Лесоустройство или государственная инвентаризация лесов

Лесоустройство или государственная инвентаризация лесов?
Р.Ф. Трейфельд, Главный инженер филиала ФГУП «Рослесинфорг» «Севзаплеспроект»,
кандидат с.-х. наук, заслуженный лесовод РФ
Впервые статья опубликована в Лесной газете за 3 марта 2009 г.под заголовком
"Государство не может и не должно стоять в стороне".
3-4 февраля с.г. в Москве прошла Первая Международная конференция «Проблемы
лесоустройства и государственной инвентаризации лесов».
Тематика конференции, обозначенная в ее названии, позволила участникам, а это были
руководители Рослесхоза, специалисты, ученые, оценить нынешнюю ситуацию в сфере устройства
наших лесов, а также планирования ведения лесного хозяйства и лесопользования.
Основываясь на выступлениях ведущих специалистов в сфере лесоустройства и лесного
хозяйства можно оценить положение с лесоустройством в настоящее время как тревожнонеопределенное. Согласно Лесному кодексу 2006 года лесоустройство перестало существовать как
единая система мероприятий, включающая инвентаризацию (таксацию) лесов, анализ прошлого
хозяйства и лесопользования, определение расчетных лесосек и планирование мероприятий по
ведению лесного хозяйства и лесопользования на принципах непрерывности и неистощительности.
2-х летний перерыв в проведении лесоустройства крайне негативно сказался как на
подготовке лесных планов, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов, так и на
текущей работе лесничеств, лесопарков и лесопользователей.
На конференции прозвучало, что на половине лесов активной зоны лесопользования
закончился срок действия материалов лесоустройства, и по новому Лесному кодексу они
недействительны. Лесоустроители знают, что в результате хозяйственной деятельности и других
факторов таксационные характеристики лесных выделов меняются на 3-5 % их числа ежегодно.
Через 10-12 лет, после лесоустройства его материалы устаревают почти на половину, а в наиболее
интенсивных районах еще больше.
Два непреложных документа лесоустройства – таксационное описание и планшет являются
основой для текущего планирования и проектирования: составления проекта лесовосстановления,
плана проведения рубок ухода, составления проектов охраны и защиты лесов, отвода лесосек в
рубку и других.
Сумма именно этих работ на местах – в лесничествах, лесопарках, на арендных участках
является рабочим фундаментом того, что все мы называем рациональным, непрерывным,
неистощительным использованием лесов.
Понятно, что отсутствие достоверных материалов лесоустройства подрывает всю систему
такого ведения хозяйства в лесах.
Возникает естественный вопрос – почему такое нужное для лесного сектора экономики дело
было остановлено?
Ответ станет очевидным, если внимательно проследить, как проходила, так называемая
реформа лесоучетных работ в России в составе титанического труда подготовки нового Лесного
кодекса.
Именно в этот момент появилась «новаторская идея» отказаться от повыдельной таксации и
заменить ее выборочно-статистическим методом.
В качестве образца была принята модель западных стран, где действительно и весьма
успешно действуют национальные системы инвентаризации лесов путем закладки множества
пробных площадей или кластеров (групп пробных площадей). Да, это так, но одновременно в этих
странах функционирует повыдельное устройство всех лесов, как частных, так и государственных. Так
же как у нас и лесовладельцы и государство периодически, через те же 10 лет, а то и чаще проводят
работы по наземному лесоустройству. В этих странах уже давно сложилась 2-х уровневая система
лесоучетных работ: первый (нижний) уровень – периодическая таксация каждого лесного участка,
которая обеспечивает информацией всю оперативную хозяйственную деятельность в лесу. Этой
работой занимаются специализированные фирмы, зоной деятельности которых, как правило,
являются территориальные муниципальные образования. Поскольку в условиях частной
собственности на леса (превалирующей на западе) чрезвычайно трудно, а подчас и невозможно
свести разрозненные в пространстве и времени материалы устройств многочисленных
лесовладельцев, то приходится обращаться к статистическим методам учета в границах всего
лесного фонда государства, методами, которые, во-первых абсолютно независимы от лесоустройства
и во-вторых дают обобщенные и достаточно точные данные о всех лесах.
Таким образом, учет лесов и планирование хозяйственной деятельности в западных странах
обеспечивают две независимые друг от друга технологии, которые финансируются: первая (нижняя) –
консолидированно лесовладельцами и государством, вторая – только государством.
Стоимость работ по нашей экспертной приблизительной оценке составляет порядка $ 26 за 1
гектар, в том числе – лесоустройство $ 20, национальная инвентаризация $ 6.
Такая 2-х уровневая система в странах со смешанной, частно-государственной формой
собственности на леса применяется давно, постоянно совершенствуется, и получила также
распространение в прибалтийских республиках бывшего СССР.
