Василевич, Г.А. О работе органов прокуратуры в современных
advertisement
О работе органов прокуратуры в современных условиях и некоторых мерах по дальнейшему повышению эффективности прокурорского надзора Журнал "Законность и правопорядок". 2009. № 3. С. 4-9. Тезисы выступления Генерального прокурора Республики Беларусь Г. Василевича на совещании 6 августа 2009 года у Президента Республики Беларусь А. Лукашенко по вопросам деятельности прокуратуры Республики Беларусь Уважаемый Президент Республики Беларусь! Уважаемые коллеги! Доложу об основных тенденциях и результатах работы органов прокуратуры с 2007 года по настоящее время. О влиянии прокурорского надзора на криминогенную ситуацию Органами прокуратуры проведена значительная организационная и аналитическая работа по координации правоохранительной деятельности. В 2008 году количество зарегистрированных преступлений снизилось на 12,1 %, в первом полугодии 2009 года — еще на 9,6 %. Снижение произошло по всем четырем категориям преступлений (особо тяжкие, тяжкие, менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности). Например, в сравнении с 2007 годом в 2008 году и первом полугодии 2009 года количество убийств уменьшилось соответственно на 18,5 % и 24 %; тяжких телесных повреждений — на 8,9 % и 12,5 %. В 2007 году количество краж снизилось всего на 1 %, в 2008 году произошло их уменьшение на 15 %, в первом полугодии текущего года — еще на 11 %. При этом количество краж из квартир в 2008 году снизилось на 16 %, в текущем году — еще на 12 %. За полтора года уровень раскрываемости преступлений увеличился на 9 % и составил 58,1 %. Раскрываемость убийств, расследование по которым производится следователями прокуратуры, выросла с 94% до 97%, тяжких телесных повреждений — с 95 % до 97 %, разбоев — с 68 % до 83 %, грабежей — с 59 % до 71 %, краж — с 28 % до 35 %. С апреля 2008 года по моему поручению работники Генеральной прокуратуры занимаются вопросами предупреждения краж мобильных телефонов и их незаконной поставки в Беларусь, легализации мобильных телефонов с измененными IMEI-номерами. У оператора мобильной связи МТС на обслуживании было выявлено 270 тысяч мобильных телефонов, из них 97 тысяч под одним IMEI-номером; у Велком — соответственно 70 тысяч и 27 тысяч. И хотя операторы мобильной связи получают миллиардные суммы дохода от разного рода проводимых ими игр, они не желают установить оборудование, которое исключало бы в будущем подключение “серых” телефонов. Свежий пример: буквально накануне совещания в магазине “Панорама” (город Минск) изъята партия таких мобильных телефонов на сумму 180 млн. рублей. По нашей инициативе впервые стали возбуждать уголовные дела за перепрошивку IMEI-номеров мобильных телефонов. О рецидивной преступности Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, к сожалению, возрос с 40,6 % (в 2007 году) до 45,4 % (за истекший период 2009 года). Есть все основания констатировать неэффективность работы исправительных колоний: сегодня они выполняют функцию изоляции, но не исправления осужденных лиц. В столь высоком показателе рецидива имеется доля и их вины, ведь проще заниматься перевоспитанием осужденных в условиях исправительных учреждений, нежели после их освобождения. Существует проблема с институтом условно-досрочного освобождения: по оценкам прокуратуры, около 12 % лиц, освобожденных условно-досрочно, вновь совершают преступления. С учетом поручения Главы государства (МВД и Генеральной прокуратуре) о снижении уровня рецидивной преступности перед прокурорами районов и городов поставлена задача проводить встречи с лицами в течение первого месяца после освобождения их из мест лишения свободы. Основное в деле предупреждения рецидивной преступности — обеспечение занятости лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и их социализация. На рецидив преступлений влияет и то обстоятельство, что ежегодно от отбывания наказания в виде исправительных работ и ограничения свободы уклоняются 6-7 тысяч человек. Такой вид наказания для них был изначально неэффективным. Мы расцениваем этот факт как брак в работе прокуроров и судов. От государственных обвинителей требую предлагать исправительные работы только тем обвиняемым, кто имеет работу либо в период расследования уголовного дела принял меры к трудоустройству, а также при условии, если есть абсолютная уверенность в том, что приговор о назначении наказания в виде исправительных работ будет исполняться. Надеюсь, что и суды положительно воспримут такой подход. О коррупционных преступлениях Опыт Беларуси и других стран свидетельствует, что такое явление, как коррупция, весьма живуче. Прокуратура решает задачу противодействия этому злу в двух направлениях деятельности. 