имущество военных учреждений, полученное

ИМУЩЕСТВО ВОЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ПОЛУЧЕННОЕ ОТ
ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: АКТУАЛЬНЫЕ
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
Е.А. Свининых, кандидат юридических наук
[email protected]
В статье рассмотрены актуальные проблемы совершенствования
механизма самостоятельного распоряжения военными учреждениями
имуществом, полученным от приносящей доходы деятельности
Военные учреждения, имущество, самостоятельное распоряжение
В соответствии с п.1 ст. 11.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г.
№ 61-ФЗ «Об обороне»1 управление объединения, управление соединения и
воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться
юридическим лицом в форме федерального бюджетного учреждения. Одной
из особенностей учреждений как некоммерческих организаций является
закрепление за ними имущества не на праве собственности, а на праве
оперативного управления. Содержание права оперативного управления
бюджетного учреждения дифференцировано в зависимости от того, в
отношении какого имущества оно возникло. По общему правилу, право
распоряжения отсутствует, если речь идет об имуществе, закрепленном
собственником (в нашем случае, Российской Федерацией) за учреждением
или приобретенном за счет средств, выделенных собственником. Напротив,
право распоряжения принадлежит учреждению, если речь идет о доходах,
полученных от разрешенной и приносящей доходы деятельности, а также об
имуществе, приобретенном на такие доходы (п. 2 ст. 298 ГК РФ).
Появление в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК
РФ) положений, содержащихся в п. 2 ст. 298, многие исследователи
связывают с хроническим бюджетным недофинансированием деятельности
большинства бюджетных учреждений в 90-е гг. прошлого столетия2.
Первоначально по этим же причинам аналогичные положения были
закреплены в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности
в РСФСР» (п. 4 ст. 5) и Основах гражданского законодательства Союза ССР
и республик (п. 2 ст. 48)3. В условиях отсутствия стабильного бюджетного
СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; 2009. № 15. Ст. 1779.
См.: Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных
учреждений // Законодательство. 2006. № 12; Андреев В.К. Предпринимательское законодательство России:
Научные очерки. М.: Статут, РАП, 2008.
3
Возможность получения бюджетными учреждениями внебюджетных средств существовала и
раньше. Так, А.В. Венедиктов в своей известной работе «Правовая природа государственных предприятий»
приводит интересные примеры получения госбюджетными учреждениями внебюджетных доходов в 20-е гг.
XX века (См.: Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М., 2004. С. 365-367). Например,
1
2
1
финансирования учреждений, а также невозможности отказа от ряда
обязательств, взятых на себя государством (см., например, п. 2 ст. 7, п. 1 ст.
41, п. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации), законодатель был
вынужден предоставить учреждениям право осуществлять приносящую
доходы деятельность и самостоятельно распоряжаться доходами,
полученными от такой деятельности, и приобретенным за счет этих доходов
имуществом.
В российском законодательстве право оперативного управления и право
самостоятельного распоряжения доходами и приобретенным за счет этих
доходов имуществом отнесены к ограниченным вещным правам (ст. 296-299
ГК РФ). Не вдаваясь в дискуссию о природе права самостоятельного
распоряжения доходами и приобретенным за счет этих доходов, отметим, что
правовой режим доходов и приобретенного за счет данных доходов
имущества отличен от правового режима имущества, закрепленного за
бюджетным учреждением или приобретенным им за счет средств,
выделенных по смете, а также денежных средств, полученных в порядке
бюджетного финансирования4. Очевидно также и то, что по смыслу ст. 48,
120, 296, 298 ГК РФ учреждение не может обладать правом собственности на
имущество5.
широкое распространение получили случаи создания госбюджетными учреждениями с первых же лет НЭПа
подсобных предприятий в связи с недостаточностью сметных ассигнований. Организациям
Наркомвоенмора и частям войск Совнарком 16 августа 1921 г. предоставил право учреждать хозрасчетные
предприятия «в целях самообслуживания Красной Армии предметами вещевого и материального
довольствия».
