Проблемы правового обеспечения экологической экспертизы

Опубликовано:
Мороз, О.В. Проблемы правового обеспечения экологической экспертизы
/О.В. Мороз // Пром.-торговое право. – 2008. – № 5. – С. 80–86.
Мороз О. В.
Преподаватель кафедры экологического и аграрного права
Белорусского государственного университета
Проблемы правового обеспечения экологической экспертизы
Аннотация
В статье исследуются проблемы правового обеспечения экологической
экспертизы. Так, рассматривается малоизученный в отечественной правовой
науке вопрос о ее правовом понятии. Особое внимание уделяется такому ее
аспекту, как объект экологической экспертизы, а также отмечаются причины
отсутствия единого подхода к его определению. Указывается на необходимость
совершенствования правового регулирования процедуры государственной
экологической экспертизы по ряду направлений, а также выражается позиция
автора относительно круга ее субъектов. Обосновывается положение о том, что
экологическую экспертизу следует признать структурирующим элементом
экологического сопровождения хозяйственной и иной деятельности на стадии
принятия экологически значимых решений. Кроме того, сделан общий вывод о
целесообразности дальнейшего совершенствования правового регулирования
эколого-экспертных отношений с учетом предупредительного характера такой
экспертизы и планируемой кодификации экологического законодательства.
Введение
Потребность в более совершенном правовом обеспечении и эффективной
организации экологической экспертизы требует постоянных научных
исследований. Несмотря на то, что отдельные аспекты данной темы
рассматриваются в работах таких белорусских ученых-правоведов, как С.А.
Балашенко, Д.М. Демичева, Т.И. Макаровой, Е.В. Лаевской и др., в целом в
отечественной юридической науке отсутствуют комплексные исследования
правового регулирования эколого-экспертных отношений. Это во многом
предопределило противоречия в выборе ключевой идеи между сугубо
предупредительным значением экологической экспертизы и более широким ее
пониманием, правовое регулирование эколого-экспертного процесса на уровне
подзаконных нормативных правовых актов, отрывочную и неполную правовую
регламентацию таких основополагающих аспектов, как объектный и
субъектный состав данной экспертизы. Для решения указанных проблем важно
определить место механизма экологической экспертизы в системе
организационно-правового обеспечения охраны окружающей среды. Таким
образом, представляется актуальным научное обоснование целого ряда
теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на
совершенствование правового обеспечения экологической экспертизы на
современном этапе.
Основная часть
Вопрос о правовом понятии экологической экспертизы следует причислить
к числу слабо изученных в отечественной юридической науке. В экологоправовой литературе чаще всего приводится совокупность свойств,
касающихся государственной экологической экспертизы, поскольку механизм
общественной экологической экспертизы только начинает складываться.
Определения нередко носят односторонний характер и не отражают
многоаспектности и целостности явления [1, с. 18; 2, с. 13; 3, с. 11]. О наличии
проблемы свидетельствует и тот факт, что в национальном законодательстве
отсутствует комплексное определение рассматриваемого понятия. Правовое
закрепление получила следующая дефиниция государственной экологической
экспертизы: «проверка соответствия проектных решений планируемой
хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства Республики
Беларусь об охране окружающей среды» [4, ст. 3].
На наш взгляд, экологическая экспертиза представляет собой особый вид
экспертной деятельности, состоящий в проверке и оценке проектных решений
намечаемой деятельности, реализация которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, на соответствие установленным в
законодательстве экологическим требованиям как в рамках управленческой
деятельности государства с обязательным характером (государственная
экологическая экспертиза), так и в сфере деятельности общественности с
инициативно-рекомендательным характером (общественная экологическая
экспертиза). Отличительными признаками данного определения в ряду иных
являются: отражение многоаспектности и целостности экологической
экспертизы, а также ее сущности и содержания, что позволяет рассматривать
правовое регулирование государственной и общественной экологической
экспертизы в рамках единого механизма. Кроме того, оно является основой для
определения общего юридического понятия экологической экспертизы. Для
правовой регламентации наиболее оптимальным представляется определение,
отражающее ее сущность: это проверка и оценка проектных решений
планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может
оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие
установленным в законодательстве экологическим требованиям. Его логично
закрепить в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-II
«Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды),
а в дальнейшем – в проекте Экологическом кодексе [5].
