Типенко Н.Г. Центр универсальных программ

Типенко Н.Г. Центр универсальных программ
«Реформа бюджетных учреждений: первые результаты, риски и перспективы»
Суть
реформы бюджетных учреждений -
отказ от финансирования сети
учреждений и переход на финансирование государственных ( муниципальных) услуг
определенного объема и качества. Одновременно реформа должна
расширить
финансово-хозяйственную
повысить эффективность
самостоятельность
существенно
учреждений нового типа,
расходов бюджета. Целью реформы
является повышение
качества и доступности услуг.
О масштабе планируемых изменений
которых коснется реформа более 236 тысяч. В
социально-культурной
сферы:
говорят
цифры.
Число учреждений,
большинстве это учреждения отраслей
здравоохранения,
образования,
социального
обслуживания, культуры, физической культуры и спорта. В этих отраслях занято почти 13
млн. человек. Доля расходов на эти отрасли в расходах консолидированного бюджета РФ
составляет более 30%.
Внесены изменения в Бюджетный, Гражданский, Административный Кодексы и
22 федеральных закона. То есть в бюджетной системе проводится реформа, не имевшая
аналогов в прошлом. Закон № 83-ФЗ принят в мае 2010 года,
до вступления в силу
всех его норм был предусмотрен переходный период до лета 2012 года. Уже с января
текущего года практически все субъекты РФ отчитываются о том, что
переход
осуществляется успешно. Но в тоже время стали проявляться риски поворота реформы
вспять или сугубо формального ее проведения, в результате чего заявленные цели
достигнуты не будут. Приведем некоторые из возможных рисков:

отсутствие четких критериев выбора типа учреждения;

размывание разницы между бюджетным и автономным учреждением;

неопределенность при формировании перечня и содержания услуг ;

индивидуализация финансовых нормативов обеспечения задания.
Критерии выбора типа учреждений .
Одним
из ключевых
механизмов реформы является перевод
бюджетных
учреждений в учреждения иного типа: казенные, бюджетные (нового типа), автономные.
По поводу выбора типа учреждения жестких критериев выдвинуто не было, но были
сформулированы общие принципы: если учреждение может зарабатывать
и вести
внебюджетную деятельность, если у него сильный менеджмент - то это бюджетное
учреждение может претендовать на то, чтобы стать автономным. Если учреждение не
имеет никакой внебюджетной деятельности, то оно - казенное. Предлагалось сделать
предварительный анализ для выделения групп
учреждений. Перечень
казенных
учреждений в субъектах РФ должен был подготовлен в декабре 2010 года.
Выборочный анализ практик
региональных администраций показал, что
тип
учреждения выбирается учредителем скорее исходя из того, насколько имеется общий
настрой на реформы, или на консервативный сценарий развития, а не из экономической
целесообразности. В ряде субъектов РФ (Тюменская, Новгородская области, Республика
Татарстан) практически все учреждения регионального и муниципального подчинения
стали автономными. В других субъектах более 90% учреждений, казенные. Например,
глава муниципального образования г. Мирный определил, что все
учреждения на его
территории будут только казенные. При такой жесткой форме возникают практические
проблемы. Если казенное учреждение школа , то возникает проблема с внебюджетной
деятельностью, если детский сад, то проблема
с родительской платой, которая также
не может быть доходом учреждения.
Предварительный анализ
субъектах РФ по типам,
осталась
того, как распределились учреждения образования в
позволяет утверждать, что
бюджетными.
Автономными
большая часть учреждений
учреждениями
(за
исключением
вышеперечисленных регионов) стали не более 5% учреждений.
Согласно Закону №83-ФЗ размещение заказов на закупки товаров, работ и услуг
для собственных нужд автономных учреждений не попадает под действие закона № 94ФЗ. Этим автономные учреждения выгодно отличались от других типов учреждений.
Но вышедший в июле 2011 года Закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными
видами юридических
лиц» №223-ФЗ поставил
для
автономных
учреждений
дополнительные ограничения при закупочной деятельности.
Существенным плюсом
автономных
учреждений являлась предоставленная
Законом № 83-ФЗ возможность открывать счета в коммерческих банках. В то же
время, в законе
содержится норма, согласно
которой
автономным
учреждениям
оставлено право открытия лицевых счетов и в территориальных органах Федерального
казначейства. Данное право
уже служит «сигналом» для регионов и муниципалитетов
для «принуждения учреждений к его использованию». Некоторые регионы, уже начали
пользоваться этим «правом». Например, постановлением губернатора Красноярского
края, автономные
учреждения, которые
имели
счета
в коммерческих
сентября 2011 года обязаны осуществить перевод всех счетов обратно
банках, с
в казначейство.
