Мальцев И. * Эволюция понимания разделения властей в рамках
advertisement
ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ И. МАЛЬЦЕВ, аспирант кафедры конституционного и административного права Орловского государственного университета ЭВОЛЮЦИЯ ПОНИМАНИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РАМКАХ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья посвящена анализу истоков и предпосылок для формирования системы разделения властей в субъектах Российской Федерации. Автор указывает на необходимость анализа «эволюции» понимания сущности разделения властей и учета особенностей трансформации разделения властей в принцип разделения властей в рамках российского федеративного устройства. Принцип разделения властей в рамках системы государственных органов субъектов Российской Федерации имеет сравнительно недавнюю историю законодательного регулирования. В научной литературе принято связывать этапы реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации непосредственно с принятием Конституции Российской Федерации и провозглашения в ней принципа разделения властей. Однако всякий правовой принцип, даже берущий свое начало с правовых учений мыслителей прошлых столетий, приобретает особые черты реализации, присущие конкретному государству. Так, и принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации – это новое правовое явление для российского федерализма, но характерные для него черты – это не одномоментный «внезапно провозглашенный» принцип, а результат смены идеологических воззрений и один из путей существования системы разделения властей в субъектах Федерации. В обоснование вышеизложенного попробуем проанализировать опыт российской государственности, в частности, федерализма и его роль в формировании именно существующего в настоящее время механизма разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монтескье Ш. в обоснование разрабатываемой им теории разделения властей писал: «В каждом государстве есть три ряда власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского… Последнюю власть можно назвать судебной…»1. Развитию системы разделения властей в субъектах Российской Федерации посвящено одно из исследований Ишекова К.А.. Ишеков К.А. выделял три этапа становления и развития разделения властей в регионах2. Первый этап – этап становления системы разделения властей в субъектах Федерации – длился до середины – конца 90-х гг. Второй этап ученый связывает с принятием 22 сентября 1999г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Третий этап начался с 2004 года. На наш взгляд, система разделения властей в субъектах Российской Федерации имеет более раннюю историю развития. В доказательство указанного факта следует обратиться к истории российского государства. Ведь мы говорим не о полном идеологическом восприятии указанного принципа в юридическом и политическом аспектах, но об истоках формирования его реализации в аспекте российской региональной государственности в том числе. Таким образом, следует отметить, что само появление федерализма как особого явления российской государственности неизбежно и вопреки любым 1 См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. 2 Ишеков К.А. Развитие системы разделения властей в субъектах Российской Федерации// «Российская юстиция», 2009, №12 идеологическим началам связано с разделением власти по вертикали и горизонтали. Проследим то, каким образом современные ученые понимают смысл теории разделения властей. Так, согласно одному из высказанных в научной литературе мнений3, основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой. Обратимся к опыту построения советского федерализма. Следует отметить, что Союз ССР фактически и юридически представлял собой федеративное образование. В советском государстве был построен «социалистический федерализм». Несомненно, в том смысле, в котором существует Российская Федерация в настоящий момент, российская государственность не была построена на началах федерализма в полном смысле этого слова. Тем не менее, если провести детальный анализ ряда существующих на тот момент конституционных норм, можно сказать, что ряд черт, присущих современному федерализму уже имелся и в то время. Согласно статье 70 Конституции СССР (1977 год) Союз Советских Социалистических государство, федерализма, Республик образованное в результате - на единое основе свободного союзное многонациональное принципа социалистического самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик. Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России// «Юридический мир». 2009. N 8. С. 69 - 73 3 Формально СССР были присущи и черты федерации в современном смысле этого слова. Понятие федерация в словарях определяют следующим образом: Федерация (от лат. foederare - укреплять союзом) - 1) союз, объединение; 2) единое государство, являющееся объединением относительно самостоятельных субъектов федерации в виде государственных образований (республик), регионов, которым предоставляется политическая и экономическая самостоятельность; форма государственного устройства федеративного типа4. Следует отметить, что уже тогда Конституция СССР закрепляя основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках закрепляла деление органов различных ветвей власти, что формально на наш взгляд в рамках российской региональной государственности уже явилось важным шагом на пути закрепления теории разделения