1. Понятие, предмет и методы парламентского права

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ
1.
Понятие, предмет и методы парламентского права России.
Парламентское право – особая система юридических принципов и норм, регулирующих
внутреннее устройство парламента и связанные с ними, организационные отношения,
процесс парламентской деятельности, взаимоотношения с другими государственными
органами власти, избирательным корпусом.
Если в конституционном праве, первенство за статутно-институциональной группой норм
и принципов, то в парламентском – за процессуально-организационной, технологической
группой.
Существует несколько позиций относительно роли и места парламентского права в
системе права.
1. Парламентское право – неотъемлемая часть конституционного права, то есть его
конституционно-процессуальная сторона.
2. Согласно другой позиции, парламентское право – самостоятельная отрасль права,
наравне с конституционной.
По своей структуре парламентское право представляет собой своеобразный комплекс
норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного
права. В отличие от других отраслей права, парламентское право двухслойно. Его основы
находятся в Конституции. Парламентское право включает материальные и процессуальные
нормы, со значительным преобладанием последних.
Парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового
регулирования.
Специфика предмета парламентского права:
Отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и
народом и межинституционные отношения.
Отношения организационного и процессуального характера (парламентские процедуры и
парламентский процесс). Регулируются отношения, в основном, актами регламентарного
характера.
Методы правового регулирования парламентского права характеризуются как
императивно-властным воздействием, так и координирующим воздействием, а во многих
случаях используются согласительные процедуры и механизмы.
Специфика парламентского права заключается в его двухуровневости, в связи с этим
своеобразие предмета правового регулирования парламентского права состоит в том, что
федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены. В то же время, принцип
единства государственной власти предполагает организацию функционирования
законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с
основами конституционного строя.
2.
Источники парламентского права России.
Существует три блока источников парламентского права.
Юридический блок. В него входят: Конституция, законы, указы и Постановления
Президента и Правительства, решения судов, регламенты палат, внутрифедеральные
договоры и соглашения, нормы и принципы международного права.
Особое место занимают парламентские регламенты. Они определяют внутреннюю
структуру и порядок деятельности палат парламента и занимают промежуточное положение
между законодательными и подзаконными источниками конституционного права.
Рекомендательно-процедурный блок. К нему относятся парламентские традиции, обычаи,
обыкновения, прецеденты.
Доктринальный блок. В западной юриспруденции в него включаются толкование
правовых норм наукой. В России, об этом можно говорить только гипотетически, хотя в
определенных случаях рассматриваются предложения, вносимые различными научными
центрами.
1
3.
Понятие и место парламентов в системе государственных органов.
Органы государства можно разделить на первичные и вторичные. К производным (или
вторичным) государственным органам относятся органы, образуемые органами
государственной власти. Таковы, например, органы исполнительной власти (правительства,
министерства и т.д.). Круг их полномочий, как правило, четко определен и закреплен в
нормативных правовых актах об этих органах (статутных законах, положениях), а
деятельность носит в основном подотчетный характер. К этой же категории можно
причислить органы правосудия. К первичным органам государства относятся
представительные учреждения (учредительное собрание, парламент), образуемые
непосредственно в результате выборов. Сюда же может быть отнесен и глава государства
(президент), если он избирается непосредственно населением. В Российской Федерации
Парламент, как и президент относится к первичным органам государства. По принципу
разделения властей как конституционному принципу организации и осуществления
государственной власти, закрепленному Конституцией Российской Федерации в системе
государственных органов на федеральном и региональном уровне различаются
законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы
судебной власти. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только
ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать
и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны —
государственный бюджет.
4.
Структура современных парламентов
Парламент в общем виде можно определить как высший законодательный и
представительный орган государства, формируемый в результате всеобщих выборов и
осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе.
Термин "парламент" является родовым и используется наукой конституционного права
для обозначения публичных институтов, обеспечивающих законодательный процесс.
Наименование соответствующего органа в том или ином государстве имеет под собой
определённые исторические основания и обусловлено национальным правовыми,
политическими, культурными и лингвистическими традициями. Вариантов наименования
парламента достаточно много: в США это Конгресс, в Дании - Фолькетинг, в Швеции - Риксдаг,
в Испании - Генеральные Кортесы, в Израиле - Кнессет, в Польше, Литве и Латвии - Сейм, в
Украине - Верховная Рада и т.д.
Структура парламентов в современном мире бывает однопалатной и двухпалатной. Редко
встречаются трехпалатные парламенты. Значительное число существующих в настоящее
время парламентов являются двухпалатными (бикамеральными). Двухпалатными являются
Конгресс США, Национальное Собрание Франции, Генеральные Кортесы Испании, парламенты
Великобритании, Италии, Германии, Японии и ряда других государств, включая Россию.
В континентальной Европе многие страны имеют однопалатные парламенты (Болгария,
Венгрия, Дания, Швеция, Финляндия и др.). Нижние палаты и однопалатные парламенты
именуются как Национальное собрание (Франция, Вьетнам), Национальный совет (Австрия,
Швейцария), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Чехия), Палата представителей (Бельгия,
США, Япония).
Верхние палаты называются сенат, но нередко имеют и другие наименования, например:
Федеральный совет (Австрия), бундесрат (Германия), Совет штатов (Индия).
Однопалатные парламенты и нижние палаты формируются, как правило, путём их
избрания на всеобщих прямых выборах. Срок их полномочий от 2 до 7 лет.
Верхние палаты в разных странах формируются различными путями. При этом срок
полномочий верхних палат в большинстве стран бывает больший, чем у палат нижних. В
некоторых странах используются смешанные системы, включающие в себя элементы
2
выборности и назначения (Бельгия, Ирландия).
5.
Особенности формирования верхних палат современных двухпалатных
парламентов.
Двухпалатная структура парламента означает такое строение парламента, когда
парламент состоит из двух палат, формируемых в особом порядке. Парламент при наличии
двухпалатной системы вправе избрать один из принципов работы: а) принцип равенства
палат в объеме и характере полномочий - у палат равное число депутатов, одинаковый объем
полномочий, сходные повестки пленарных заседаний, проведение палатами совместных
заседаний и создание совместных органов и др. и б) принцип верхней и нижней палаты - у
каждой палаты свой круг полномочий, разный характер работы, как правило, отсутствуют
общие органы палат, различный количественный состав палат и порядок их формирования и
др.
Последний принцип исповедуют большинство современных парламентов с двухпалатной
структурой построения.
Принцип деления парламента на верхнюю и нижнюю палату означает следующее. Одна
палата (именуемая нижней) выражает прямое представительство всего населения и
формируется путем общенациональных выборов. Другая палата (именуемая верхней)
представляет интересы субъектов Федерации и формируется путем представительства от
каждого такого субъекта. Такой подход отражен в строении Федерального Собрания,
состоящего из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. При этом
Государственная Дума является представительством всего многонационального народа
России, а Совет Федерации отражает федеративный характер российской государственности.
Условно эти палаты именуются нижней (Государственная Дума) и верхней (Совет Федерации),
хотя Конституция РФ этими терминами не оперирует.
Двухпалатная структура палат исторически возникает в период буржуазнодемократических революций в качестве способа сдерживания одной палатой (верхней)
радикализма другой (нижней). Представляя привилегированные слои общества, верхние
палаты формировались менее демократическим путем по сравнению с нижними, имели более
длительный срок легислатуры, им принадлежало право вето на законы, принимаемые нижней
палатой, и др. Таким образом, верхние палаты играли сдерживающую роль по отношению к
нижним и тем самым обеспечивали стабилизирующее воздействие парламента на события
общественной жизни. В современный период эта роль верхней палаты утратила свое
значение. В унитарных государствах верхняя палата стала играть в большей степени роль
парламентского экспертного учреждения, что в значительной мере повышает качество
принимаемых парламентом законов. Иное значение принцип двухпалатности парламента
приобрел в федеративных государствах, применительно к которым утвердилось двойное
представительство народа в общенациональном парламенте: посредством прямого
пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права; через
равное представительство каждого из субъектов федерации.
Особенности формирования палат Федерального Собрания. Указом Президента РФ от 21
сентября 1993 г. N 1400 упразднилась действовавшая на то время система высших
законодательных (представительных) органов государственной власти России - Съезд
народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. В соответствии с данным Указом
надлежало учредить новый законодательный (представительный) орган государственной
власти - Федеральное Собрание, состоящее из двух относительно автономных палат - Совета
Федерации (верхней палаты) и Государственной Думы (нижней палаты). Выборы в палаты
проводились одновременно с референдумом по Конституции, состоявшимся 12 декабря 1993
г. Правовой основой таких выборов являлись: Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. «Об
утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в
1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на
переходный период»; Указ Президента от 11 октября 1993 г., утвердивший Положение о
3
выборах депутатов Совета Федерации. В соответствии с указанными Положениями срок
деятельности палат определялся в 2 года. Положения определяли, что выборы депутатов
Государственной Думы проводятся по правилам смешанной избирательной системы: 225
депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225
избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному
избирательному округу. В Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в
Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом депутаты
этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным
избирательным округам (один округ - два депутата), образованным в рамках
административных границ субъектов РФ.
Государственная Дума второго и третьего созывов формировалась в соответствии с
Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы 1995 и 1999 гг. путем
проведения общенациональных парламентских выборов. Формирование Совета Федерации
второго и третьего созывов осуществлялось на основе Федерального закона от 5 декабря 1995
г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Федеральный
закон от 3 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания РФ» внес принципиальные изменения в порядок формирования этой палаты.
6.
Функции и полномочия современных парламентов.
Правовое регулирование работы парламента и парламентских процедур устанавливается
Конституцией, законами и регламентами парламента и его палат. Такие процедуры
называются общими. Парламенты работают в сессионном порядке. Сессия - это период
времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать основные
решения. Как правило, ежегодно проводятся две очередные сессии (весенние и осенние). В
период сессии проводятся пленарные заседания парламента и его палат, а также заседания
парламентских комитетов и парламентские слушания.
Пленарные заседания - это собрания, в которых с правом решающего голоса могут
принимать участие все члены парламента и его палаты и на которых парламент принимает
решения. Для принятия решений необходимо присутствие большинства членов палаты. Для
принятия решений применяются различные процедуры голосования: порядок создания
внутренних органов; порядок и сроки проведения заседаний по выборам президента; по
формированию государственных органов; процедура внесения и рассмотрения депутатских
запросов; время выступлений по вопросам повестки дня; порядок ратификации и денонсации
международных договоров; обсуждение и принятие бюджета и др.
Более половину времени работы парламента занимает процесс законотворчества.
Законодательный процесс - это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности
управомочных субъектов по созданию закона. Важнейшим из таких субъектов является
парламент, поскольку именно он принимает законы. Законодательный процесс состоит из
нескольких стадий: внесение законопроектов субъектами законодательной инициативы:
обсуждение законопроекта в парламентских комиссиях и на пленарном заседании палат;
принятие закона; подписание закона главой государства и опубликование. Правом
законодательной инициативы обладают: глава государства; палаты парламента и их
постоянные комиссии; группы депутатов обычно значительной численности, а в некоторых
странах бывает достаточно 10-20 депутатов; отдельные депутаты (в Египте и Польше - один
депутат).
Обсуждение законопроекта - это самая объёмная стадия законодательного процесса. Она
включает работу над проектом как на пленарных заседаниях палат, часто называемую
чтением законопроекта, так и его обсуждение в парламентских комиссиях (комитетах). Обе
эти формы обсуждения чередуются между собой.
Принятие закона осуществляется путём голосования. Закон считается принятым, если за
него проголосовало установленное простое или абсолютное либо квалифицированное
большинство членов палаты. Если парламент двухпалатный, следующим этапом в
4
законодательном процессе является одобрение закона второй палатой.
После принятия закона парламентом он направляется главе государства. Если глава
государства согласен с ним, то своё согласие выражает подписанием текста закона. Только
после этого идёт распоряжение о его опубликовании и исполнении.
У главы государства существует право вето, которое практически не используется в
парламентских республиках и монархиях и активно применяется в президентских и
полупрезидентских республиках.
Закон вступает в юридическую силу в день официального опубликования или спустя
некоторое установленное время после этого (в разных странах от 1до 28 дней).
Основным актом, который принимается парламентом, является закон.
7.
Понятие парламентского контроля.
Полномочия парламентов закрепляются в конституциях. Различают три вида
парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и
консультативные.
Парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран
англосаксонского права. Они могут принять решение по любому вопросу, то есть конкретный
перечень его полномочий не закрепляется в Конституции (Великобритания).
Парламенты с ограниченными полномочиями, которые подразделяются на абсолютно
ограниченные, когда даётся точный исчерпывающий перечень полномочий парламента
(Франция, Мадагаскар, Сенегал и др.), и относительно ограниченные, когда полномочия
центральной власти ограничены правами субъектов федерации (в федеративных
государствах) либо правами других территориальных образований (в унитарных
государствах).
Консультативные парламенты существуют в ряде мусульманских стран. Они иногда
принимают законы с одобрения монарха. Однако они не называются законами, так как
считается, что все важнейшие отношения, возникшие в связи с предметом закона, уже
урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне.
По предметам ведения полномочия парламентов подразделяются на несколько крупных
групп или направлений деятельности: законодательные, бюджетные, финансовые,
контрольные, судебные, по формированию органов государственной власти, внешней
политики.
Законодательные полномочия являются основными в деятельности парламентов,
которые в большинстве зарубежных стран определяются как органы законодательной власти.
В конституциях этих стран говорится, что законодательную власть осуществляют парламент
и глава государства (президент - в республиках, например, Греция; король - в монархиях,
например, Бельгия). Принятие законов является основной законодательной функцией
парламентов. А подписание и обнародование законов возлагается на главу государства.
В финансовой сфере полномочия парламентов связаны принятием ежегодного
государственного бюджета; утверждением отчёта правительства об исполнении бюджета;
установлением налогов. В ряде стран к финансовым полномочиям относится также принятие
решений о денежной эмиссии, о внутренних и внешних займах, о внебюджетных фондах и др.
(например, США, Греция).
В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламентов являются:
ратификация и денонсация международных договоров; участие в решении вопросов войны и
