Алистратова Р›. * СистемР

ПРАВО И ЭКОНОМИКА
Л. АЛИСТРАТОВА,
соискатель Академического Международного института
СИСТЕМА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
И НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ В РОССИИ
Положения ст. 57 Конституции РФ обязывают каждого платить законно
установленные налоги и сборы. Но для исполнения закона недостаточно
издать юридические нормы. Закон, в котором закреплены воля государства,
право субъективного требования государства, является только абстрактной
нормой, намечающей поведение неограниченного круга субъектов. Для его
исполнения, подчинения ему необходимы управляющие, организующие и
контролирующие действия государства. Их осуществляют уполномоченные
государством органы, управляющие и работающие непосредственно с
организациями и людьми, а через них управляющие имуществом, работами,
услугами и общественными процессами.
Цель налогового администрирования – исполнение налоговой политики
государства,
которая
проводится
в
отношении
всех
участников
правоотношений регулируемых налоговым законодательством. При этом
согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием
возникновения налоговых правоотношений.
Множественность налогов, их различное назначение и построение
делает необходимой классификацию налогов. Единой классификации
налогов, за исключением деления их по иерархическим уровням, пока нет.
Исходя из объективно существующей общности налогов и различий между
ними, представляется наиболее адекватной классификация налогов по
следующим признакам:
1. По иерархическим уровням управления, т.е. по полномочиям
соответствующих органов во введении налогов и установлении конкретных
налоговых ставок. Иначе говоря, речь идет о группировке налогов по
административному признаку. По этому признаку налоги в России
распределяются на три группы – федеральные налоги; налоги республик в
составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов;
местные налоги.
Наиболее значимыми по размерам налогами являются федеральные:
налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и
организаций, акцизы, подоходный налог с физических лиц, отчисления на
воспроизводство минерально-сырьевой базы и другие. За счет федеральных
налогов формируются доходы республиканского федерального бюджета (т.е.
без бюджетов территорий), хотя некоторые федеральные налоги частично
поступают в другие бюджеты.
Республиканских налогов четыре: налог на имущество предприятий,
лесной доход (плата за пользование лесным фондом в виде платы за
древесину, отпускаемую на корню), плата за воду, забираемую из
водохозяйственных
систем,
сбор
с
юридических
лиц
на
нужды
образовательных учреждений (в размере 1% от фонда заработной платы этих
учреждений).
Больше всего, как отмечалось, местных налогов – 21, в том числе: налог
на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу, налог на
перепродажу автомобилей и вычислительной техники и другие. Что касается
распределения налоговых поступлений, то в России уровень централизации
средств несколько выше, чем в развитых западных странах.
2. По объектам налогообложения выделяются налоги на:
- доход (прибыль);
- имущество юридических лиц;
- передачу имущества;
- стоимость определенных товаров;
- добавленную стоимость продукции (работ, услуг);
- отдельные виды деятельности;
- операции с ценными бумагами;
- пользование природными ресурсами;
3. По форме действия различаются прямые и косвенные налоги.
Критерий деления налогов на прямые и косвенные – возможность или
невозможность
переложения
их
на
потребителя.
Окончательным
плательщиком прямого налога является владелец облагаемой стоимости или
получатель облагаемого дохода, напротив, окончательным плательщиком
косвенного налога является потребитель товара, на которого налог
перекладывается через надбавку в цене.
Прямые налоги устанавливаются на доход, имущество физических и
юридических лиц, непосредственных плательщиков налога. К косвенным
относятся налоги на товары и услуги, оплачиваемые в цене товара или
включенные в тариф. Владелец товара при его реализации получает
налоговые суммы с покупателей и перечисляет их государству. В настоящее
время к косвенным налогам в России относятся налог на добавленную
стоимость, акцизы, таможенные пошлины и др. К прямым налогам относятся
налоги на доходы и налоги на собственность.
