеет даже запятая. Обращаю внимание читателей на то, что во второй части этой статьи речь идет не об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию, а об изменении Конституции. То есть под изменениями понимается как ее частичное, так и полное обновление (изменение). Если обратиться к текстам прежних Конституций 1937 (статья 122), 1978 (статья 172) годов, то там специально не оговаривалось, как принимается новая Конституция, а речь шла в целом об изменениях Конституции, и этими требованиями руководствовались при полном обновлении (изменении) Конституции. Стать на другой путь, значит признать, что 15 марта 1994 г. Конституция принята с нарушениями. Вообще удивительно, что нужно доказывать верховенство воли народа. Именно народ всегда выступал высшим арбитром в споре между властями. Об этом справедливо говорилось при подготовке к референдуму в 1992 году. Никто из разработчиков проекта Конституции 1994 года не имел цели ограничить власть народа в сфере конституционных преобразований. Во всяком случае этот вопрос на протяжении четырех лет работы в таком контексте ни разу не поднимался. К тому же вряд ли можно считать легитимной ту Конституцию, которая запрещает народу самому определять, по какому Основному Закону жить. В пылу баталий перестали верить даже очевидным вещам. Второе предложение второй части статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 г. гласит: "Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 120 в списки". Казалось бы яснее ясного: именно решение об изменении Конституции, а не "о рекомендации изменить Конституцию", "считается принятым", а не "нуждается в утверждении". Вторая часть статьи 149 Конституции, по существу, не допускает проведения референдума, решение которого не является окончательным. Поэтому уж если референдум об изменении Конституции назначен, то его решение является окончательным. Другого Конституция не допускает. Отмечу, что Конституции путем народного голосования принимались в переломные моменты во многих странах: Франции, России, Эстонии, Казахстане, Румынии, Таджикистане, восточных землях объединенной Германии, недавно проведен конституционный референдум в Польше. И никто после референдума не претендовал на роль редактора воли народа. Я уже обращал внимание на противоречивый характер заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. Когда его читаешь, невольно возникает вопрос: можно ли так безответственно относиться к подготовке документа, всколыхнувшего не только Беларусь, но добрую часть Европы. Плоды этой правовой ошибки мы сейчас пожинаем. Остановлюсь еще на одном моменте. Суд анализировал пункты 2.2, 2.5, 3 Постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. Пункт 2.2 сформулирован так: "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко", а пункт 2.5 — "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев". Что же признает неконституционным в своем заключении от 4 ноября 1996 г. Конституционный Суд? Он признает не соответствующим Конституции и законам пункт 3 Постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. "в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум". Однако в анализируемом Постановлении речь шла о Конституции 1994 г. с изменениями и дополнениями, предлагаемых соответственно Президентом и фракциями депутатов, а не о проектах изменений и дополнений Конституции. Это, как говорят, две большие разницы. Юридический ляп заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. сразу обнаруживается при внимательном его прочтении. Признали неконституционным то, чего не было в Постановлении от 6 сентября 1996 г. Но зато резонанс огромный: Суд "что-то запретил"... Заключение от 4 ноября 1996 г. уже только по этой причине можно признать юридически ничтожным. В продолжение этого отмечу, что Суд в резолютивной части заключения от 4 ноября 1996 г. указал на невозможность проведения обязательного референдума: из пункта 3 Постановления Верховного Совета он выхватил лишь эту фразу. Однако он не перечеркнул проведение референдума, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу. Референдумы, как отмечалось, могут быть различных видов, в том числе конституционные, факультативные, законодательные и т.д., и их решения — окончательные. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 121 Интересным в этой связи является выступление одного из руководителей Конституционного Суда 5 ноября 1996 г. на сессии Верховного Совета, который, по его словам, был уполномочен сделать некоторые заявления, адресованные парламенту. Он сказал, что хотя Суд признал "неконституционным пункт 3 Постановления Верховного Совета в части вынесения на обязательный референдум двух проектов, но мы вас не подталкиваем к тому, какой должен быть референдум — обязательный либо консультативный. Это решение должны принять вы и, наверное, с учетом мнения инициаторов" (см.: Стенограмма заседания Верховного Совета 13-го созыва от 5 ноября 1996 г. N 24. С.116). Следуя этой логике, Верховный Совет попытался изложить пункт 3 Постановления от 6 сентября 1996 г. в новой редакции. Однако принятые постановления не вступили в действие. Но самый главный вопрос: а могло ли вообще Постановление Верховного Совета "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению" быть предметом рассмотрения Конституционного Суда? Нет! Ни Конституция, ни закон не наделили Конституционный Суд правом конституционного контроля ненормативных актов. Постановление от 6 сентября 1996 г. не носит нормативного характера, оно является правоприменительным актом, и это следует