Лаевская,Е.В. Доступ к правосудию по

Доступ к правосудию
по вопросам, касающимся окружающей среды
в Республике Беларусь: некоторые проблемы
совершенствования процессуального законодательства
Лаевская Елена Владимировна,
доцент юридического факультета БГУ, кандидат юридических
наук
Важнейшей составляющей концепции устойчивого развития и
реализуемой на ее основе Национальной стратегии устойчивого
социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 года
является обеспечение права нового поколения – конституционного
права граждан на благоприятную окружающую среду в контексте
решения экономических и социальных проблем развития государства1.
Как справедливо подчеркивает российский правовед, профессор
Бринчук М.М.: «В контексте устойчивого развития в праве
окружающей среды должен быть решен ряд задач, направленных на
обеспечение соблюдения экологических прав граждан… Серьезнейшей
задачей является создание механизмов защиты экологических прав и
законных интересов физических и юридических лиц, признания
экологических прав будущих поколений и создания механизмов их
защиты»2.
В этой связи проблема эффективности правового обеспечения
доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, и
практики
правоприменения
в
данной
области
отношений
представляется весьма актуальной.
Дефиниция «доступ к правосудию по вопросам окружающей
среды» используется в отечественном законодательстве сравнительно
недавно в связи с утверждением 14 декабря 1999г. Указом Президента
Республики Беларусь Конвенции о доступе к информации, участии
общественности в принятии решений и доступе к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. (далее – Орхусская
Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики
Беларусь на период до 2020г./ Национальная комиссия по устойчивому развитию
Республики Беларусь; Редколлегия: Я.М. Александрович и др. – Мн.: Юнипак. 2004. - 200с.
2
Бринчук М.М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого
развития // Права человека как фактор cтратегии устойчивого развития. /Авт. кол. : Е. А.
Лукашева,
А.
В.
Оболонский,
Т.
А.
Васильева и др. ; Рук. программы и отв. ред. Е. А. Лукашева
; РАН. Институт государства и права. -М. :Норма,2000 С. 205.
1
1
конвенция)3. Конвенция была принята под эгидой ЕЭК ООН в рамках
процесса «Окружающая среда для Европы»4, в настоящее время
является частью действующего на территории Республики Беларусь
законодательства и подлежит непосредственному применению5.
Основная идея Орхусской конвенции заключена в провозглашении
прав граждан на получение экологической информации, на участие в
процессе принятия экологически значимых решений и на доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды6.
Принятие и реализация данного международно-правового
документа продемонстрировало активное стремление государств
европейского региона противостоять современным глобальным
вызовам, таким, как проблемы загрязнения окружающей среды, с
другой стороны, символизировало начало формирования нового
подхода в правовом обеспечении охраны окружающей среды
посредством внедрения частноправовых форм и способов защиты
экологических прав граждан. В этом смысле контекст Орхусской
конвенции абсолютно четко указывает на появление специфического
субъекта, в отношении которого должен быть обеспечен «доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» общественность в лице, как отдельного гражданина, так и организации,
в частности, неправительственной организации, по терминологии,
используемой в конвенции.
Эффективность реализации положений международного договора
во многом предопределяется адекватностью имплементации и
восприятия международных норм национальным законодательством и
правоприменителем. В этой связи представляется актуальным уяснение
содержания правового понятия «доступ к правосудию по вопросам,
касающимся окружающей среды», выявление современных проблем и
тенденций в процессе совершенствования международно-правового
регулирования и национального законодательства.
Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Указ Президента Республики Беларусь от 14.12.1999 //Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь, 2000 г., №1, 1/837.
4
Процесс «Окружающая среда для Европы» (“Environment for Europe”) основывается на
принятой в Рио-де-Жанейро Повестке дня на 21 век, статья 27.13 которой гласит:
“Правительствам следует …. обеспечить право неправительственных организаций
защищать общественные интересы посредством обращения в суды».
5
О нормативных правовых актах Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь от
10.01.2000//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., №7, 2/136;
2007г., №118, 2/1309.
6
См. подробнее: Лаевская Е.В. Орхусская конвенция как элемент законодательства
Республики Беларусь// Обзор экологического законодательства Республики Беларусь.
Санкт-Петербург. 2003г. С 46-77.
3
2
Следует
отметить,
что
в
отечественной
литературе
господствующей является точка зрения, в соответствии с которой
понятия "доступ к суду", "доступ к правосудию" выражают право
граждан на судебную защиту, гарантированное международными
документами и национальным законодательством7. Так, Р.И. Филипчик
приходит к выводу, что «доступность правосудия – это обеспеченная
государством возможность свободного и полного осуществления
гражданами права на эффективную судебную защиту компетентным,
независимым и беспристрастным судом в установленные законом
сроки»8. Доступ к правосудию, по - мнению автора, непосредственно
связан с реализацией конституционного права на судебную защиту.