В начале 80-х гг. XX в. был принят ряд нормативных правовых актов, регламентировавших порядок
образования и расходования внебюджетных средств (См.: Положение о внебюджетных средствах
учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР (утв. постановлением Совмина СССР от 26
июня 1980 г. № 527 «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете
СССР» (СП СССР. 1980. № 20. Ст. 117.), а также перечень решений Правительства СССР, утративших силу,
прилагаемый к указанному постановлению Совмина СССР). Разрешения на образование специальных
средств с установлением источников доходов и определением целей, на которые они могут расходоваться,
давались в зависимости от того, из какого бюджета осуществлялось финансирование учреждений, либо
Минфином СССР, либо Советами Министров союзных республик, либо по поручениям последних
министерствами финансов союзных республик. Важно также и то, что бюджетные учреждения были
обязаны расходовать специальные средства в пределах утвержденных «сверху» смет (см., например:
Инструкция Минфина СССР от 12 июня 1981 г. № 120 «О порядке планирования, использования и учета
внебюджетных средств, а также отчетности по ним» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»),
т.е. о самостоятельном расходовании этих средств не было и речи.
4
Ю.К. Толстой полагает, что право самостоятельного распоряжения имуществом и доходами есть
особое вещное право (См.: Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого. М., 2009. С. 485).
Л.Н. Сморчкова даже предлагает ввести в оборот термин «право самостоятельного управления», заменив
тем самым неудачное, по ее мнению, наименование данного права, содержащее «излишнее многословие и
внутренние противоречия» (См.: Сморчкова Л.Н. Имущество военного учреждения: правовой режим и
проблемы использования. М.: МПИ ФСБ России, 2009. С. 129). Е.А. Суханов считает указанное право
правом хозяйственного ведения (См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений
публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория.
Практика. М., 1998. С. 225.). Д.В. Петров рассматривает его в качестве особого правомочия в рамках права
оперативного управления (См.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного
управления. СПб., 2002. С. 200-206). По мнению Е.А. Бариновой, указанное право есть не что иное, как
право собственности (См.: Баринова Е.А. Вещные права в системе субъективных гражданских прав //
Актуальные проблемы гражданского права. Сборник статей. Вып. 6 / Под ред.: Шилохвоста О.Ю. М.:
Норма, 2003. С. 170).
5
См.: п. 2 постановления Пленума ВАС Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 21 «О
некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и
2
Согласно абзацу второму п. 1 ст. 51 Бюджетного кодекса Российской
Федерации доходы от использования имущества, находящегося в
государственной собственности Российской Федерации, а также доходы от
платных услуг, оказываемых федеральными бюджетными учреждениями,
находящимися в ведении органов государственной власти Российской
Федерации, формируют неналоговые доходы федерального бюджета, т.е.
поступают в федеральную собственность. Однако, как правильно замечает
Д.Л. Комягин, требования о зачислении в доход бюджета соответствующих
сумм соблюдаются лишь формально, по существу же вышеуказанные
средства автоматически остаются в распоряжении бюджетных учреждений6.
Так, в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ7 (ч. 11 ст. 5)
установлено, что бюджетное учреждение на основании закона (решения) о
бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности средства от
приносящей доход деятельности на основании:
– документа (генерального разрешения) главного распорядителя
(распорядителя) бюджетных средств;
– положения устава бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение осуществляет операции со средствами,
полученными от приносящей доход деятельности, в соответствии со сметой
доходов и расходов по такой деятельности. Данная смета отлична от
бюджетной сметы (ст. 221 БК Российской Федерации).
Особенности использования средств, получаемых федеральными
бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности,
устанавливаются в федеральных законах о федеральном бюджете. Например,
в ст. 6 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»8 (далее –
Закон о бюджете) определено, что указанные средства учитываются на
лицевых счетах, открытых бюджетным учреждениям в территориальных
органах Федерального казначейства. Право федеральных бюджетных
учреждений расходовать эти средства ограничено, так как расходование
должно осуществляться в соответствии с:
а) генеральными разрешениями (разрешениями), оформленными
главными распорядителями (распорядителями) средств федерального
бюджета в установленном Минфином России порядке9, и
муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской
Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.
6
Комягин Д.Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита:
этапы и отдельные процедуры // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых
исследований. Т. 2. М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2007. С. 470-504.
7
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с
бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской
Федерации» (в ред. Федерального закона от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117; 2009. № 15. Ст. 1780.
8
СЗ РФ. 2009. № 49 (ЧЧ. 1-2). Ст. 5869.
9
Порядок оформления генеральных разрешений (разрешений) определен приказом Минфина России
от 1 сентября 2008 г. № 88н «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями
3
б) сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности,
утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями
средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых
счетах, если иное не предусмотрено Законом о бюджете.