не только из названия акта — Постановление, но и из анализа его содержания. Об этом убедительно сказал в своем заключении заведующий кафедрой теории и истории государства и права Академии управления А. Т. Широков — эксперт по делу. Данный акт был принят в форме постановления, а не закона, так как вопросы распорядительного, контрольного характера, согласно статье 116 Временного регламента Верховного Совета, принимаются в форме постановления. Совсем не случайно в статье 127 Конституции 1994 г. среди нормативных актов не были указаны постановления Верховного Совета. Нормативным актом считается письменный документ, принятый уполномоченным органом, направленный на установление, изменение или прекращение норм права. Очень важно иметь в виду, что нормативный акт адресуется широкому кругу лиц и не исчерпывается однократным применением, например, проведением только референдума 24 ноября 1996 г. В отличие от этого ненормативные акты адресуются конкретным лицам, они рассчитаны на однократное применение, например, на проведение конкретного референдума 24 ноября 1996 г. В постановлении не установлены новые правила поведения, а принимаются меры по исполнению закона, в котором эти правила зафиксированы. Именно такой подход получил свое закрепление в Рекомендательном законодательном акте "О нормативных правовых актах государств — участников СНГ", который был одобрен Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств еще 13 мая 1995 г. Названный документ был принят в целях упорядочения системы действующих в государствах — участниках Содружества нормативных правовых актов, создания стандартов подготовки и оформления проектов и повышения культуры правотворчества. Этот документ вообще не фигурировал в деле, по которому kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 122 4 ноября 1996 г. вынесено заключение. Согласно статье 2 рекомендательного акта под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. Этим критериям Постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. не отвечает, так как оно носит правоприменительный характер. На это, кстати, обращали внимание в своих письменных отзывах при рассмотрении 4 ноября 1996 г. дела Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Министерство юстиции. В отличие от зарубежных органов конституционного контроля Конституционный Суд Беларуси ни Конституцией, ни законом не наделен правом проверки конституционности проведения референдумов, выборов, разрешения споров о компетенции и т.п. Поэтому он не может разрешать подобного рода споры, так как и Суд связан требованиями Конституции. Хотя я не исключаю возможности наделения Суда в законодательном порядке таким правом. В связи с тем, что заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. не было основано на Конституции, а Постановление от 6 сентября 1996 г. не могло быть предметом рассмотрения, Конституционный Суд 15 апреля 1996 г. отменил ранее принятое заключение, а производство по данному делу прекратил. И в заключение еще две ремарки. Исходя из анализа развития конституционного процесса в конце 1996 г. складывается впечатление, что его участники (стороны) практически повторяли ходы друг друга и каждый при этом не прочь был бы выиграть, а когда же народ сказал свое слово, проигравшая сторона вдруг стала упрекать другую, что та "неправильно ходила". Видимо, более разумным был бы подход, в соответствии с которым предложения Президента, в том числе и о конституционных изменениях, внимательно изучались бы в Парламенте. Ведь на референдум глава государства пошел после того, когда его инициативы были проигнорированы в Парламенте. В результате отказ пойти на небольшие уступки привел к существенным правовым корректировкам. Сейчас, как представляется, разумным было бы стремление содействовать формированию конституционной практики, становлению правовой системы Беларуси, которая бы отвечала высоким международным стандартам. Уверен, что существующие государственные структуры, государственные служащие работают во имя интересов нашей страны и ее народа. Во имя этой цели мы все должны работать.” § 5. Итоги референдума 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь и реализация его решений Итоги референдума 24 ноября 1996 г. были опубликованы в “Советской Белоруссии” 27 ноября 1996 г. В этот же день был опубликован текст новой редакции Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко и получивший абсолютную поддержку народа. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 123 За день до вступления в силу Конституции именно Верховный Совет принял закон “О республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь”1 В нем отмечалось следующее. 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь состоялся республиканский референдум по важнейшим проблемам государственной и общественной жизни. Характер вопросов, вынесенных на референдум, их общественная и социальная значимость свидетельствуют о том, что в соответствии с Конституцией Республики Беларусь народ принял решения, определяющие будущее нашего государства. Референдум 24 ноября 1996 г. проходил в сложной и напряженной политической обстановке. В состоянии политического противостояния оказались отдельные ветви государственной власти, политические партии и общественные объединения. Со стороны противников референдума была предпринята попытка втянуть в этот конфликт и граждан нашей страны. Народ Республики Беларусь 24 ноября 1996 г. реализовал свое конституционное право на принятие изменений и дополнений Конституции путем обязательного республиканского референдума. Верховный Совет Республики Беларусь своим постановлением подтвердил, что 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь состоялся обязательный республиканский референдум по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь (новая редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г.). Он предложил Президенту Республики Беларусь совместно с Верховным Советом Республики Беларусь принять необходимые меры по реализации решений, принятых на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., а государственным, общественным и иным органам и организациям, должностным лицам и гражданам Республики Беларусь руководствоваться в своей деятельности решениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. Названный Закон вступил в силу со дня его подписания, т.