В советской экономической литературе на протяжении многих лет
осуждались косвенные налоги. Они считались неприемлемыми с моральной
и социальной точек зрения. В связи с этим доказывалось, что налог с оборота
не косвенный налог и даже вообще не налог. Хотя очевидно, что именно в
моральном и социальном плане он ничем не отличался, например, от
акцизов. И в моральном, и в социальном отношении косвенные налоги ничем
не отличаются от прямых, но обладают рядом преимуществ. С технической
стороны взимать косвенные налоги гораздо проще, чем прямые, проще
учитывать и контролировать их. Вместе с тем косвенные налоги
обеспечивают стабильное и равномерное поступление средств в бюджет. В
большинстве развитых стран мира в последние 10–15 лет поступления
косвенных налогов опережали общий рост доходов государственного
бюджета.
4. По источникам средств для уплаты различаются налоги:
- относимые на себестоимость продукции;
- относимые на финансовые результаты деятельности предприятия;
- относимые на прибыль предприятия, облагаемую налогом;
- относимые на прибыль, остающуюся в распоряжении предприятия;
- являющиеся частью выручки от реализации продукции (работ, услуг).
На себестоимость продукции относятся некоторые земельные и
дорожные налоги, сборы из состава местных налогов, отчисления на
воспроизводство, защиту и охрану лесов. На финансовые результаты
деятельности относятся, например, налог на имущество юридических лиц. На
чистую
прибыль
относится
налог
на
право
торговли
алкогольной
продукцией, на перепродажу автомобилей и вычислительной техники.
Сравнительно легче платить налоги, относимые на себестоимость продукции
и налоги, являющиеся частью выручки от реализации продукции (работ,
услуг). В обоих этих случаях налоги перекладываются на потребителей –
покупателей этих товаров. Но происходящее в результате этого увеличение
себестоимости продукции приводит к ее удорожанию и затрудняет сбыт,
сокращает рынок сбыта. Налоги, являющиеся частью выручки от реализации
продукции (работ, услуг), – это все косвенные налоги, а они включаются в
цену и перекладываются на конечного потребителя товара. Это в равной мере
относится и к НДС, и к акцизам, и к налогу на реализацию ГСМ.
Что
касается
налогов,
относимых
на
финансовые
результаты
деятельности предприятия, то здесь речь идет об уплате налогов за счет
прибыли до уплаты налога на прибыль. Иначе говоря, источником налоговых
платежей выступают внереализационные расходы предприятия, поскольку в
состав балансовой прибыли входит сальдо внереализационных доходов за
вычетом внереализационных расходов. Уплата налога на имущество
предприятия, относимого на его финансовые результаты, увеличивает его
внереализационные расходы и уменьшает балансовую и налогооблагаемую
прибыль1.
Наиболее чувствительны для предприятия налоги, относимые на
прибыль, остающуюся в распоряжении предприятия. Предприятие могло бы
использовать эту прибыль по своему усмотрению, однако вынуждено часть
ее отдавать в бюджет в форме налогов. Но таких налогов немного, например
налог на право торговли алкогольной продукцией.
5. По принципам взимания различаются налоги, взимаемые:
- у источника доходов;
- с полученного дохода;
- при расходовании доходов.
За уплату налога, взимаемого у источника, несет ответственность не тот,
кто получает доход, а тот, кто его начисляет или выдает. У источника,
например, взимается подоходный налог с физических лиц (с получаемой ими
заработной платы), ответственность за его уплату в бюджет несет
предприятие, начислившее заработную плату. У источника взимается налог с
дивидендов,
начисленных
акционерным
обществом,
предприятия
–
владельцы акций получают свои дивиденды, «очищенные» от налога.
К взимаемым с полученного дохода относится, например, налог на
прибыль предприятий. Сюда же относится и подоходный налог с физических
лиц, если он уплачивается не по месту работы, а перечисляется
плательщиком налоговому органу.
К взимаемым при расходовании дохода относятся косвенные налоги.