1. Репрессивный путь — выявление преступлений и иных коррупционных правонарушений: • требование государственными обвинителями в отношении обвиняемых по уголовным делам о коррупционных преступлениях суровых мер наказания; • взыскание ущерба причиненного коррупционными преступлениями. В первом полугодии 2009 года сумма ущерба от подобных преступлений составила немногим больше 20 млрд. рублей. С учетом его возмещения на стадии предварительного следствия (2 млрд. 927 млн. рублей) и наложенного ареста на имущество (36 млрд. 466 млн. рублей) рассчитываем, что ущерб будет возмещен полностью; • неприменение законов об амнистии в отношении коррупционеров. В 2007 году выявлено 3 084 преступления, 2008 году — 2 735, первом полугодии 2009 года — 1 990. По состоянию на 1 августа 2009 года выявлено на 11 % коррупционных преступлений больше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Доминируют факты взяточничества, хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, злоупотребления властью или служебными полномочиями. В текущем году проведено 546 проверок соблюдения антикоррупционного законодательства, или на 25 % больше, чем в соответствующем периоде 2008 года; внесено 265 представлений, или на 33 % больше; привлечено к административной ответственности 147 человек, к дисциплинарной — 464 (на 60 % больше, чем в первом полугодии 2008 года); возбуждено 60 уголовных дел (на 5 % больше). 2. Превентивный путь воздействия: • тщательный подбор кадров как для правоохранительных органов, так и для замещения вакансий государственных служащих, особенно на те должности, где лицо распоряжается материальными и финансовыми ресурсами; • принятие прокуратурой дополнительных мер по усилению взаимодействия в борьбе с коррупцией не только между правоохранительными и другими властными структурами, но и трудовыми коллективами. Инициируем проведение специального заседания Правительства, посвященного проблемам борьбы с коррупцией, выработке мер по противодействию ей. В январе 2009 года с участием прокуроров были проведены заседания исполкомов, на которых обсуждались вопросы борьбы с коррупцией. Однако этого недостаточно. Следует регулярно проводить заседания местных исполнительных органов, по данному вопросу. Убежден в необходимости подключать общественное мнение к решению данной проблемы, шире использовать возможности открытых судебных процессов. Важно, чтобы в этой сфере правоотношений активно действовали не только прокуроры, но и председатели районных и городских исполкомов — открыто, с участием директорского корпуса. Почву для коррупционных правонарушений дает и несовершенство законодательства, хотя и проведена его “расчистка”. Так, в результате проведенных в апреле — июне 2009 года проверок соблюдения законодательства при предоставлении и изъятии земельных участков выявлены массовые грубые нарушения законодательства об охране и использовании земель. Нечеткость формулировок, пробелы в актах законодательства способствуют совершению неправовых действий. О преступности несовершеннолетних Число преступлений среди несовершеннолетних сократилось в 2008 году на 9,4 %, в первом полугодии текущего года — еще на 10 %. Удалось повысить процент возмещения средств, затраченных государством на содержание детей (с 27 % в 2007 году до 42,4 % в 2009 году). Однако проблем с надлежащим исполнением законодательства о несовершеннолетних еще много. К сожалению, при принятии решений об отобрании детей, лишении родительских прав грубые ошибки допускают и прокуроры, и органы опеки и попечительства, и комиссии по делам несовершеннолетних, и судьи. Имеются факты гибели несовершеннолетних в результате травм, суицидов, преступного поведения родителей. Надзор при