е. 26 ноября 1996 г. Читателю, видимо, будет интересно знать, что в России 12 декабря 1993 г. также путем всенародного голосования была принята Конституция, закрепившая государственный суверенитет. Что этому предшествовало? Мягко говоря, прекращение полномочий парламента, его (в целом парламента) неучастие ни в назначении референдума, ни в обсуждении проекта Конституции. 15 октября 1993 г. Президент России издал свой Указ о вынесении текста проекта новой Конституции на всенародное голосование и сам определил специальные правила его проведения. Результаты голосования — за Конституцию России высказалось 23 % от списочного числа избирателей. Она признана в стране и мировым сообществом. Согласно ст. 143 Конституции в новой редакции, в месячный срок со дня вступления в силу настоящей Конституции Верховный Совет Республики Беларусь и Президент Республики Беларусь формируют Палату представителей из числа депутатов Верховного Совета, избранных ко дню назначения даты проведения республиканского референдума 1996 г. При этом депутаты Верховного Совета Республики Беларусь сохраняют свои полномочия в 1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 36. Ст. 632. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 124 течение срока, предусмотренного настоящей Конституцией. Срок их полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции. Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном статьей 91 настоящей Конституции. Если в указанный срок состав Палаты представителей не будет сформирован вследствие разногласий между Президентом и Верховным Советом, Президент в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 84 настоящей Конституции распускает Верховный Совет и назначает выборы в Парламент. Согласно части второй статьи 149 Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым (именно принятым и не требующим какого-либо утверждения), если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. За проект Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь, проголосовало 5 млн. 175 тыс. 664 человека, или 70,45 %. В силу существовавших споров и разногласий относительно обязательности итогов референдума (хотя в части второй ст. 149 прежней редакции Конституции и был дан однозначный ответ, а именно: решение считается принятым, если за него проголосовало большинство включенных в списки для голосования), Верховный Совет еще до вступления в силу новой редакции Конституции большинством голосов, как это и требовалось, принял 26 ноября 1996 г. Закон “О республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь”1.Данным законом, как уже отмечено, Верховный Совет подтвердил, что 24 ноября 1996 г. состоялся обязательный референдум по проекту изменений и дополнений Конституции (новой редакции Конституции Республики Беларусь 1994 г.), то есть тем самым актом более высокой юридической силы Верховный Совет аннулировал положения принятого им Постановления от 6 сентября 1996 г. о консультативном характере референдума, да и ранее один из руководителей Конституционного Суда на сессии 5 ноября 1996 г. заявил, что решение этого вопроса находится в ведении Верховного Совета. С учетом изложенного неправомерны утверждения о том, что Верховный Совет якобы самораспустился, хотя делать это был не вправе, поскольку, по мнению авторов этой точки зрения, для этого необходимо было принять решение большинством не менее 2/3 от избранных депутатов. Нет, в данном случае мы имеем дело не с самостоятельным решением Верховного Совета, касающимся только его, а с итогами референдума, которые затронули все ветви власти. Напомним также, что Верховный Совет Республики Беларусь 5 ноября 1996 г. принял постановление о внесении изменения в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”2, которым попытался изменить свое решение относительно проведения обязательного референдума по проектам Конституции. Однако вопреки требованию Закона о Верховном Совете дата вступления в силу Постановления от 5 ноября 1996 г. не была определена. Для того чтобы исправить свою ошибку, 1 2 См.: Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1996. № 35. Ст.632. См.: Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1996. № 34. Ст. 616. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 125 Верховный Совет на следующий день, то есть 6 ноября 1996 г., принял новое Постановление — “О введении в действие Постановления Верховного Совета Республики Беларусь “О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”1, которым предусмотрел введение в действие Постановления от 5 ноября с момента его принятия, однако опять допустил ошибку, не указав, с какого момента вступает в силу само Постановление от 6 ноября 1996 г. Показательно и то, что ряд судей Конституционного Суда, критически настроенных к предлагаемым изменениям Конституции, по существу приняли итоги референдума, обратившись с заявлениями об отставке не к Верховному Совету, а к Президенту, что вытекает из требований новой редакции Конституции. В соответствии со статьей 143 Конституции право сформировать Палату представителей в результате народного голосования получили Верховный Совет и Президент. Для этого был установлен срок — один месяц со дня вступления в силу Конституции, т.