Проблемы и пути развития налогового федерализма в России

к.э.н., доцент Пинская Миляуша Рашитовна
ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве РФ»
г. Москва
Проблемы и пути развития налогового федерализма в России
В каждом государстве для обеспечения целенаправленного, устойчивого и
эффективного развития должна быть предусмотрена четкая система организации
государственной власти на всех уровнях управления. При этом необходимо принимать во
внимание следующую триаду: «функции-полномочия-ресурсы», другими словами,
каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого
он должен быть наделен определенными полномочиями, а главное – иметь для их
реализации необходимые и достаточные ресурсы. Введение федерализма в сферу
государственного строительства России потребовало совершенствования действующего
порядка разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.
Налоговый федерализм. Следует признать, что в научной литературе раскрытию
смысла понятия «налоговый федерализм» уделено недостаточно внимания. Отношения,
связанные с формированием бюджетных ресурсов и их расходованием, в Российской
Федерации определяются как «бюджетный федерализм»1. В рамках бюджетного
федерализма распределяют налоговые доходы, что закреплено в Бюджетном кодексе РФ.
Налоги, поступая в федеральный бюджет, теряют свой налоговый иммунитет и
перечисляются в нижестоящие бюджеты в виде дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности.
Однако с позиции управления бюджетными ресурсами на первом плане должны
стоять задачи не распределения налоговых доходов, а разграничения налоговых
полномочий, поскольку расширение налоговых полномочий субъектов Федерации:
 позволяет сократить разрыв между интересами налогоплательщиков и возможностями
органов власти субъектов Федерации предоставлять общественные блага в обмен на
уплату налогов;
 способствует усилению ответственности представителей региональной власти перед
налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности;
 повышению их самостоятельности и инициативы при формировании доходов
региональных бюджетов, что особенно актуально в условиях дефицита федерального и
региональных бюджетов, вызванного финансово-экономическим кризисом;
 способствует сокращению трансакционных издержек и снижает коррупционную
составляющую при перераспределении бюджетных ресурсов за счет уменьшения
объема вторично перераспределяемых финансовых ресурсов.
Поэтому в федеративном государстве следует акцентировать внимание на
распределении не налоговых доходов, а налоговых полномочий между федерацией и
субъектами Федерации. Решать эти проблемы целесообразно через развитие не
бюджетного, а налогового федерализма.
Налоговый федерализм – это законодательно закрепленный порядок разграничения
налоговых полномочий представительных органов государственной власти и
муниципальных образований, предполагающий организацию налоговых потоков по
соответствующим иерархическим уровням, обеспечивающий гармонизацию налоговых
отношений через проведение рациональной и справедливой политики перераспределения
См., например, Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития
бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (ред. от 06.02.2004). Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1
1
финансовых ресурсов между разными уровнями управления федеративным государством
для выполнения ими конституционно закрепленных полномочий.
Различают два основных типа налогового федерализма: децентрализованный и
кооперативный. Различия между ними заключаются в распределении функций по доходам
между центром и регионами и принципах выделения межбюджетных трансфертов.
Кооперативный налоговый федерализм отличается от децентрализованного более
широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов
и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и
горизонтальным). Россия относится к странам с умеренной централизацией доходов,
движущимся постепенно к большей децентрализации.
В целях совершенствования налогового федерализма в РФ представляется
целесообразным усиление налоговой конкуренции и введение института «финансовой
эквализации», механизмы которой прописаны в конституциях ряда стран с федеративной
формой государственного устройства.
Налоговая конкуренция. Следует признать, что сама постановка вопроса о
существовании и развитии налоговой конкуренции пока выглядит еще не совсем
привычной для российской практики. Да и само понятие такой конкуренции нельзя
считать устоявшимся в отечественном научном обороте.
Налоговая конкуренция является побудительным мотивом для достижения
справедливости при перераспределении бюджетных ресурсов как между странами, так и
внутри одного государства. Восприятие налоговой конкуренции неоднородно по своему
содержанию и формам проявления. В частности, она может предстать в виде конкуренции
между центром и регионами или конкуренции внутри «сложносоставных» регионов за
расширение полномочий в области установления, отмены, изменения элементов
региональных и местных налогов (так называемая вертикальная налоговая конкуренция),
а также в виде конкуренции между территориями за налогоплательщика (так называемая
горизонтальная налоговая конкуренция)2.