Приобретая товары и оплачивая их стоимость, включающую сумму налога,
покупатели одновременно платят и налог, но сборщиком его является
продавец, несущий ответственность за перечисление налога в бюджет2.
См., напр.: Алексащенко С.В., Киселев Д.А., Теплухин П.М., Ясин Е.Г. Налоговые шкалы:
функции, свойства, методы управления // Экономико-математические методы. 1989. № 3;
Антология экономической классики. В 2-х тт. М.: Эконом, 1991–1992. Т. 1. Т. 2; Байдаков
И.П. На оперативный контроль налоговых органов // Финансы. 1997. № 9.
2
См.: Брызгалин А.В. Справедливость как основной принцип налогообложения //
Финансы. 1997. № 8.
1
6. По степени обложения выделяются налоги:
- прогрессивные, когда тяжесть налогообложения возрастает с ростом
размеров
доходов
или
иной
налогооблагаемой
базы,
объекта
налогообложения;
- регрессивные, когда тяжесть обложения снижается с ростом доходов
или иного объекта налогообложения;
- пропорциональные, когда тяжесть налогообложения изменяется
пропорционально росту доходов3.
В истории налоговой системы последовательно вводились равные,
пропорциональные и прогрессивные налоги, которые сосуществуют в
настоящее время. Однако прогрессивные налоги начали широко применяться
только в ХХ в. Этим видом налога стали облагаться доходы. Принцип
прогрессивного налогообложения реализовывался в результате возрастания
государственной потребности в средствах, а также резкой дифференциации
доходов.
Принцип
прогрессивности
связывался
и
с
социалистическими
принципами распределения богатств в обществе. Однако ни К. Маркс, ни
другие экономисты не отводили ему роли революционного преобразователя
общественных экономических отношений. Принцип прогрессивности прочно
входит в ряд основных положений современной теории налогов.
В России к прогрессивным относятся налоги с физических лиц, хотя
прогрессивность налоговых ставок весьма относительна. Применяемый в
ряде стран принцип «сверхдоходы облагаются сверхналогами» у нас не
применяется. И хотя ставка налогов по трем интервальным группам
возрастает с 12% до 20 и 30%, но доля изымаемого в бюджет при годовых
доходах в 3–5 млн. руб. увеличивается менее чем вдвое. К регрессивным
относятся некоторые таможенные пошлины на экспорт и импорт товаров,
См.: Красницкий В.А. Организация налогового администрирования: Дисс. … канд. экон.
наук. Краснодар, 2000. С. 106.
3
когда с увеличением таможенной стоимости товара увеличивается сумма, но
уменьшается относительная ставка пошлины.
К пропорциональным налогам в России в настоящее время относится
налог на прибыль (хотя во многих странах он является прогрессивным),
налог на добавленную стоимость, налог на имущество и многие другие
налоги, взимаемые по единой ставке, независимо от размера объекта
налогообложения4.
В зависимости от направления использования собранных платежей
налоги делятся на общие и специальные.
Общие
капитальных
налоги
предназначены
расходов
для
государства,
финансирования
республик
и
текущих
и
территориальных
образований без закрепления направлений расходования средств за какимлибо определенным налогом – источником этих средств. К общим относятся
большинство налогов: на прибыль, на добавленную стоимость, на
имущество, акцизы и другие.
Специальные
налоги
имеют
целевое
назначение
и
не
могут
использоваться на какие-либо иные цели, кроме указанных в законе. К
специальным
(целевым)
относится,
например,
сбор
на
нужды
образовательных учреждений. Специальным является введенный в 1993 г.
налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной
сферы. К специальным относятся также платежи в дорожные фонды,
земельный налог, сбор на воспроизводство минерально-сырьевой базы и
другие.
Приведенная классификация позволяет сделать вывод, что в настоящее
время налоговая система России включает все основные виды налогов,
применяющиеся в развитых странах мира, но в целом она лишь формируется.