е. до 26 декабря 1996 г. При этом следует иметь в виду, что Палата представителей могла быть сформирована только из тех депутатов, которые уже избраны ко дню назначения даты проведения республиканского референдума 1996 г., т.е. до 6 сентября 1996 г., когда было принято соответствующее Постановление Верховного Совета Республики Беларусь. Верховный Совет Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял Постановление, которым одобрил список депутатов Верховного Совета Республики Беларусь (всего 122 кандидатуры), включаемых в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь2. Указанный список был представлен в этот же день на согласование Президенту Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял Указ № 495, которым на основе поступившего предложения одобрил список депутатов Верховного Совета, включенных в состав Палаты представителей. Данным указом одобрен список в количестве 110 депутатов (см.: Збор указаў Прэзiдэнта Рэспублiкi Беларусь i пастаноў Кабiнета Мiнiстраў Рэспублiкi Беларусь). Как указано в части первой статьи 143 Конституции, при этом депутаты Верховного Совета сохраняют свои полномочия в течение срока, предусмотренного Конституцией, т.е. еще четыре года (см. ст. 93 Конституции). Срок полномочий депутатов начал исчисляться со дня вступления в силу Конституции, т.е. с 27 ноября 1996 г. Именно с учетом этих требований очередные выборы в Палату представителей и были назначены на 15 октября 2000 г.3 Конституционным законом от 12 июня 1997 г. дано толкование части первой статьи 143 Конституции. Согласно ему разъяснено, что под депутатами Верховного Совета Республики Беларусь, Там же. Ст. 617 См.: Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1996. № 35. Ст. 634. 3 См.: Статья 91 Конституции; Указ Президента Республики Беларусь от 13 июля 2000 г. № 384 “О назначении выборов в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва. — Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. 2000. № 20. Ст. 553. 1 2 kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 126 сохраняющими в соответствии с частью первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь свои полномочия в течение срока, предусмотренного Конституцией Республики Беларусь, имеются в виду только депутаты Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, которые вошли в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. При этом срок полномочий депутатов, вошедших в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, исчисляется со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь и составляет, согласно части первой статьи 93 Конституции Республики Беларусь, четыре года. Статус депутатов Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва, подавших в месячный срок со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь заявления о желании работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, но не вошедших в ее состав, должен определяться, согласно акту толкования, специальным законом (такой закон, к сожалению, не был принят). Полномочия депутатов Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва, не изъявивших желания работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших в установленном порядке соответствующих заявлений, считаются прекращенными со дня вступления в силу Закона Республики Беларусь "О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва"1. В части второй статьи 143 Конституции закреплено, что Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном статьей 91 Основного закона. В силу того, что соответствующий закон не был принят, и на основании части третьей статьи 101 Конституции Президент Республики Беларусь Декретом № 3 от 11 декабря 1996 г. утвердил Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь2. В настоящее время формирование Совета Республики, как и Палаты представителей, производится в соответствии с Избирательным кодексом. Возможно, что наиболее приемлемым на переходный период способом формирования палат Парламента был бы тот, при котором обе палаты (не только нижняя палата) формировались из числа депутатов Верховного Совета (их ко дню проведения выборов было около 200 человек). Однако был избран иной путь, обусловленный, на наш взгляд, складывающейся на тот момент ситуацией. Для того чтобы исключить ситуацию, при которой обе стороны (большинство Верховного Совета и Президент) не нашли бы компромисса и не сформировали Палату представителей, в части третьей статьи 143 Конституции было предусмотрено право Президента распустить в этом случае Верховный Совет и назначить выборы в Парламент. В соответствии со ст. 144 Конституции Президент Республики Беларусь сохраняет свои полномочия. Срок его полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции. 1 2 См.: Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 24. Ст. 459. См.: Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. 1996. № 35. Ст. 921. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 127 Уже после добровольного ухода части судей Конституционного Суда в отставку после обращения в полном соответствии с новой редакцией Конституции (никто из них тогда и не вспоминал о Верховном Совете 13-го созыва, “оставшемся” из 30 депутатов и затем вдруг возникшем на политической сцене) с соответствующим заявлением на имя Главы государства в Конституционный Суд 23 декабря 1996 г. с письмом обратился Председатель Верховного Совета 13-го созыва С. Г. Шарецкий, который предлагал проверить на соответствие Конституции Республики Беларусь 1994 г. закон “О республиканском референдуме 24 ноября 1996 года в Республике Беларусь” от 26 ноября 1996 г. Однако Конституционный Суд, исходя из того, что новая редакция Конституции уже вступила в силу, а в ней Председатель Верховного Совета как субъект обращения в Конституционный Суд не указан, посчитал невозможным возбудить производство по указанному делу. Послереферендумный (1996 г.) период отличается определенным “противоборством” депутатов Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва, вошедших в состав Палаты представителей, и теми, кто не посчитал для себя приемлемым работать в ней и не подавал об этом заявление. Число депутатов, оставшихся в оппозиции к власти, — около 30. Была предпринята по решению этих депутатов попытка в мае 1999 г. провести выборы Президента Республики Беларусь. Однако она оказалась безуспешной, т.к. народ эту идею не поддержал. Обратим также внимание на то, что 6 апреля 1999 г. Палата представителей приняла весьма символичное и значимое Постановление1. В нем депутаты Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва, вошедшие в состав Палаты представителей и сохраняющие свои полномочия в соответствии со статьей 143 Конституции Республики Беларусь с изменениями и дополнениями, принятой на референдуме, отметили следующее. На республиканский референдум 24 ноября 1996 г. выносились два альтернативных проекта новой редакции Конституции Республики Беларусь. Один проект вносил Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, второй — группа депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. За новую редакцию Конституции Республики Беларусь, предложенную Президентом Республики Беларусь, проголосовали 5 175 664 человека, против — 689 642 человека. За проект Конституции Республики Беларусь, предложенный группой депутатов, проголосовали 582 437 человек, против — 5 230 763 человека. Законом Республики Беларусь от 26 ноября 1996 г., принятым большинством депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, подтвержден обязательный характер итогов референдума. Конституционным правом назначения выборов Президента Республики Беларусь, согласно пункту 3 части первой статьи 97 Конституции Республики Беларусь, обладает исключительно Палата представителей Национального собрания, которая в соответствии со статьей 143 Конституции Республики Беларусь сформирована из абсолютного большинства депутатов Верховного Совета 13-го созыва. Полномочия депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, не подавших своевременно заявления о включении в Палату представителей Национального собрания, являются в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и действующим законодательством прекращенными. 1 Национальный реестр правовых актов. 1999. № 31. 4/49. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 128 В этой связи любые попытки подменить конституционно созданные органы государственной власти иными структурами, самовольно присваивающими себе эти функции, являются антиконституционными и антизаконными. Пятилетний срок полномочий Президента Республики Беларусь в соответствии со статьями 141 и 144 Конституции Республики Беларусь исчисляется со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь с изменениями и дополнениями, принятой на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. Новые выборы Президента Республики Беларусь будут назначены в соответствии со статьями 81, 97, 141 и 144 Конституции Республики Беларусь Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь. Таким образом, 110 депутатов Верховного Совета, работающие в Палате представителей, обратили внимание не только на правовую сторону данной проблемы, но и прямо указали, что “полномочия депутатов Верховного Совета, не подавших своевременно заявления о включении в Палату представителей Национального собрания, являются в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и действующим законодательством прекращенными”. В 2000 году были проведены прямые выборы в Палату представителей и к апрелю 2001 года эта палата Парламента начала работу в полном составе. Последнюю избирательную кампанию отличает высокая активность избирателей (участвовало более 50 % от списочного состава). В мае 2001 года состоялось Второе Всебелорусское народное собрание, решения которого имеют важное значение для дальнейшего развития нашего государства. Требуют своего более пристального анализа процессы становления белорусского государства не только в плане юридического закрепления его суверенитета (принятие Декларации, Конституции и других важнейших юридических документов), но и постоянная, весьма кропотливая работа органов государственной власти по развитию экономических и социальных отношений в 90-е годы ХХ столетия, деятельность первого Президента, палат Парламента, Правительства, Конституционного Суда Республики Беларусь в этот период. Однако это предмет самостоятельного исследования. В настоящее время страна готовится к очередным выборам Главы государства, которые должны пройти на демократической основе как свободные и честные выборы. От их результатов будет многое зависеть — по какому пути пойдет дальше наше государство, что станет приоритетным, будет ли народ субъектом власти. На эти и другие вопросы ответы мы узнаем в самое ближайшее время. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Исторический путь, который прошла Беларусь в конце ХХ столетия, имеет определяющее значение для ее судеб в новом столетии и тысячелетии. В нашей стране мы уже прошли конфликтную фазу в плане осознания необходимости перехода от советской модели к демократии (реальному народовластию) (конец 80-х — начало 90-х гг.). В настоящее время мы имеем дело с выработкой, апробацией демократических правил, по существу идет их постепенное утверждение в государстве, обществе, сознании граждан. Движение в данном направлении было бы наиболее продуктивным при достижении компромисса, если не между “полярными” политическими силами, то между теми, кто ближе к центру, нежели дальше от него. К сожалению, водораздел проходит не только “по конституционному” тексту, но и в сфере kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 129 внешнеполитических и внутриполитических приоритетов, хотя ради торжества народовластия, укрепления суверенитета можно “поступиться” если не всеми, то многими принципами. Для белорусских реалий возможно наиболее эффективным способом движения к народовластию являлся бы отход сил, стоящих в оппозиции к власти, от радикализма и переход к конструктивному сотрудничеству. Опыт последних пяти лет свидетельствует в пользу этого, подтверждением этому является и российская действительность. Беларусь провозглашена в качестве демократического государства. Для демократического государства характерно полновластие народа, реализация идеи народного суверенитета. Суверенная воля народа проявляется прежде всего через участие в выборах, референдумах (причем не только общегосударственных), обсуждение важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Убежден, что народные голосования не исчерпали себя. Несмотря на всю критику проводимых не только в Беларуси, но и, например, России, Украине, референдумов (причем по очень сходным вопросам), за данным институтом непосредственной демократии будущее. Конечно, народ должен не отвергать, а принимать правление “лучших”, но и сам он, движимый политическим правосознанием, обладающий им, может принимать достойные решения. Не обязательно для развития демократии необходима такая политизация, которая сопровождается острыми конфликтами. Важнейшей проблемой политико-правового развития Беларуси, других стран молодой демократии является конституционный процесс, его адекватность потребностям общественного развития. Ведь правовые нормы могут как содействовать прогрессу, так и сдерживать общественное развитие. Конституция необходима любому современному государству, претендующему на статус демократического и правового. Конституция принимается для ограничения государственной власти, определения функций и компетенции государственных органов, закрепления прав и свобод человека и гражданина. Именно демократическая Конституция признается во всех современных государствах в качестве основного, связующего элемента всей правовой системы. Вокруг Конституции развивается все законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития. В то же время следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее верховенство и непосредственный характер действия. Иногда раздаются утверждения, что для исполнения конституционных норм их необходимо продублировать в законе или ином нормативном акте. Однако это не что иное, как архаичный взгляд на Конституцию, когда Основной Закон рассматривался в качестве пустой декларации, когда правоприменители, в том числе и суды, даже не пытались делать ссылки на нормы Конституции при принятии решения. От такого подхода к оценке Конституции необходимо отказываться. Она — ядро правовой системы. К сожалению, немало и среди юристов тех, кто считает, что для конституционных норм не характерно непосредственное действие. Отмечу при этом, что само понимание конституционных норм может меняться с учетом изменений в политической, экономической и социальной сферах. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 130 Конституция является тем рычагом, используя который можно преобразовывать общество в нужном направлении. В мире в настоящее время намечаются две тенденции — глобализация и регионализация. Первая из них уже сейчас доминирует. В Конституции Республики Беларусь, как и в большинстве современных Конституций стран молодой демократии, зафиксирован приоритет общепризнанных принципов международного права, т.е. юридически сформулированных исходных начал “общемирового” права, влияющего на понимание национальных конституционных норм, их объем и содержание. Влияние “общемирового” права будет расти и углубляться. Общепризнанными основными идеями современного конституционализма являются, приоритет прав человека, сбалансированный, оптимальный подход к обеспечению прав человека и общества, народовластие, разделение властей, верховенство права, политический плюрализм, многообразие форм собственности. Все это есть в Конституциях Беларуси. 