производстве предварительного следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности Следователи органов прокуратуры расследуют наиболее сложные уголовные дела: об убийствах, причинении тяжких телесных повреждений, преступлениях коррупционной направленности. Наряду с производством предварительного следствия именно они ежегодно разрешают несколько десятков тысяч заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорские работники, следователи выезжают также на места совершения убийств, суицидов, утоплений, производственного и иного травматизма. В 2007 году осуществлено 15,3 тысячи таких выездов, 2008 году — 17 тысяч, за 6 месяцев 2009 года — 8,8 тысячи. В этой связи уместно отметить еще и огромную эмоциональную нагрузку, которая ложится на плечи молодых прокурорских работников. По результатам расследования абсолютного большинства уголовных дел в соответствующие инстанции внесены представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению преступлений. В 2007 году следователи прокуратуры отреагировали на факты совершения преступлений и тем самым способствовали профилактике преступлений по 60 % оконченных дел, 2008 году — по 71%, первом полугодии 2009 года — по 77 %, или на 17 % больше в сравнении с 2007 годом. Это напрямую связано с сокращением числа убийств. С учетом проведенных ранее совещаний, а также указаний Главы государства необходимо еще более принципиально подходить к даче санкций на проведение оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ). Но прокуроры достаточно часто оказываются под огнем критики за то, что отказывают в даче санкций на проведение необоснованных и незаконных ОРМ. Цифры также свидетельствуют, что в 2008 году дано санкций на проведение ОРМ на 10 % меньше, чем в 2007 году (или 20,5 тысячи против 23 тысяч в 2007 году), в первом полугодии 2009 года таких санкций дано 12,8 тысячи. Результативность проведенных ОРМ составила в 2007 году 50 %, 2008 году — 48,3 %. По фактам вскрытых нарушений законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прокурорами внесено представлений и других актов прокурорского надзора: в 2007 году — 215, 2008 году — 228, первом полугодии 2009 года — 153. По требованиям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности в 2007 году 95 человек, 2008 году — 185, первом полугодии 2009 года — 179, к иной ответственности (материальной) — соответственно 69, 179 и 95. Вследствие нарушения законодательствапри осуществлении оперативно-розыскной деятельности в 2007—2008 годах судами были оправданы 2 человека, в 2009 году таких фактов не допущено. К сожалению, выявлены случаи фальсификации материалов ОРМ. Так, в Витебской области на протяжении 2005-2007 годов проверочные закупки по делам оперативного учета не проводились, их результаты были сфальсифицированы. В целях усиления прокурорского надзора мною поставлена задача более детально анализировать процедуру фиксации результатов ОРМ. Надзор за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания должен находиться на приоритетных позициях. Об оперативности предварительного следствия Итоги первого полугодия 2009 года свидетельствуют, что с превышением двухмесячного срока следователями прокуратуры расследовано 12,4 % уголовных дел, в то время как в 2007 году их было 19,2 %. Этот важнейший показатель улучшен в 1,5 раза. Такой показатель следственной работы, как прекращение производства по уголовным делам, также существенно улучшился: в 2007 году в прокуратуре он составил 10,8 % от всего количества возбужденных уголовных дел, по итогам первого полугодия этого года — 7,7 %. Данный показатель значительно выше, чем в МВД, КГБ и ДФР КГК (МВД: 10,9 % (в 2007 году) и 10,9 % (в первом полугодии 2009 года); КГБ: 11,3% и 12,5%; ДФР КГК: 17,2 % и 27,2 %). Надзор за соответствием закону судебных постановлений Возросло количество как принесенных в суды, так и удовлетворенных ими надзорных протестов прокуроров. В 2007 году принесено 437 протестов (удовлетворено 309), 2008 году — 589 (331), первом полугодии 2009 года — 421 (270). В первом полугодии 2009 года судами удовлетворено столько же протестов Генеральной прокуратуры, сколько их было удовлетворено за весь 2007 год. По существу, таким образом