Большое значение имеет вопрос о том, насколько быстро пойдет процесс ее
См., напр.: Матлин А. Налоги и доходы // Политическое образование. 1989. № 9; Налоги
в России // Российские вести. 1993. № 6; Налоги в рыночной экономике // Финансы. 1992.
№ 3; Налоги платить надо. Но перед этим следует подумать, сколько? // Экономика и
жизнь. 1992. № 3.
4
совершенствования, при каких условиях она станет действовать понастоящему эффективно. Нельзя не учитывать, что российская налоговая
система представляет собой сложный, эволюционирующий социальный
феномен, тесно связанный со стадией развития экономики5.
Необходимо стремиться к превращению налоговой системы в часть
сложного
и
эффективного
механизма
регулирования
хозяйственной
конъюнктуры, в гибкий инструмент, воздействующий на уровень доходности
различных видов деятельности, на соотношение между накоплением и
потреблением в производственной и непроизводственной сферах. При
справедливых нареканиях на частые изменения налогового законодательства
нельзя не учитывать, что в неустойчивой экономике переходного периода
налоговая система не может быть адекватна ее состоянию. Полностью
избежать этого недостатка нельзя, но свести его к минимуму можно и
должно.
Мировой опыт свидетельствует, что влияние налоговой системы на
эффективность производства является одним из действенных рычагов
управления рыночной экономикой. Для определения характера и способов
воздействия налоговой системы на элементы рыночного хозяйства и
государства необходимо четко сформулировать функции налогов6.
Основной из них является фискальная, вытекающая из самой природы
налогов и характерная для всех государств во все периоды их существования
и развития. С ее помощью формируются государственные финансовые
ресурсы и создаются материальные условия для функционирования
государства. По мере развития производства значение этой функции
возрастает, что и показывает развитие нашего государства. Фискальная
функция налогов, с помощью которой происходит огосударствление части
См.: Бартенев С.А. Экономические теории и школы (история и современность): Курс
лекций. М.: БЕК, 1996; Бачурин А.В. Прибыль и налог с оборота в СССР. М.: Госфиниздат,
1955.
6
См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе / Пер. с англ. 4-е изд. М.: Дело
ЛТД, 1994; Богачева О. Налоговая реформа в США // Мировая экономика и
международные отношения. 1987. № 6.
5
национального дохода в денежной форме, создает объективные предпосылки
для
повышения
Следовательно,
роли
государства
фискальная
функция
в
регулировании
налогов
в
экономики.
значительной
мере
обусловливает их экономическую функцию.
Экономическая функция налогов означает, что они, как активный
инструмент перераспределительных процессов, оказывают влияние на
воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или
ослабляя
темпы
накопления
капитала,
расширяя
или
сужая
платежеспособность населения. Подчеркнем, что эта функция неотделима от
фискальной и находится с ней в тесной взаимосвязи.
Возросшее
фискальное
значение
налоговых
доходов
создает
объективные условия для их более широкого и углубленного воздействия на
процесс воспроизводства. В то же время регулирование производства,
направленное на поддержание стабильных темпов экономического роста,
повышает его доходность и в известной мере расширяет базу для фискальной
функции. Конкретизируем основные функции, которые выполняют налоги.
Формирование доходов бюджетов всех уровней. Налоги являются
основным источником доходов государства, образующимся за счет изъятия
заранее определенной, установленной в законном порядке части финансовых
средств хозяйствующих субъектов. При этом налогом облагаются все виды
деятельности, приносящие доход7.
Налоговое регулирование инвестиционной деятельности достигается за
счет уменьшения налогооблагаемой прибыли предприятий на величину
фактически произведенных расходов на финансирование инвестиций,
направляемых
на
развитие
собственной
производственной
базы
и
инфраструктуры, в строительство и реконструкцию автодорог, жилья,
объектов
здравоохранения,
культуры,
обслуживания8.
7
8
См.: Красницкий В.А. Указ. соч. С. 126.
