МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВ, СБОРОВ И ПЛАТЕЖЕЙ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
реклама
МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВ, СБОРОВ И ПЛАТЕЖЕЙ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Суровцева Е.С. Орловский государственный технический университет, Орел, Россия В статье обоснована возможность преодоления негативных тенденций современного природопользования на базе создания систем устойчивого эколого–экономического управления. Основными источниками их финансового обеспечения являются экологические налоги, сборы, платежи. Рассмотрены эффективные меры и результаты экологической налоговой политики ряда зарубежных стран (Германия, США, Франция, Япония и др.). Определены приоритеты модернизации системы экологического налогообложения в Российской Федерации. Увеличение объёмов производства, усиление негативного воздействия на окружающую среду, сокращение запасов природных ресурсов создают угрозу экологической безопасности стран и регионов, препятствуют их устойчивому социально - экономическому развитию, соблюдению принципов прав человека на благоприятную среду, платности природопользования и возмещения вреда. Аналогичные процессы происходят и в России, что связано с незначительными объёмами экологоориентированных инвестиций и инноваций, отсутствием эффективных систем эколого – экономического управления и финансирования. Основными источниками финансового обеспечения перехода к устойчивому развитию, создания систем экологического управления, решения природоохранных проблем в большинстве государств являются экологические налоги, платежи и сборы (таблица 1 [3, с. 228]). Это определяет необходимость изучения соответствующего зарубежного опыта. 2 4 5 + + + + + + + + + 6 + + + + + + + + + + + 7 8 + + + + + + + + + + + + + + 9 + + 10 + + + + экологическое страхование 3 интервенция на рынках сырья шумом 2 Рыночные инструменты торговля правами отходами 1 Канада (2) Финляндия (5) Франция (8) ФРГ (7) Италия (5) Япония (6) Швеция (6) Великобритания (5) США (8) воды Страны атм. Воздуха Платежи за загрязнение Платежи за сбор и переработку загрязняющих веществ Экологические налоги в ценах на продукцию Административные меры (лицензии) Дифференциация налога на прибыль Субсидии (гранты, «мягкие» налоги) Таблица 1. Основные методы и механизмы охраны окружающей среды, применяемые в зарубежных странах 11 12 13 + + + + + + + + + + + + Экологизированная налоговая политика включает льготное налогообложение, освобождение от уплаты налогов, налогообложение опасной продукции. Она стимулирует развитие экологосбалансированных производств и видов деятельности, ограничивает развитие опасных технологий, аккумулирует средства для целевого решения природоохранных проблем. Опыт развитых стран (Великобритания, Германия, США, Франция) показывает, что целью налоговых реформ является стабилизация налоговой системы, позволяющая сократить до разумного минимума необходимость изменения правил в будущем, обеспечивающая компаниям возможность выбора оптимальных технологий и характера деятельности. В зарубежных государствах в числе экологических налогов широко распространены «углеродный» и «серный» налоги, налоги на перерабатываемую тару. В странах Евросоюза используются налоги за загрязнение атмосферного воздуха, «шумовые загрязнения», на отходы нефтепродуктов, опасные и токсичные отходы, акцизные налоги на одноразовые упаковку и тару, смазочные масла, нефть и нефтепродукты, минеральные удобрения и пестициды, аккумуляторы, содержащие кадмий и ртуть, старые автомобили [5, с. 97]. Так, в Германии (1969 г.), Франции (1981 г.), Италии установлен налог на смазочные масла. В Норвегии и Швеции введён налог на минеральные удобрения и пестициды. В 3 Австрии, Великобритании взимают налоги на пользование топливными и нефтяными продуктами, в Финляндии - на использование беззалоговой тары, не подлежащей повторному использованию, на смазочные масла, сырую нефть и нефтепродукты. В Бельгии действуют налоги, предназначенные для финансирования природоохранных мероприятий через фонды (налог на экологически опасную продукцию, на источники ионизирующего излучения, регулирующие экологические налоги для вытеснения с рынка экологически вредной продукции, услуг). Экологические налоги активно используются и в странах Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия). Так, в 1996 году в Венгрии были введены экологические налоги на импортное топливо, шины, холодильники и