В силу сложившегося правового механизама ГЭЭ целесообразно уточнить
ее правовое определение, закрепленное в ст. 3 Закона 18 июня 1993 г. N 2442XII «О государственной экологической экспертизе» (далее – Закон о
государственной экологической экспертизе). Оно может быть сформулировано
как обязательная проверка и оценка проектных решений планируемой
хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать
негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие установленным
в законодательстве экологическим требованиям, осуществляемая на стадии
принятия экологически значимого решения специально уполномоченным
органом государственного управления в области охраны окружающей среды,
при возможном участии общественных организаций и граждан».
Представляется важной проблема отсутствия единства в определении
объекта экологической экспертизы как в научной литературе, так и в
законодательстве. Данное положение обусловлено рядом причин.
Во-первых, формирование исследуемого института экологического права
происходило под влиянием двух подходов. В соответствии с одним из них
данная экспертиза имеет предупредительный характер и является обязательной
стадией при принятии экологически значимых решений. Указанная позиция
отражена в действующих законах об охране окружающей среды и о
государственной экологической экспертизе.
Согласно другой позиции потребность в проведении экологической
экспертизы существует на различных стадиях хозяйственной деятельности.
Так, в соответствии с первыми редакциями вышеуказанных законов в качестве
объектов могли выступать действующие предприятия, военные, научные и
другие объекты независимо от форм собственности, а также экологическое
состояние отдельных регионов и местностей, населенных пунктов.
Следует отметить, что в некоторых нормативных правовых актах
приведенное понимание сохранилось, в частности, в Концепции
государственной политики Республики Беларусь в области охраны
окружающей среды [6].
Во-вторых, в качестве объекта экологической экспертизы следует
определять не любую деятельность, способную оказать воздействие на
окружающую среду, а лишь ту, которая может оказать на нее негативное
воздействие. Это обусловлено сложностью проведения экологической
экспертизы всех проектных решений, а также минимальным воздействием на
окружающую среду при реализации некоторых из них. Однако такая
избирательность предопределяет необходимость нормативного закрепления
перечня объектов, подлежащих экологической экспертизе, и (или) критериев,
сложность выработки которых связана с многообразием условий и
обстоятельств возможного осуществления проектных решений намечаемой
деятельности.
Таким образом, под объектом экологической экспертизы следует понимать
проектные решения намечаемой деятельности, реализация которых может
оказывать негативное воздействие на окружающую среду, определяемое на
основе установленных в законодательстве экологических требований. Кроме
того, нуждается в особом правовом закреплении перечень объектов,
подлежащих государственной экологической экспертизе.
В действующем законодательстве, наряду с отсутствием их определения,
установлен самый общий круг таких объектов. Они отражаются не только в
нормативных правовых актах, регламентирующих собственно вопросы
экологической экспертизы, но и в нормативных документах, посвященных
охране и рациональному использованию отдельных компонентов природной
среды, а также закрепляющих порядок осуществления хозяйственной и иной
деятельности, представляющей экологическую опасность [7, ст. 14; 8, ст. 24].
Выходом из ситуации может послужить установление в специальном
нормативном правовом акте по возможности исчерпывающего, единого и
максимально конкретного перечня объектов, подлежащих государственной
экологической экспертизе, что будет способствовать единообразию правового
регулирования с целью разрешения многих спорных вопросов и
предупреждения
злоупотреблений.
Полагаем,
что
исключительной
компетенцией по его расширению и конкретизации может быть наделено
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики
Беларусь, т. е. государственный орган, который сможет наиболее
квалифицированно определить потенциальную неприемлемость объекта для
дальнейшей реализации. В силу особого правового статуса органов,
принимающих законодательные акты, по объектам, не включенным в
вышеупомянутый перечень, государственная экологическая экспертиза может
проводиться лишь в случаях, прямо указанных в законодательных актах.