См.: Брызгалин А.В. Указ. соч.
образования
и
бытового
Кроме того, предприятиям на отдельных условиях предоставляется
возможность использования инвестиционного налогового кредита путем
уменьшения платежей до 50% со сроком погашения в течение пяти лет и
процентом за кредит не больше индекса инфляции9.
Перераспределительная функция налогов заключается в том, что
аккумулированные в государственном бюджете средства, полученные в
качестве налогов от предприятий, предпринимателей и доходов граждан,
направляются на финансирование крупных народнохозяйственных программ
– производственных и социальных, межотраслевых комплексных целевых
программ (научно-технических, экономических и других). Средства бюджета
направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры,
на
инвестиции
в
капиталоемкие
отрасли
с
длительными
сроками
окупаемости затрат: железнодорожные, автомобильные дороги, гидро- и
атомные электростанции, отрасли добывающей промышленности и другие. В
настоящее время в нашей стране весьма значительные средства необходимо
направить на развитие сельскохозяйственного производства и предприятия
сельхозперерабатывающей промышленности10.
Перераспределительная
функция
налоговой
системы
позволяет
осуществлять масштабные социальные программы, как в Германии, Швеции
и других странах. Они финансируются посредством платежей, получаемых
от прогрессивного налогообложения и других средств, поступающих в
бюджет от взимания налогов. Перераспределительная функция налоговой
системы выражается также в налоговых льготах для малоимущих граждан,
их частичном или полном освобождении от налогов.
Выполняя
перераспределительную
и
стимулирующую
функции,
налоговая система активно воздействует на экономические процессы:
ускоряет или замедляет темпы воспроизводства, накопления капитала,
См.: Красницкий В.А. Указ. соч. С. 125.
См., напр.: Алексащенко С.В., Киселев Д.А., Теплухин П.М., Ясин Е.Г. Указ. соч.;
Антология экономической классики. В 2-х тт. М.: Эконом, 1991–1992. Т . 1. Т. 2; Байдаков
И.П. Указ. соч.
9
10
расширяет
или
уменьшает
платежеспособный
спрос
на
средства
производства и предметы потребления.
Регулирование занятости и уровня социальной дифференциации
общества. Налоговое регулирование позволяет повышать уровень занятости
определенных слоев населения. Для этого вдвое уменьшаются ставки налога
на прибыль, если на предприятии трудятся не менее 70% работников
пенсионного возраста и инвалидов, а ортопедические и протезные
предприятия не облагаются налогом.
Уплата
налогов
–
обязанность
граждан,
необходимая
для
финансирования расходов, которые правительства будут делать по решению
их представителей. Декларация прав человека (ст. 13), принятая во Франции
в 1789 г., оправдывает налоги как средство, позволяющее правительствам
поддерживать общественный порядок и покрывать административные
расходы правительств. Это всеобщее «обложение» должно равномерно
распределяться между гражданами исходя из их возможностей11.
Права налогоплательщиков следует рассматривать в широком контексте
прав человека и международных обязательств, которые большинство стран
взяло на себя в этой области. Существует ряд международных соглашений о
правах человека. В данном контексте важным исходным документом
является Европейское соглашение о правах человека. Следует отметить
резолюцию 1977 г. Европейского Совета «О защите частных лиц, связанной с
деятельностью административных властей», где выдвинуты принципы,
которыми должны руководствоваться правительства при формулировании
своих административных процедур. Эта резолюция отмечает, что граждане
имеют право быть выслушанными и на доступ к информации12.
См., напр.: Матлин А. Налоги и доходы // Политическое образование. 1989. № 9; Налоги
в России // Российские вести. 1993. № 6; Налоги в рыночной экономике // Финансы. 1992.
№ 3; Налоги платить надо. Но перед этим следует подумать, сколько? // Экономика и
жизнь. 1992. № 3.
