- 1 - СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ

-1СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА ПРИМЕРЕ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА
НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Абрамов А.П.
Томский государственный университет, Томск, Россия
В статье обосновывается необходимость отказа от идеи регулирования различных видов
фискальных платежей в разных отраслях права. Проанализированы нормы законодательства, регулирующие плату за негативное воздействие на окружающую среду, на предмет их соответствия
требованиям эффективности. Предложены пути обеспечения полноты и своевременности поступления платежей в бюджетную систему и снижения затрат для всех участников процесса формирования доходов.
The article proves the necessity to give up the idea of regulating various fiscal payments in the sphere
of law. Legislation standards are analyzed as meeting the requirements of the state financial system efficiency. The ways of ensuring full and timely coming of payments to budget system and those of reducing expenses for all the participants of the incomes forming process are offered.
Следует согласить с высказываниями многих специалистов [1-2] о
том, что в настоящее время наблюдается серьезное отставание теоретических разработок в области государственных финансов, в процессе исполнения бюджета по доходам, в определении роли администраторов доходов
бюджетной системы.
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечено, что
«Использование природных ресурсов в России регулируется устаревшей
законодательной и нормативно-правовой базой, созданной в начальный
период экономических реформ. Законодательство построено по отраслевому принципу и представляет собой каркас из числа базовых законов («О
недрах», «Лесной кодекс», «Водный кодекс» и др.), слабо увязанных между собой идеологически, действующих обособлено и не обеспечивающих
единый системный подход к рациональному и эффективному природопользованию. Многие стороны практической деятельности остаются неохваченными законодательным регулированием, нормативно-правовое поле перегружено подзаконными актами невысокого качества» [3].
Особо следует отметить сложившуюся ситуацию с платежами за
негативное воздействие на окружающую среду. Данная проблема доста-
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-2-
точно широко обсуждалась в профессиональной печати. Можно выделить
работы Мухина М.С. [4], Петрунина В.В. [5], Пудыча Ю.В. [6].
Пунктом 3 статьи 20 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1
«Об охране окружающей природной среды» была установлена плата за загрязнение окружающей природной среды. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении
Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» платежи перечислялись в размере 10% в федеральный
бюджет и 90% на специальные счета внебюджетных экологических фондов. В 2001 году внебюджетные экологические фонды были упразднены и
платежи за загрязнение окружающей среды стали перечисляться в федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации. Налоговые органы в
полном объеме осуществляли учет и контроль этих платежей.
Статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об
охране окружающей среды» было вновь подтверждено, что негативное
воздействие на окружающую среду является платным. В тоже время,
дальнейшее развитие бюджетного и налогового законодательства привело
к противоречивости некоторых положений постановления Правительства
РФ от № 632. Определение Конституционного Суда РФ подтвердив законность платежей за загрязнение окружающей среды признало их неналоговый характер. В результате с 2004 году налоговые органы не осуществляют администрирование данных платежей, но и вопрос о передаче
функций по контролю за ними другому государственному органу своевременно решен не был.
Только Федеральным законом от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2005 год» функции администратора платы за
негативное воздействие на окружающую среду возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Во исполнение поручения Правительства РФ и с целью реализации
поставленных задач по администрированию поступлений в бюджеты Российской Федерации в части платы за негативное воздействие на окружающую среду, возложенных на Федеральную службу по экологическому,
технологическому и атомному надзору, был доработан Порядок определения платы за негативное воздействие на окружающую среду и подготовУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-3-
лен соответствующий проект постановления Правительства Российской
Федерации «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ № 632.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору предложила рассмотреть и принять решение по двум основным направлениям совершенствования системы платежей. Первое
направление - тактическое, ориентированное на уточнение действующего
порядка, обеспечение выполнения заданий, предусмотренных федеральным бюджетом на 2005 год. Второе направление - стратегическое, определяющее совершенствование системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду [7].
Основные изменения и дополнения, внесенные в текст проекта постановления, касались следующих положений:
уточнены плательщики платы (к ним отнесены юридические лица и
индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду);
определен порядок администрирования платы (постановка на учет
плательщиков; порядок начисления и внесения платы; механизм зачета и
возврата излишне уплаченных платежей; санкции за неплатеж (пени, суд);
определен порядок контроля за правильностью исчисления, полнотой
и своевременностью внесения платы;
определен отчетный период взимания платы и сроки ее внесения в
бюджеты всех уровней;
заложены экономические стимулы для осуществления природоохранных мероприятий за счет собственных средств плательщика посредством
зачета произведенных затрат на эти цели;
предусмотрено право уполномоченным органам исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области охраны окружающей
среды, производить корректировку платы с учетом освоения плательщиком средств на выполнение природоохранных мероприятий;
введена система принудительного взыскания платы за неявку для постановки на учет плательщиков и отказа от внесения платы;
определены полномочия Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору по начислению пеней за несвоевременное внесение платы и взысканию платы по решению суда в отноУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-4-
шении плательщиков, не исполняющих обязанности по ее внесению в доход бюджета.
Однако данные изменения не приняты до настоящего времени. В результате актуальным остается и в 2007 году вопрос о правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и полномочиях органов, осуществляющих ее администрирование.
Кроме того, каждый плательщик платы за негативное воздействие на