Особое внимание следует уделить такому объекту, как проект
нормативного правового акта. Возможность проведения экологической
экспертизы такового предусмотрена Законом «О нормативных правовых актах
Республики Беларусь» [9]. Однако организационно-правовой механизм
реализации указанной нормы отсутствует. Социально-экономические
предпосылки, а также имеющийся опыт правового регулирования в Российской
Федерации указывают на необходимость включения данного рода проектных
решений в перечень объектов, подлежащих государственной экологической
экспертизе, но с оговоркой об обязательном ее проведении в отношении
проектов нормативных правовых актов, реализация которых несет выраженную
угрозу состоянию окружающей среды [10].
Учитывая особый статус Президента Республики Беларусь, Национального
собрания и Совета Министров Республики Беларусь, эколого-экспертным
заключениям на проекты их правовых актов следует придать
рекомендательный характер. Установление организационно-правовых основ
экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов возможно в
рамках существующего правового механизма экологической экспертизы.
Иными словами, полномочия по проведению государственной экологической
экспертизы таких объектов целесообразно было бы предоставить Министерству
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его
территориальным органам, а саму процедуру регламентировать в рамках
законодательства об экологической экспертизе.
В литературе существует различное понимание круга субъектов
экологической экспертизы [11, с. 13; 12, с. 105–106]. На наш взгляд, субъектами
государственной экологической экспертизы следует считать лиц, которые
играют важную роль в формировании эколого-экспертных отношений,
являются активными участниками основного их массива и без которых
эколого-экспертный процесс не состоится. К ним необходимо причислять
заказчиков (инициаторов намечаемой деятельности), Министерство природных
ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его
территориальные органы, а также экспертов (экспертные комиссии).
По совокупности субъективных прав и юридических обязанностей в их
качественном и количественном выражении заказчик и Министерство
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь могут
выступать в качестве сторон государственной экологической экспертизы, а
эксперты – в роли ее особого субъекта. Из этого следует, что в ст. 5 Закона о
государственной экологической экспертизе неточно определен круг субъектов
данного вида экологической экспертизы. В ней сведены разные по характеру
лица: заказчик (инициатор намечаемой деятельности) и эксперты (экспертные
комиссии), при этом в перечне не указано Министерство природных ресурсов и
охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные
органы.
Правовое регулирование процедуры государственной экологической
экспертизы также нуждается в дальнейшем совершенствовании по ряду
направлений. Во-первых, это структурирование имеющихся норм при помощи
более четкого закрепления стадий эколого-экспертного процесса. Исходя из
таких критериев, как совокупность действий, направленных на достижение
определенной задачи, приоритетность идеи о сугубо предупредительном
характере государственной экологической экспертизы, можно выделить три
этапа ее процедуры: подготовительный, основной и заключительный. К тому
же такая градация имеет практическое преломление: она позволяет оптимально
структурировать имеющиеся нормы, регламентирующие порядок ее
проведения. Именно в такой последовательности с соответствующим
названием статей данные нормы должны получить закрепление в Законе о
государственной экологической экспертизе с последующим включением в
проект Экологического кодекса.
Во-вторых, недостаточным является закрепление в законодательном акте
нескольких норм, регламентирующих государственную экологическую
экспертизу разнообразных объектов. В силу этого необходима дифференциация
эколого-экспертного процесса, которая заключается, прежде всего, в адаптации
его правовой регламентации к определенным группам объектов, имеющих
явную специфику.
Данным
обстоятельством
отчасти
обусловлено
и
вывод
о
целесообразности особого правового регулирования экологической экспертизы
нормативных правовых актов. Кроме того, усложнение поступающих на
экологическую экспертизу объектов, стремление, с одной стороны, к более
качественному разрешению поставленных задач, а с другой – соблюдение
экономических интересов инициаторов, которые требуют скорейшего
согласования проектной документации, приводят к выводу о необходимости
градации сроков ее проведения.