прокуратура исправляет судебные ошибки. Естественно, допускаются ошибки и органами предварительного расследования. Разбираемся с каждым таким случаем. Проводим учебу следователей, а когда это не помогает, привлекаем виновных к ответственности. В 2008 году, например, к 154 работникам применены меры дисциплинарного воздействия. Оправдательные приговоры — это особая тема, она в области нашего постоянного внимания. В 2008 году судами постановлено 182 оправдательных приговора (в 2007 году — 130), из них 33 отменены по протестам прокуроров. Существует проблема соразмерности наказания тяжести совершенного деяния и личности преступника. Пока она полностью не решена, но есть и позитивные примеры. Эффективность прокурорского надзора можно продемонстрировать на следующем примере. Более полугода прокуратура и Генеральный прокурор затратили на то, чтобы за управление транспортным средством в состоянии опьянения после наложения административного взыскания на виновных лиц налагались более существенные штрафы, предусмотренные Уголовным кодексом Республики Беларусь (УК) — до 1000 базовых величин, а не символические штрафы (30—40 базовых величин), как это было в 2007—2008 годах. Благодаря настойчивости прокуроров в 2008 году только по ст. 3171 УК в бюджет взыскано 10,5 млрд. рублей, а в первом полугодии 2009 года — почти 12 млрд. рублей (в 2007 году — 895 млн. рублей). Надзор за исполнением актов законодательства В данном направлении отсутствуют установки на какие-то количественные показатели. На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры неоднократно обращалось внимание на качество актов прокурорского надзора. Установок на увеличение количественных показателей в ущерб качеству проверок и вносимых по их результатам актов нет и быть не может. Генеральная прокуратура значительно усилила взаимодействие с республиканским и областным звеном государственных органов. В 2007 году в Совет Министров, министерства, облисполкомы Генеральным прокурором было направлено 23 информации о состоянии законности и представления об устранении нарушений законодательства, в 2008 году — 99, в 2009 году — 28. К наиболее значимым из перечисленных следует отнести акты по вопросам возмещения средств, затраченных на розыск обвиняемых (в Витебской области за 4 месяца 2009 года взыскано 170 млн. рублей), предупреждения правонарушений, принятия мер по охране государственной собственности, распоряжения коммунальной собственностью, соблюдения земельного законодательства, исполнения судебных решений по уголовным и гражданским делам, профилактики убийств, тяжких телесных повреждений, хищений (в том числе мобильных телефонов), исполнения директив Президента Республики Беларусь, законодательства об обращениях граждан в органы власти и др. Нам необходимо усилить прокурорское воздействие на контролирующие органы: они работают еще не совсем эффективно. По линии общего надзора во внесудебном порядке в 2007 году возмещен ущерб на сумму 105,5 млрд. рублей, 2008 году — 83,5 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 99,5 млрд. рублей. Удовлетворены исковые требования прокуроров на сумму: • общими судами: в 2007 году — 104,8 млрд. рублей, 2008 году — 481 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 22,3 млрд. рублей; • хозяйственными судами: в 2007 году — 100,7 млрд. рублей, 2008 году — 97,6 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 53,8 млрд. рублей. За последние полтора года число обращений граждан в органы прокуратуры увеличилось на 5 %. Каждое шестое-седьмое разрешенное обращение органами прокуратуры признано обоснованным. О кадрах В органах прокуратуры Республики Беларусь проходят службу 1 988 прокурорских работников, из них 390 — следователи. В системе органов прокуратуры каждый третий работник — в возрасте до 30 лет, а 54 % работников — от 30 до 50 лет. В основном это добросовестные работники. Эмоциональные перегрузки испытывают не только следователи, но и другие прокурорские работники. Ведь приходится не только юридически грамотно разбираться в запутанныхситуациях, но и выезжать на места происшествий (убийства, суициды, места аварий с гибелью людей и т.