12
См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе / Пер. с англ. 4-е изд. М.: Дело
ЛТД, 1994; Богачева О. Налоговая реформа в США // Мировая экономика и
международные отношения. 1987. № 6.
11
Разные налогоплательщики имеют различные возможности избегать
уплаты налогов. Большинство налогоплательщиков готовы выполнить свои
обязанности, хотя многие могут пытаться уменьшить свои налоговые
задолженности, и лишь некоторые стараются уклониться от выполнения
своих обязанностей. В некоторых случаях налогоплательщики могут не
выполнять
своих
законодательства
обязанностей
или
отсутствия
из-за
искреннего
информации.
Тем
непонимания
не
менее
все
налогоплательщики имеют определенные права, включая право ждать от
налоговых властей, что они обеспечат, по мере возможности, чтобы все
сектора общества выполняли свои налоговые обязательства. Несоблюдение
налоговой
дисциплины
представляет
собой
не
только
угрозу
профессиональной деятельности честного налогоплательщика, но и его
личному благополучию и восприятию им справедливости, поскольку чем
больше уклонение или избежание уплаты налогов другими, тем большее
бремя налогообложения ложится на большинство налогоплательщиков.
Во всех странах существуют налогоплательщики, которые пытаются
избежать
уплаты
налогов.
Действия
этого
меньшинства
вызвали
необходимость создания сложной системы контроля, которая должна
распространяться на всех налогоплательщиков13.
Правительства
предоставляют
возможности
получения
информации
Полномочия
проведения
контроля
налоговым
с
целью
властям
широкие
взыскания
налогов.
сформулированы
в
налоговом
законодательстве и обычно ограничены правилами, которые служат для того,
чтобы налоговые инспекторы ими не злоупотребляли. Условия, в которых
они могут использоваться, и процедуры, которым нужно следовать, четко
определены.
Использование
широких
полномочий
на
обеспечение
соблюдения налоговой дисциплины полностью оправданно в тех случаях,
13
См.: Красницкий В.А. Указ. соч. С. 126.
когда существует подозрение обмана, но оно может быть необходимым, если
позволяет собирать правильную сумму налога даже при отсутствии обмана14.
Одним
из
сдерживающих
факторов
повышения
эффективности
мобилизации налогов в бюджет являются сложившиеся методы налогового
администрирования15.
Возражения
хозяйствующих
субъектов
вызывают
в
основном
контролирующие функции: правила проведения налоговых проверок, в
частности повторных, количество и сроки проверок в течение года; перечень
документов, которые налоговые органы вправе затребовать при камеральных
проверках. Отсутствие типовых процедур проверки, низкое качество
проведения проверок, слабая доказательная база взыскания налоговых
санкций при рассмотрении дел в суде, широкое применение «фирмоднодневок», большое участие в обороте наличных денег – все это указывает
на неотлаженный механизм администрирования.
Для борьбы с рассматриваемыми правонарушениями со стороны
уполномоченных государством органов должен быть установлен постоянный
контроль доходов и расходов организаций и физических лиц, преследующий
цель – предоставить в распоряжение налоговых органов сведения, прямо или
косвенно характеризующие объект налогообложения и налоговую базу по
каждому налогоплательщику. Необходимо, чтобы система налогового
администрирования не только обеспечивала уменьшение уровня затрат на
исполнение
налогового
налогоплательщиков,
но
законодательства
и
формировала
для
у
государства
последних
и
для
понимание
неотвратимости выявления нарушения и взыскания в бюджет полной суммы
причитающихся к уплате налогов.
Указанные
обстоятельства
требуют
определения
и
детального
рассмотрения правовой природы администрирования налогов.
См.: Бартенев С.А. Указ. соч.; Бачурин А.В. Указ. соч.
См. подробнее: Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении
государства. М., 2000. С. 3.
14
15
Понятие «природа» означает сущность, основное свойство чего-либо.