хладагенты, упаковку, элементы питания, уплачиваемые производителями, импортёрами от объёма продаж [5, с. 99]. В Японии введены дифференцированные по районам налоги на автотранспорт для контроля за выхлопными газами, специальные налоги для электромобилей, надбавки за опасные производства и товары. При формировании фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов за счёт экологических налогов и платежей часть полученных средств используется на их воспроизводство. Другая часть, например, в США, идёт на охрану земель и водных ресурсов. Государство как собственник природных ресурсов должно создавать субфонды за счёт отчислений от доходов ресурсов, использование которых приносит значительную ренту. Для снижения концентрации углекислого газа в атмосфере Земли, решения проблемы энергоэффективности зарубежными учёными выдвигается идея введения международного налога на углекислоту и установления квот на её безналоговое производство. В 1990 году налог на производство углекислоты (при сжигании угля, нефти и природного газа) ввела Швейцария. Вопросы налогообложения производителей углекислого газа рассматриваются в Голландии, Германии и Швеции. При этом в соответствии с принципом «фискальной нейтральности» в Швеции были снижены энергетический налог в сельском хозяйстве, налог на непрерывное образование [2, с. 145]. Для увеличения цены на экологически вредную продукцию в целях снижения её потребления вводятся специальные налоги. Например, в США в 1989 году введён налог на продукцию, содержащую озоноразрушающие химические соединения [5, с. 57]. В Финляндии и 4 Нидерландах установлены налоги на выбросы углерода в результате сжигания ископаемого топлива. Существуют примеры сочетания налогов с торговлей выбросами парниковых газов. Так, в Великобритании система торговли выбросами функционирует с августа 2001 года, нейтрализует «климатический» налог на потребление энергии, введённый в апреле 2001 года. За сокращение выбросов углекислого газа предприятия могут получить восьмидесятипроцентную скидку по его уплате, денежную компенсацию от правительства, продать сокращённые единицы выбросов [2, с. 145]. В США торгуют правами на выбросы сернистых и азотистых соединений в рамках борьбы с кислотными дождями. Основные меры и результаты экологической налоговой политики ряда зарубежных стран представлены в таблице 2 [4, с. 15]. Таблица 2 Системы экологического налогообложения зарубежных стран Меры политики, страна, год введения 1. Налогообложение токсичных отходов, Германия, 1991 г. 2. Налоги на загрязнение воды, Нидерланды, 1970 г. 3. Налог на выбросы окислов серы, Швеция, 1991 г. 4. Налог на вещества, разрушающие озоновый слой, США, 1990 г. 5. Налог на выбросы двуокиси углерода, Норвегия, 1991 г. Описание, результаты снижение образования токсичных отходов за 3 года на 15 % сокращение на 72 – 99 % промышленных выбросов тяжёлых металлов в воды, контролируемые регионами сокращения выбросов на 15 – 20 % в течение 1989 – 1995 годов сокращение и принудительное постепенное прекращение их производства снижение выбросов на 3 – 4 % Мировым сообществом рассматриваются вопросы об обязательном введении международных и внутренних экологических налогов. Это позволит перераспределить финансовые ресурсы от развитых стран, сильно загрязняющих среду, к менее развитым, обеспечить ресурсами создание безотходных технологий. Так, разработана концепция Европейского закона об экологическом налоге, рассматриваются предложения по введению общеевропейского экологического налога на диоксид углерода, энергию и аккумулированию поступлений в специальном фонде. Таким образом, можно констатировать, что в зарубежных странах накоплен и апробирован значительный опыт управления и 5 финансирования в экологической сфере на основе систем экологического налогообложения. Он может быть эффективно использован в Российской Федерации. Однако, в то время, как в развитых странах преобладает точка зрения о выгодности природоохранной и ресурсосберегающей деятельности для человека, общества и государства, в России сложился стереотип отношения к экологии, как к лишним затратам. Это обуславливает осуществление процессов управления экономикой и окружающей средой в отрыве друг от друга, провоцирует усиление экологических проблем. Важной причиной негативных экологических тенденций также является недооценка реальной экономической стоимости природных ресурсов и услуг. При этом экологосбалансированный вариант проигрывает в сравнении с традиционными