В отличие от западных стран, в России с середины 19 века начались планомерные работы по
устройству лесов в границах так называемых лесных дач, как частных, так и государственных с
обязательным сводом данных по империи, а потом по СССР в целом. Этот порядок сохранился и до
наших дней. Единицей учета лесов является лесхоз (по-новому ЛК – лесничество). Всего единиц
учета на Российскую Федерацию около полутора тысяч (заметим, что только в одной Финляндии – 44
тысячи).
При соблюдении плановой цикличности устройства лесов, не составляет большого труда
объединять эти материалы для составления государственного учета лесов. В совокупности с
процедурой внесения текущих изменений в период между лесоустройствами (ревизионный период),
выполняемый органами лесного хозяйства, эта система успешно работала до введения в действие
Лесного кодекса 2006 года.
Но тут за дело взялись реформаторы. Не разобравшись толком, что они заимствуют, решили,
что поскольку у нас теперь рыночная экономика, то пусть (как на западе) лесоустройством
занимается рынок, а государству надлежит осуществлять новый для России метод учета лесов,
который обеспечит его (государство) оценкой количественных и качественных показателей лесных
ресурсов и состояния лесов. Все хорошо, да только вот рынка то у нас на лесоустроительные услуги
не получилось, спрос на лесоустройство огромный, а предложений нет. Нет потому, что
немногочисленный отряд российских лесоустроителей перепрофилирован на ГИЛ – государственную
инвентаризацию лесов, и лесоустроительных предприятий у нас теперь нет, есть центры ГИЛ. И это
при том, что собственность на леса осталась государственной и стало быть ответственность за
лесоучетную деятельность, в какой бы форме она не осуществлялась, остается за государством. А
это в свою очередь приводит к выводу, что государство должно или снова устраивать леса за счет
госбюджета, или создавать благоприятные условия для зарождения лесоустроительного бизнеса под
своим контролем. Ни того, ни другого на сегодня у нас в России, к сожалению нет. Вышло так, что уже
3-й год после введения нового лесного кодекса лесоучетные работы первого (нижнего) уровня
практически остановлены, а результатов учета второго уровня надо ждать как минимум до 2018 года.
Определение «практически» к работам первого уровня мы употребили, имея ввиду незначительные в
масштабе всей страны работы по лесоустройству, которые все таки проводились в последние 2 года,
в основном на арендуемых участках лесного фонда за счет средств либо арендаторов, либо
бюджетов субъектов федерации.
Попутно заметим, что среди доводов, оправдывающих, по мнению сторонников
реформирования лесоучетных работ, был и такой, прямо скажем странный, мол немногочисленным,
постоянно убывающим составом лесоустроителей все равно не справиться со всё возрастающим
объемом устройства лесов.
Действительно, положение с кадрами в лесоустройстве неудовлетворительное, но сложилось
оно по нашей же вине, проблему надо решать, а не ждать, когда она сама собой рассосется. Ведь
смогли же в короткие сроки создать заново успешно работающую службу лесозащиты,
насчитывающую две тысячи специалистов, заметная часть которых, кстати, перешла из
лесоустройства.
Отдельной оценки заслуживает система государственной инвентаризации лесов, которая
сложилась в настоящее время.
Государственная инвентаризация лесов западных стран, часто называемая национальной
инвентаризацией, в условиях смешанной частно-государственной формы собственности на леса и
высокого уровня финансирования, успешно решает задачу инвентаризации и всестороннего описания
лесного фонда.
На эти работы богатые западные страны выделяют немалые средства. Напомним, к примеру,
что США ежегодно тратят на НИЛ порядка 65 миллионов долларов, что в переводе по курсу 34 рубля
за доллар составляет порядка 2 млрд. рублей. Площадь лесов США втрое меньше площади лесов
России, и если привести затраты к нашей территории то получим расходы на ГИЛ на уровне 6-7 млрд.
рублей в год. Следует учесть при этом, что это только ежегодные, операционные расходы на ведение
проекта.
А сколько может стоить создание заново такой системы от проектирования до пуска в
производство? Видимо стоимость такого проекта также следует считать в миллиардах рублей.
Сложность внедрения ГИЛ в России обусловлена, как известно, большим разнообразием
географических, экономических, инфраструктурных, административных условий территорий, занятых
лесами и огромные по нашим меркам затраты на ГИЛ это только часть проблемы. Для получения
достоверных данных о лесах с использованием ГИЛ необходимо соблюсти как минимум три
технологических условия.
Первое – это репрезентативность выборки, которая обеспечивается статистическим
размещениям пробных площадей по принятой регулярной сети. В наших условиях это возможно лишь
на освоенных территориях с развитой дорожной сетью, интенсивным лесопользованием и ведением
лесного хозяйства. По разным оценкам это не более одной трети всей территории страны.