Заявленная экономическая самостоятельность автономных учреждений ставится
под сомнение также и планом финансово-хозяйственной деятельности, утвержденным
Приказом Минфина РФ . Этим документом предписывается
учреждениям
как
бюджетным, так и автономным планировать свои расходы по статьям ( и даже , по
желанию
учредителя) и
по
подстатьям бюджетной квалификации.
Само
распространение на автономные учреждения этих норм, в том же объеме, что и для
бюджетных, практически ставит под сомнение преимущества этого типа учреждений,
по сравнению с бюджетными.
Два типа учреждений, которые изначально были «разведены» законодателем
по степени финансово-хозяйственной самостоятельности, де факто, стали совпадать.
Неопределенность при формировании перечня и содержания услуг.
Переход на формирование услуг невозможен без четкого определения того,
что является услугой и детального перечня этих услуг. Причем детализация должна
быть достаточна для того, чтобы потребители услуг – население имело четкое
представление о том,
что и в каком объеме государство должно предоставить за
средства бюджета, а за что надо платить .
В целях формирования государственного задания на оказание государственных
услуг федеральные органы исполнительной власти в соответствии с постановлением
Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 должны были утвердить до конца 2010
года
базовые
(отраслевые)
и
ведомственные
перечни
государственных
услуг,
оказываемых находящимися в их ведении учреждениями, с показателями качества услуг.
Такой детальный перечень отсутствует в ключевых социальных отраслях, таких как
образование, здравоохранение и других. Очевидно, что базовый (отраслевой) перечень
должен быть разработан и законодательно закреплен именно на федеральном уровне .
Таким образом,
отраслевые ведомства не только не разработали детального
базового перечня услуг, но и не определились с показателями качества этих услуг. А
при отсутствии детализированного перечня услуг существует реальный риск того, что
платить придется за то, что раньше «по умолчанию» входило в «пакет» бесплатных
услуг школ, детских садов, больниц, интернатов и др.
При
переходе на
субсидии
учреждениям и
формализации
отношений
учредитель – учреждение через «соглашение», все виды работ учреждений
,
которые они выполняют в рамках уставной деятельности, должны быть перечислены:
определены их объемы, группы потребителей и качественные характеристики. Пока
этого не только не сделано, но важность
этого ключевого момента реформы,
практически игнорируется отраслевыми ведомствами.
В сложившейся ситуации субъекты РФ вынуждены
решать
проблему
отраслевого перечня услуг: они либо дублируют федеральный перечень, либо его
расширяют и детализируют. В тоже время, когда услугой является
не «урок» или «
укол», а, например, «реализация основных общеобразовательных программ…» и услуга
носит
комплексный характер, она нуждается в детализации и расшифровке. Это
вопрос не праздный, так как
те виды деятельности учреждений , которые не попали
в перечень государственной ( муниципальной) услуги не могут быть профинансированы
за счет средств бюджета ( через субсидию), а следовательно, должны быть переведены
в категорию платных1.
Пока здесь царит полная неопределенность. При формировании заданий, как
правило, записывают «общие формулировки», для которых невозможно определить ни
показатели качества, ни объемные характеристики. Масштаб проблемы не осознается
до тех пор, пока в 90% случаев идут по пути: «одно учреждение - одна услуга». Размер
субсидии, в этом случае, это бюджет учреждения, сформированный по традиционной
смете.
И для учреждения не меняется ничего кроме дополнительных бумаг для
заполнения.
Но если
переход будет
осуществляться не формально,
перечень услуг
приобретает особую значимость, отсутствие какого-либо вида деятельности в перечне
услуг с неизбежностью повысят платность . Например, в школах Приморского края,
группы продленного дня в школах стали платными, так как они не были включены в
перечень
услуг, которые
муниципалитеты оказывают
населению
за счет
средств
бюджета
То есть угроза связана с децентрализацией формирования перечней услуг,
оказываемых в рамках основной деятельности учреждений. Она может поставить под
сомнение полноценную реализацию социальных гарантий и обязательств государства на
всей территории России. А так как учредители - это не только федеральные и
субфедеральное органы власти, а и муниципалитеты, то есть основание ожидать «вала
злоупотреблений на местах». То есть опасения населения о росте платности как
результате реформы не лишены оснований.
Для регионов. участвовавших в «Программе реформирования региональных финансов», существовало
требование: услуга может быть профинансирована, только если она была включена в реестр расходных
обязательств бюджета соответствующего уровня. В соответствии с законом №83-ФЗ требование это
отсутствует, что сильно упростило определение перечня услуг.
1
Фактически
получилось,
исполнительной власти
что
в
обязанности
федеральных
входит только установление ведомственных
органов
перечней
применительно к услугам « своих» федеральных учреждений, а формирование базовых
«отраслевых» перечней для
учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и
муниципалитетов отдано на откуп субъектам РФ. В результате «набор услуг», которые
оказываются
населению за бюджетные деньги
сильно отличаться, что
в
разных регионах может очень
является нарушением принципа социально-ответственного
государства и равенства предоставления услуг вне зависимости от территории.