В целом же ответ на вопрос о том, нужна ли российской федеративной модели
налоговая конкуренция или не нужна, является неоднозначным. Его, по нашему мнению,
нужно искать в контексте проводимой налоговой реформы. Если в результате налоговой
конкуренции происходят позитивные и желательные изменения, тогда налоговая
конкуренция благоприятна для экономики. С другой стороны, если в определенный
период своего развития экономика лучше функционирует при единых (территориально
унифицированных) налоговых ставках и единообразном налоговом бремени, тогда
налоговая конкуренция контрпродуктивна.
Финансовая эквализация. В современном российском законодательстве
обоснование института финансовой эквализации, к сожалению, отсутствует. В связи с
чем, интересно будет пояснить, что же такое «эквализация» и что сулит применение
соответствующих норм.
Финансовая эквализация – это многопараметрическая оптимизация, нацеленная на
нахождение оптимального соотношения (баланса) распределения налогов и
межбюджетных трансфертов одновременно по нескольким параметрам: как на разных
уровнях управления (по вертикали), так и на одном уровне (по горизонтали).
Финансовая эквализация, интегрируя в себе политические решения, оформленные
в нормах права, может обеспечить:
Пинская М.Р. Развитие налоговой конкуренции как основы налогового федерализма // Налогообложение:
проблемы науки и практики – 2009 / Под ред. Ю.Б. Иванова. Харьков: ИНЖЭК, 2009. С. 228.
2
2
 выравнивание формирующейся за счет налогообложения доходной базы
федерального и региональных бюджетов (между Федерацией и ее субъектами);
 перераспределение доходов и налогового бремени в зависимости от
«финансовой силы» регионов (между субъектами Федерации);
 перераспределение доходов внутри субъекта Федерации для обеспечения
финансовой самостоятельности местного самоуправления.
В отличие от финансового выравнивания, такие системы горизонтального
выравнивания инициируют повышение самостоятельности и ответственности
субфедеральных властей при формировании территориальных бюджетов3.
Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что
жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не
улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы,
поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности. Поэтому для
обеспечения оптимального управления в основу налогового федерализма должны быть
заложены следующие принципы4.
1. Конституционное закрепление развернутой характеристики налоговой системы,
основных принципов налогообложения и видов налогов, которые государство вправе
использовать в качестве своего финансового ресурса.
2. Разграничение прав, обязанности и ответственности при формировании и
исполнении бюджетов между федеральным центром и субъектами Федерации на основе
принципа субсидиарности. Суть его состоит в распределении функций между уровнями
власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти должны включаться только
те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны.
3. Законодательная регламентация налоговых полномочий уровней управления.
4. Равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с
федеральным центром.
5. Конституционная гарантия финансовой самостоятельности субъектов
Федерации и местного самоуправления и обеспеченности ресурсной базой, адекватной их
полномочиям.
6. Достаточность собственных доходов бюджетов каждого уровня как основных
финансовых ресурсов для реализации закрепленных за ними расходных полномочий.
7. Закрепление за каждым уровнем бюджета собственных налогов с
соразмерными налоговыми базами, а также закрепление права на изменение отдельных
элементов налогообложения по собственным налогам.
8. Конституционная гарантия справедливого перераспределения (финансовой
эквализации) бюджетных средств между отраслями и сферами управления, регионами и
отдельными гражданами и контроля за их использованием.
9. Перераспределение финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы
для сглаживания дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных
трансфертов, на основе законодательно закрепленной финансовой эквализации.
10. Автономизация, предполагающая оптимальное сочетание централизации и
самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализации) путем наделения
различных уровней власти собственными доходными источниками, налоговыми
полномочиями и ответственностью.
Пинская М.Р. Об усилении налоговых методов формирования субфедеральных бюджетов // Федерализм.
2009. № 3 (55). С. 109-116.
4
Пинская М.Р. Реализация принципа федерализма в налоговой системе России // Финансы и кредит. 2009.
№ 34 (370). С. 29-32.
3
3