мира; участие в межгосударственных объединениях; решение вопросов об использовании
вооруженных сил за пределами страны.
Формирование государственных органов связано с осуществлением следующих
полномочий парламента:
избранием парламентом или его участием в избрании президента в парламентских
республиках (Германия, Греция и др.);
5
участием в формировании правительства (Испания, Португалия, Франция);
участием в формировании судебной власти. В ФРГ члены Федерального
конституционного суда Германии избираются двумя палатами парламента, то есть
Бундестагом и Бундесратом поровну. Президент США назначает судей Верховного суда по
совету и с согласия сената.
засвидетельствовать вступление в должность президента;
давать оценку программе правительства;
принимать резолюции доверия и порицания правительства;
высказываться по вопросу роспуска органов власти автономных областей.
Особое значение имеют контрольные полномочия парламента в отношении
исполнительной власти и других высших органов государства. Такие полномочия
закрепляются непосредственно в ряде конституций либо вытекают из содержания
конституционно-правовых норм. Такие формы контроля различны в президентских
республиках, дуалистических монархиях, парламентских республиках и монархиях. Однако
парламент всегда, являясь высшим органом народного представительства, обладает
контрольными функциями. Контроль парламента может иметь политический характер
(например, выражение недоверия правительству, министру) и юридический (деятельность
созданных парламентом расследовательских комиссий).
8.
Классификация форм парламентского контроля.
Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по
разным основаниям. По мнению Корнилаевой А.А., классифицировать формы парламентского
контроля следует следующим образом: парламентский контроль, осуществляемый самим
парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами;
упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский
контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в
финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Таким образом,
критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы,
осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля;
содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический
режим и т.д.
1. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:
·
Парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером
является парламентский запрос Государственной Думы РФ).
·
Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента
органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе
расследовательскими), отдельными депутатами.
· Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые
не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при
парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно
назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсман
для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).
2. По времени осуществления парламентского контроля:
· Упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так
и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и
неэффективной деятельности исполнительной власти.
·
Сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере
финансово-бюджетного контроля, задачей которого является осуществление контроля
парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации.
· Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не
только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее
представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.
6
3. По содержанию:
· В сфере соблюдения прав человека.
· В финансово-бюджетной сфере.
· В сфере обороны и безопасности.
· В сфере охраны окружающей среды и т.д.
Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации
парламентского контроля.
4. Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы,
проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий,
расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).
5. Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение
вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).
6. В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский
контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль,
осуществляемый оппозицией.
7. Специальный и общий парламентский контроль.
8. По процедуре: гласный и негласный.
9. По поводам контроля: конкретный и абстрактный.
9.
Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ обладает ограниченными
контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство. Это
обусловлено в первую очередь историческими особенностями нашей страны и сложившимися
вследствие этого формой правления, политическим режимом и социально-политической и
социально-экономической обстановкой.
Россия по форме правления является полупрезидентской или полупарламентской
(смешанной) республикой с доминирующим положением Президента в структуре
государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно весьма
условно назвать дуалистическим, характеризующимся практическим равновесием
законодательной и исполнительной ветвей власти. Президент в России является главой
государства, избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Согласно ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
Президент руководит не Правительством в целом, а силовыми министерствами, как
Верховный Главнокомандующий. Президент с согласия Государственной Думы назначает
Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент
назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя
Правительства и федеральных министров. По мнению некоторых авторов, по своему
правовому положению Президент РФ может рассматриваться наряду с Председателем
Правительства как глава исполнительной власти. Но не стоит забывать о том, что
взаимоотношения Президента и Правительства могут быть различными (примерами могут
послужить периоды премьерства С.В. Кириенко в и Е.М. Примакова). Так же как и во
французской Конституции, в российской не предусмотрена обязательность формирования
Правительства из представителей партии, которые обладают в нижней палате парламента
большинством. Ч.3 ст. 13 Конституции РФ закрепляет положение о том, что в Российской
Федерации существует многопартийная система. Однако вследствие отсутствия у партий
четкой идеологической и социальной базы, партийные фракции в Государственной Думе
довольно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля.
Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы
парламентского контроля.
10. Элементы представительного правления в российском государстве IX – XVIII вв.
По мнению большинства российских исследователей, первым государственным
образованием, возникшим на территории, населенной восточнославянскими племенами,
7
было Киевское государство. Датой его образования, по общему мнению, считается IX в.
Известно, что право возникает одновременно с государством. Однако историки не
располагают сведениями о каком-либо конкретном законе, действовавшем в Киевском
государстве до X в. Упомянутый в договоре Олега с греками "закон русский", по мнению О.И.
Чистякова, следует отнести скорее к обычаю, нежели к памятникам писаного права.
История не сохранила подробных сведений о представительном и законодательном
процессе Древней Руси. Однако очевидно, что, в силу монархической природы государства, он
не мог иметь иной формы, нежели формы актов великокняжеской власти, которые не всегда
носили единоличный характер. В частности, Правда Ярославичей была утверждена единым
решением трех сыновей великого князя Ярослава Мудрого. Но подобное обстоятельство не
меняет сущности этих актов и характера власти органа, их издавшего.
Справедливости ради следует сказать, что И.Я. Фроянов отрицает наличие
законодательных прав у великих князей, перенося в систему власти Киевского государства
роль народного веча по аналогии с Новгородской республикой.
Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел.
Это было собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во
всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема
государственной жизни; чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о
военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые
собрания исчезли после татаро-монгольского нашествия. В северо-западных землях
(Новгород, Псков, Смоленск) вече играло большую роль и просуществовало дольше, т.к. эти
княжества не были разорены татаро-монгольскими войсками. Однако после включения этих
земель в состав Московского царства и в них вече отмирает.
Во всех русских землях действовали княжеские думы - постоянный совет при князе, в
который входили его ближайшие соратники. Как правило, князь не приступал ни к какому
серьезному делу, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и
представители духовенства, однако их участие не было постоянным.
Боярская дума стала продолжением княжеской думы в новых исторических условиях
Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.
Основными органами власти общегосударственного уровня в этот период были царь и
Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном
государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть. В
частности, австрийский дворянин С. фон Герберштейн, находившийся в начале XV в. в
качестве посла при дворе московского государя и составивший Записки о Московии, дал в них
оценку власти одного из основоположников русского централизованного государства,
великого князя Василия III Ивановича (1505 - 1533). По оценке историка, властью над своими
подданными, которой великий князь обладает, он превосходит всех монархов мира1.
Однако в рассматриваемый период на Руси существовало такое коллегиальное
учреждение, как Боярская дума. По меткому выражению М.Ф. Владимирского-Буданова, Дума
была вспомогательным учреждением при самодержавной власти. Самостоятельной роли
Боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с
государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах
законодательства и в международных сношениях. По всем делам выносилось решение в
следующей форме: "Государь указал, и бояре приговорили" или "По государеву указу бояре
приговорили".
Боярская дума была органом, несамостоятельным по отношению к царской власти. В силу
этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а
регламентировались, как и власть царя, нормами обычая. Однако в судебниках 1497 и 1550 гг.,
а также в тексте Соборного уложения 1649 г. можно найти нормы, позволяющие судить об
объеме полномочий Думы и ее месте в системе органов государственной власти Русского
централизованного государства.
Судебник 1497 г. был принят, как следует из его заголовка, в сентябре 1497 г. великим
8
князем Иваном Васильевичем совместно с Боярской думой.
Боярская дума как коллегиальный орган власти государственного уровня существовала
на всем протяжении развития Русского централизованного государства. Состав Боярской
думы также менялся в разные исторические периоды: на первом этапе в нее входили только
бояре, т.е. свободные землевладельцы. Впоследствии эта социальная категория разделилась
на введенных и путных бояр. К первым относились служивые бояре, или, как их еще называли,
"большие". Они-то и входили в состав Боярской думы. Путные бояре получали "путь" - доход в
заведовании, занимали незначительные места при дворе и в состав Думы не входили.
Вторая социальная категория, претендовавшая на участие в деятельности Думы, - князья.
Первоначально они входили в Думу автоматически, по званию, не нуждаясь в дополнительном
возведении в чин боярина. Однако в XVI в. и особенно в XVII в. число служилых князей
превысило количество отведенных им мест в Думе, хотя численность представителей этой
категории колебалась от половины до двух третей состава последней, поэтому царю
приходилось выбирать и проводить угодных ему князей в состав Думы через присвоение им
чина боярина.
Для второго периода характерно введение в состав Думы ее членов с учетом не знатности,
а положения, занимаемого при дворе. Так, в состав Думы по должности входил окольничий. Со
второй половины XVI в. царь начал вводить в Думу простых дворян, получавших при этом
титул думных. Позже в ее состав вошли и думные дьяки.
Таким образом, по социальному составу Боярская дума представляла собой довольно
узкую корпорацию, в которую входили даже не все представители правящего класса. Причем
состав Думы не был представительством в современном понимании, поскольку его
формирование, особенно на поздних этапах развития, осуществлялось по воле царя путем
назначения.
Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.
Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI - XVII вв.
были Земские соборы, игравшие большую роль в законотворческой деятельности. В XVII в.
Земский собор состоял из двух частей: одна объединяла руководителей высшей
администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов,
другая - выборных представителей всех сословий.
Характеризуя Земские соборы в системе государственной власти России, М.Ф.
Владимирский-Буданов относил их к категории представительных учреждений: "Земский
собор не есть элемент власти, противоположный власти царской и Боярской думы. Он есть
орган власти... включающий в себя и царя, и Думу", и, добавим, верхи духовенства.
Перечисленные лица, по мнению В.П. Портнова, составляли верхнюю палату Земского собора,
члены которой не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением.
Нижняя палата была представлена выборными от дворянства, верхов посадских людей
(торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю палату производились не всегда;
иногда, при срочном созыве Земского собора, представители в эту палату приглашались царем
или должностными лицами на местах.
11. Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии.
Большинство историков датируют установление абсолютной монархии в России концом
XVII - началом XVIII вв.
По мнению А.М. Курбского, лучший вариант организации государственной власти – это
ограниченная монархия, когда формой ограничения власти царя выступает выборный
сословно-представительный орган, участвующий в разрешении всех важнейших дел в
государстве.
Ближе всех в России в этот исторический отрезок подошел к практическому пониманию
теории разделения властей. Согласно его теории высшие властные полномочия в стране
осуществляются монархом, парламентарным и правительственным органами. Задача
последних - непосредственная забота о соблюдении законности в стране.
9
В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные
попытки ограничить власть монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого
наследования престола. В этом случае политические силы, возводившие на престол нового
монарха либо, наоборот, противившиеся этому, делали попытки в той или иной форме
ограничить власть царя.
В царствование Петра I особое значение приобрел Правительствующий Сенат,
утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда
и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на Сенат Швеции,
Польши и других стран.
Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному
совету.
Учрежденный в 1801 г. Государственный совет стал в 1810 г. высшим
законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты
перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном
совете.
Члены Государственного совета до 1906 г. назначались царем из числа высших
сановников.
Министры являлись членами Государственного совета по должности. С 1812 по 1865 г.
Председатель Государственного совета был одновременно и Председателем Кабинета
Министров. В царствование Александра II Государственный совет принимал активное участие
в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х годов.
Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит
М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над Введением
к 37 уложению государственных законов, или, как его называл сам автор, Планом всеобщего
государственного образования. В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М.
Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же
власть будет и составлять законы, и исполнять их. Поэтому он предлагал законодательную
власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на
Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.
Хотя в проекте предполагалось в какой-то мере привлечь население (на основе
имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти
посредством системы четырехстепенных выборов <1>, самостоятельность перечисленных
органов и их независимость от власти монарха не были предусмотрены. Монарх оказывался в
положении главы государства, без чьей санкции не могла действовать ни одна из ветвей
власти. При этом координацию деятельности законодательной и исполнительной власти
призван был осуществлять Государственный совет - совещательный орган при императоре. "В
порядке государственных установлений, - писал М.М. Сперанский во Введении к уложению
государственных законов, - Совет представляет сословие, в коем все действия
законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через
него восходят к державной власти и от нее изливаются".
Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью
декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли является
предметом отдельного исследования, здесь же ограничимся рассмотрением вопросов
организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М.
Муравьева и "Русской правды" П.И. Пестеля.
Наиболее подробно вопросы организации и деятельности законодательных органов
государственной власти изложены в проекте Конституции Н.М. Муравьева. Согласно ст. 59
законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы
и палаты народных представителей". Палаты обладают разными полномочиями и отличаются
способами формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и