Нет четкости и в объемах предоставляемых услуг. Если по конституционногарантированным
образование и др.),
услугам,
где
услугам (бесплатное общее образование, среднее профессиональное
объем услуг определен численностью учащихся,
такой
гарантии
нет,
например,
школьников (дома творчества, дома пионеров,
то по тем
в дополнительном
образовании
изостудии, спортивные секции и т.п.),
вопрос объема услуги, оказываемой за счет бюджета, остается открытым.
Отсутствие социальных норм и нормативов обеспеченности государственными
услугами может стать
переходе к
риском при отказе от финансирования учреждений при
финансированию
услуги. Бюджет,
ответственный
за
финансовое
обеспечение таких услуг имеет «ограничения» по определению объема таких услуг
только
с одной стороны - сверху. «Ограничения»
с
другой стороны – снизу -
отсутствуют.
Индивидуализация финансовых нормативов обеспечения задания
Риском при
реализации
реформы бюджетных учреждений является также
индивидуализация финансовых нормативов обеспечения задания. Минфин РФ в своих
методических
рекомендациях по расчету нормативных затрат, с одной стороны,
предлагает «нормативный
необходимости
метод расчета затрат». В документе
определения
«расчетной
государственной услуги… в среднем по
стоимости
говорится о
предоставления
единицы
группе учреждений с использованием
корректирующих коэффициентов», учитывающих особенности статуса учреждения, его
местоположения и др. С другой стороны, вводится термин «первоначальные нормативы»
или «расчетные нормативы затрат», которым предлагается называть индивидуальные
фактические расходы учреждения. Собственно
нормативные затраты, в частности
определенные формульным путем,
только в качестве
признаются
перспективного
направления. Своеобразная « легитимизация» индивидуальных затрат учреждений и
перенос их в категорию «нормативных расходов» на переходный период чревата тем,
что в дальнейшем будет невозможно заставить вычленить «нормативные затраты» из
фактических расходов конкретного учреждения. Сегодня « нормативы» в подавляющем
большинстве случаев носят именно « индивидуальный характер», то есть нормативами
строго говоря не являются.
Проблема определения бюджетных потребностей в услугах на нормативной
основе поднимается уже далеко не первый раз. Ею занималась группа разработчиков
Института
экономики
переходного периода (ИЭПП). Так,
их «Концепция
государственной бюджетной политики в области расходов» предусматривала в качестве
одного из основных преобразований в области бюджетного процесса переход от
нормативов
содержания
необходимого
сети
финансирования
бюджетополучателей
предоставления
к
нормативам
населению
минимально
государственных
и
муниципальных услуг.
Согласно Концепции, «важнейшими условиями эффективности такой системы
нормативов являются принцип подушевого финансирования, когда возмещение [затрат на
предоставление] государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с
количеством реципиентов этих услуг... и ... обеспеченность нормативов достаточным
уровнем финансирования».
Тогда
были
сделаны
выводы, что предлагаемые методики расчета нормативов
представлялись непрозрачными в силу того, что большинство используемых в этих
методиках показателей
очень
субъективны и
показатели2. Но основным аргументом
формировании
действующие
провести
бюджетных
расчет
против
потребностей
законодательные
бюджетных
нормы,
не
нормативного
явилось
то,
действующие
потребностей
опираются на объективные
в
опираясь
что
подхода
если
социальных
на
учесть
при
все
отраслях, и
необходимость
их
реализации, то расходные потребности превысят бюджетные возможности в разы.
Именно этот подход к нормативам мы находим и в рекомендациях Минфина РФ,
который убежден, что введение нормативов как основы для определения стоимости
услуги приведет к росту бюджетных расходов.
Очевидно, что поиск некой «основы» для определения нормативной стоимости
услуги - задача сложная в реализации, так как здесь необходим учет объективных и
субъективных факторов, влияющих на стоимость,
системы коэффициентов
(
местоположение, разный уровень заработной платы, наполняемость групп, классов и
т.д.),
2
но
без ее решения
теряется смысл
всех
заявленных преобразований. На
.П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, С. Четвериков «Построение и расчет
нормативов по основным статьям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999–2000 гг.»
представленной диаграмме ( рис.1), на «разброс» значений удельных расходов на одного
воспитанника детского образовательного учреждения (ДОУ) влияют разные факторы ( как
объективные, так и субъективные) и определение нормативных расходов может быть
затруднено.