Второе – это минимально необходимый для получения точных результатов объем выборки. В
упрощенном виде он выражается в площади лесов, приходящейся на 1 пробную площадь, и
составляет в среднем 500-1000 га в странах с развитой системой национальной инвентаризации
лесов.
То есть на всю территорию России, если придерживаться подобного критерия, следует
заложить не менее 1170 тысяч пробных площадей, или 117 тысяч в год при 10-летнем цикле
реализации проекта ГИЛ. Для справки отметим, что за первый год ГИЛ-2008-ой заложено порядка 12
тысяч пробных площадей, т.е. в 10 раз меньше норматива, обеспечивающего приемлемую точность.
Третье – система ГИЛ должна быть независимой от других методов учета лесов, и это ее
главное достоинство, как системы государственного надзора за состоянием и использованием лесов.
В методике - же нашей ГИЛ прямо указано на использование материалов лесоустройства,
более того, без этих материалов выполнять работы по ГИЛ невозможно.
Особенностью ГИЛ является и то, что полные данные по стране в системе ГИЛ можно будет
получить лишь через 10-15 лет.
К сказанному следует добавить, что официально утвержденной методики и экономического
обоснования новой технологии нет.
Ситуация на сегодняшний день такова, что если не принять срочных мер, то в самое
ближайшее время государство и многочисленные пользователи данных о лесах окажутся в
информационном вакууме. Последствия такой информационной блокады уже наверняка сказались на
качестве составленных в 2008 году проектах освоения лесов, лесохозяйственных регламентах и
лесных планах субъектов федерации. Было бы разумным, если уж так необходимо перейти на 2-х
уровневую систему, организовать плавный переход с введением переходного периода и не спешить с
отвлечением всего потенциала лесоустроителей на ГИЛ.
Тем более что их кадровый состав постоянно уменьшается и на сегодня составляет всего
около 800 специалистов.
Возвращаясь к вопросу о лесоустройстве, следует отметить, что Российские леса
кардинально отличаются от лесов любой европейской страны своими размерами и разнообразием.
Сама эта пестрота наших лесов как бы подсказывает нам, что нельзя использовать какой-то
один универсальный метод учета лесов, необходимо подключать весь известный науке и практике
арсенал изучения, описания и картирования лесного фонда. При наличии здравого смысла легко
придти к мысли, что лесной фонд России следует изучать как минимум тремя методами: наземная
повыдельная таксация лесов эксплуатационного фонда, дешифрирование материалов ДЗЗ
остальных категорий земель лесного фонда, изучение статистическими методами не перспективных
(на ближайшие 20-30 лет) и резервных лесов. При этом в каждом из устраиваемых объектов
(лесничество, лесопарк) могут применяться два или три упомянутых метода, включая, кроме того, и
камеральную актуализацию материалов предыдущих инвентаризаций.
Говоря о методах сбора информации о лесах, уместно напомнить, что по такой схеме
проводилось лесоустройство в период до 2006 года.
Несмотря на ряд недостатков, отвергнутое классическое российское лесоустройство, в
сочетании со своевременным внесением текущих изменений, успешно решает двуединую задачу:
обеспечивает повыдельной актуальной информацией как нижний потребительский уровень
(лесничества, органы управления на местах) так и высший – удовлетворяет запросы для ведения
лесной статистики на государственном уровне.
Чтобы выправить явно ненормальное положение с лесоучетным делом, поправками в Лесной
кодекс 2006 года необходимо наделить субъекты федерации функцией организации устройства лесов
подведомственных им территорий лесного фонда.
Основной объем работ по лесоустройству должны взять на себя бывшие государственные
лесоустроительные предприятия.
Одновременно, не выходя из рамки концепции рыночной экономики, регулируемой
государством, следует поощрять создание на базе или при содействии региональных центров
государственной инвентаризации лесов, фирм, специализирующихся на таксации лесов – элемента
лесоустройства, наиболее рыночного по своей сути. Роль государства в этом случае должна
заключаться в нормативном регулировании деятельности таких организаций и содействия их работе
в рамках частно-государственного партнерства.
Оптимальная для российских условий структура лесоучетных работ видится нам как система,
обеспечивающая не только инвентаризацию, но и планирование ведения лесного хозяйства и
лесопользования.
Опыт составления лесных планов, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов
наглядно указывает на абсолютную незаменимость информации о лесах, которую дает
лесоустройство.
Мы предлагаем, не меняя формулировки статьи 90 Лесного кодекса 2006 г., понимать под
государственной инвентаризацией лесов (ГИЛ) изучение их наземными (повыдельное
лесоустройство) и аэрокосмическими (дешифрирование материалов ДЗЗ, статистический метод)
методами. Совокупное применение нескольких методов позволит достичь необходимой точности
учета лесов при рациональном расходовании государственных средств.
При этом следует унифицировать формы отчетности ГИЛ, согласовав их с формами
Государственного реестра и международной статистики ФАО.