Выяснить сущность – значит выявить его основополагающие свойства,
признаки, особенности и взаимосвязь с другими явлениями. Таким образом,
выяснить правовую природу администрирования налогов можно через
взаимосвязь с другими явлениями, через отношения, которые возникают в
процессе исполнения налоговой обязанности и обеспечения поступления
налогов16.
Для обеспечения порядка поступления налогов недостаточно издать
нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить
подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Как
справедливо
отмечает
налогоплательщиком
его
М.В.
Карасева,
налоговой
исполнение
«добровольное
обязанности
путем
собственных
активных действий без помощи государственных органов – это то, к чему,
прежде
всего,
стремится
государство…
Что
касается
действий
государственных органов, направленных на обеспечение исполнения
налоговой обязанности, то они являются в системе налогового регулирования
вторичными, вынужденными»17. Необходимо добавить, что добровольное
исполнение налоговой обязанности невозможно без встречных действий со
стороны уполномоченных органов.
Рациональность, эффективность и качество системы государственного
управления особенно отчетливо проявляются в переходный период, когда
устаревшие, не отвечающие современным требованиям государственные
институты сменяются новыми18.
В такие периоды стабильность в обществе может быть обеспечена лишь
при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей
См.: Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.:
Норинт, 1998. С. 988.
17
См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.,
2003. С. 146.
18
См.: Попов Л.Л. Ключевые проблемы государственного управления и
административного права // Проблемы административного и административнопроцессуального права. М., 2005. С. 4.
16
системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами
более
совершенными.
«Полное
отрицание
советской
системы
государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как
известно, обошлось нашей стране многими существенными потерями —
экономическими, политическими, социальными, духовными и пр.»19 А идея
необходимости рационализации государственного управления, основанного
на сильной центральной власти и на объемной и самостоятельной власти
регионов и местных сообществ, утверждалась долго и до сих пор не
получила своего завершения. И только создание нормативной базы,
определившей соотношение полномочий разных уровней власти, позволило в
определенной степени положить конец перетягиванию властных полномочий
из
центра
в
регионы
и
найти
определенный
баланс
между
централизованными и децентрализованными формами управления20.
Сегодня основная цель исполнительной власти (как и любой из ветвей
власти) – усиление, централизация и укрепление единства властной
вертикали. Цель положительная, но почему она сформировалась? Почему
возникла в государстве, которое, как уже отмечалось, с момента преодоления
феодальной раздробленности всегда имело сильную центральную власть,
независимо от формы государственного устройства и формы правления?
Видимо, «подразумевается», что после обретения Российской Федерацией
статуса суверенного государства в результате распада СССР децентрализация власти и, следовательно, ее практическая реализация, т.е.
децентрализация публичного управления, не просто состоялись, а приобрели
столь значительный масштаб, что стали в известной степени негативным
элементом в управлении, и, подчеркнем, не просто негативным, а настолько
См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс
лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 64.
20
В качестве примера можно назвать практику заключения договоров о
разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами. Начиная с 1993 г. на основе конституционных положений такие договоры
были заключены с каждым субъектом РФ.
19
значительным по своему масштабу, что требуются целые комплексы
мероприятий и программ для его нейтрализации21.
Следовательно, можно констатировать определенного рода парадокс: ни
концепции децентрализации публичного управления, ни ее сущность и
понятие, ни система принципов, ни цели и задачи децентрализации не были
исследованы, не разрабатывались реформирующие программы ни по
горизонтальной, ни по вертикальной децентрализации государственной власти и государственного (публичного) управления, но с последствиями
децентрализации сегодня приходится активно бороться. В результате
получилось, что категория «децентрализация» утратила для России свою
ярко демократическую окраску как неотъемлемый атрибут правового
государства и гражданского общества, стала неким тормозом в процессе
дальнейшего реформирования многих сфер жизни, в том числе правовой22.
См.: Брызгалин А.В. Указ. соч.
См. подробнее: Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении
государства. М., 2000. С. 3–8.
21
22