д.). Несмотря на то что руководством Генеральной прокуратуры были предприняты организационно-практические меры по недопущению фактов нарушения законов со стороны подчиненных, ряд прокуроров и следователей были привлечены к различным видам ответственности, в том числе уголовной. В целях недопущения внеслужебных контактов прокурорских работников с лицами, в отношении которых ведется уголовное преследование, издан соответствующий приказ Генерального прокурора Республики Беларусь. Коснусь ряда практических вопросов и задач, решение которых имеет важное значение для повышения эффективности работы органов прокуратуры, укрепления законности и правопорядка. 1. Улучшение кадрового состава органов прокуратуры и повышение исполнительской дисциплины. Необходимо улучшить подготовку и переподготовку прокурорских работников. Руководителям органов прокуратуры следует более целенаправленно работать со студентами 4—5 курсов юридических факультетов вузов. Ведь впоследствии наиболее достойные из них могут быть направлены на службу в органы прокуратуры. Надлежит продолжить положительно зарекомендовавшую себя практику отбора на службу в органы прокуратуры лиц из числа общественных помощников прокуроров и предусмотреть возможность зачисления на вакантные должности в качестве стажеров студентов 5 курса юридических факультетов на время прохождения ими производственной практики. Надо формировать кадровый резерв, особенно районного звена, из молодых и грамотных юристов, работающих в иных органах власти, на государственных предприятиях. 2. Оптимизация структуры и повышение нагрузки на некоторые звенья прокуратуры (Белорусскую транспортную (БТП) и Белорусскую военную (БВП) прокуратуры). В БВП предлагается ликвидировать прокуратуру по надзору за законностью в воинских частях Военно-воздушных сил и войск противовоздушной обороны Вооруженных Сил Республики Беларусь, на Государственной границе и в органах пограничной службы Республики Беларусь, возложив соответствующие обязанности на БВП. Польза от такой реорганизации будет, если сокращенные штатные единицы будут переданы не в аппарат Генеральной прокуратуры и прокуратуры областей, а в районные прокуратуры. 3. Сокращение документооборота внутри органов прокуратуры. Отмечу, что в органах прокуратуры наблюдается рост количества входящей корреспонденции. Мы вынуждены реагировать на это, принимая организационно-практические меры. В настоящее время идет активное внедрение и дальнейшее развитие обмена информацией в электронном виде не только с прокуратурами областей, но и прокуратурами районов и городов. Это обеспечит большую управляемость и эффективность работы всех звеньев прокуратуры. 4. Усиление надзора за работой контролирующих органов. Конституция и закон обязывают осуществлять прокурорский надзор в этой сфере. Показательный пример — деятельность землеустроительной службы. В ней работает 1 344 сотрудника, практически столько же, сколько прокурорских работников. Служба создавалась для контроля за соблюдением требований законодательства об охране и использовании земель. В результате проведенных прокуратурой проверок в работе землеустроительной службы выявлено множество нарушений, тем не менее все стрелы критики за такие нарушения безосновательно направлены в адрес прокуроров. Мною внесены соответствующие предложения, в том числе и о привлечении руководителей Государственного комитета по имуществу, в состав которого входит землеустроительная служба, к ответственности. Мы готовы к созданию природоохранной прокуратуры за счет передачи нам 150 штатных единиц из землеустроительной службы. Кстати, сейчас раздаются голоса, что надо часть землеустроителей вернуть в структуру исполкомов. Но ведь были же инициаторы переподчинения службы! Пусть бы они отчитались за обоснованность внесенных предложений и качество представленных в свое время проектов соответствующих нормативных правовых актов. 5. Освобождение прокуратуры от несвойственных ей функций (участие в выделении зданий под посольства, в работе комиссий по вовлечению в оборот неиспользуемого имущества). 6. Усиление надзора за исполнением директив Президента Республики Беларусь, другими стратегическими направлениями (труд, жилье). При проведении проверок целесообразно задействовать не все регионы, а только те, где отмечаются негативные тенденции. Полученную информацию доводить до сведения всех заинтересованных инстанций с целью устранения нарушений. 