17 марта 1991 г. состоялся референдум о сохранении СССР. Несмотря на все споры, а также спекуляции вокруг этого вопроса, остается фактом поддержка абсолютным большинством граждан наших республик идеи сохранения СССР. В Беларуси за сохранение СССР высказалось 83 % от принявших участие в голосовании (6 млн 127 тыс.). Конечно, до названного референдума были приняты декларации о государственном суверенитете, но они носили не столько юридический, сколько политический характер. (В России — 12 июля 1990 г., Украине — 16 июля 1990 г., Беларуси — 27 июля 1990 г.). Кстати, Беларусь из 15 республик была в золотой середине, она приняла Декларацию восьмой. Затем развал СССР — значительную помощь в этом оказали события августа 1991 г., а завершили беловежские соглашения (8 декабря 1991 г.). Почему я остановился на этих событиях? Потому что речь идет о правовых аспектах становления наших государств. Верховный Совет Украины 24 августа 1991 г. принял Постановление, которым провозгласил независимость Украины, объявил ее территорию неделимой и неприкосновенной, закрепил, что силу на ее территории имеют только Конституция и законы Украины. 24 августа 1991 г. Верховный Совет Украины решил еще один важный вопрос, а именно: провести 1 декабря 1991 г. республиканский референдум в подтверждение акта провозглашения независимости. Народ Украины высказался за независимость, тем самым была подтверждена легитимность Постановления Верховного Совета о суверенитете Украины. В России 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования принята Конституция, закрепившая государственный суверенитет. Что произошло в Беларуси? В правовом аспекте, если исходить из идеи, что народ — это не только источник, но и субъект власти, результаты мартовского 1991 г. референдума не были полностью “перекрыты” до референдума 24 ноября 1996 г. Можно утверждать, что лишь косвенным образом это было сделано на майском 1995 г. референдуме и выборах в том же году Верховного Совета. Если занимать эту позицию, тогда “сомневающимся” в правомерности итогов референдума 1996 г. следует kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 131 признать, что всенародные выборы в Палату представителей в 2000 — 2001 гг. также дали ответы на все вопросы о легитимности действующей редакции Конституции. Конституционному кризису 1996 г. предшествовало много событий. Много есть желающих упрекать только Президента Беларуси в его возникновении. Я стою на позиции, что, по крайней мере, обе стороны внесли свой вклад в его развитие. Несколько фактов. Сразу после принятия 15 марта 1994 г. Конституции Верховным Советом не были назначены новые выборы в Парламент. Обладая монополией на власть с июня 1990 г., он продолжал действовать как монополист и после принятия Конституции. Например, еще 1,5 — 2 года, уже после избрания Президента именно Председатель Верховного Совета продолжал подписывать постановления о введении в действие законов; международные договоры вопреки требованию Конституции ратифицировались не законами, а постановлениями, которые подписывал Председатель Верховного Совета. Во всем этом легко убедиться, почитав Ведомости Верховного Совета того периода. Выборы вопреки требованиям Конституции были назначены на май 1995 г. Даже если не учитывать то, что автором будет сказано ниже, их следовало проводить в феврале — марте того же года. Тем самым вольно или невольно Парламент продлил свои полномочия из-за неявки избирателей на участки, что можно было смело прогнозировать и что в конечном счете и произошло. Только к концу 1995 г. было избрано необходимое число депутатов, и первая сессия Верховного Совета начала свою работу в январе 1996 г. По существу Верховный Совет за счет таких “манипуляций” незаконно продлил свой срок полномочий на 2 года. Почему на 2 года? Да потому, что еще в октябре 1992 г. он принял Постановление о необходимости ускорения конституционных преобразований, в котором указал на то, что Конституция будет принята в 1993 г., а в марте 1994 г. будут проведены выборы в Верховный Совет. Данное Постановление явилось “продуктом” компромисса между большинством Парламента и 450 тысячами граждан, высказавшимися в 1992 г. за проведение референдума о досрочном роспуске Парламента и выборах на основе закона, подготовленного оппозицией БНФ в Верховном Совете. Названное Постановление Верховного Совета так и не было отменено, а для правового государства основным требованием является его “связанность” собственными решениями. При этом хочу отметить, что к концу мая в результате повторного голосования было избрано 119 депутатов; по моим расчетам для начала работы достаточно было и 116. Об этом я высказывался еще летом 1995 г. (см. “Свободные новости”. 1995. 11 авг.). Тогда это не было с пониманием воспринято, в том числе и теми, кто сейчас полагает, что 30 — 40 депутатов могут представлять Верховный Совет. Была ли возможность принятия Конституции ранее марта 1994 г.? Несомненно. Эгоистические интересы, неопределенность перспектив относительно того, кто займет пост Президента тормозили конституционный процесс. Существовавшие споры по содержанию отдельных статей проекта можно было снять, в том числе и путем вынесения на референдум. (Кстати, проект Конституции Беларуси, подготовленный к концу 1991 г., многие принципиальные положения которого сохранилась и в последующем, был использован в качестве основы для Конституции Туркменистана. Какой там kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 132 политический режим участники конференции знают, и это свидетельство того, что сама по себе Конституция решает многое, но не все). Не сняла, а усилила обострение отношений позиция Верховного Совета относительно направленного ему Президентом на рассмотрение весной 1996 г. проекта закона о внесении изменений и дополнений Конституции. Данный законопроект в нарушение Конституции даже не был рассмотрен, что было признано ошибкой в 1999 г. экс-спикером М. Грибом. У Президента оставался один путь — обращение к народу, что происходит обычно и в других странах (России, Украине) в кризисные периоды. Референдумом как институтом непосредственной демократии следует пользоваться весьма осторожно. Но именно народ всегда решал и будет решать наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. Опыт Европы в этом убеждает. Обычно в цивилизованных странах никто не претендует на роль редактора воли народа после проведенного референдума по тексту Конституции. Только в современный период путем народного голосования Конституции были приняты во Франции, России, Польше, Эстонии, Литве, восточных землях объединенной Германии. Именно народ должен решать наиболее важные, судьбоносные вопросы. Эта позиция автора неизменна с начала 1990-х гг. В 1992 г. мной высказывалось мнение в пользу проведения референдума по вопросу о доверии к Верховному Совету и закреплении этого права в Конституции (Народная газета. 1992. 13 июня). Положение о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета на основании референдума, к сожалению, было изъято из проекта Конституции. (Оно появилось там после отказа Верховного Совета назначить в 1992 г. референдум, инициированный БНФ. После этого появились оценки Верховного Совета как нелегитимного органа.) Тем самым был “задраен” тот клапан, через который можно было “стравить” в 1996 г. накопившийся пар и не прибегать к принятию новой редакции Конституции. Кстати, и в 1995 г. Верховный Совет Беларуси сделал все, чтобы в Конституции не было предусмотрено право досрочного прекращения полномочий парламента. Возможно, не следовало предусматривать его роспуск по причине нарушения конституционных норм, так как в результате законотворческой деятельности это может случаться (на то и существуют Конституционные Суды, чтобы поправлять ситуацию); более оптимальным было бы решение этого вопроса (имеется в виду роспуск Парламента) по причине отказа в доверии правительству либо выражения ему недоверия. Ведь новые, имею в виду досрочные выборы, исходя из интересов нормального функционирования государственно-правового механизма, могут быть и благом. Да, в этом случае затрагиваются интересы конкретных людей (депутатов). Им нужно пройти вновь через избирательные кампании. Но избиратели в результате определяют свое отношение к Парламенту, и оно не всегда может быть в пользу Президента, инициировавшего роспуск Парламента (пример — Франция). Интересно, что в 1995 г. без проблем прошло в Верховном Совете решение вопроса о народном голосовании по символике, государственному статусу русского языка, но как трудно решался “главный” вопрос — о праве досрочного прекращения полномочия парламента. Не вдаваясь во все перипетии подготовки и проведения референдума 1996 г., отметим, что еще раз “закрыл” все вопросы закон от 26 ноября 1996 г., принятый именно Верховным Советом, подтвердившим обязательность итогов народного голосования. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 133 Значение итогов референдума 1996 г. состоит не только в обновлении текста Конституции, но и в выражении народом своей воли строить суверенное государство, это важно и с точки зрения правовых итогов референдума 1991 г. Прошедший в 2000 г. в Украине референдум и развернувшиеся после него события свидетельствуют о том, что в странах молодой демократии, к каким можно отнести Беларусь, Россию и Украину, государственно-правовой механизм только “притирается”, не всегда власти и те, кто находится к ним в оппозиции, могут найти оптимальный выход из создавшейся ситуации. В некоторых случаях государственные органы, должностные лица, представители институтов гражданского общества “плохо слышат” волю народа, его настроения. Помочь им в этом может не только разъяснение принципов и норм Конституции, законодательства, но и становление и развитие института конституционно-правовой ответственности. Именно в странах молодой демократии конституционно-правовая ответственность приобретает особую актуальность, так как формирование норм данного института и последующее их правильное применение способно наименее болезненно разрешить политический кризис, своевременно обновить государственные органы (например, парламент, правительство) с тем, чтобы не обострять ситуацию до такого противостояния, когда выход из нее возможен только с использованием силы. Конституционно-правовая ответственность — не умозрительная абстракция. Ее обоснование и развитие необходимо конституционного для строя, стабильного прав и свобод развития человека государства, и защиты гражданина. демократического Конечно, установление конституционно-правовой ответственности прежде всего необходимо для формирования чувства ответственности власти перед народом и страной. Истоки этой ответственности в осознании того факта, что предоставленная сама себе власть может причинить огромный вред. Этим же обусловлено и внедрение системы сдержек и противовесов в государственно-правовой механизм той или иной страны. Он не был сбалансированным в Конституции Беларуси от 15 марта 1994 г., так как концепцию Основного Закона определял Парламент, не было, в отличие от других стран, фигуры (Президента), которая бы отстаивала и интересы других ветвей власти. Наделив, например, Президента “царскими” полномочиями, Верховный Совет не забыл наделить такими же полномочиями и себя. В заключение отметим, что рассчитывать, что путь, для государства и общества. Будем пройденный Беларусью в последнее десятилетие, явится залогом ее стабильного развития и процветания. kn-ref.doc 4/30/2016 lk1 4/30/2016 lk1 любой опыт полезен