При этом средства, полученные от приносящей доход деятельности, не
могут направляться федеральными бюджетными учреждениями на создание
других организаций, покупку ценных бумаг и размещаться на депозиты в
кредитных организациях, за исключением случаев, установленных
федеральными законами.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что право
самостоятельного распоряжения доходами и приобретенным за счет этих
доходов имуществом нельзя приравнять к праву собственности. Несмотря на
то, что бюджетные учреждения наделены в определенной мере
имущественной и оперативной самостоятельностью, считаем, что
самостоятельность распоряжения доходами и имуществом, предусмотренная
п. 2 ст. 298 ГК, явно нетождественна собственному усмотрению
собственника на совершение в отношении принадлежащего ему имущества
практически любых действий (п. 2 ст. 209 ГК)10. Данный вывод можно
аргументировать также и осуществлением бюджетным учреждением
операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, в
соответствии с вышеупомянутой сметой доходов и расходов по такой
деятельности11. При этом данная смета утверждается не руководителем
бюджетного учреждения, а главным распорядителем (распорядителем)
бюджетных средств12.
Отметим, также, что по смыслу ч. 10 ст. 5 Федерального закона от 26
апреля 2007 г. № 63-ФЗ, особенности использования бюджетными
учреждениями средств от иной приносящей доход деятельности будут в
будущем определены отдельным федеральным законом.
Достаточно интересным является вопрос о возможности обращать
взыскание на денежные средства бюджетного учреждения, полученные им от
осуществления иной приносящей доходы деятельности, в счет оплаты
задолженности, образовавшейся при осуществлении им некоммерческой
деятельности из-за недолжного бюджетного финансирования со стороны
собственника.
операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» // Российская газета. 2008. 8
окт.
10
Хотя некоторые ученые приходят к прямо противоположному выводу. См., например: Практика
применения Гражданского кодекса Российской Федерации части первой / Под. общ. ред. В.А. Белова. М.:
Юрайт-Издат, 2008. С. 545. (Автор главы – А.Б. Бабаев).
11
См.: п.4 ч.11 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.
12
См., например: п. 10 Порядка осуществления военным образовательным учреждением высшего
профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации приносящей доход
деятельности (утв. приказом Министра обороны России от 29 июля 2009 г. № 806 // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 40); Пояснения к форме сметы доходов и
расходов по приносящей доход деятельности (См.: приказ Министра обороны Российской Федерации от 28
марта 2008 г. № 139 «О формах документов, используемых в финансово-хозяйственной деятельности
Вооруженных Сил Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»).
4
Согласно п. 2 ст. 120 ГК Российской Федерации бюджетное учреждение
отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении
денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств
субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет
собственник его имущества. При этом остается не ясным, какие
обязательства имеются ввиду: только финансируемые по бюджетной смете,
либо также и обязательства, возникшие в результате ведения разрешенной
деятельности? И можно ли обращать взыскание на денежные средства,
полученные от осуществления иной приносящей доходы деятельности, в
целях погашения задолженности по обязательствам, финансируемым по
бюджетной смете?
Судебно-арбитражная практика по последнему вопросу переменчива.
Первоначально Президиум ВАС Российской Федерации занял позицию, в
соответствии с которой на имущество учреждения, которое находится в его
самостоятельном распоряжении, может быть обращено взыскание13. Таким
образом, арбитражные суды при разрешении споров придерживались
позиции, согласно которой учреждение должно направлять денежные
средства, полученные им от осуществления иной приносящей доходы
деятельности, на оплату задолженности, образовавшейся при осуществлении
им некоммерческой деятельности, средства на погашение которой не были
предоставлены собственником его имущества14. В последующем Пленум
ВАС Российской Федерации в п. 3 своего постановления от 22 июня 2006 г.
№ 21 указал на то, что поскольку в силу п. 2 ст. 120 ГК учреждение отвечает
по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении
денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено
взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве
оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных
от приносящей доход деятельности. Таким образом, обращение взыскания на
данное имущество по долгам учреждения была исключена. Хотя, как
замечает Е.А. Хлобыстова, из п. 3 вышеуказанного Постановления, к
сожалению, четко не следует, обращается ли в данном случае взыскание
только на денежные средства, выделенные по смете, либо на указанные
средства, включая при этом и деньги, заработанные учреждением
самостоятельно15. Это позволило Е.А. Суханову сделать вывод, что
учреждения отвечают по всем своим долгам (образовавшимся как в связи с
См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 25 августа 1998 г. № 1551/98 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. №
11.
14
Журавлева Н.Ю. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС Российской Федерации от 22 июня
2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием
государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского
кодекса Российской Федерации» // Практика рассмотрения коммерческих споров: Анализ и комментарии
постановлений Пленума и обзоров Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Выпуск 5 / Под ред. Л.А. Новоселовой, М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 12-27.