Рис. 1. Зависимость удельных текущих расходов в ДОУ от количества воспитанников
(город, Красноярский край, 2010 год)
125 000
114 000
Удельные расходы
103 000
92 000
81 000
70 000
59 000
48 000
37 000
26 000
15 000
0
50
100
150
200
250
300
350
Кол-во воспитанников
При подходе, когда каждое учреждение будет иметь « свой норматив», свою
стоимость услуги, ни роста эффективности
«закупке»
услуг
у
расходов, ни
поставщиков- учреждений
или
равного подхода при
организаций
любой
формы
собственности достичь будет нельзя.
Рис. 2. Гистограмма удельные на воспитанника расходы ДОУ по статье «Оплата труда»
( город, 2010г.)
Определение
отличие от общих
нормативной стоимости услуги по
текущих
расходов, не
затратам на оплату труда, в
представляется столь безнадежным. На
гистограмме ( рис.2) видно, что для более 60% учреждений норматив по фонду оплаты
труда лежит в диапазоне от 20до 40тыс.руб.
Нормирование части затрат учреждения, связанной с оплатой труда, уже ряд лет
реализуется в общем образовании. Субъектами РФ широко применяется формульный
подход
при
расчете нормативов на одного учащегося
общеобразовательных
программ». В этом случае
« на выполнение основных
стоимость
бюджетной услуги
определяется исходя определенных (стандартных) условий ее предоставления : числа
часов учебной программы, наполняемости классов, нагрузки на ставку учителя и т.п.
Причем
это не требует дополнительных средств, так происходит формализация тех
норм и нормативов, которые и так учитываются при формировании сметы. . «Разброс»
удельных расходов в этом случае существенно меньше и он связан с использованием
групп коэффициентов ( Рис.3).
Рис.3. Зависимость запланированного объема расходов ( с применением нормативов) от
Количество учащихся, чел
количества учащихся в школах , Башкирия, 2008 год
1 800
1 500
1 200
900
600
300
0
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
Запланированный объем расходов в расчете на 1 учащегося, руб
Выводы.
Анализ первых результатов хода бюджетной реформы позволяет говорить о том,
что имеются определенные риски, которые способны свести на нет основные заявленные
цели
путем поворота реформы вспять, или сугубо формального ее проведения.
Отсутствие четких критериев
выбора типа учреждения
приводит к тому, что
выбор типа учредителем может и не привести ни к росту качества услуги, ни росту
эффективности расходов, так как критерием выбора типа является «удобство» для
учредителя учреждения , а не удобство для потребителя услуги.
Размывание разницы между бюджетным и автономным учреждением, связанное с
тенденцией
уменьшения финансово-хозяйственной самостоятельности
учреждений. Принятие
автономных
ряда подзаконных актов, формально призванных обеспечить
реализацию целей реформы, по сути, затрудняет реализацию этих целей, накладывая
дополнительные ограничения на автономные учреждения. Тем самым
бессмысленным введение трех новых типов учреждений, так как
делает
права бюджетных и
автономных учреждений практически совпадают .
Неопределенность при формировании перечня и содержания услуг ставит под
удар всю
конструкцию перехода от финансирования учреждений к финансовому
обеспечению
услуг. Перекладывание ответственности
за детальный, отраслевой
перечень услуг с федерального на региональный и муниципальный уровни может
поставить под вопрос полноценную реализацию социальных гарантий и обязательств
государства на все территории России.
Неподготовленность вопроса об определении стоимости
услуг
привела к
индивидуализации финансовых нормативов обеспечения задания, когда «нормативным»
названы
индивидуальные расходы учреждений. Отсутствие на федеральном уровне
требований к установлению дифференцированных нормативов по группам учреждений,
оказывающих одинаковые услуги, а также четких графиков по реализации нормативного
подхода при определении стоимости услуг приводит к
использованию старых
механизмов формирования затрат ( от достигнутого) в новых финансово-экономических
условиях, что подрывает основы реформы.
Кроме того, расширение
самостоятельности
и
развитие
коммерческих
инициатив в бывших бюджетных учреждениях возможны только при благоприятной
внешней среде. В условиях сворачивания принципов федерализма, когда все меньше
и
меньше
полномочий
остается на нижнем местном
уровне, и
все больше
сосредотачивается на субфедеральном и федеральном уровне, ожидать , что именно в
сфере бюджетных организаций начнется обратный процесс :
передача полномочий
сверху ( от учредителя) вниз к (учреждению) и расширение ответственности и прав
низшего звена бюджетной системы – учреждения ( в новой форме
бюджетного или
автономного) учреждения- вряд ли реалистично.
В этих условиях большая вероятность того, что обязательства государства
в
виде «субсидиарной ответственности» действительно будут упразднены и возложены
на само учреждение. Но что касается роста степеней свобод,
как финансовых, так
и административных, что необходимо для роста качества и эффективности, то для их
реализации должен быть изменен тип взаимоотношений власти всех уровней.