нижнюю.
Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с палатой
10
народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями
и всеми прочими сановниками.
11
12. Система представительных органов государственной власти в России в период
1905-1917 гг.
.
12
13. Представительные органы в России в советский период.
Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и
политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти
Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов,
отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система
вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила
реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И.
Лениным.
10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская
Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел,
озаглавленный "Конструкция советской власти", который, в свою очередь, состоял из двух
подразделов - "Организация центральной власти" и "Организация советской власти на
местах". В первом подразделе закреплялись те принципы организации государственной
власти, которые были установлены упомянутыми выше актами.
Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов.
Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в
период между его заседаниями "высшей властью республики" объявлялся Всероссийский
центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма
обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения
Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, - съезд Советов
обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и
изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления, принятия в ее
состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения
на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами,
объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров
и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства,
утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР,
назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства,
общей и частичной амнистии (ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г)
К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса:
установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не
отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были
реализованы съездом Советов лишь один раз - при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и
при ратификации Брестского мирного договора.
Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом
власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти
и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава
ВЦИКу.
Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных
органовРоссии с принятием Конституции 1978 г. Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь
1989 г. сложилась не имевшая аналогов в развитых странах система органов государственной
власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы)
РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие
элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в
общепринятом смысле, а именно: полновластие и верховенство, исключавшие возможность
реализации принципа разделения властей; недемократический юридически (до 1937 г.) и на
практике порядок их формирования; присвоение полномочий, которые с точки зрения логики
и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти.
Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза,
принимавшим решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики,
социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики,
13
осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата.
Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета
национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек
населения.
В Совет национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по
11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой национальной
области и по одному депутату от каждого национального округа.
Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили
одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной
комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.
Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию
законодательных предположений, планово-бюджетную, по иностранным делам, по делам
молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и
государственного управления.
Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах:
непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума
Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.
Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР,
была Коммунистическая партия: выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность
каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.
Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности
сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с
избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный
вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, и формальнобюрократический стиль решения многих ключевых вопросов, вытекавший из доминирования
партийно-политического подхода ко всем областям жизни страны, в том числе и в сфере
законотворчества.
14. Представительные органы в России в постсоветский период.
Активизировалась деятельность советов всех уровней после отмены ст. 6 Конституции
СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды
народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Всего в 1990 г. было принято более 150
законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное
закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и
хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были
введены институт президентства и Конституционного Суда.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. Было
утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативнокоординационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель
Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и
округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации
РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес
немалый вклад в подготовку Федеративного договора.
После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти
прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в
большинстве субъектов Федерации.
Неотъемлемый элемент современного парламентаризма - закрепление в правовой
системе страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой
опыт реализации этого принципа, который накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по
настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и
деятельности законодательных органов.
Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и
14
проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственноправовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря
1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г.
"О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", поскольку он прервал
"осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом
народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации" 1>
и в корне изменил систему законодательных органов страны.
Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей,
оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности
законодательных органов СССР и РСФСР, получив не только практическое, но и научнотеоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за
сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма
невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.)
носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности
государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы
парламентаризма.
Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе
федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще
один орган - Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992
г., именовался "орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно
действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной
власти Российской Федерации".
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря
1993г., изменила характер государственной власти, форму правления и принципы
организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне: она
закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета
Федерации.
Сроки избрания депутатов в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84
говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования
считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей
Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному
избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки
кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.
15. Структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Сове́ т Федера́ ции (также неофициально Сенат]) — верхняя палата Федерального Собрания
России, включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого
субъекта России — по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти.
28 июня 2002 года Совет Федерации ФС России принят в Ассоциацию европейских сенатов
(англ. Association of European Senates). Это решение было единогласно принято на встрече
ассоциации в столице Словении. Ассоциация объединяет на равноправной основе
представителей верхних палат парламентов государств — членов Евросоюза и кандидатов в
ЕС.
Штатная численность служащих на 2012 год 675.
Структура Совета Федерации включает в себя по 2 представителя от каждого субъекта РФ:
по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95
Конституции РФ).
Срок полномочий представителей субъектов РФ в Федеральном Собрании законодательно
не установлен, они постоянно переназначаются высшими должностными лицами
соответствующих субъектов РФ, поэтому этот срок, как правило, равен сроку полномочий
главы представляемого субъекта РФ.
15
Так как Совет Федерации не имеет четко установленного числа членов, то состав Совета
Федерации подвижен и постоянно назначаются новые представители органов власти
субъектов РФ.
Структура Совета Федерации: 1) Председатель Совета Федерации и его заместители (они
избираются членами палаты и не могут представлять один и тот же субъект РФ); 2) комитеты
Совета Федерации по отдельным вопросам деятельности Совета Федерации (их численность
не может быть менее 10 человек, причем все члены палаты обязательно должны входить в
один из комитетов); 3) постоянные (по регламенту и парламентским процедурам) и
временные (по какому-либо особо значимому вопросу или событию) комиссии. Председатель
Совета Федерации ведет заседания палаты Федерального Собрания и управляет внутренним
распорядком деятельности, а также направляет законопроекты в Государственную Думу и
осуществляет представительские функции палаты во взаимоотношениях с иными органами
власти РФ и иностранных государств.
16. Порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
Компетенция – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами объем
полномочий государственных органов и должностных лиц.
Компетенция Совета Федерации РФ – это установленный Конституцией РФ объем
полномочий и обязанностей.
Совет Федерации – это верхняя палата Федерального Собрания РФ, поэтому его главной
функцией является одобрение (неодобрение) принятых Государственной Думой федеральных
16
законов.
Иные полномочия Совета Федерации ФС РФ: 1) назначение на должность и освобождение
от нее вышестоящих должностных лиц государства: судей Конституционного Суда РФ,
Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также
Председателя Счетной палаты и др.; 2) решение вопроса о возможности использования
Вооруженных Сил РФ за ее пределами; 3) утверждение Указов Президента РФ о введении
чрезвычайного и военного положения на территории РФ; 4) утверждение изменения границ
субъектов РФ; 5) внесение законопроектов или поправок к законам в Государственную Думу
РФ; 6) назначение выборов Президента РФ; 7) отрешение Президента РФ от должности.
Согласно ст. 106 Конституции РФ Совет Федерации обязательно рассматривает и выносит
решение об одобрении (неодобрении) вновь принятых федеральных законов по вопросам: 1)
федерального бюджета; 2) федеральных налогов и сборов; 3) финансового, валютного,
кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; 4) ратификации и денонсации
международных договоров РФ; 5) статуса и защиты государственной границы РФ; 6) войны и
мира.
Все решения по вопросам, относящимся к компетенции Совета Федерации, принимаются
на заседаниях палаты и в рамках ее рабочих комитетов и групп.
17
17. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его
избрании (назначении) законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ или высшим должностным лицом данного субъекта (руководителем
высшего органа исполнительной власти субъекта РФ).
18
18. Структура
Федерации.
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской
Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ), из которых
225 депутатов получают депутатские мандаты исходя из числа голосов, поданных за
партийный список, в который входит кандидат, пропорционально числу голосов избирателей,
поданных за партию. К распределению депутатских мандатов допускаются партии, за
которые проголосовало не менее 7 % избирателей, принявших участие в выборах.
Остальные 225 мест замещаются непосредственно теми кандидатами, которые получили
большинство голосов избирателей по одномандатному избирательному округу.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут
занимать государственные должности, заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Структура Государственной Думы включает в себя: 1) Председателя Государственной
Думы, его первых заместителей и заместителей (они избираются из числа депутатов
Государственной Думы на первом заседании Государственной Думы); 2) Совет
Государственной Думы (осуществляет основную текущую работу Государственной Думы); 3)
депутатские объединения (фракции и депутатские группы); 4) комитеты и комиссии (они
создаются для решения отдельных задач Государственной Думы).
Председатель Государственной Думы: 1) ведет заседания палаты; 2) ведает вопросами
внутреннего распорядка палаты; 3) организует работу Государственной Думы; 4)
представляет палату во взаимоотношениях с рФ, иностранными государствами,
государственными органами и должностными лицами; 5) осуществляет иные
организационные полномочия.
Председатель Государственной Думы и его заместители входят в состав Совета
Государственной Думы и имеют право решающего голоса при принятии решения Советом.
19
Совет Государственной Думы осуществляет предварительную подготовку и рассмотрение
организационных вопросов деятельности палаты, а также подготавливает законопроекты к
обсуждению на заседании палаты.
Все депутатские объединения обладают равными правами. Они создаются в целях
отстаивания интересов партии и, как правило, представлены ее членами.
Депутатские объединения вправе на своих заседаниях принимать решения по
обсуждаемым вопросам, об этих решениях депутаты сообщают Председателю и Совету
Государственной Думы. Такие решения имеют рекомендательный характер. Депутатские
объединения, число которых составляет более 50 человек, подлежат государственной
регистрации в установленном федеральными законами порядке.
Основная функция Государственной Думы РФ – обсуждение и принятие федеральных
конституционных и федеральных законов.
Иные полномочия Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ): 1) внесение Думой
или ее депутатами законопроектов на обсуждение палаты; 2) рассмотрение кандидатуры
Председателя Правительства РФ, предложенной Президентом РФ; 3) решение вопроса о
доверии Правительству РФ; 4) назначение на должность и освобождение от нее Председателя
Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов,
Уполномоченного по правам человека; 5) объявление амнистии; 6) выдвижение обвинения
против Президента РФ для отрешения его от должности.
19. Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
Порядок деятельности Государственной Думы ФС РФ определяется Конституцией РФ,
федеральными конституционными и федеральными законами и Регламентом палаты.
Порядок работы государственной думы расписан в документе от 22 января 1998 г. N 2134II ГД «Приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ»
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с
изменениями от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.) в главах 5-11:
Глава 5. Начало работы Государственной Думы.
Порядок проведения заседаний Государственной Думы (ст.32-60)
Глава 6. Парламентские слушания (ст.61-71)
Глава 7. Мероприятия в Государственной Думе (ст.72-74)
Глава 8. Работа депутатов с избирателями (ст.75-77)
Глава 9. Обеспечение деятельности Государственной Думы (ст.78-82)
Глава 10. Порядок голосования и принятия решений (ст.83-95)
Глава 11. Контроль за использованием электронной системы (ст.96-102)
Основные принципы организации деятельности Государственной Думы: 1) политическое
многообразие депутатских групп и многопартийность;
2) свободное обсуждение и коллективное разрешение поставленных задач.
Государственная Дума работает в периоды сессий: 1) весенней (с 12 января по 20 июня); 2)
осенней (с 1 сентября по 25 декабря).
Сессия работы Государственной Думы – это период, в течение которого осуществляется
работа нижней палаты Федерального Собрания, созываются заседания палаты, комитетов
Государственной Думы, ее Совета, проходят парламентские слушания, работают
парламентские фракции, комитеты, рабочие группы.
Государственная Дума нового созыва собирается на первое заседание на 30-й день после
выборов. Президент РФ может созвать депутатов на первое заседание ранее этого срока.
Первое заседание всегда открывается старейшим по возрасту из депутатов.