решениями. В России низок уровень «экологической» составляющей в расходной части бюджета при её доминировании в доходной части от природоёмкого экспорта. Установление обоснованного размера платежей, увеличение природоохранных расходов бюджета пропорционально росту доли «экологической составляющей» в его доходах создаст условия для сбалансированного распределения доходов между уровнями бюджета, сочетания фискальной и регулирующей функций экологических налогов. Для этого требуется разработка концепции системы экологического налогообложения на научной инновационной основе. Система экологических налогов, сборов, платежей России, являющаяся одним из эффективных инструментов экономического механизма, включает: 1) налоги, сборы, платежи за пользование природными ресурсами: налог на добычу полезных ископаемых (Глава 26 НК РФ [1]); система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (Глава 26.4 НК РФ [1]); разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, оговоренных в лицензии (бонусы); регулярные платежи за пользование недрами; плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий (ст. 39 Закона РФ «О недрах»); платежи за пользование лесным фондом (ст. 103 Лесного Кодекса РФ); сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, водный налог (Глава 25.2 НК РФ «Водный налог» [1]); земельный налог (Глава 31 НК РФ «Земельный налог» » [1]) и др.; 6 2) плата за загрязнение окружающей среды (сбросы, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия) (ст. 16 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002), Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»). Все природоресурсные платежи можно разделить на воспроизводственные, рентные («сверхприбыль»), компенсационные. Посредством максимально полного извлечения и направления в бюджет природно – ресурсной ренты, практикуемого во всех цивилизованных странах, государство может реализовать свои права собственности на ресурсы, переход экономики от сырьевой ориентации к производственной, обеспечить значительные источники финансирования развития страны, компенсировать расходы на воспроизводство и охрану ресурсов, окружающей среды. Того же мнения придерживаются и многие российские исследователи (В.И. Данилов – Данильян, А.Г. Гранберг, Н.А. Моисеев, В.Л. Сидорчук, А.А. Гусев, Ю.Б. Осипов, А.А. Винокуров, С.Н. Бобылёв). В Экологической доктрине РФ (27.08.2002) также определена необходимость изъятия природно–ресурсной ренты. В данной ситуации требуется «экологизация» налоговой системы России путём законодательного переноса налогового бремени с факторов производства «труд» и «капитал» на эколого – ресурсные с соблюдением принципа «фискальной нейтральности» [2, с. 93; 5, с. 57]. Эти меры предусматривает и «Национальная стратегия сохранения биоразнообразия России». В подсистеме платежей за негативное воздействие первоочередной задачей является увеличение их ставок до экономически обоснованного уровня, обеспечение целевого использования средств, прекратившегося с 2001 года после упразднения Федерального экологического фонда. Признание незаконным (недействительным) Постановления Правительства № 632 от 28.08.1992, регулирующего порядок взимания данных платежей, Решением Верховного суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178 освободило хозяйствующие субъекты от внесения платы. В результате потери консолидированного бюджета РФ в 2002 году составили свыше 2 млрд. рублей. 7 Однако Определением Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-о установлено, что рассматриваемые платежи взимаются за предоставление субъектам деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы, размещать отходы. Эти платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер, являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Данный правовой прецедент обратил внимание законодателей на суть проблемы. Очевидно, что в настоящее время экономический механизм охраны окружающей среды фактически перестал функционировать, разрушается система экологического управления. Требуется законодательное определение формы и размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, порядка её взимания и последующего целевого использования. Существуют различные мнения на счёт того, чем является плата за негативное воздействие на окружающую среду – налогом или платежом. Хотя эти понятия и имеют общие черты (законодательно установленные порядок и условия взимания, обязательность уплаты, принудительный характер изъятия, связь с бюджетом (п. 1, 2 ст. 8 НК РФ). Однако экологические платежи вследствие своей универсальности и разнообразия не могут иметь признак абстрактности, присущий налогам, являющимся источником доходов бюджета и не предполагающим целевого использования. В первоначальной редакции части 1 Налогового Кодекса РФ в число федеральных налогов и сборов (ст. 13) входил экологический налог. Для определения его основных элементов по инициативе депутатов Государственной Думы РФ (Р. Бакиев, М. Гасанов, В. Грачёв) разработан проект ФЗ РФ № 252795-3 от 29.04.2002 «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ (Глава 31 «Экологический налог»). Однако Правительство РФ, после его рассмотрения приняло решение о нецелесообразности введения системы платежей за негативное воздействие в виде экологического налога, так как «эти выплаты не являются сферой налогового законодательства». В результате «экологический налог» был исключён из числа федеральных налогов и сборов. Данное решение, а также потребность в целевом использовании средств обусловили необходимость разработки законопроекта «О плате за 8 негативное воздействие на окружающую среду». Так, был разработан ряд законопроектов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», в частности, от 17.06.2002 (Комитет Госдумы РФ по экологии (В.А. Грачёв) и от 15.09.2003 (Министерство природных ресурсов РФ). Они отличаются по вопросам круга субъектов, определения платного негативного воздействия, мер стимулирования и целевого использования платежей. Мы считаем, что экологический налог, являясь фискальным инструментом формирования доходов бюджета, не сможет полноценно заменить платежи за негативное воздействие на окружающую среду в части обеспечения источников финансирования природоохранных мероприятий, стимулирования сокращения негативного воздействия. Таким образом, наиболее рациональным вариантом обеспечения принципа «платности негативного воздействия», повышения экономической заинтересованности природопользователей во внедрении эколого – инновационных технологий, осуществлении природоохранных затрат является система платежей, установленная федеральным законом «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Перспективным направлением стимулирования экологически безопасного поведения хозяйствующих субъектов является введение специальных экологических налогов на производство, использование экологически вредной продукции, опасных технологий, льготного налогообложения экологичных видов продукции и услуг. При этом, в соответствии с принципом «фискальной нейтральности», должно быть обеспечено компенсирующее снижение уже существующих налогов, а для предотвращения переноса налогового бремени на потребителей путём роста цен и тарифов – использование мер антимонопольной политики. Специальные экологические налоги могут взиматься с производителей, потребителей в процентном отношении к стоимостному выражению продукции, веществ, технологий, потенциально опасных, вызывающих загрязнение в процессе переработки (топливно-нефтяные продукты, смазочные масла), потребления (этилированный бензин, пестициды, удобрения). Для повышения их эффективности необходимо аккумулирование средств, последующее целевое использование на природоохранные мероприятия в рамках экологических программ. Проведённые исследования позволили определить приоритеты модернизации системы экологического налогообложения в России в целях 9 финансового обеспечения устойчивого эколого – экономического развития, стимулирования снижения негативного воздействия (таблица 3). Таблица 3 Основные приоритеты модернизации системы налогов, сборов и платежей в экологической сфере Российской Федерации № Современное п/п состояние 1 Преимущественно косвенное налогообложение, с учётом результатов производства (через налоги на прибыль, добавленную стоимость, социальный, подоходный налоги, таможенные пошлины). 2 Присвоение сверхнормативной прибыли (рентного дохода) коммерческими структурами при использовании лучших по качеству, местоположению и естественным условиям производства природных ресурсов. 3 Ставки налогов, сборов, платежей за природные ресурсы и негативное воздействие не соответствуют экономически обоснованному уровню. 