Дифференциации
эколого-экспертного
процесса
также
будет
способствовать рассмотрение повторной экологической экспертизы как особого
процедурного явления с соответствующей правовой регламентацией. Все это в
конечном итоге позволит сделать эколого-экспертный процесс более
адекватным социально-экономическим потребностям.
В качестве третьего направления выступает устранение противоречий,
неоднозначности формулировок и дублирования правовых норм. В частности,
противоречивый и неоднозначный характер имеет норма о сроке действия
положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст.
?). Ряд статей содержат сходные требования, например, в статьях 1 и 14 Закона
о государственной экологической экспертизе дублируются положения о
содержании эколого-экспертного заключения.
Минимизация отрицательного влияния на окружающую среду
предполагает проведение природоохранных мероприятий на всех возможных
стадиях хозяйственной и иной деятельности. В национальном законодательстве
организационно-правовые мероприятия, обеспечивающие учет экологического
фактора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности,
рассматриваются не как части единого процесса, а как разрозненный набор
процедур. Кроме того, тенденции, сложившиеся в экологическом праве в
настоящее время, требуют определенной систематизации эколого-правовых
норм. В связи с этим существует необходимость в разработке комплексной
процедуре, обеспечивающей непрерывный процесс такого учета, и в ее
правовом закреплении. В качестве механизма для нее представляется
возможным использовать экологическое сопровождение хозяйственной и иной
деятельности, что находит отражение в экономической и технической науке
[13, с. 5; 14].
Таким образом, под элементами экологического сопровождения
хозяйственной и иной деятельности следует понимать организационноправовые механизмы, позволяющие оценить соответствие хозяйственной и
иной деятельности экологическим требованиям на конкретном этапе ее
осуществления, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией
объекта.
В соответствии с данным критерием экологическую экспертизу
представляется возможным отнести к самостоятельным элементам такого
сопровождения на стадии принятия экологически значимого решения. Кроме
того, понимание экологического сопровождения хозяйственной и иной
деятельности как непрерывного процесса учета экологического фактора
позволяет выявить тесную взаимосвязь экологической экспертизы с таким
сложившимся его элементом, как оценка воздействия на окружающую среду.
Так, посредством выдачи экологических условий на проектирование,
согласования технического задания на проведение оценки воздействия, участия
в выборе земельного участка для строительства объекта Министерство
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его
территориальные органы имеют право определять содержание материалов,
которые впоследствии могут стать
объектом эколого-экспертного
исследования. Определенным показателем взаимосвязи является и тот факт, что
в действующем законодательстве оценка воздействия на окружающую среду
выделяется в рамках массива норм об экологической экспертизе. Аналогичным
образом рассматриваются группы норм, регламентирующих природоохранную
деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта и
послепроектный анализ.
В отличие от оценки воздействия на окружающую среду,
исключительное значение в проведении
отмеченных мероприятий
принадлежит органу, осуществляющему государственную экологическую
экспертизу. В силу этого данные мероприятия следует отнести к числу
формирующихся элементов экологического сопровождения хозяйственной
деятельности. Тем не менее, содержание регулируемых отношений позволяет
говорить об определенной обособленности норм, регламентирующих
природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение
объекта и послепроектный анализ в системе экологического права. Исходя из
вышесказанного,
экологическую
экспертизу
следует
признать
структурирующим элементом экологического сопровождения хозяйственной и
иной деятельности на стадии принятия экологически значимых решений.
Заключение
Исходя из вышесказанного, экологическую экспертизу следует признать
структурирующим элементом экологического сопровождения хозяйственной и
иной деятельности на стадии принятия экологически значимых решений.
На наш взгляд, дальнейшее совершенствование правового регулирования в
сфере
экологической экспертизы должно осуществляться с учетом ее
предупредительного характера, единого механизма государственной и
общественной экологической экспертизы и планируемой кодификации
экологического законодательства.