Согласно Регламенту Государственной Думы последующие заседания палаты открывает
председатель Государственной Думы.
На своем первом заседании Государственной Думы депутаты избирают органы палаты: 1)
20
Председателя Государственной Думы; 2) Счетную комиссию; 3) Временную комиссию по
Регламенту и организации работы Государственной Думы; 4) Временный секретариат. Эти
решения Государственной Думы оформляются постановлениями.
Заседания нижней палаты Федерального Собрания РФ проходят открыто и освещаются в
средствах массовой информации, за исключением случаев, установленных Регламентом
Государственной Думы, либо в случае принятия решения о проведении закрытого заседания
большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов. На закрытых
заседаниях вправе присутствовать: Президент РФ, Председатель и члены Совета Федерации,
Председатель Правительства РФ и его члены, а также иные лица, перечисленные в Регламенте
Государственной Думы.
Заседания Государственной Думы проходят отдельно от заседаний верхней палаты
Федерального Собрания, однако на заседаниях Государственной Думы могут присутствовать
члены Совета Федерации.
Решения на заседаниях Государственной Думы принимаются голосованием (открытым
или тайным) из расчета один голос у одного депутата. Голосования могут быть тайными и
открытыми (путем прямого голосования). Каждый депутат голосует самостоятельно,
руководящие органы политических партий не могут принуждать своих членов голосовать за
то или иное решение.
Заседание нижней палаты Федерального Собрания правомочно, если на нем присутствует
большинство от общего числа депутатов (т. е. 226 депутатов и более).
На заседаниях Государственной Думы ведутся: 1) протоколы (они подписываются
председательствующим на заседании); 2) стенограммы (они подлежат официальному
опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний).
Регламент Государственной Думы устанавливает периоды для работы депутатов с
избирателями – каждая последняя неделя месяца.
Деятельность Государственной Думы оканчивается с момента начала работы
Государственной Думы нового созыва (первого ее заседания).
21
20. Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
21. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации.
Взаимодействие Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской
Федерации осуществляется на основе принципов законности, равенства, коллективного
свободного обсуждения и решения вопросов, системности и прогнозирования.
В целях совершенствования взаимодействия Совета Федерации с законодательными
органами субъектов Российской Федерации могут заключаться соглашения между Советом
Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации о
взаимодействии в федеральном законодательном процессе.
Основными участниками реализации настоящей Концепции являются:
Совет Федерации и его органы;
законодательные органы субъектов Российской Федерации и их органы;
Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), президиум Совета законодателей,
комиссии Совета законодателей.
Правовую основу взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами
субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе составляют
Конституция Российской Федерации, федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации",
22
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, постановления Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, распоряжение Председателя Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации от 13 февраля 2009 года № 38рп-СФ "О
взаимодействии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с
законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности", а также конституции
(уставы), иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Положение о
Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (Совете законодателей), соглашения между Советом Федерации и
законодательными органами субъектов Российской Федерации о взаимодействии в
федеральном законодательном процессе.
22. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с
Правительством России.
Основные задачи, стоящие перед российским государством, являются общими для всех
ветвей власти. Конституция Российской Федерации содержит положения о том, что права и
свободы человека и гражданина определяют смысл и применение законов, саму деятельность
законодательной и исполнительной ветвей власти, что можно рассматривать как фундамент
их взаимодействия.
Представляется возможным выделить конституционно – правовые полномочия палат
Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации в
законотворческой сфере по следующим основаниям:
-полномочия, касающиеся организационных вопросов (дача согласия Президенту
Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации,
решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации);
-полномочия, касающиеся законодательного процесса (планирование законопроектной
работы, принятие к рассмотрению законопроектов Правительства, вносимых им в качестве
субъекта права законодательной инициативы, рассмотрение и принятие законопроектов).
По аналогии, можно выделить и конституционно – правовые полномочия Правительства
Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания в
законодательной сфере, используя те же основания:
-полномочия, касающиеся организационных вопросов (Председатель Правительства
Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации вопрос о доверии Правительству Российской Федерации);
-полномочия, касающиеся законодательного процесса (дача заключений Правительства
Российской Федерации по законопроектам, внесенным другими субъектами права
законодательной инициативы по вопросам: введения или отмены налогов, о выпуске
государственных займов и другим законопроектам, предусматривающим расходы из
федерального бюджета в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации,
разработка и представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации федерального бюджета, обеспечение его исполнения, отчёт об исполнении
федерального бюджета, право законодательной инициативы Правительства Российской
Федерации).
23. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с
судебными органами.
Взаимодействие Федерального Собрания и федеральных судебных органов определяется
Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской
Федерации” от 31 декабря 1996 г: судебная власть самостоятельна и действует независимо от
23
законодательной и исполнительной властей.
Суды — одни из основных субъектов применения законов, принимаемых парламентом.
Они особенно остро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве. Поэтому
Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ
предоставлено право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Высшие
судебные органы Российской Федерации могут вносить законопроекты (оформленные
надлежащим образом тексты законов, отдельных статей и т.п.) и законодательные
предложения (идея или концепция будущего закона, проект которого должна разработать
сама Государственная Дума) только по вопросам своего ведения.
Высшие судебные органы являются коллективными, субъектами права законодательной
инициативы. Законопроекты могут поступать от их Пленумов, которым принадлежит
решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой. Например, это прямо
зафиксировано в ст. 13 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в
Российской Федерации”, хотя практике известны случаи вхождения с законодательной
инициативой от имени Верховного Суда его Председателя1.
Процедура законодательной инициативы Конституционного Суда урегулирована в
параграфе 45 Регламента Конституционного Суда РФ.
Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к
ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда.
При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к
законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового
федерального закона.
Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным
Судом в пленарном заседании. Для работы над законопроектом или законодательным
предложением из числа судей может быть образована подготовительная комиссия.
Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из
судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением
внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.
Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют
дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при
условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности
человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действующий на территории
Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в
силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями
Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который
должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел
должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения
Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не
препятствует применению закона в остальной его части.
В основном о взаимодействии Федерального Собрания и судебных органов можно вести
речь (если высшие судебные инстанции не выступают субъектом законодательной
инициативы) после завершения законодательного процесса. Есть и группа норм, касающихся
установления личного контакта во взаимоотношениях парламента и судебных органов в
законотворческом процессе. Например, Председатель и члены Конституционного Суда,
Председатель и члены Верховного Суда, Председатель и члены Высшего Арбитражного Суда
24
имеют право присутствовать на заседаниях палат.
Статья 109 Регламента Государственной Думы предусматривает направление в
Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ
законопроектов, включенных в примерную программу законопроектной работы
Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов
Государственной Думой на очередной месяц для подготовки и представления отзывов. В
тексте прежнего Регламента такое правило отсутствовало. Его закрепление свидетельствует о
признании важности для парламента предложений и замечаний судебных органов. Но следует
иметь в виду два момента. Во-первых, так же, как и в проявлении законодательной
инициативы, судебные инстанции здесь ограничены вопросами их ведения. Во-вторых,
Конституционный Суд РФ в отношении Федерального Собрания осуществляет только
последующий конституционный контроль. Указанное положение ст. 109 Регламента
Государственной Думы противоречит ст. 125 Конституции РФ, так как по сути предполагает
предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов. Такая форма
допускается только при проверке конституционности не вступивших в силу международных
договоров Российской Федерации.
24. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с
Президентом России.
Определенное количество
вопросов
взаимоотношения Президента России и
Федерального
собрания
связано
с процедурой
назначения каждой из палат
законодательного органа круга должностных лиц по представлению главы государства.
Большую часть назначений производит Совет Федерации в соответствии с ч.1 ст. 102
Конституции РФ.
Парламент – это избираемый населением страны представительный орган, носитель
законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.
В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание –
парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом
Российской Федерации.
ассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти –
Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого
взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена
статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как
органа государственной власти по отношению к другим субъектам.
Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно
широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных
лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в
законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение
Президента от должности и другие.22
В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:
- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской
Федерации;
- имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
- принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность
Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной
Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской
Федерации;
- по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на
должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации, федеральных министров;
- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей
25
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального
прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении
от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других
федеральных судов;
- формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого
определяется федеральным законом;
- утверждает военную доктрину Российской Федерации;
- формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
- назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской
Федерации;
- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской
Федерации;
- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или
комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской
Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно
подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.
Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент
назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с
согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.
Президент и Парламент обладают равной законодательной инициативой и вправе
вносить законопроекты для обсуждения. Однако, в отличие от Парламента, Президент законы
не принимает. Таким правом наделена Государственная Дума. В то же время, после принятия
закона, он может быть отклонен Советом Федерации. Но и в законотворческом процессе
наблюдается тесная взаимосвязь деятельности Президента и Парламента, поскольку, если
закон принят Государственной Думой и не был отклонен Советом Федерации, он поступает
именно к Президенту, который подписывает и обнародует его.
Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является
и предусмотренный п.«е» ст.84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о
положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Ст.84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания:
положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.
Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации,
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и
освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет
Безопасности. Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или
непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее
местностях военное положение. Однако введение военного положения, как и введение
чрезвычайного положения, возможны только при соблюдении условия незамедлительного
сообщения об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87 Конституции РФ). В
то же время Президенту Российской Федерации не принадлежит право объявления войны и
заключения мира. Этот вопрос относится к исключительной компетенции Совета Федерации
(ст.106 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со ст.93 Конституции РФ Президент России может быть отрешен от
должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой
обвинения в государственно измене или совершении иного тяжкого преступления,
подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ
признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении
установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимает
Совет Федерации. Однако отрешение Президента от должности на основании предъявленного
26
обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности.
25. Межпарламентское сотрудничество палат Федерального Собрания Российской
Федерации с представительными органами субъектов России.
Федеральное Собрание — Парламент России имеет широкие возможности для
взаимодействия с субъектами РФ в процессе законодательной деятельности. Формы такого
взаимодействия весьма разнообразны. Это — вовлечение субъектов РФ в законодательный
процесс; поддержка законодательной инициативы субъектов РФ; формирование и
деятельность координационных органов с участием субъектов РФ, привлекаемых к
обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и
законопроектов.
Согласно статье 13 закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации” проекты федеральных законов по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ после их внесения в
Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их
принятия Государственной Думой в первом чтении должны были направляться в
соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти
субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До
истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускалось.
Представленные в срок органами государственной власти субъектов РФ предложения и
замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения,
подлежали обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной
Думы и принимались либо отклонялись в установленном Регламентом Государственной Думы
порядке.
В качестве гарантии учета мнения субъектов РФ данным федеральным законом
устанавливалось правило: в случае если органы государственной власти более чем трети
субъектов РФ выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по
решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов
Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных
субъектов РФ.
Федеральный
закон
“Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации” в редакции от 4 июля 2003 года, отменивший действие Федерального
закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации”, в его ст. 26.4 не только инкорпорировал положения ст. 13