Такой доктринальный подход в принципе согласуется с положениями
международных договоров и, в частности, Конвенции о
международном доступе к правосудию, устанавливающей правовые
основы реализации права на получение правовой помощи в судах по
гражданским и торговым делам9.
Вместе с тем, положения Орхусской конвенции позволяют
выделить определенную содержательную специфику дефиниции
«доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»
по сравнению с явлением общего порядка.
Так, в статье 9 Орхусской конвенции, непосредственно
посвященной доступу к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды, отмечается, что любое лицо должно иметь
возможность использовать «доступ к процедуре рассмотрения решения
в суде или в другом независимом и беспристрастном органе,
учрежденном в соответствии с законом». Анализ норм Орхусской
конвенции позволяет утверждать, что доступ к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, включает не только право
субъекта, в данном случае – гражданина, общественности, на судебную
См. например: Богданов Е.В. Проблемы теории и практики реализации судебной власти в
форме правосудия / Е.В.Богданов. - Минск: ИООО "Право и экономика", 2002. - 105 с.;
Кукреш Л.И. Доступность суда гражданам Республики Беларусь // Утверждение принципов
правового демократического государства в Республике Беларусь посредством
конституционного контроля: Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 26 - 27 июня 2003 г. /
Европ. Комис. к демократии через право, Конституц. Суд Респ. Беларусь; Редкол.:
Г.А.Василевич и др. - Минск, 2003. - С. 148 - 150. Филипчик Р.И. Реализация права на
доступ к правосудию / Р.И. Филипчик // Вестн. Конституц. Суда Респ. Беларусь. – 2006. –
№ 3. – С. 47–61.
8
Р.И. Филипчик. Конституционное право граждан на судебную защиту в Республике
Беларусь. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Мн., 2008. с.4.
9
Республика Беларусь присоединилась к Конвенции.//Указ Президента Республики
Беларусь от 29.10.1997 N 553// Собрание декретов, указов Президента и постановлений
Правительства Республики Беларусь", 1997, N 31, ст. 987.
.
7
3
защиту, но и право использовать иные, несудебные формы и процедуры
защиты. Последнее утверждение представляется достаточно важным,
учитывая активную практику использования несудебных способов
защиты экологических прав граждан на международном уровне
посредством обращения в Комитет по соблюдению Орхусской
конвенции10, практику обращения к омбудсмену в отдельных
государствах и др11.
Актуальность обеспечения доступа общественности к правосудию
по вопросам, касающимся окружающей среды подтверждена в ряде
решений и деклараций влиятельных международных форумов
последнего времени, в частности, в Йоханнесбургских принципах о
роли права и устойчивого развития, принятых на Глобальном
симпозиуме судей, который был проведен в Южной Африке как
параллельное мероприятие к Всемирному саммиту по устойчивому
развитию 18-22 августа 2002г., в решении III/3 «Содействие
эффективному доступу к правосудию», принятом на Третьем
совещании Сторон Орхусской конвенции, 11-13 июня 2008г. в г. Рига
(далее – Решение III/3)12.
В ряду наиболее значимых проблем реализации положений
Орхусской конвенции в части обеспечения доступа к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, в Решении III/3 отмечены,
в частности:
необходимость
разработки
и
применения
критериев
процессуальной правоспособности и предоставление эффективных
средств правовой защиты, включая судебное запрещение, с учетом
принципов Орхусской конвенции;
устранение финансовых препятствий, например, связанных с
расходами на получение экспертного заключения и правовых
консультаций, а также с финансовым риском возбуждения судебного
процесса и участия в нем;
необходимость укрепления и поддержки, в том числе финансовой,
юристов и неправительственных организаций, отстаивающих интересы
общественности, в частности, путем инициирования процедур
рассмотрения принятых решений и оказания профессиональной
помощи представителям общественности.
Решение указанных проблем в той или иной степени актуально и
для Республики Беларусь.
Практика Комитета по соблюдению Орхусской конвенции (2004-2008)/Под ред. А. Андрусевич, Т.
Алге, К. Клеменс, Я. Козак. – Львов. – 2008. – 78с.
11
Орхусская конвенция: Руководство по осуществлению. Европейская экономическая комиссия.
Женева. 2000г. с. 205-225.
12
Европейская экономическая комиссия. ECE/MP.PP/2008/L.5.