властей при всем ее идеологическом отрицании. Несомненно, следуя нормам вышеуказанного нами Основного закона, говорить о некой сбалансированности данных ветвей власти нельзя, но и нельзя отрицать тот факт, что, несмотря на идеологическое неприятие принципа разделения властей в полном его проявлении и сущности одни из первых шагов к современной российской государственности были сделаны именно тогда. Согласно статье 137 Конституции СССР 1977 года высшим органом государственной власти союзной республики являлся Верховный Совет союзной республики. Верховный Совет союзной республики был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению союзной республики Конституцией СССР и Конституцией союзной республики. В соответствии со Статьей 139 Верховный Совет союзной республики образует Совет Министров союзной республики — Правительство союзной республики — Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. "Современный экономический словарь" ИНФРА-М, 2006 4 высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики. Совет Министров союзной республики ответствен перед Верховным Советом союзной республики и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета — перед Президиумом Верховного Совета союзной республики, которому подотчетен. Для сравнения приведем ряд норм современного законодательства. Пункт 1 Статьи 4 ФЗ от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». Пункт 1 Статьи 17 ФЗ от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ: «В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Разделение государственной власти на несколько ветвей на уровне союзных республик, автономных республик в полной мере повторяет саму систему разделения на ветви власти на уровне Союза Советских Социалистических Республик. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в полной мере повторяет организацию власти в аспекте ее деления на ветви власти на федеральном уровне. Указанное можно объяснить, на наш взгляд, тем, что любой принцип, а особенно касающийся различных аспектов государственности не может появиться стремительно и с ведением определенного политического режима или его сменой, не имея под собой определенной почвы развития в рамках, в том числе существовавшей ранее региональной государственности. Следует говорить о трансформации идеологического восприятия сущности и значения принципа разделения властей как одного из важнейших принципов российской государственности. Следует отметить, что сама теория разделения властей не являлась с первых же дней ее существования принципом. Разработки Аристотеля, Локка, Монтескье в большей или меньшей степени положили начало одной из важнейших теорий государственности. Только с появлением демократического строя теория приобрела роль принципиального начала государственности, основополагающего принципа демократического устройства. Совершенно неоправданным, на наш взгляд, является полное игнорирование опыта советской юридической науки в аспекте рассмотрения системы разделения властей как государственно-правового явления, явившегося базисом для формирования принципа разделения властей и его закрепления в рамках российской государственности в современном конституционно-правовом аспекте. Анализ советской научной литературы по проблемам государственности свидетельствует о восприятии принципа разделения властей как исключительно буржуазного. Так, в «Учении о Государстве и Конституции РСФСР» Стучка П. писал5: «Наша конституция, как мы уже говорили, отвергает теорию разделения властей, этот идеал буржуазной демократии. Но она вместо с тем не отрицает технического деления труда. Поэтому она должна, была определить кто у нас, хотя бы по преимуществу, законодательствует…». Система разделения властей не является принципом в идеологическом смысле, работая в аспекте централизации власти. Мы видим, что взгляды советских ученых и политиков всецело сводятся к пониманию разделения Стучка П. Учение о Государстве и Конституции РСФСР. Третье пересмотренное издание. (извлечение) – М., 1923 г. // Allpravo.Ru - 2004. 5 властей как «разделение труда». Однако отметим, что несмотря на провозглашаемое господство Верховного Совета, в советском государстве присутствуют и иные органы государственной власти в Союзной республике. В Союзной республике формально создается некое разделение труда в виде ветвей власти, пусть не в том понимании как требуют основы демократического строя, но в соответствии с основами «социалистического федерализма» и «демократического централизма». Однако советская государственная наука уже последнего периода существования советского государства вовсе не отрицала появления новых основ государственности. Так, советскими учеными отмечалось, что чем шире развертываются процессы демократизации, тем больше проявляется заинтересованность общества и государства в конструктивных предложениях науки советского государственного права о функционировании институтов народовластия, расширением прав и свобод советских граждан, государственно-правовых средствах решения вопросов национально-государственного строительства и оптимизации административно-территориального деления, совершенствования системы государственных органов, их взаимоотношений, принципов и механизмов образования представительных органов государственной власти6. Тем не менее, Богданова отмечала, что не все структурные компоненты науки советского государственного права в одинаковой мере подвержены преемственности7. Более устойчивыми, цементирующим вокруг себя новые научные взгляды, концепции, разработки и т.