цитируемого федерального закона, но и по определенным вопросам более подробно
обозначил механизм согласования федеральных законов по предметам совместного ведения.
Положениями ст. 26.4 предусмотрено, в частности, следующее. Установлено, что проекты
федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются как с
законодательными (представительными), так и с высшими исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ (главой субъекта РФ).
В ст. 26.4 определено, что проекты федеральных законов по предметам совместного
ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ
направляются одновременно в законодательные (представительные) и высшие
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в
Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
Как и в ранее действующем федеральном законе, в ст. 26.4 нового федерального закона
было установлено правило о том, что если законодательные (представительные) и высшие
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем одной трети
субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по
27
решению Государственной Думы создается соответствующая согласительная комиссия.
Другим важным направлением взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ
является поддержка законодательной инициативы последних.
Решения Государственной Думы об отклонении законодательной инициативы,
выдвинутой субъектами РФ, должны в обязательном порядке направляться в качестве
информации в Совет Федерации.
Получив такую информацию, Совет Федерации мог бы:
1) назначить парламентские слушания по проблеме, затронутой субъектами РФ в порядке
законодательной инициативы;
2) подработать законопроект, выдвинутый субъектом РФ в порядке законодательной
инициативы, и сам, в свою очередь, выступить с законодательной инициативой;
3) организовать консолидированную законодательную инициативу от нескольких
субъектов РФ;
4) осуществить иные меры, способствующие учету интересов и прав субъектов РФ.
Основными задачами Совета законодателей являются:
— содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ с палатами Федерального Собрания РФ, а
также между собой;
— выработка рекомендаций по определению основных направлений развития
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;
— придание системного характера законодательному процессу на федеральном и
региональном уровнях;
— содействие распространению позитивной законотворческой деятельности, а также
правоприменительной практики в Российской Федерации;
— обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов, иных вопросов
законотворческой деятельности и правоприменительной практики, имеющих важное
государственное значение.
В состав Совета законодателей входят Председатель Совета Федерации, который является
председателем Совета законодателей; первый заместитель Председателя Государственной
Думы, занимающий должность заместителя председателя Совета законодателей; один из
заместителей Председателя Совета Федерации (по решению Совета палаты); руководители
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по
должности.
26. Международное сотрудничество палат Федерального Собрания Российской
Федерации.
Периодически поднимаются вопросы совершенствования механизмов межпарламентской
деятельности союза путем внесения поправок в Устав и другие документы организации,
разработки путей укрепления взаимодействия Межпарламентского Союза с ООН и ее
специальными международными организациями, такими, как ЮНИСЕФ, ПРООН, ВКБ, ВОЗ,
ЮНЕСКО, и многими другими.
Контрольные полномочия Совета Федерации возможно классифицировать по нескольким
направлениям:
Бюджетно-финансовый контроль;
контроль за деятельностью исполнительной власти;
контроль за сферой государственного управления;
контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений;
контроль в сфере обороны и безопасности;
контроль в области внешней политики.
Все контрольные полномочия не в последнюю очередь обеспечиваются эффективной
организацией взаимодействия Российского парламента с парламентами иностранных
государств, международными организациями, представительными (законодательными)
28
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Участие Совета Федерации, как и Государственной Думы, в согласовании кандидатур
дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных
организациях, возможность оказывать влияние на кадровый состав дипломатической службы
России — существенный элемент контрольной деятельности Совета Федерации, реализуемой
с учетом опыта международного сотрудничества и межпарламентской работы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пп. «г», «е» статьей 106) Совет
Федерации в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой
федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров
Российской Федерации, вопросы войны и мира. В решении подобных вопросов,
затрагивающих зачастую острые грани между; народных конфликтов, роль
межпарламентского диалога трудно переоценить.
Конкретные формы взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания в сфере
межпарламентского сотрудничества осуществляются по четырем основным
направлениям:
с международными и региональными парламентами зарубежных стран;
с национальными парламентами;
с парламентами государств — участников Сотрудничества Независимых Государств;
с представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
При организации межпарламентского сотрудничества палат Федерального Собрания
Российской Федерации с международными региональными и национальными парламентами
зарубежных стран первостепенное значение придается участию делегаций Совета Федерации
в Парламентской Ассамблее Совета Европы, Межпарламентском Союзе, Парламентской
ассамблее НАТО, Конгрессе местных и региональных властей Европы, Европейском
парламенте, Северном совете, Ассамблее Западноевропейского союза, Парламентской
Ассамблее Черноморского экономического сотрудничества, Азиатско-Тихоокеанском
парламентском форуме.
В настоящее время Совет Федерации установил и развивает контакты с парламентами
почти 100 государств мира, участвует в работе 18 международных и региональных
парламентских организаций.
В Парламентском Собрании созданы и действуют рабочие группы по сотрудничеству с
Межпарламентским Союзом, по взаимодействию с Парламентской Ассамблеей Черноморского
экономического сотрудничества, по промышленной политике, транспорту, проблемам
военно-промышленного комплекса, агропромышленным вопросам, межрегиональному
взаимодействию, топливно-энергетическому комплексу, страхованию и ценным бумагам, по
безопасности, обороне, пограничным вопросам и борьбе с преступностью и другие, а также
восемь комиссий по законодательству и Регламенту, по экономической политике, по бюджету
и финансам, по социальной политике, науке, культуре и гуманитарным вопросам, по вопросам
внешней политики, по безопасности, обороне и борьбе с преступностью, по вопросам
экологии, природопользования и ликвидации последствий аварией, по информационной
политике и взаимодействию с общественными объединениями.
Таким образом, статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
как консолидированного выразителя интересов 89 субъектов Российской Федерации и 178
своих членов определяет и значимую роль в его деятельности межпарламентского
сотрудничества на всех уровнях (от международного до регионального). Возможность
глубокого исследования самых сложных социально-экономических, правовых, политических
ситуаций с учетом опыта межпарламентской деятельности усиливает информационноправовые ресурсы Совета Федерации и расширяет границы его влияния на законодательный
процесс и иные политико-правовые процессы, происходящие в стране и за рубежом.
29
27. Законодательный процесс в РФ: понятие и стадии.
Законодательный процесс в РФ – это совокупность определенных действий Федерального
Собрания РФ, направленных на принятие нормативно-правовых актов.
Стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) предварительное
рассмотрение законопроектов; 3) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; 4)
принятие закона; 5) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации; 6) подписание
Президентом РФ и обнародование закона.
Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между
Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в
законотворческом процессе, а только в случае возникновения таких разногласий по
содержанию текста закона.
Правом законодательной инициативы обладают субъекты, перечисленные в Конституции
РФ. Все субъекты законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ вправе вносить
законопроекты по вопросам, относящимся к их ведению, и в пределах своей компетенции.
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в
управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится
электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного
процесса.
Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по
истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение законопроекта осуществляется
специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект
должен пройти правовую экспертизу.
После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет
Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней.
Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть
принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту
законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования
разногласий.
После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого
же чтения) законопроект должен быть принят. С этого момента законопроект считается
федеральным законом.
Федеральный закон, принятый Государственной Думой, не может быть подписан
Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации.
Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной (в виде постановления Совета
Федерации) и молчаливой формах (в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на
законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации).
Подписание и обнародование федерального закона, принятого Государственной Думой и
одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня
его поступления.
Президент РФ обладает правом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на
подпись федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не
абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию «неугодных»
федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в
установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент обязан
подписать закон в течение 7 дней).
28. Основные правила конструирования законов.
Законодательный процесс в РФ – это совокупность определенных действий Федерального
Собрания РФ, направленных на принятие нормативно-правовых актов.
Стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива;
30
2) предварительное рассмотрение законопроектов;
3) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
4) принятие закона;
5) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;
6) подписание Президентом РФ и обнародование закона.
Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между
Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в
законотворческом процессе, а только в случае возникновения таких разногласий по
содержанию текста закона.
Правом законодательной инициативы обладают субъекты, перечисленные в Конституции
РФ. Все субъекты законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ вправе вносить
законопроекты по вопросам, относящимся к их ведению, и в пределах своей компетенции.
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в
управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится
электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного
процесса.
Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по
истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение законопроекта осуществляется
специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект
должен пройти правовую экспертизу.
После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет
Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней.
Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть
принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту
законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования
разногласий.
После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого
же чтения) законопроект должен быть принят. С этого момента законопроект считается
федеральным законом.
Федеральный закон, принятый Государственной Думой, не может быть подписан
Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации.
Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной (в виде постановления Совета
Федерации) и молчаливой формах (в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на
законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации).
Подписание и обнародование федерального закона, принятого Государственной Думой и
одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня
его поступления.
Президент РФ обладает правом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на
подпись федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не
абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию «неугодных»
федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в
установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент обязан
подписать закон в течение 7 дней).
29. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, форма осуществления.
Право законодательной инициативы – это право определенных Конституцией РФ
(основными законами субъектов РФ) субъектов представлять на рассмотрение
Государственной Думы РФ (законодательного органа субъектов РФ) свои законопроекты и
законопредложения в установленном законодательством порядке.
Законопроект – это надлежащим образом оформленный текст (в виде готового документа,
содержащего статьи, главы и т. п.) возможного будущего закона.
Надлежащим образом оформленный законопроект должен иметь следующее: 1)
пояснительную записку к законопроекту, в которой указывается предмет законодательного
31
регулирования и излагаются концепции предлагаемого законопроекта; 2) текст
законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы,
внесшего законопроект; 3) перечень актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в
связи с принятием данного закона; 4) финансово-экономическое обоснование (все
законопроекты, внесенные в Государственную Думу РФ, предварительно должны быть
одобрены Правительством РФ по вопросу экономического обоснования законопроекта); 5)
заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового
характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске
государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или
законопроекты, предусматривающие бюджетные расходы.
Требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение законодательного органа
власти субъектов РФ, устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ.
Законопредложение представляет собой не оформленную окончательно идею, концепцию
будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самом
законодательном органе власти, если он согласится с законопредложением.
Правом внесения законопредложения обладают те же субъекты законодательной
инициативы, что и правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы.
Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса в РФ.
Все законопроекты и законопредложения, внесенные в порядке законодательной
инициативы правомочными субъектами, обязательно должны быть рассмотрены на
заседаниях Государственной Думы ФС РФ.
Субъекты, обладающие правом законодательной инициативы в Федеральное Собрание
РФ: 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации и его члены; 3) депутаты Государственной Думы РФ;
4) Правительство РФ; 5) законодательные (представительные) органы субъектов РФ; 6)
Конституционный Суд РФ; 7) Верховный Суд РФ; 8) Высший Арбитражный Суд РФ.
Перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в органы
законодательной власти субъектов РФ, устанавливается конституциями (уставами)
соответствующих субъектов РФ.
Субъекты законодательной инициативы в Государственную Думу РФ вправе вносить
законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и
совместному ведению РФ и ее субъектов. Исключение составляют высшие судебные органы
РФ, которые могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего
ведения.
30. Подготовка
к
рассмотрению
и
рассмотрение
законопроектов
в
Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
Порядок рассмотрения, принятия и одобрения законов охватывается стадиями
законодательного процесса в РФ, начиная с предварительного рассмотрения законопроекта в
Государственной Думе и заканчивая внесением федерального закона Президенту РФ на
подписание. После внесения законопроекта в Государственную Думу ее Совет назначает
специальный комитет по рассмотрению поступившего законопроекта, который направляет
этот документ в компетентные органы для получения отзывов, предложений и замечаний по
нему и проводит собственно всю подготовительную процедуру рассмотрению законопроекта
в первом чтении.
Рассмотрение подготовленного законопроекта в Государственной Думе РФ проходит по
истечении 14 дней со дня его представления.
Рассмотрение законопроекта может проходить не более чем в 3 чтениях, причем по
окончании третьего чтения законопроект обязательно должен быть принят или полностью
отклонен.
Первое чтение рассмотрения законопроекта заключается в следующем: обсуждается
концепция будущего закона, дается оценка соответствия его основных положений
32
Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. В результате обсуждения в
первом чтении законопроекта Государственная Дума может вынести одно из следующих
решений: 1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом
предложений и замечаний в виде поправок; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон
(закон может быть принят в первом же чтении только в случае, если за его принятие
проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы).
Второе чтение законопроекта должно пройти в течение 4 месяцев со дня принятия
решения по законопроекту в первом чтении. Во второе чтение законопроект должен быть
представлен вместе с таблицей поправок, одобренных специальным комитетом
Государственной Думы по работе над законопроектом и включенных в текст законопроекта, а
также с таблицей поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и
таблицей поправок, по которым не было принято решений. В результате обсуждения во
втором чтении Государственная Дума может принять одно из решений: 1) возвратить
законопроект на доработку в ответственный комитет; 2) принять законопроект во втором
чтении; 3) отклонить законопроект и снять его с рассмотрения; 4) вернуть законопроект к
процедуре первого чтения; 5) принять федеральный закон в целом во втором чтении (это
возможно при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и
лингвистическая экспертизы законопроекта уже проведены). После принятия во втором
чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения технических
недостатков и окончательной доработки.
В третьем чтении уже не допускается внесение в законопроект поправок, он
рассматривается с уже подготовленными поправками.
По его результатам Государственная Дума обязана либо принять законопроект в виде
окончательной редакции федерального закона и направить на одобрение в Совет Федерации,
либо полностью отклонить законопроект и прекратить его рассмотрение.
С момента принятия Государственной Думой законопроект считается принятым
федеральным законом.
31. Роль Совета Федерации в законодательном процессе.
В российской парламентской практике - на уровне Федерации и в субъектах, имеющих
двухпалатные парламенты, сложилось правило, предусматривающее разделение функций
палат в законодательном процессе.
Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап
законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным
принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если
отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование
Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее
депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Роль Совета Федерации в законодательном процессе была подчеркнута в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений
статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязательность передачи принятого
Государственной Думой федерального закона на рассмотрение Совета Федерации и определен
ее срок - пять дней (часть 3 статьи 105). С момента передачи закона начинается следующий
этап законодательного процесса, на котором установленные Конституцией Российской
Федерации полномочия осуществляет Совет Федерации.
В случае, если принятый Государственной Думой федеральный закон не требует
обязательного решения Совета Федерации, в соответствии со статьей 106 или 108
Конституции Российской Федерации, и не рассмотрен Советом Федерации в течение
четырнадцати дней, названный федеральный закон направляется Государственной Думой в
течение пяти дней Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он направляется Советом
33
Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который
рассматривает возражения Совета Федерации, дает на них свое заключение и вносит
предложения по устранению возникших разногласий.
Для преодоления разногласий, возникших в отношении федерального закона,
Государственная Дума может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации,
Государственной Думы, Президента Российской Федерации, иного субъекта права
законодательной инициативы согласительной комиссии.
Решение о необходимости создания согласительной комиссии и о выборах в ее состав
депутатов Государственной Думы и сопредседателя согласительной комиссии принимается
на пленарном заседании палаты большинством от общего числа депутатов Государственной
Думы, передается в Совет Федерации.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный
закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее
двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции
Российской Федерации).
В период деятельности Федерального Собрания первого созыва Государственной Думой
было принято более 300 законов. Среди них 255 законов были рассмотрены на пленарных
заседаниях Совета Федерации, остальные прошли без специального рассмотрения в верхней
палате парламента. Из названных 255 законов 166 были утверждены и 55 - отклонены. Как
можно заключить, по большинству вопросов обе палаты нашли взаимоприемлемые решения.
В период второго созыва Государственной Думы отношения между палатами сохранили
тот же характер. В 1996 году ряд законов, принятых Государственной Думой, были отклонены
на сессиях Совета Федерации. В ходе одной только шестой сессии верхней палаты парламента
из тридцати рассмотренных законов десять было отклонено. В общем, в 1996 году из 250
законов, принятых Государственной Думой, только по 26 законам противоречия с Советом
Федерации преодолеть не удалось.
В субъектах Федерации, имеющих двухпалатную парламентскую структуру, законы
принимаются нижней палатой и в течение определенного регламентом срока передаются в
верхнюю для последующего их рассмотрения.
При этом процедура прохождения в верхней палате принятого нижней палатой закона в
целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рассмотрению верхней палатой.
Логически вытекает, что в этом случае законы не могут остаться без рассмотрения и должны
быть вынесены на обсуждение всей палаты.
По Конституции России, Совет Федерации осуществляет не только функцию одобрения
или отклонения законов, принятых Государственной Думой, но может также выступать в
качестве субъекта права законодательной инициативы. В Совете Федерации составляется
план законодательных инициатив. Только за 1994 год и первую половину 1995 года верхней
палатой в целом и ее членами в личном качестве в Государственную Думу было направлено 89
законопроектов, в том числе 55 - членами Совета Федерации лично. Среди этих
законопроектов следует выделить вопросы, связанные с реализацией положений
Конституции Российской Федерации в сфере совместных полномочий Российской Федерации
и ее субъектов и с механизмом изменения конституционно-правового статуса субъекта
Российской Федерации.
Результаты законодательной инициативы Совета Федерации: Государственная Дума
первого созыва поддержала только 21 законопроект, предложенный Советом Федерации.
Среди них восемь проектов были учтены как варианты при подготовке согласованных
проектов, и один стал составной частью обобщенного федерального закона.
В современных парламентах по общему правилу роль верхней палаты состоит в
одобрении или отклонении принятого нижней палатой закона. Однако опыт Российской
Федерации дает некоторые своеобразные решения в части согласительных процедур между
палатами. Здесь нет главенства палат. По общему правилу законопроект переходит от одной
палаты к другой, пока не будет согласован. Предложения согласительной комиссии ставятся
34
на голосование каждой из палат. При этом, если комиссия не выработает в установленный
срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить по нему свое первоначальное
решение. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосовании за принятие
закона проголосовало не менее двух третей от установленного численного состава палаты. В
этом случае закон не подлежит последующему одобрению верхней палатой.
В некоторых субъектах Федерации принятый нижней палатой законопроект направляется
в верхнюю палату, где он проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст
законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней палатой
завершается принятием законопроекта в целом в качестве закона. Законопроект принимается
верхней палатой в целом в качестве закона и тогда, когда нижняя палата соглашается с
мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногласия по законопроекту
устранены согласительной комиссией.
В законодательстве субъектов Федерации имеются различия в процедурах по
согласованию поправок, внесенных в текст закона верхней палатой, и по преодолению вето в
связи с отклонением ею закона в целом, когда согласие палатами не достигнуто.
32. Роль Президента в законодательном процессе.
Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и
исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной
инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.
Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов
влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом
подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.
Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые
наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу
государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по
любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С
момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой
государства довольно широко. Для президента характерны законодательные инициативы,
прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно
он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее
совершенствование.
Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание
законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон,
принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится
право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие
главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать
в контексте логического продолжения права вето.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма
его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного
процесса.
Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального
политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может
трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе.
В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не
превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат
принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий
Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер.
35
33. Порядок преодоления разногласий в ходе законодательного процесса
(согласительные процедуры).
Как известно, Конституция Российской Федерации в качестве одной из основ
конституционного строя в статье 10 первой главы установила, что государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, и что органы законодательной, исполнительной власти
самостоятельны. Но это вовсе не означает, что они между собой не взаимодействуют, не
вступают в противоречия в процессе законотворчества. Для устранения этих противоречий
действует механизм согласительных процедур.
Собственно, согласительная процедура в федеральном законотворческом процессе прямо
предусмотрена частью 4 статьи 105 Конституции: "В случае отклонения федерального закона
Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению
Государственной Думой".
На основании предоставленного Конституцией права каждой из палат принимать свой
регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101, часть 4)
Государственная Дума и Совет Федерации в своих регламентах конкретизировали порядок
преодоления разногласий по отклоненным федеральным законам, и прежде всего, работу
согласительных комиссий. В каждом из регламентов палат Федерального Собрания этой
процедуре посвящена отдельная глава.
Принципиальное значение имеет положение части 1 статьи 120 Регламента
Государственной Думы о том, что при рассмотрении палатой "обсуждаются только
предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии , и никакие другие
поправки не рассматриваются.
Такой порядок обеспечивает неизменность предложении согласительной комиссии при их
рассмотрении палатой. Это гарантирует, что после принятия Государственной Думой закона с
учетом предложений согласительной комиссии Совет Федерации получает для рассмотрения
текст, выработанный и одобренный его полномочными представителями, что значительно
повышает вероятность одобрения закона. Этот принцип действует и применительно к работе
с законами, отклоненными Президентом Российской Федерации.
Надо отметить, что во многих двухпалатных парламентах зарубежных государств
согласительные процедуры широко используются в процессе законотворчества. Например, во
Франции, Германии, США, Бельгии, Италии.
При этом организационные формы, порядок работы согласительных комитетов или
комиссий значительно отличаются и определяются структурой органов государственной
власти, соотношением конституционных полномочии исполнительной и законодательной
власти, функциями каждой из палат и порядком рассмотрения законов в парламенте.
Сравнение согласительных процедур и регламентирующих их правовых норм показывает
(при всех различиях) их значительное сходство в парламентах разных стран. Регламенты
палат Федерального Собрания Российской Федерации также имеют с ними немало
аналогичных положений. В главном согласительные процедуры отрегулированы.
Всего в течение работы Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва
согласительные комиссии палат Федерального Собрания образовывались по одному
федеральному конституционному закону и 37 федеральным законам.
Эффективность работы согласительных комиссий характеризуется тем, что по 36 законам
комиссии завершили работу подготовкой единого текста.
В структуре аппарата Государственной Думы, одобренной в феврале 1994 года, в составе
Организационного управления был предусмотрен Отдел обеспечения согласительных
процедур. В аппарате Совета Федерации был создан согласительный сектор.
Об объеме и интенсивности работы согласительных комиссии можно судить на примере
одной из них. Шесть заседаний согласительной комиссии по выработке единого текста такого
важного и сложного федерального закона, как Закон "О соглашениях о разделе продукции",
36
принятый Государственной Думой 14.06.95 и отклоненный Советом Федерации 03.10.95,
состоялись 8, 16, 18 (суббота) ноября, 3 (воскресенье), 4 и 5 декабря 1995 года, и в тот же день
закон принят Госдумой.
Только во время заседаний комиссии было затрачено, как подсчитал один из ее членов,
более 700 "депутато-часов". Ну, а количество часов, затраченных работниками аппарата, не
поддается подсчету.
Думаю, что для большинства законодательных органов субъектов Федерации
наибольший интерес представляет практика проведения согласительных процедур в случае
отклонения федеральных законов Президентом Российской Федерации. Конституцией
Российской Федерации такие согласительные процедуры не предусмотрены.
В этом случае, согласно конституционным положениям и статье 124 Регламента
Государственной Думы, для палаты предусмотрено лишь 3 возможности: по итогам
рассмотрения в течение 10 дней отклоненного закона ответственный комитет или
специально созданная комиссия палаты могут рекомендовать Государственной Думе либо
одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с его
предложением о нецелесообразности принятия данного закона, либо одобрить закон в ранее
принятой Думой редакции.
Между тем, в письмах Президента об отклонении того или иного закона могут быть
указаны только принципиальные основания для отклонения закона и отсутствовать
конкретные формулировки, либо ответственный комитет Думы может быть согласен не со
всеми этими формулировками, не возражая в принципе против изменения других статей.
В этом случае наиболее перспективна именно согласительная процедура. Впервые она
была проведена для принятия Закона "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания". Советом Федерации закон отклонялся дважды. После второго
отклонения Государственная Дума 11.05.95 приняла закон двумя третями голосов и
направила Президенту.
Президент Российской Федерации 25.05.95 с учетом мнения Совета Федерации отклонил
закон и предложил создать трехстороннюю согласительную комиссию. В нее, кроме депутатов
обеих палат, вошли представители Президента.
Результатом согласительной процедуры стало принятие Государственной Думой закона с
учетом предложений согласительной комиссии. Затем он был одобрен Советом Федерации и
подписан Президентом Российской Федерации. Появилась правовая возможность проведения
выборов в Государственную Думу в конституционные сроки.
Государственной Думой второго созыва только за полгода были созданы комиссии по 14
законам, отклоненным Президентом Российской Федерации, что также способствовало поиску
взаимоприемлемых решений. Государственной Думой принято в редакции, выработанной
согласительными комиссиями, 8 законов, из них 5 уже подписаны Президентом Российской
Федерации. Особенно выделяется среди них Уголовный кодекс Российской Федерации,
принятый в результате напряженной работы согласи тельной комиссии, образованной по
предложению Президента РФ с участием его представителей, депутатов Государственной
Думы, членов Совета Федерации.
Государственной Думой второго созыва впервые стала использоваться такая форма
работы, как создание комиссий по преодолению разногласии в случаях, когда Советом
Федерации не преодолено вето Президента Российской Федерации, и закон, следовательно,
отклонен в ранее принятой редакции.
Таким образом, хотя согласительные процедуры в случаях отклонения законов
Президентом Российской Федерации и не предусмотрены Конституцией, но они уже обретают
достаточно определенные формы. При отсутствии нормативной базы только дальнейшее
развитие законотворческого процесса покажет, насколько широко они будут применяться, но
первый опыт уже имеется.
В целом можно сказать, что согласительные процедуры в федеральном законотворчестве
в их современном виде -явление сравнительно новое. Анализ правовых и организационных