7. Активизация работы органов исполнительной власти, в частности исполкомов, местных администраций, Правительства. Согласно ст. 9 Закона “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” исполкомы обязаны обеспечивать законность и общественную безопасность на подведомственных территориях. Результаты этой работы, особенно по профилактике коррупционных проявлений, были бы более весомы, если бы исполнительные и распорядительные органы на местах, как того и требует законодательство, также усилили свою деятельность в вышеназванном направлении. Прокурорам более тщательно и заблаговременно необходимо осуществлять подготовку к заседаниям местных органов управления и самоуправления. 8. Введение антикоррупционной экспертизы в отношении всех проектов нормативных правовых актов, включая ведомственные. Здесь должен быть задействован ресурс разработчиков проектов, а также Министерства юстиции, Министерства экономики, Министерства финансов. Следует установить ответственность разработчиков проектов нормативных правовых актов за их качество. 9. В Департаменте финансового мониторинга Комитета государственного контроля ввести учет заключенных договоров по государственным закупкам на сумму, например, 100 тысяч условных единиц и выше. 10. Повышение качества предварительного следствия и дознания. Регулярно проводить учебу следователей и дознавателей всех правоохранительных органов. Актуален вопрос о качестве работы экспертных учреждений. Длительные сроки проведения экспертиз существенно затягивают расследование уголовного дела. Если подозреваемый или, тем более, осужденный в жалобе ставит под сомнение достоверность доказательств или результатов экспертизы, то надлежит за его счет проводить повторную экспертизу. Если результаты окажутся в пользу заявителя, необходимо будет возместить ему средства, затраченные на экспертизу. Требуется создать разветвленную систему экспертного обеспечения строительных, технических и иных экспертиз (в настоящее время они проводятся по 6 — 8 месяцев). 11. Детальное нормативное закрепление процедуры проведения ОРМ, пересмотр ведомственных правовых актов МВД, КГБ, ДФР, КГК. Необходимо принятие межведомственного правового акта, определяющего единую тактику и методику проведения ОРМ, основания заведения, порядок и сроки ведения дел оперативного учета. 12. Наделение вышестоящих по отношению к государственному обвинителю прокуроров полномочиями по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных постановлений по уголовным делам в случаях необоснованной переквалификации государственным обвинителем деяний обвиняемого, а также если предложенный им вид уголовного наказания оказался чрезмерно мягким. 13. Повышение ответственности руководителей государственных органов за своевременное и полное реагирование на предложения прокуратуры по совершенствованию законодательств. 14. Предоставление права прокурорам областей и города Минска самим опротестовывать решения районного суда по делам об административных правонарушениях председателю областного суда и Минского городского суда. 15. Оптимизация практики назначения наказания лицам, совершившим преступления (общественные и исправительные работы, ограничение свободы, усиление ответственности по ст. 174 УК за уклонение родителей от содержания детей либо возмещения расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении). 16. Наделение прокуроров правом (с согласия обвиняемого) временно отказаться от выдвижения публичного обвинения с одновременным возложением на обвиняемого определенных обязанностей. В качестве таковых, например, может быть работа в больнице, на строительных объектах, выполнение другой непрестижной работы. Прокурор мог бы устанавливать срок указанной работы. В том случае, если обвиняемый добросовестно выполнит возложенные на него обязанности, он не будет преследоваться в уголовном порядке. Органам прокуратуры предстоит большая и ответственная работа, цели и задачи которой диктуются самой жизнью, Законом Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” и требованиями Главы государства.