п. являются принципы, основополагающие начала, выведенные и доказанные наукой, подтвержденные общественной практикой. Они, как правило, формируются в конституционных нормах или непосредственно из них вытекают и становятся определяющими для соответствующей теории. Богданова Н.А. Наука советского государственного права. Историко-теоретические исследования. Изд-во Моск.унив-та.1989. С.33. 7 Там же. Указ соч. Богдановой.С.61 6 Позднее в середине 80-х гг. Байтин М.И., Искакова М.Н. высказали мнение, что основным элементом государственного механизма служит орган государства8. Если понимать государственный орган как часть государственного механизма, то можно выделить следующие признаки: 1) государственный орган наделен государственно-властными полномочиями; 2) государственный орган призван осуществлять задачи и функции социалистического государства; 3) государственный орган как часть механизма государства организационно обособлен, располагает необходимыми материальными средствами, имеет свою структуру, обладает соответствующей компетенцией и определенными, свойственными ему функциями; 4) государственный территории. Этот орган признак действует вытекает из в пределах предыдущего определенной и выражает существующую в системе государственных органов иерархию. Мы видим не только идеологическое не восприятие принципа разделения властей, но и различие в понимании структуры механизма государства. Для современного государствоведа, ведущего исследования и обращающегося к современным конституционным принципам структура это не соподчинение, а взаимосвязь. Богданова Н.А. в своем исследовании пишет9: «Совокупность государственных органов автономной республики представляет собой систему с характерными для нее внутренними и внешними связями…». В основе современного понимания принципа разделения властей, в том числе и в аспекте российской региональной государственности лежит Вопросы теории государства и права. Межвузовский научный сборник. Выпуск 7. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка// Изд-во Саратовского университета.1986 год. С.5 9 Богданова Н.А. Верховный Совет автономной республики// Изд-во Московского университета.1983 г. 8 понятие «компетенция государственного органа». Следует отметить, что указанное понятие также было раскрыто советскими государствоведами. Пронина В.С. на основе анализа нормативных актов об органах управления пришла к выводу, что «в этих актах прослеживается тенденция (с организационно-правовых позиций) к определенному равенству прав по горизонтальным и вертикальным линиям, отраслевые отделы и управления имеют самостоятельную компетенцию для осуществления своей деятельности. Эта компетенция производна от компетенции как самого областного совета и его исполкома, так и вышестоящего отраслевого органа государственного управления»10. Следует привести высказывание одного из зарубежных исследователей, приведенное в работе А.Н. Медушевского «Идея разделения властей: история и современность»11: «Разделение властей, следовательно, имплицитно заложено в самой природе государства, а не является исключительно результатом сознательного выбора современных свободных, прежде всего парламентских режимов. Напротив, дифференциацию функций и органов управления можно наблюдать в любую эпоху и во всех исторических типах государств (Orlando V.E. Principii di Diritto Constituzionale. Firenze, 1894)». Таким образом, говоря об эволюции понимания разделения властей и об истоках формирования принципа разделения властей в субъектах Федерации, следует достигнуть понимания значения предыдущего опыта российской государственности в дальнейшем формировании и придании значимости принципу разделения властей. Таким образом, характеризуя историческое развитие представлений о разделении власти можно выделить следующие важнейшие аспекты: Цит по: Тордия В.В. Отделы и управления исполкома Областного Совета// Киев. «Наукова Думка». 1984г. 11 Медушевский А.Н. «Идея разделения властей: история и современность»// Социологический журнал. 1994. № 1, С. 63. 10 - необходимо отличать истоки формирования системы разделения властей в регионах (субъектах Федерации) от истоков формирования и реализации принципа разделения властей; - отрицая фактически и юридически постулаты теории разделения властей советское правительство, тем не менее, строило региональную государственность в виде системы разделения труда, которая явилась одним из исторических этапов формирования системы разделения властей в современном российском государстве; - советское научное осмысление сущности государственного механизма (в частности механизма системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации) основано на понимание его важнейшего элемента – государственного органа как части механизма, структурно-обособленного и обладающего соответствующей компетенцией, что позволяет говорить о некой преемственности научного осмысления понятия «ветвь государственной власти»; - теория разделения властей не являлась конституционным принципом с начала своего существования в рамках российской региональной государственности, выделение ее основных постулатов в качестве принципа результат идеологического пересмотра различных аспектов взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня.