4 Платежи за загрязнение среды взимаются на основании ФЗ РФ «Об Предлагаемые изменения Последствия модернизации Переход к прямому природо – ресурсному (на базе используемых ресурсов), то есть от налогов на труд и капитал к платежам за ресурсы и загрязнение при компенсирующем снижении других налогов. Формирование эффективного экономического механизма управления и стимулирования, увеличение объёмов экологических инвестиций и инноваций. Совершенствование системы платы за природные ресурсы на рентной основе, с дифференциацией ставок, максимально полным извлечением и направлением в государственный бюджет природо – ресурсной ренты. Выравнивание условий деятельности природопользователей, стимулирование снижения ресурсопотребления, перехода на малоотходные технологии; обеспечение источников финансирования бюджета. Увеличение, индексация ставок до реальной экономической оценки: нижняя граница для возобновимых ресурсов издержки по их воспроизводству, для невозобновимых - рентная оценка с учётом издержек получения продукции, для платежей за негативное воздействие – уровень затрат по восстановлению среды до нормативного состояния. Правовое закрепление неналогового статуса платы и её элементов (на основе Компенсация расходов на воспроизводство и охрану ресурсов, окружающей среды, стимулирование снижения негативного воздействия, использования ресурсов. Повышение объёмов собираемых платежей, обеспечение их целевого 10 5 6 охране окружающей среды», Постановления Правительства РФ № 632 от 28.08.92 (решением Верховного суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178 признано незаконным). Восстановлено Определением Конституционного Суда РФ 10.12.2002. Имеются проекты реформирования данной системы на основе главы 31 Налогового Кодекса РФ «Экологический налог» и ФЗ «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Специальные экологические налоги в налоговой системе РФ отсутствуют Экологические налоги, сборы, платежи «растворяются» в бюджете, выполняют фискальную функцию. ФЗ РФ «О плате за негативное воздействие на окружающую среду»); обеспечение полного учёта природопользователей (включая индивидуальных предпринимателей), непрерывного сплошного мониторинга загрязнителей; обеспечение зачёта платежей при осуществлении эффективных природоохранных мероприятий; ужесточение ответственности за нецелевое использование средств. использовании, что будет способствовать финансированию восстановления качества среды, проведению природоохранных мероприятий, стимулированию снижения негативного воздействия природопользователями, повышению их экономической заинтересованности во внедрении эколого – инновационных технологий. Введение специальных экологических налогов на производство и потребление экологически вредной продукции, опасных технологий; льготное налогообложение экологичных видов продукции и услуг, с учётом принципа «фискальной нейтральности». Аккумулирование природоресурсных и природоохранных налогов, сборов и платежей в целевых экологических фондах. Стимулирование сокращение производства, потребления экологически опасных товаров, услуг, технологий; формирование финансовых ресурсов для восстановления качества среды; создание возвратно – залоговой формы оборота тары, упаковки. Обеспечение целевого использования средств, стимулирование природопользователей, усиление контроля за выполнением требований законодательства, ужесточение ответственности. По нашему мнению, предлагаемые изменения должны быть включены в новую редакцию федерального закона РФ «Об (экологических стандартах и) охране окружающей среды». Перспективным направлением развития природоохранного законодательства является его консолидация на основе вышеуказанного 11 закона путём создания «Экологического Кодекса РФ», на базе опыта ряда зарубежных стран (ФРГ, Швеция, Франция). Одновременно необходимо принятие специальных, органично связанных с ним законов, регламентирующих отдельные аспекты природоохранной деятельности, эколого – экономического управления и финансирования (об экологической экспертизе, экологических налогах, платежах, экологическом предпринимательстве, менеджменте, аудите, страховании, лицензировании). ____________________________ 1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2) от 5.08.2000 № 117 – ФЗ (ред. от 10.01.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340. 2. Гусев А.А. Современные экономические проблемы природопользования: Учебное пособие. М.: Международные отношения, 2004. 208 с. 3. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999. 320 с. 4. Репина Т. Облик новой экономики // Экология и жизнь. 2001. № 3. С. 12–16. 5. Экономическая и финансовая политика в сфере охраны окружающей среды / Под ред. В.И. Данилова–Данильяна. М.: Издательство НУМЦ Госкомэкологии России, 1999. 512 с.