10
4
Определяя
принципы
процессуальной
правоспособности
субъектов, доступ которых к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды, обеспечивается конвенцией, статья 9 акцентирует
внимание на трех позициях.
Во-первых, согласно указанной норме конвенции процессуальной
правоспособностью при решении вопроса о защите права на
предоставление экологической информации должно обладать «любое
лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации, поданная в
соответствии со статьей 4, не рассмотрена, неправомерно отклонена,
будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена…».
Во-вторых, при рассмотрении вопросов, касающихся участия
общественности в принятии экологически значимых решений согласно
пункту 2 статьи 9, правоспособностью должны обладать представители
заинтересованной общественности, «проявляющие достаточную
заинтересованность, или, в качестве альтернативного варианта,
считающие, что произошло нарушение того или иного права» на
основании положений национального законодательства. При этом,
важно подчеркнуть, что в соответствии с пунктом 5 статьи 2 конвенции
в качестве «заинтересованной общественности» рассматриваются в том
числе и «неправительственные организации, содействующие охране
окружающей среды и отвечающие любым
требованиям,
предъявляемым национальным законодательством».
В третьих, пункт 3 статьи 9 закрепляет принцип процессуальной
правоспособности представителей общественности «для оспаривания
действий или бездействий частных лиц и государственных органов,
которые нарушают положения национального законодательства,
относящегося к окружающей среде».
Очевидно, что Орхусская конвенция, определяя доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, закрепляет
принцип
предоставления
процессуальной
правоспособности
достаточно широкому кругу лиц, включая в него в том числе
«неправительственные
организации,
содействующие
охране
окружающей среды».
С другой стороны, на наш взгляд, нормы национального
законодательства, призванные обеспечивать доступ к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, не в полной мере
согласуются с указанным подходом Орхусской конвенции.
Так, потенциально ограничивающей возможности общественности
в использовании средств судебной защиты по вопросам, касающимся
окружающей среды, является, на наш взгляд, норма ст.86 Гражданского
процессуального кодекса Республики Беларусь, в соответствии с
которой общественные объединения вправе обращаться в суд для
защиты соответствующих уставным целям прав и интересов членов
5
этих объединений, если это предусмотрено законом13. Закон
Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в статье 15 в
свою очередь закрепляет право общественных объединений,
осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды,
предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни,
здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного
воздействия на окружающую среду, и о полном или частичном
приостановлении либо прекращении хозяйственной и иной
деятельности юридических лиц и граждан, оказывающей вредное
воздействие на окружающую среду14. Представляется, что данный
исчерпывающий перечень не позволяет в полном объеме реализовать
право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей
среды в соответствии с принципами пункта 2 статьи 9 конвенции.
Положения процессуального законодательства в части закрепления
прав общественных объединений, осуществляющих деятельность в
области охраны окружающей среды, нуждаются в дополнении с учетом
положений Орхусской конвенции.
Еще одной проблемой в обеспечении эффективного доступа к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, как
отмечается в Решении III/3 является «предоставление эффективных
средств правовой защиты, включая судебное запрещение, с учетом
принципов Орхусской конвенции», что основано на положениях пункта
4 статьи 9 Орхусской конвенции.
Речь, прежде всего, идет о такой мере к обеспечению иска, как
«судебное запрещение», или запрещение ответчику совершать
определенные действия в период рассмотрения дела (ст. 255 ГПК).
Представляется, что применение такой меры, как запрещение
ответчику совершать определенные действия в период рассмотрения
дела весьма актуально для процессов, касающихся вопросов охраны
окружающей среды, защиты права на благоприятную окружающую
среду, иных экологических прав граждан, так как по данной категории
дел важно вовремя прекратить осуществление опасных с экологической
точки зрения действий с целью эффективной защиты права, поскольку
последствия таких действий могут носить необратимый с
Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь от 11 января 1999 года//
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., N 18-19, 2/13; 2003 г.,
N 133, 2/995; 2005 г., N 120, 2/1134; 2006 г., N 6, 2/1173; N 86, 2/1215; 2007 г., N 264, 2/1378;
2008г., №14, 2/1412.
14
Об охране окружающей среды. Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года в
редакции Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 года// Ведамасцi Вярхоўнага
Савета Рэспублiкi Беларусь, 1993 г., N 1, ст. 1; Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь, 2002 г., N 85, 2/875; 2006 г., N 6, 2/1177; N 122, 2/1259; 2007 г., N
147, 2/1335; 2008г., №1, 2/1395.
13
6
экологической точки зрения характер, а процессы восстановления
весьма затратны или практически невозможны с экологической точки
зрения.