окружающую среду знает, что данный платеж не входит в систему налогов и сборов, в связи с чем, взимание за просрочку его внесения (неуплату, неполную уплату) пеней и штрафов, предусмотренных Налоговым кодексом, неправомерно. Природоохранной же законодательство не предусматривает каких-либо мер ответственности за данные нарушения. Возложение на природоохранные органы несвойственных им функций приводит не только к ослаблению их деятельности по основной цели их создания, но и к значительным потерям доходов бюджетной системы.
Следует также признать, что в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004
года № 401 (в том числе и с последующими изменениями и дополнениями), она не имеет прямых полномочий ни по нормативно-правовому регулированию в вопросах взимания платы за негативное воздействие на
окружающую среду, ни по контролю за полнотой и своевременностью ее
уплаты. В Положении данные полномочия можно определить только косвенно по пунктам, в которых Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает нормативно-правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности и осуществляет иные полномочия, если такие полномочия
предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Данное обстоятельство объясняется тем, что полномочия администрирования платы определяются и регулируются бюджетным законодательством, а полномочия контроля – природоохранным законодательством.
Согласно статье 2 Федерального закона от 15 августа 1996 года №
115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в дейУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-5-
ствующей редакции) администраторы поступлений в бюджетную систему
Российской Федерации должны осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и
принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных)
платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.
Таким образом, начиная с 1 января 2005 года, информация о поступивших суммах платы за негативное воздействие на окружающую среду
органами Федерального казначейства направляется в адрес ее администратора - Федеральной службы по экологическому, технологическому и
атомному надзору. Аналогично, и расчеты по плате (в том числе за периоды прошлых лет, включая уточненные расчеты) должны представляться
плательщиками непосредственно в ее территориальные органы.
Что касается понятия контроль в области охраны окружающей среды,
то в соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», это «система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды…».
До 2002 года налоговый статус платы за негативное воздействие на
окружающую среду не вызывал разногласий, поэтому не подвергалось
сомнению право налоговых органов контролировать правильность ее исчисления и своевременность уплаты. Признание за данным платежом особого фискального статуса породило правовой вакуум в части определения
надлежащего контролирующего органа и его полномочий.
Признавая, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору обладает определенными контрольными функциями в отношении платы за негативное воздействие на окружающую
среду, следует все же отметить, что эти права ни в кое случае не могут
отождествляться с правами налоговых органов в части администрирования налогов и сборов.
Важно также отметить, что при осуществлении контрольнонадзорных функций Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору связана ограничениями, установленными
Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-6-
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)».
Единственной мерой воздействия на неплательщиков является предусмотренная с января 2006 года административная ответственность по новой статье 8.41 «Невнесение в установленные сроки платы за негативное
воздействие на окружающую природную среду» КоАП РФ, введенная Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 183-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Однако трудно надеяться, что данная норма может быть качественным инструментом администрирования поскольку, во-первых, за однодневную просрочку платежа она выглядит чрезмерной, а во-вторых, при
отсутствии в статье прямого указания на то, что размер ответственности
как-то зависит от размера вины (или ущерба), размеры штрафов будут мало объективны.
В чем же основные причины сложившейся ситуации и каков путь
разрешения проблемы. По мнению автора, данная проблема имеет более
глубокие корни и относится не только к плате за негативное воздействие
на окружающую среду.
Согласно принятым изменениям в законодательство о налогах и сборах с 1 января 2005 года количество налогов и сборов сократилось до 15:
10 – федеральных; 3 – региональных; 2 – местных. Кроме того, применяются 4 специальных налоговых режима.
На первый взгляд можно констатировать последовательность налоговой реформы, одной из продекларированной задач которой, является
уменьшение числа налогов и упрощение налоговых процедур, в целях
обеспечения снижения издержек как государства по сбору доходов бюджетов, так и хозяйствующих субъектов и создание последним условий для
развития.
Однако более внимательное рассмотрение складывающейся ситуации
показывает, что сокращение количества налогов и сборов с 1 января 2005
года происходит не за счет отказа от взимания ряда обязательных платежей в бюджет, сколько за счет придания им нового правового статуса –
неналоговые платежи.
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-7-
Данные платежи остались доходами бюджетной системы, но стали
неналоговыми и их администрирование должно теперь осуществляться не
налоговыми органами и регулироваться не законодательством о налогах и
сборах, а другими (специальными) федеральными законами. В результате
отношения между плательщиками данных платежей и администраторами
этих платежей являются не налоговыми, а гражданско-правовыми.
Последствия принятых решений имеют две серьезные проблемы: методологическую и стоимостную.
Первая – методологическая, заключается в актуализации вопроса –
что же собой представляют налог и сбор. Его рассмотрению посвящено
немало новых работ известных специалистов в области налогового права:
В.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, И.В. Горского, С.В. Широкого и др. Особо
остро подчеркнул суть проблемы исключения ряда фискальных платежей
из системы налогов и сборов профессор С.Г. Пепеляев: «уплата иных, помимо налогов и сборов обязательных платежей (за исключением штрафных санкций) Конституцией РФ не предусмотрена. Поэтому …возникает
неопределенность в вопросе о том, имеются ли конституционно-правовые
основания для взимания данных платежей» [8]. Данная проблема, несомненно, имеет серьезные негативные последствия для доходов всей бюджетной системы.
Вторая проблема – стоимостная, заключается в том, насколько затратная система государственного финансового администрирования, как
для самого государства, так и для плательщиков. Соотношение затрат и
результатов является одним из важнейших показателей эффективности
государственного финансового администрирования. Эта тема была актуальна всегда, а в условиях реализации административной реформы ее актуальность повышается многократно.
Затратность государственной финансовой системы оцениваются следующими основными показателями [9]:

удельный вес работников, осуществляющих финансовые
функции, в общей численности государственных служащих;

удельный вес органов, осуществляющих финансовые функции,
в общем количестве государственных органов;

доля затрат на финансовое администрирование в общем объеме
государственных расходов;
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-8-

удельный вес госрасходов на финансовое администрирование в
валовом внутреннем продукте.
В приложении 1 к Федеральному закону от 19 декабря 2006 года
№ 238-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2007 год» определены органы
государственной власти, за которыми закреплены отдельные виды бюджетных доходов. Большая часть доходов закреплена за Федеральной налоговой службой. Однако, в данном приложении, наряду с Федеральной
налоговой службой и Федеральной таможенной службой, осуществляющими администрирование более 80% всех доходов федерального бюджета, поименовано еще более 50 других органа государственной власти. Все
эти органы являются администраторами доходов федерального бюджета.
При этом реальные функции администратора доходов бюджетной системы практически совпадает с функциями, которые в соответствии со ст.
30 НК РФ возложены на налоговые органы.
Несомненно, что для выполнения возложенных задач по администрированию доходов бюджета всем органам (за исключением Федеральной
налоговой службы и Федеральной таможенной службой) необходимо создать системы: учета плательщиков; учета платежей; контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты; начисления пени; принудительного взыскания и т.д. То есть, фактически, внутри
каждого из государственных органов, являющихся администраторами
различных доходов бюджетной системы, необходимо создать специализирующиеся на одном платеже «налоговые» службы. Все это требует значительных затрат средств, трудовых ресурсов и времени.
Очевидно, что формирующаяся система администрирования доходов
бюджетной системы не может быть признана удовлетворительной, так как
является весьма противоречивой, а так же затратной как для плательщиков, так и для государства.
Вывод: необходимо отказаться от идеи регулирования различных видов фискальных платежей в разных отраслях права.
Администрирование большинства фискальных платежей не только
должно регулироваться законодательством о налогах и сборах, но и осуществляться как можно меньшим числом государственных органов.
Возвращаясь к проблеме администрирования платы за негативное
воздействие на окружающую среду, следует отметить, что в первоначальУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-9-
ной редакции Налогового кодекса Российской Федерации в число федеральных налогов и сборов входил экологический налог. Однако его принятие в дальнейшем было признано не целесообразным. Основным мотивом такого мнения является опасение, что экологический налог, являясь
фискальным источником формирования доходов бюджетной системы, не
сможет полноценно обеспечить целевое финансирование природоохранных мероприятий [10]. Однако платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде – два взаимосвязанных, но самостоятельных
принципа.
По мнению автора, выбор приоритета государственного целевого финансирования определяется политической волей и осознанием важности
того или иного мероприятия. А вопрос технологии финансового администрирования следует определять исходя из ее эффективности.
_________________________________
1.
Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. Пособие / И.А. Коноплева, С.П. Головач. М.: Финансы и статистика, 2004. 352 с.
2.
Данилевский Ю.А. Приоритеты российской бюджетной политики // Бюджетная реформа в России: современный этап. Доклады и выступления на научно-практическом семинаре «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства
России» (25 февраля 2003г.) / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансовая академия, 2003.
С. 15–17.
3.
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общей редакцией С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006. 256 с.
4.
Мухин М.С. О правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и полномочиях контролирующих органов // Налоговые споры. 2005. № 4. С. 51-55;
№ 5. С. 57-64.
5.
Петрунин В.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду в 2006 году //
Финансы. 2006. № 4. С.25-30.
6.
Пудыч Ю.В. Надо ли перечислять плату за загрязнение окружающей среды? //
Главбух. 2005. № 16. С. 76-80.
7.
Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 3 марта 2005 года.
Пресс-релиз [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.government.gov.ru.
8.
Широков С.В., Артемьев А.А. Новый статус таможенных платежей – потери для
бюджета ? // Налоговая политика и практика. 2004. № 9. С. 4-8.
9.
Островская Т.М. Эволюция государственных расходов, их содержания и структуры в
общем и финансовое управление в частности // Проблемы финансов и учета: Сб. статей.
Томск, 2003. № 2. С. 105-116.
10.
Суровцева Е.С. Модернизация системы налогов, сборов и платежей в экологической
сфере Российской Федерации [Электронный ресурс] // Управление общественными и экономическими системами. 2006. № 2. Режим доступа: www.umc.ostu.ru
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1