15
Хлобыстова Е.А. Учреждение как должник в исполнительном производстве // Исполнительное
производство: процессуальная природа и цивилистические основы: Сб. мат-в Всерос. науч.-практ. конф. /
Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М.: Статут, 2009. С. 294-298.
13
5
основной уставной деятельностью, так и в связи с деятельностью,
приносящей доходы) всеми находящимися в их распоряжении денежными
средствами, т.е. как полученными из бюджета, так и самостоятельно
заработанными16. С данным мнением следует полностью согласиться, т.к.
согласно абзацу третьему п. 3 ст. 242.3 БК Российской Федерации при
отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных
обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного
исполнения исполнительного документа исполнение производится
учреждением-должником
за
счет
средств,
полученных
от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (выделено
авт. – Е.С.).
В заключении отметим о возможном изменении в скором будущем
правового положения бюджетных учреждений. Дело в том, что 30 декабря
2009 г. в Государственную Думу поступил законопроект № 308243-5 «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений»17. Как следует из
пояснительной записки к указанному законопроекту18, государство
продолжает двигаться по пути сокращения числа бюджетных учреждений в
их нынешнем виде. Вследствие того, что после вступления в силу
Федерального закона «Об автономных учреждениях» на федеральном уровне
было создано только четыре автономных учреждения19, а руководители
бюджетных учреждений не спешат с их переводом в автономные
учреждения, Правительство Российской Федерации планирует предпринять
следующие шаги.
Во-первых, изменить правовое положение существующих бюджетных
учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов,
без их преобразования. Суть данных изменений сводится к частичному
расширению прав таких учреждений, а также устранению субсидиарной
ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений с
расширенным объемом прав. Расширение объема прав состоит в
предоставлении бюджетным учреждениям возможности распоряжаться
любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за
исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого
устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего
Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров.
М.: Статут, 2008. С. 72.
17
Законопроект № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений»
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&467F176581C6FCEFC325769C0
0504D5C (дата обращения 23.01.2009).
18
Пояснительная записка к законопроекту № 308243-5 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&EB91E2ECCDE54840C325769C
00505AE5
19
Одной из отличительных черт данных учреждений по сравнению с бюджетными является
отсутствие субсидиарной ответственности государства по обязательствам автономных учреждений.
16
6
учреждения. При этом бюджетное учреждение будет отвечать по своим
обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого
имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого
имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет
выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.
Таким образом, правовое положение таких бюджетных учреждений будет во
многом совпадать с положением автономных учреждений.
Во-вторых, из тех учреждений, которые не способны функционировать
на основе рыночных принципов, будут созданы казенные учреждения. В
рассматриваемом законопроекте предлагается изменить тип военных
учреждений с федеральных бюджетных на казенные учреждения. Казенные
учреждения – это новый тип государственных (муниципальных) учреждений.
Статус казенных учреждений, по замыслу разработчиков законопроекта,
будет совпадать с закрепленным в действующем законодательстве
нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным
ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от
приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Финансовое
обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет
средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской
Федерации и на основании исключительно бюджетной сметы (об отдельной
смете доходов и расходов по приносящей доход деятельности в
законопроекте ничего не упомянуто, положения же ч. 11 ст. 5 Федерального
закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ предлагается признать утратившими
силу. – Прим. авт.).
Учитывая данные изменения, можно сделать вывод, что право военных
учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом от приносящей
доходы деятельности будет сильно ограничено. Представляется, что в этих
условиях говорить о модернизации гражданско-правового положения
учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего по
обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу
германского Stiftung’а)20, пока еще достаточно рано.
Библиографический список:
Андреев В.К. Предпринимательское законодательство России: Научные
очерки. М.: Статут, РАП, 2008.
Баринова Е.А. Вещные права в системе субъективных гражданских прав
// Актуальные проблемы гражданского права. Сборник статей. Вып. 6 / Под
ред.: Шилохвоста О.Ю. М.: Норма, 2003.
Сморчкова Л.Н. Имущество военного учреждения: правовой режим и
проблемы использования. М., 2009.
20
См.: п. 7.2.1. Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009.
С. 93.
7
Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений
публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский
кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 225.).
Суханов
Е.А.
О
развитии
гражданско-правового
статуса
государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. 2006. №
12.
Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного
управления. СПб., 2002.
Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин,
Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008.
8