Вместе с тем следует признать, что именно в такого рода
процессах использовать указанную меру по обеспечению иска весьма
проблематично, а подчас и невозможно, поскольку, в соответствии со
статьей 258 ГПК, суд, допуская обеспечение иска, может потребовать
от истца по ходатайству ответчика предоставить обеспечение
возмещения возможных для ответчика убытков. Очевидно, что
приостановление хозяйственной деятельности организации даже на
короткий период повлечет значительные убытки, в тоже время понятно,
что
общественные
объединения,
являясь
некоммерческими
организациями, или граждане, обратившиеся в суд по вопросам охраны
окружающей среды и защиты экологических прав, не в состоянии
выполнить требование о возмещении возможных в таких случаях
убытков.
В этой связи в целях реализации пункта 4 статьи 9 Орхусской
конвенции, о необходимости обеспечения адекватных и эффективных
средств правовой защмты, включая средства “судебного запрещения”
на наш взгляд, необходимо внести изменения в статью 258 ГПК в части
освобождения граждан и общественных объединений от обязанности
предоставлять обеспечение возмещения возможных для ответчика
убытков при решении вопросов, связанных с окружающей средой и
защитой общественных интересов в области охраны окружающей
среды.
Представляется, что совершенствование законодательства с целью
обеспечения эффективного доступа общественности к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, на основе подходов
Орхусской конвенции должно стать объектом пристального внимания
субъектов нормотворческой деятельности Республики Беларусь.
Залогом тому является ряд решений, принятых Третьим совещанием
Сторон Орхусской конвенции, проходившем 11-13 июня 2008г. в г.
Рига.
Так, Решением III/3 продлен мандат Целевой группы по доступу к
правосудию, действующей под руководством Рабочей группы Сторон
Орхусской конвенции, для проведения дальнейшей работы по
реализации решений совещания Сторон конвенции.
В рамках работы Целевой группы планируется, в частности:
систематически осуществлять сбор и представление Сторонам
Конвенции, Сигнатариям и другим заинтересованным кругам
национальные справочники в отношении доступа к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, обновленный сборник
7
информации о соответствующей практике, в частности, в отношении
основных препятствий эффективного доступа к правосудию;
разработать портал для обмена информацией о судебной практике
в отношении Конвенции для использования судьями, юристами,
учеными и иными заинтересованными группами;
продолжить работу по планированию и осуществлению
стратегической деятельности по наращиванию потенциала и обмену
информацией в сотрудничестве с соответствующими учреждениями по
подготовке судей и ассоциациями юристов;
рассмотреть возможности оказания содействия в подготовке
преподавательских кадров в области доступа к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, в частности, в связи с
деятельностью национальных учреждений по подготовке судей,
действуя, при необходимости, в контакте с Советом Европы в целях
обеспечения синергизма с его работой с учреждениями по подготовке
судей;
разработать учебные материалы по осуществлению статьи 9
Орхусской конвенции, которые могут быть адаптированы с учетом
национальных приоритетов и нужд конкретных групп юристов;
провести исследования по вопросу о средствах правовой защиты
в нескольких репрезентативных странах с охватом наиболее
актуальных
проблем,
продолжать
обмен
информацией
и
аналитическую
работу
по
вопросу
о критериях процессуальной правоспособности с использованием в
полной мере информации, собранной предыдущей Целевой группой;
рассмотреть практические механизмы для увеличения поддержки,
оказываемой юристам, отстаивающим общественные интересы, а также
для укрепления возможностей неправительственных организаций;
выявлять надлежащую практику по обеспечению того, чтобы
органы, занимающиеся рассмотрением дел, касающихся окружающей
среды, имели в своем распоряжении достаточные экспертные знания
научно-технического характера;
продолжать изучение потенциальной возможности использования
альтернативных механизмов урегулирования споров как средства
содействия достижению целей Конвенции;
поощрять вовлечение в свою работу представителей министерств
юстиции, работников судов, других юристов, включая юристов,
отстаивающих интересы общественности, и неправительственных
организаций,
специализирующихся
на
оказании
правовых
консультаций по вопросам, касающимся окружающей среды.
В настоящее время ведущую инициирующую роль в реализации
положений Орхусской конвенции в Республике Беларусь играют
органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей
8
среды, что вполне объяснимо, учитывая контекст конвенции и
функциональную
направленность
деятельности
указанного
министерства.
Однако
необходимость
совершенствования
законодательства, призванного обеспечить доступ к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, тенденции развития
международных институтов в данной области отношений убедительно
свидетельствуют о необходимости вовлечения в этот процесс судов,
органов юстиции в целях эффективной реализации положений
конвенции.
9