В Экологический кодекс в качестве структурной части целесообразно
включить главу «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с
проведением экологической экспертизы», в которой следует отразить
определение, задачи, специальные принципы, субъекты и объекты
экологической экспертизы, а также основные аспекты порядка организации и
проведения государственной экологической экспертизы.
В отдельном блоке норм указанной главы целесообразна регламентация
мероприятий, связанных с проведением экологической экспертизы. К ним
можно отнести оценку воздействия на окружающую среду, природоохранную
деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта,
послепроектный анализ.
Список источников
1. Сапранова, О.Н. Правовое регулирование экологической экспертизы:
автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.06 / О.Н.Сапранова; Моск. гос. ун-т. –
М., 1995. – 25 с.
2. Храмова, Ю.Р. Охрана окружающей среды. К вопросу о проблемах
осуществления экологической экспертизы / Ю.Р.Храмова // Государство и
право. – 2000. – № 8. – С. 11–17.
3. Чегасов, Г.С. О работе управления Государственной экологической
экспертизы в 1998 г. / Г.С.Чегасов // Экол. экспертиза и ОВОС. – 1998. – № 1. –
С. 11–12.
4. О государственной экологической экспертизе: Закон Респ. Беларусь, 18
июня 1993 г., № 2442-XII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 14.07.2000 г. //
Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. – 1993. – № 24. – Ст. 294; Нац.
реестр правовых актов Респ. Беларусь.  2000.  № 70.  2/194.
5. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г.,
№ 1982-II: в ред. Закона Респ. Беларусь от 08.07.2008 г. // Консультант Плюс:
Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.
центр правовой информ. Респ. Беларусь.  Минск, 2008.
6. О Концепции государственной политики Республики Беларусь в
области охраны окружающей среды: Постановление Верхов. Совета Респ.
Беларусь, 6 сент. 1995 г., № 3851-XII // Ведомости Верхов. Совета Респ.
Беларусь. – 1995. – № 29. – Ст. 382.
7. Кодекс Республики Беларусь о недрах: принят Палатой представителей
13 нояб. 1997 г.: одобр. Советом Респ. 16 июня 2006 г.: с изм. и доп.: Законы
Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 137-З; 20 июля 2006 г., № 162-З; 13 июня
2007 г., № 238-З; 24 дек. 2007 г., № 299-З // Ведомости Нац. собр. Респ.
Беларусь. – 1998. – № 8–9. – Ст.103; Нац. реестр правовых актов Респ.
Беларусь. – 2006. – № 107. – 2/1235; – 2006. – № 122. – 2/1259; – 2007. – № 147.
– 2/1335; – 2008. – № 3. – 2/1396.
8. О газоснабжении: Закон Респ. Беларусь, 4 янв. 2003 г., № 176: в ред.
Закона Респ. Беларусь от 08.07.2008 г. // Консультант Плюс: Беларусь.
Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр
правовой информ. Респ. Беларусь.  Минск, 2008.
9. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ.
Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 361-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г.
// Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь.  Минск, 2008.
10. Об экологической экспертизе: федер. Закон Рос. Федерации, 23 нояб.
1995 г., № 174-ФЗ: в ред. федер. Закона от 18.12.2006 г. // Консультант Плюс:
Документы СССР. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр».
 М., 2007.
11. Баимбетов, Н.С. Проблемы правового регулирования экологической
экспертизы в Республике Казахстан: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06
/ Н.С.Баимбетов; Казах. гос. ун-т. – Алматы, 1998. – 28 с.
12. Попков, В.В. Правовой режим экологической экспертизы: дис. …
канд. юрид. наук: 12.00.06 / В.В.Попков. – Саратов, 1997.  187 л.
13. Говорушко, С.М. Экологическое сопровождение хозяйственной
деятельности / С.М.Говорушко. – Владивосток: Дальнаука, 2003. – 267 с.
14. Экологическая экспертиза: учеб. пособие / В.К.Донченко [и др.]; под
ред. В.М.Питулько. – 2-е изд., стер. – М.: Академия, 2004. – 475 с.