37
аспектов их проведения выявляет необходимость совершенствования прежде всего
нормативной базы, закрепления в ней полученного опыта, исправления некоторых
противоречий и упущений.
В
целях
улучшения
организационно-правового
обеспечения
деятельности
согласительных комиссий, создаваемых Государственной Думой для работы с отклоненными
законами, отделом обеспечения согласительных процедур Организационного управления
подготовлен комплекс предложений по внесению изменений и дополнений в Регламент
Государственной Думы, которые представлены в Комитет по Регламенту и организации
работы Государственной Думы.
Внесены также предложения по улучшению взаимодействия федеральных органов власти
в работе над отклоненными федеральными законами. Для повышения эффективности
взаимодействия было бы целесообразно четко определить, каким документом назначаются
представители Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации
и устанавливаются их полномочия, в том числе право подписывать протокол комиссии по
преодолению разногласий.
Кроме этого, необходимо решить вопрос о выработке организационно-правового
механизма для своевременного получения Государственной Думой (или созданными
комиссиями) предложений Президента Российской Федерации (или представителей
Президента в составе комиссий) или Совета Федерации по редакции отклоненного закона, его
отдельных статей и пунктов в тех случаях, когда они не были представлены при отклонении.
Согласительные процедуры между законодательными и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации или их высшими должностными лицами (главами
республик) регулируются нормативными актами субъектов Федерации.
Ознакомление с конституциями, уставами субъектов Федерации, регламентами их
законодательных органов, другими нормативными документами позволяет сказать, что
согласительные процедуры в той или иной степени внедряются в практику законодательной
деятельности, но пока не получили широкого распространения. Первая попытка проведения
согласительных процедур между законодательными и исполнительными органами власти
путем создания согласительной комиссии постоянного состава была предпринята в
Саратовской области. Интересное решение имеется в Волгоградской областной Думе, в
регламенте которой предусматривается образование согласительной комиссии для
устранения разногласий между комиссиями, депутатскими объединениями по проектам
постановлений, правда, только в самом законодательном органе.
Наверное, работники аппаратов законодательных органов субъектов РФ могли бы внести
своему руководству предложения о развитии согласительных процедур между двумя
"ветвями" власти. Пока что в большинстве республик и областей в случае отклонения главой
субъекта Федерации принятого законодательным органом правового акта предусмотрена
возможность только преодоления вето повторным голосованием, как правило, двумя третями
голосов депутатов.
Практика работы Государственной Думы, особенно второго созыва, позволяет сказать, что
даже отсутствие конституционных норм (да эти нормы и не могут быть исчерпывающими) не
служит препятствием для развития взаимодействия органов законодательной и
исполнительной власти в законотворческом процессе при наличии доброй воли.
Поэтому есть уверенность, что совершенствование согласительных процедур в
федеральном законотворчестве, как и в законодательном процессе в субъектах Российской
Федерации, может и должно стаи» необходимым инструментом повышения его
эффективности.
34. Понятие и виды парламентских процедур в России.
Парламентские
процедуры
уже
подвергались
классификации.
Так,
можно
классифицировать парламентские процедуры в зависимости от вопросов, по которым
парламент уполномочен принимать решения.
38
Таким образом, представляется, что можно выделить две группы парламентских
процедур:
а) осуществление полномочий парламента как представительного и законодательного
органа, а именно процедуры, используемые:
при представительстве нации;
при политическом волеобразовании;
при законотворчестве;
при взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и
регионального
уровня;
при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;
при выполнении контрольных функций;
при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов,
безопасности и обороны государства, правового статуса граждан, их организаций и
объединений,
внешних сношений;
б) менее многочисленная, но весьма важная группа парламентских процедур, поскольку
именно с использованием этих процедур парламент осуществляет все свои полномочия, процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной
организации и деятельности.
В свою очередь, законодательные функции могут быть подразделены по различным
основаниям. Этими же основаниями можно воспользоваться для классификации
парламентских процедур осуществления парламентских полномочий. Например, некоторые
авторы выделяют два вида законодательных функций в зависимости от предмета
регулирования:
а) законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного,
гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное
регулирование федерализма и местного самоуправления, законодательство в области
национальных отношений, регулирование государственного строительства, права человека и
гражданское общество, законодательство в области безопасности и международных
отношений, регулирование гражданских отношений);
б) законодательные механизмы формирования социально-экономической политики
(механизмы государственного регулирования экономики, государственный протекционизм
на отечественных рынках, развитие предпринимательства и формирование нового
хозяйственного устройства, законодательное регулирование социальной сферы).
Возможно подразделение законодательных функций палат парламентов по объекту
принятия:
конституции;
конституционных законов;
органических законов;
текущих законов;
подзаконных актов.
Последние могут быть подразделены на процедуры принятия регламента высшего
представительного органа, постановлений (резолюций), издания деклараций, обращений и
т.д.
Для России на федеральном уровне при помощи упомянутой классификации можно
выделить следующие парламентские процедуры принятия:
поправок, вносимых в Конституцию РФ;
федеральных конституционных законов;
федеральных законов;
актов палат Федерального Собрания РФ.
На уровне субъектов РФ возможно выделение следующих парламентских процедур
39
принятия:
конституций (уставов) субъектов РФ;
законов об изменении конституций (уставов) субъектов Федерации;
конституционных законов;
законов субъектов РФ;
подзаконных актов парламентов и их палат.
Один из вариантов классификации законодательных полномочий парламента –
полномочия на различных стадиях законодательного процесса. На этом основании
правомерно выделение парламентских процедур в законодательном процессе в Российской
Федерации на следующих основных и дополнительных стадиях:
а) основные стадии - парламентские процедуры:
на стадии инициирования;
предварительного рассмотрения;
на стадии принятия;
б) дополнительные стадии - парламентские процедуры на стадии:
согласования законопроекта, отклоненного Советом Федерации РФ;
согласования (преодоления вето Президента) Государственной Думы и Совета Федерации
Федерального Собрания РФ законопроекта, отклоненного Президентом РФ;
согласования субъектами РФ закона о поправках в Конституцию РФ.
В работах И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой предлагается классифицировать
парламентские процедуры по числу и разнообразию участников:
внутрипарламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные);
межинституциональные (Президент - парламент - Правительство - судебная власть);
федеративно-институциональные (Федеральное Собрание - парламентские институты
субъектов Федерации, местное самоуправление);
Процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент избирательный корпус, электорат)
Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание,
предложенное И.М. Степановым и Т.Я. Хабриевой, по числу и разнообразию участников
парламентских процедур выделить:
а) первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее процедуры:
деятельности всего парламента;
деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте);
совместной деятельности палат парламента;
деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);
б) вторую группу процедур межинституционального характера, включая в нее процедуры:
совместной деятельности парламента, Президента, Правительства РФ и органов судебной
власти;
взаимодействия Федерального Собрания РФ, органов власти субъектов Федерации,
местное
самоуправление;
В сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент – избирательный
корпус, электорат);
взаимодействия Федерального Собрания РФ с парламентами других стран,
международными организациями;
взаимодействия Федерального Собрания РФ с юридическими лицами - резидентами (СМИ,
общественные объединения и т.д.).
На основе формы закрепления предлагается выделить следующие полномочия
парламента:
конституционные полномочия (например, утверждение указа Президента РФ о введении
чрезвычайного положения; п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции);
законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных
40
законов (например, назначение Советом Федерации и Государственной Думой Федерального
Собрания РФ Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации");
регламентные полномочия, выраженные в регламентах палат (право парламентского
запроса Совета Федерации; ст. 81).
Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание,
предложенное О.Н. Булаковым по форме закрепления, можно выделить два вида
парламентских процедур в России:
основные, первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ (заседание палат,
деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат,
законодательный процесс),
в конституциях (уставах) субъектов РФ;
производные, вторичные, закрепленные в законодательстве и регламентах (депутатские
вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и
т.д.).
По направлениям деятельности функции парламента подразделяют на две группы внутригосударственные и внешние государственные функции. При выполнении обеих
функций может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная
деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по
принятию одноразовых ненормативных актов.
35. Механизм реализации парламентских процедур в Российской Федерации.
Реализация первичных, т.е. закрепленных в Конституции РФ, в конституциях (уставах)
субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий,
парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и
должностных лиц.
Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с
Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако
палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и
Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако
акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить. Это
следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации
аналогичные акты приняты.
На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо
Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например,
процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих
комитетов и комиссий.
Согласно Конституции РФ (ст. 101), регламентам палат структура палат Федерального
Собрания схожа: комитеты, комиссии, председатели палат и их заместители. Однако в силу
различий в порядке формирования структура Государственной Думы несколько отлична от
структуры Совета Федерации, что вызывает и некоторые отличия в процедурах деятельности.
Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает
оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных
регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести
предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем
Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета
Федерации и его членами, численностью не менее десяти.
Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой
информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты
Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут
41
приглашаться представители государственных органов, общественных объединений,
научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях
имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели
Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.
Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного
обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут
предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его
заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или
открытым голосованием.
Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны
группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации.
Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной
Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут
обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и
закрытые парламентские слушания.
Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где,
помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры
закреплены специальными актами.
О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности
председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных
актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.
Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они
довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум
состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.
Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента,
являются специальные законы о комитетах и комиссиях.
Публичные депутатские слушания, как правило, открыты для представителей средств
массовой информации и общественности.
В некоторых субъектах РФ - Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской
Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии), Чеченской Республике,
Республике Адыгея и Свердловской области - были сформированы двухпалатные
законодательные (представительные) органы государственной власти.
Безусловно, именно в этих субъектах парламентские процедуры отличаются от всех иных
процедур субъектов Федерации. Речь идет о совместных заседаниях палат двухпалатного
парламента субъекта Федерации.
Регламент совместного заседания палат Законодательного Собрания Свердловской
области является правовым актом, определяющим:
а) порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на совместном заседании палат
Законодательного Собрания Свердловской области;
б) порядок голосования;
в) иные вопросы организации совместного заседания палат Законодательного Собрания.
Помимо основной формы работы Совета Федерации - заседания палаты, существуют иные
заседания, предусмотренные регламентом палаты: заседания Совета палаты, комитетов и
комиссий Совета Федерации. Предусмотрены процедуры проведения Дней Совета Федерации
Федерального Собрания в субъектах РФ, работы членов Совета Федерации в субъектах
Федерации.
Регламентом
Совета
Федерации
закреплены
парламентские
процедуры
"правительственного часа", предусмотрены парламентские процедуры такой формы работы
палаты, как парламентский запрос.
Содержание наказов, как правило, должно быть направлено на повышение уровня и
качества жизни населения. В качестве наказов могут рассматриваться предложения
избирателей об изменении действующего законодательства либо о проведении мероприятий,
42
требующих капитальных расходов бюджетов и направленных на социальное выравнивание
территорий. В плане мероприятий по выполнению наказов избирателей депутатам
указываются:
Реализация вторичных парламентских процедур
На федеральном уровне, в Совете Федерации, в Государственной Думе Федерального
Собрания РФ согласно регламентам палат структура палат Федерального Собрания имеет, в
силу различий в порядке формирования и полномочий, различные органы, должностные лица
и, следовательно, разные процедуры деятельности.
Помимо основной формы работы Совета Федерации - заседания палаты, существуют иные
заседания, предусмотренные регламентом палаты: заседания Совета палаты, комитетов и
комиссий Совета Федерации. Предусмотрены процедуры проведения Дней Совета Федерации
Федерального Собрания в субъектах РФ, работы членов Совета Федерации в субъектах
Федерации.
Регламентом
Совета
Федерации
закреплены
парламентские
процедуры
«правительственного часа", предусмотрены парламентские процедуры такой формы работы
палаты, как парламентский запрос.
Регламентом Совета Федерации установлены и парламентские процедуры парламентских
слушаний, по итогам которых могут быть приняты рекомендации и иные документы.
Последние утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку
проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо палатой.
По решению Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов, комиссий Совета
Федерации в Совете Федерации могут проводиться круглые столы и иные мероприятия,
связанные с законодательной деятельностью Совета Федерации.
В Совете Федерации могут проходить пресс-конференции Председателя.
В Государственной Думе вторичные парламентские процедуры несколько иные, хотя
кардинальной противоположностью их не назовешь. Это, например, парламентские
процедуры создания и деятельности Совета Государственной Думы, который создается для
предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности
палаты. В состав Совета Государственной Думы входят ее Председатель, руководители
депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета Государственной
Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной
Думы и председатели комитетов Думы.
36. Права и обязанности парламентария.
Правовой статус парламентария — это совокупность прав и обязанностей парламентария
(депутатa).
Депутатские привилегии:

парламентский индемнитет — запрещение преследования депутата за все действия,
совершенные им при исполнении депутатских обязанностей: речь в парламенте, голосование,
участие в комиссиях и т. д. Никто не может привлечь депутата к ответственности за эти
действия даже после истечения депутатских полномочий.

парламентский иммунитет.
Специальные права:

право на вознаграждение и возмещение служебных расходов

пенсионные льготы

право на участие в деятельности парламента

право депутатского запроса

право на внеочередной прием у должностных лиц

право законодательной инициативы

и др.
Обязанности:
43




посещать все заседания парламента
соблюдать парламентскую дисциплину
работать в составе комитетов и комиссий
и др.
Запреты:

участие в сделках с государственным имуществом

участие в руководстве юридических лиц

заниматься иной оплачиваемой деятельностью

и др.
37. Гарантии неприкосновенности парламентария.
Парламентская неприкосновенность закреплена в ст. 98 Конституции РФ. Согласно этой
норме парламентарий обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих
полномочий.
Он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме задержания на месте
преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В свою
очередь, Закон о статусе определяет личную неприкосновенность как невозможность
применения к парламентарию без согласия палаты Федерального Собрания следующих мер:
а) привлечения к уголовной или административной ответственности, налагаемой в
судебном порядке;
б) задержания, ареста, обыска (кроме случаев задержания на месте преступления),
допроса;
в) личного досмотра (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным
законом для обеспечения безопасности других людей).
Закон о статусе определяет, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные
помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи,
принадлежащие им документы, багаж, переписку.
При возбуждении в отношении парламентария уголовного дела или начала производства
дела об административном правонарушении по Закону следователь обязан известить об этом
Генерального прокурора в трехдневный срок. В свою очередь, Генеральный прокурор
обязан в течение недели после получения от следователя сообщения внести в палату
Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. Без
согласия палаты дело не может быть передано в суд.
Расширительный подход к понятию неприкосновенности был предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 20 февраля 1996 г. определил,
что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в Конституции РФ, - один
из основных элементов статуса парламентария. По своему содержанию это гарантия более
высокого
уровня
по
сравнению
с
общими
конституционными
гарантиями
неприкосновенности личности. Суд определил, что неприкосновенность не является личной
привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным
интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу
выполняемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований,
способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и, следовательно, парламента.
Данная процедура, по определению Конституционного Суда, - исключение из общей
конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено
необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена
федерального представительного и законодательного органа.
Статья 19 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
44
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя
конституционные положения о депутатской неприкосновенности, о недопустимости
задержания, ареста, обыска и личного досмотра депутата, предусматривает и невозможность
привлечения его к уголовной или административной ответственности, налагаемой в
судебном порядке, и его допроса без согласия палаты Федерального Собрания, устанавливает,
что для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или к административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте
преступления, а также на его арест и обыск Генеральный прокурор РФ вносит в
соответствующую палату Федерального Собрания представление.
Кроме этого, неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной
неприкосновенностью. Без согласия палаты Федерального Собрания не может быть нарушена
неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых личных
и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа,
а значит, не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения,
выемка (изъятие) предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату.
Поскольку Конституция РФ допускает установление федеральным законом иных случаев
освобождения лица от дачи свидетельских показаний, то из положений ст. 51 Конституции в
ее системной связи со ст. 98 Основного Закона следует, что депутат вправе отказаться от
таких показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему
известными в связи с выполнением депутатских обязанностей. Вместе с тем данное право
парламентария, по мнению Конституционного Суда, не допускает расширительного
толкования и отказа от свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об
обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако
необходимых в интересах правосудия при выполнении требований ст. 17 (ч. 3) и 52
Конституции РФ.
38. Материально-финансовые и социальные гарантии парламентария.
Одной из наиболее значимых гарантий, введенных для парламентария, является его
обязательное государственное страхование за счет средств федерального бюджета на сумму
годового денежного вознаграждения. Данные суммы выплачиваются органами
государственного страхования в случаях:

гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений
или

иного причинения вреда здоровью;

причинения увечья или иного повреждения здоровья.
В случае причинения парламентарию увечья или иного повреждения здоровья,
повлекших утрату трудоспособности, ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере
разницы между ежемесячным денежным вознаграждением в день выплаты компенсации и
назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.
В случае смерти парламентария Закон определяет, что материальное обеспечение членов
семьи умершего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 31 июля
1998 г. "О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Данный
Закон определяет, что: каждому члену семьи умершего члена Совета Федерации или депутата
Государственной Думы назначается ежемесячное пособие в сумме, равной четырехкратному
минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день
смерти члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы; материальное
обеспечение членов семьи пропавшего без вести члена Совета Федерации или депутата
Государственной Думы осуществляется в таком же порядке.
Следующая группа социальных гарантий парламентариев - гарантии трудовых прав.
Здесь необходимо отметить, что срок полномочий парламентария засчитывается в стаж
45
федеральной государственной службы, в общий и непрерывный трудовой стаж или срок
службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется
при условии его поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после
прекращения депутатских полномочий.
Что касается депутата Государственной Думы, то по окончании срока полномочий ему
предоставляется прежняя работа (должность) или (в случае ее отсутствия) другая
равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или в другой организации (с
его согласия).
Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел,
органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов
уголовно- исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, по
окончании срока своих депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу
в органах) или досрочно уволиться.
В качестве депутатских гарантий можно рассматривать и гарантии трудовых прав супругу
депутата Государственной Думы, уволившемуся в связи с переездом вместе с депутатом для
осуществления последним своих полномочий в Государственной Думе. В этом случае перерыв
в работе у супруга депутата засчитывается в общий и непрерывный стаж работы. На
указанный период за ним сохраняются: стаж работы по специальности; стаж работы, дающий
право на установление процентных надбавок (в том числе районных коэффициентов) к
заработной плате, на установление процентных надбавок и получение единовременного
вознаграждения за выслугу лет, на выплату вознаграждения по итогам работы организации
за год, на который приходится переезд, а также на пенсию на льготных условиях и в льготных
размерах, если это лицо в момент переезда занимало должность, работало по специальности
либо работало (служило) в местности, которые предусматривают предоставление льготы.
При роспуске Государственной Думы (в случае выражения недоверия Правительству
России либо при отсутствии согласования кандидатуры на должность Председателя
Правительства) депутат имеет право на получение единовременного денежного пособия,
равного трехкратному размеру его ежемесячного вознаграждения. В этом случае депутат и
проживающие с ним члены его семьи, находящиеся вне своего постоянного места жительства,
обеспечиваются бесплатным проездом и провозом своего имущества до постоянного места
жительства.
39. Аппарат современных парламентов и его структура.
Парламент в общем виде можно определить как высший законодательный и
представительный орган государства, формируемый в результате всеобщих выборов и
осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе.
Термин "парламент" является родовым и используется наукой конституционного права
для обозначения публичных институтов, обеспечивающих законодательный процесс.
Наименование соответствующего органа в том или ином государстве имеет под собой
определённые исторические основания и обусловлено национальным правовыми,
политическими, культурными и лингвистическими традициями. Вариантов наименования
парламента достаточно много: в США это Конгресс, в Дании - Фолькетинг, в Швеции - Риксдаг,
в Испании - Генеральные Кортесы, в Израиле - Кнессет, в Польше, Литве и Латвии - Сейм, в
Украине - Верховная Рада и т.д.
Структура парламентов в современном мире бывает однопалатной и двухпалатной. Редко
встречаются трехпалатные парламенты. Значительное число существующих в настоящее
время парламентов являются двухпалатными (бикамеральными). Двухпалатными являются
Конгресс США, Национальное Собрание Франции, Генеральные Кортесы Испании, парламенты
Великобритании, Италии, Германии, Японии и ряда других государств, включая Россию.
В континентальной Европе многие страны имеют однопалатные парламенты (Болгария,
Венгрия, Дания, Швеция, Финляндия и др.). Нижние палаты и однопалатные парламенты
именуются как Национальное собрание (Франция, Вьетнам), Национальный совет (Австрия,
46
Швейцария), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Чехия), Палата представителей (Бельгия,
США, Япония).
Верхние палаты называются сенат, но нередко имеют и другие наименования, например:
Федеральный совет (Австрия), бундесрат (Германия), Совет штатов (Индия).
Однопалатные парламенты и нижние палаты формируются, как правило, путём их
избрания на всеобщих прямых выборах. Срок их полномочий от 2 до 7 лет.
Верхние палаты в разных странах формируются различными путями. При этом срок
полномочий верхних палат в большинстве стран бывает больший, чем у палат нижних. В
некоторых странах используются смешанные системы, включающие в себя элементы
выборности и назначения (Бельгия, Ирландия).
40. Вспомогательные органы современных парламентов.
В парламентах создаются различные вспомогательные органы, которые помогают его
палатам в осуществлении их полномочий, например комитеты (комиссии). Такие комиссии
бывают постоянными, создаваемые на весь срок полномочий палаты, и временными, как
правило, для выполнения определённой задачи (это специальные, следственные,
ревизионные и другие комиссии). В обязательном порядке создаются постоянные комиссии
по бюджету и финансам, обороне, безопасности, иностранным делам, по законодательству, а
также мандатные, процедурно-регламентные и др. Основная задача таких комиссий предварительное рассмотрение законопроектов, проектов решений по другим конкретным
вопросам. Задачей временных комиссий является подготовка и предварительное
рассмотрение законопроектов в соответствии с отраслевой направленностью.
В парламентах и палатах создаются и другие органы: счетные палаты, ревизоры,
контролёры, уполномоченные по правам человека, специальные парламентские
представительства, советы старейшин и т.д.
47
Оглавление
1.
Понятие, предмет и методы парламентского права России................................................................ 1
2.
Источники парламентского права России. ................................................................................................... 1
3.
Понятие и место парламентов в системе государственных органов. ............................................ 2
4.
Структура современных парламентов ............................................................................................................ 2
5.
Особенности формирования верхних палат современных двухпалатных парламентов. ... 3
6.
Функции и полномочия современных парламентов. .............................................................................. 4
7.
Понятие парламентского контроля. ................................................................................................................ 5
8.
Классификация форм парламентского контроля. .................................................................................... 6
9.
Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации. .......................................... 7
10.
Элементы представительного правления в российском государстве IX – XVIII вв. ......... 7
11.
Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии. .............. 9
12.
Система представительных органов государственной власти в России в период 19051917 гг. 12
13.
Представительные органы в России в советский период. .......................................................... 13
14.
Представительные органы в России в постсоветский период. ................................................ 14
15.
Структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. .......... 15
16.
Порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
16
17.
Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. ..... 18
18.
Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 19
19.
Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. ............................................................................................................................................................................... 20
20.
Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
22
48
21.
Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации...................................................................................................................................................... 22
22.
Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с
Правительством России. ................................................................................................................................................... 23
23.
Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с судебными
органами. .................................................................................................................................................................................. 23
24.
Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с
Президентом России. .......................................................................................................................................................... 25
25.
Межпарламентское сотрудничество палат Федерального Собрания Российской
Федерации с представительными органами субъектов России.................................................................. 27
26.
Международное сотрудничество палат Федерального Собрания Российской
Федерации. ............................................................................................................................................................................... 28
27.
Законодательный процесс в РФ: понятие и стадии. ...................................................................... 30
28.
Основные правила конструирования законов. ................................................................................. 30
29.
Законодательная инициатива: понятие, субъекты, форма осуществления...................... 31
30.
Подготовка к рассмотрению и рассмотрение законопроектов в Государственной Думе
Федерального Собрания РФ............................................................................................................................................ 32
31.
Роль Совета Федерации в законодательном процессе.................................................................. 33
32.
Роль Президента в законодательном процессе. ............................................................................... 35
33.
Порядок преодоления разногласий в ходе законодательного процесса
(согласительные процедуры). ....................................................................................................................................... 36
34.
Понятие и виды парламентских процедур в России. ..................................................................... 38
35.
Механизм реализации парламентских процедур в Российской Федерации. .................... 41
36.
Права и обязанности парламентария. ................................................................................................... 43
37.
Гарантии неприкосновенности парламентария. ............................................................................. 44
38.
Материально-финансовые и социальные гарантии парламентария. .................................. 45
39.
Аппарат современных парламентов и его структура. ................................................................... 46
49
40.
Вспомогательные органы современных парламентов. ................................................................ 47
50